保障老人、妇女儿童和残疾人等弱势人群的安全和基本生活
第八章 社会福利
引言
在现代社会经济发展中，各国政府在注重实施保障人们最低生活水平的社会救助和保障人们基本生活水平的社 会保险的同时，越来越强调和推进以改善生活质量为宗旨的社会福利事业。如何发展社会成员的公共福利，特别是 保障老人、妇女儿童和残疾人等弱势人群的安全和基本生活，改善他们的生活质量和发展环境，已成为世界各国密 切关注的问题。社会福利制度的建立和发展，使这些问题的解决成为可能。本章在阐述社会福利思想的基础之上， 概括了社会福利的主要内容，进而对中外社会福利制度的改革与发展进行探讨。
学习目标
•［回忆］复述社会福利制度建立的理念。
•［理解］概括社会福利体系的主要内容。
•［分析］辨识福利与社会福利的区别。
任务
1. 请比较福利与社会福利的区别。
2. 请简述社会福利的主要内容。
3. 简述福利国家福利改革的原因。
4. 简述21世纪以来我国社会福利制度改革的主要成就。
第一节 社会福利概述
作为社会保障体系重要组成部分之一的社会福利制度，主要由医疗卫生福利、教育福利、住房福利、公共设施 福利、老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利和社区服务等内容构成。
一、社会福利的概念
(一)福利的含义
通常福利一词有以下一些含义：
(1) 最一般意义上的“福利”，常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益，包含了富裕、幸福、平 等等人们追求的价值理想。
(2) “福利"是一种物质的或者是货币的资源分配方式，如福利性住房分配、福利性津贴制度等。
(3) “福利"指对特殊社会成员提供帮助或者特殊服务的方式，常常指一些专门针对贫困者、残疾人、孤寡老 入和孤儿等特殊群体的社会救济和特殊服务。
(二)社会福利的含义
社会福利按照字面含义理解，是指改善全体社会成员物质、文化生活，提高其生活质量的方法和政策。在社会
保障领域，社会福利是社会保障的一个组成部分而且是社会保障体系中的最高层次，是指政府与社会通过专业化的 福利机构为解决社会上的特殊群体以及一般社会成员的实际困难，提高国民的生活质量而有针对性地提供服务和设 施的一种社会保障制度。
社会福利具有以下几层含义：
(1) 社会福利是由政府和社会举办和实施的一种社会保障制度，这也是社会福利与单位职工福利等其他福利区 别的最大特征之一。
(2) 社会福利实施的对象具有特殊性和普遍性，有些社会福利项目是针对老年人、妇女儿童等特殊群体，也有 些社会福利项目是面向全体社会成员的，如一些公共福利设施提供的服务等。
(3) 社会福利所提供的服务，其目的是提高实施对象的生活质量。一般来说，社会福利的保障水平高于基本生 活水平，这也是与社会保险和社会救助不同的地方，因为社会保险提供的是基本生活水平，而社会救助是提供最低 生活水平，社会福利的保障水平高于社会保险和社会救助。
(4) 社会福利提供的主要是服务，而非现金，社会保险和社会救助提供的主要是现金，而非服务。
二、社会福利的主要内容
虽然不同国家和同一国家在不同时期对社会福利的理解不同，并且随着社会经济的发展对社会福利的理解也在 不断发展变化，由此可见，社会福利包含的内容也千差万别，但我们认为一个完善的社会福利体系应当包括公共社 会福利、特殊社会福利和社区服务三大部分，具体如图8-1所示。
公共社会福利是指国家通过直接投资、税收减免、财政补贴等手段，举办的各种旨在提高全体社会成员的生活 质量和福利水平的社会福利项目，包括医疗卫生、教育、住房、公共设施等福利。特殊社会福利是指国家和社会为 老年人、残疾人、妇女儿童等具有特殊需要而又无力自理的人举办的福利事业。社区服务，又称为社区型社会保障 服务，它是在政府的倡导和组织下，由社区居民自主建立起来的自治性的和自我服务的小型多样的社会福利和社会 服务体系。
(一)医疗卫生福利
在世界各国，医疗卫生服务都是社会福利制度中的重要组成部分。医疗卫生服务是政府在配置医疗卫生资源，解决医疗卫生问题，预防疾病，以促进、保护或恢复健康等方面的一系列福利政策和行动的总称。
医疗卫生服务的基本目标是降低各种疾病的发生和危害，满足社会成员的卫生需求，提高全社会的健康水平， 并进而促进经济发展与社会进步。这一基本目标可以分为两个层次：疾病预防和疾病治疗。
疾病预防往往通过政府行动建立全社会的疾病控制体系，并增强社会成员的健康水平和防病抗病的能力。
疾病治疗则是通过政府干预而提高全社会医疗技术水平和医疗服务质量，以尽可能公平的方式使尽可能多的人 享有基本的医疗服务，进而满足人民群众不断提高的健康需要。
在疾病治疗领域，有专门针对特殊人群的医疗服务。其主要有：①妇幼保健医疗服务，包括妇女卫生保健服务 和儿童卫生保健服务；②老年医疗保健服务，包括老年病防治和为老年人提供更加优惠的医疗服务等；③残疾人医 疗康复事业；④针对低收入群体和其他一些特殊困难群体的医疗卫生政策。
（二）教育福利
在当代社会中，随着知识在经济和社会发展中重要性的提高，教育对社会和个入的重要性也不断增强。一方 面，教育对个入的成长与发展具有重要性，能够改善穷人的困境，促进社会平等；另一方面，教育对国家与社会的 发展非常重要，它不仅有利于社会文化的传递和主导价值观的灌输，具有文化整合的作用，而且有利于提高国民文 化素质和社会人力资本，进而可以赋予人们各种进入不同职业的必要条件，跨越自己原有的阶层，实现“向上流 动”。然而，在现代社会中，教育的花费越来越大，以至于部分社会成员难以支付。如果纯粹以市场机制去分配教 育资源，则会导致教育机会的不平等，尤其会使贫困家庭的孩子丧失教育机会，从而导致贫困的代际传递。因此， 需要通过政府的教育福利去弥补市场的不足。事实上，世界上许多国家都因采取教育优先与发展教育福利的战略而 获得快速、持续的发展。一些国家几乎所有的学校都是公立学校，而另外一些国家则是公立学校与私立学校并存， 教育福利主要体现在公立学校，同时也体现在国家对私立学校的支持与援助上。
从教育的层次上看，教育包括初级教育、中等教育和高等教育；从教育内容上看，教育包括普通教育、职业教 育、成人教育和特殊教育；从教育的正规化程度上看，教育又包括正规教育和非正规教育。
—般来说，教育福利的内容主要包括以下几个方面：
（1） 由政府为主体负责建设教育机构，包括投入教育事业的基础设施、设备和建设教育人员队伍，政府直接管 理教育机构，或者指导教育机构的运行。各国都兴办教育基础设施，培训合格的教师员工队伍，并对教育机构进行 管理和监督。
（2） 建立不同层次的免费或低费教育体系，为低收入者提供教育补贴，如助学金等。在发达国家中，几乎所有 青少年都能获得法律所规定的义务教育，并且在公共教育机构中的义务教育阶段一般都是由公共资金支持，而个入 受教育是免费的。
（3） 建立合理的教育结构，包括教育的层次结构、专业结构和区域分布。发达国家根据本国的情况建立了包括 各类教育在内的多样化的教育体系，除了普通教育以外，还有大量的职业教育、成人教育和特殊教育等，以满足各 类人员对教育的不同需要。在高等教育阶段，发达国家一般都实现了高等教育的大众化，一些国家通过政府举办公 共高等教育机构向所有人提供免费或低费的高等教育服务，而在另外一些存在大量的私人教育机构的国家中，政府 或其他组织则通过提供奖学金等制度来保证人们受教育的权利。到20世纪90年代后期，发达国家的前义务教育和义 务教育已经完全满足适龄少年儿童的实际需要，国民预期受教育程度达14年以上，形成了一个纵向上从基础教育到 高等教育，横向上从普通教育、职业教育到成人教育的立体的终身学习网络。
（4）在特殊地区实施鼓励教育发展的政策，如在农村地区、贫困地区、少数民族地区等实行对教育的特殊投入 和其他特殊政策。
（三）住房福利
所谓住房福利，按西方国家惯用的界定方法，是指中央政府和地方政府解决全体国民住房问题的社会福利措施 和手段。住房福利在于满足人们的住房需求，维持社会稳定方面具有举足轻重的作用。尤其是在现代社会中，政府 的住房福利更不是可有可无的，而是政府必须制定和执行的一项政策。从其功能方面看，政府实施一定的住房福利 除了满足人们的住房需求以外，还可以缓解各种社会矛盾，防止形成“贫民窟”,并为增进人民的健康做出贡献。
住房福利一般包括了如下内容，如图8-2所示。
（1） 提供低租公房，即由政府直接建造大量低租公房供住房困难户、低收入户居住。譬如，英国地方政府在 1946年至1976年30年中，平均每年建造14. 3万套公房，并从最初限于低收入困难户居住发展到向所有家庭开放。又 如，新加坡1965年独立后，为了保障社会稳定并通过发展建筑业吸纳更多的劳动力就业以带动国民经济全面发展， 进行了大规模的住房建设，这种住房建设以市场机制为基础，但政府对房地产市场进行了有效的干预和控制。在我 国的香港地区，政府举办的公共房屋迄今仍然是许多香港居民解决住房问题的基本途径。
（2） 提供住房补贴。这种方式通常有两种做法：一是用来补贴购买自住住房者的免税或减税。例如，英国的住 房福利规定，买房可在贷款利息、保障金及住房维护等方面享受一定的优惠。管理部门对申请人的收入水平、存 款、家庭成员和住房条件等进行全面审查，获得批准的公民可享受政府提供的优惠条件和住房补助。二是用来补贴 租房者的现金补贴。例如，荷兰从1967年开始逐步减少政府对住房建设贴息的同时，为抵消以相等的比率提高房租 对低收入家庭的冲击，政府引入房租补贴政策，补足每个家庭实际应付房租与“家庭能够承受的房租支出”之间的 差距。
（3） 住房金融政策。住房金融政策亦是政府介入住房领域的一个重要手段。目前世界上的住房金融政策有：国 家有效控制下的私营机构为主体的综合型模式；公私机构互为补充的混合型模式；政府全面直接控制的基金型模 式；民间专营机构控制的互助型模式四种比较有代表性的住房金融政策。
（四）公共设施福利
所谓公共设施，是指供公共目的使用的物体或其他物资设备。由公共设施的定义可知，空间利用的“公共性”是公共设施概念的核心。公共设施为提供公众生活便利乃至更美好生活而设，有一定程度的必要性，在现代福 利国家更成为政府实现其积极功能的具体表现。
公共设施是市政公用设施，是满足居民的生活需要，为经济运行，产业发展、居民生活提供交通、通信、能 源、水务、教育、医疗、文化体育等公共性服务的一种设施。公用设施包括道路、公交站场、环卫设施、各类公用 管线（自来水、电力、电信、燃气、热力、有线电视、雨水、污水等）及相应的建筑物、构筑物。公共设施还包括 教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、行政管理、社区服务和绿地等设施。公共设施亦包括公园、图书馆、博物 馆、群众艺术馆、文化康乐中心等场馆以及各项设施等，这些场所和设施给人民提供了休息、娱乐、精神享受的条 件。
（五）老年人福利
老年人福利的产生缘于现代社会中老年人在日常生活中遇到一些特殊困难，如经济来源、医疗服务、社会关系 及家庭护理等。当这些问题的解决超出了传统家庭养老能力时，就需要社会和政府有所作为。总的来说，老年人福 利应该包括以下一些内容，如图8-3所示。
（1） 老年人收入福利。理想的情况下，老年人晚年生活收入的来源主要有这样几个渠道：有酬工作、养老金、 与退休前工资有关的津贴等。然而，现实的情况是这些渠道并不总是畅通的。收入来源的局限使得相当一部分老年 人没有购买所需物品和服务的经济能力，特别是随着年龄的增长和身体功能的下降，以及对医疗保健的特殊需求而 导致的开支的增加，使得老年人的生活质量不高。因此，如何避免这个问题是老年人福利的一个重要目标。
在这方面政府承担的主要责任就是向老年人提供必要的、以现金形式支付的、用于保障老年人基本生活支出的 福利供给，这种福利通常被称为“老年人津贴”或“补充保障收入"。在一些福利制度相对完善的国家，老年人津 贴的发放标准是以年龄界定的。如英国，虽然退休金是和工作相关的，并且支付条件是男性65岁、女性60岁，但是 所有70岁以上的男性、65岁以上的女性，无论以前是否有过就业史，都可以领取相同数额的退休金，80岁以上老人 的退休金的数额还要高一些。大多数国家在老年人收入领域中所提供的帮助一般是以需要来界定的。
（2） 老年人医疗保健福利。老年人医疗保健的问题是影响老年人晚年生活的一个十分重要的问题，关系到老年 人晚年生活的质量。生理方面的变化往往导致老年人患上各种慢性疾病，如风湿症、中风后遗症、眼疾和耳疾等。 因此，针对带有这些问题人口的保健不但要强调治愈，还要强调通过治疗和护理使患者能够调整自己以适应在某些 症状长期存在的情况下生活，这就是人们通常谈到的“长期护理”。因此，一国的老年人医疗保健福利通常的做法 有：
① 国家拨款资助教育和研究机构开展老年医学的基础和实用研究与教学。
② 通过全面医疗保健计划和老年医疗保险计划帮助老年人支付所需医疗保健服务的费用,使他们避免因病致 贫。
③ 合理配置和调整医疗保健服务设施，特别是基本保健和长期保健服务设施，尽可能方便老年人使用保健设施 和服务。
④ 对于缺医少药的地区，福利政策的重点是发展公共医疗保健机构，以优惠的报酬鼓励医务人员到这类机构中 工作等。
（3） 老年人社会福利服务。老年入除了收入保障、医疗服务方面的需求外，还有许多其他需求，包括老年人的 生活照顾、生活不能自理时的护理以及社会交往的需求。社会福利服务主要是满足老年人这方面的需求，它主要可 以、分为两种类型的服务：一种是院舍服务，另一种是社区照顾。
院舍服务是一种以入住方式提供给老年人的综合服务，通常分为三个层次：一是老年公寓，主要面对生活能自 理的人，公寓主要提供一些辅助性服务，日常生活由老年人自行料理；二是老年福利院，主要面对能够自理或半自 理的老年人，福利院提供完整的照顾服务；三是老年人护理院，主要面对生活不能自理或半自理的老年人，护理院 提供完全的生活照顾和护理。在实际工作中，这三个层次并不十分清晰，大多数福利院都是综合性的。
社区照顾是指一种在社区范围内提供的非机构形式的服务，是指在社区中由社区各类人士合作去为有需要的人 士提供照顾，以求在社区环境中改善居民生活质量的综合服务体系。非机构形式是相对于各种机构福利设施而言 的。老年人口的迅速增长和社会福利需求的不断增加，使得单靠各种机构福利设施的福利供给难以满足老年人的福 利需求，于是社区照顾服务应运而生。它以社区为依托，开展的服务有家政助理服务、老年人日间护理以及老年人 活动中心等。
（4） 老年人发展性福利。帮助老年人提高知识水平、增强他们的社会参与能力也日益成为老年人福利所要考虑 的一个重要问题。终身教育是流行于20世纪中叶的一种国际教育思潮。该思潮主张教育应该贯穿在人的一生中。 1973年，法国图鲁兹社会科学大学的皮尔·维拉斯教授创办了世界上第一所第三年龄大学，其目的是为了对常设的 教育课目以外的老年学进行研究和健康教育。我国已于1983年开办了第一所老年人大学，满足了老年人继续受教育 的需求。此外，老年人住房福利也经常被发达国家纳入老年人福利项目。它主要指国家为老年人买房提供各种优惠 以及制定关于老年人住房的特定标准等内容。
（5） 通过社会优待为老年人提供福利也是许多国家和地区通行的做法。例如，《中华人民共和国老年人权益保 护法》中就有规定：“地方各级人民政府根据当地条件，可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面，对老年人 给予优待和照顾等。”
（六）残疾人福利
残疾人福利是国家或社会根据社会的经济、文化发展水平，通过制定相关的法律和政策，给予残疾人相应的康 复、教育、劳动就业、文化生活、社会环境等权益保障，以改善残疾人及其家庭的生活条件，不断提高他们的生活 质量，维护社会稳定，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标。残疾人福利包括康复、劳动就业与培训、特殊教 育、提供文化生活、改善环境等。
（七） 妇女儿童福利
（1）妇女福利。由于妇女在生理、心理上有与男子相区别的特点，需加以特殊的照顾和保护。因此，国家和社会极有必要发展妇女福利事业，它一般包括特殊津贴、劳保福利、福利设施和福利服务三方面内容。
① 特殊津贴。1952年国际劳工大会通过的《生育保护公约（修订）》（第103号）、《生育保护建议书》（第95 号）和国际劳工大会此前通过的《生育保护公约》（第3号），在世界范围内提供了照顾妇女生育的政策框架，它的 宗旨就是确保妇女劳动者在产前产后使其本人及婴儿得到支持和照顾。许多国家的劳工立法，亦规定雇主支付产假 工资，如果对妇女没有这种足够的保护，便由社会保障机构提供。有的国家建立专门的生育保险制度，面向工薪劳 动者中的妇女。如中国建立的生育保险制度便是整个社会保险制度的一个专门项目。在一些发达国家，还围绕着妇 女的生育提供综合性的特殊福利津贴，即除了生育津贴外，还提供其他项目的福利津贴。
② 劳保福利。女职工劳动保护是保障妇女合法权益、照顾妇女身心特殊需要的重要方面，也是为了保护社会生 产力、保护妇女及下一代身体健康所采取的必要措施。因此，各国的劳动法及相关法律，均有对妇女在劳动过程中 提供相应的保护措施的规定，并要求雇用单位严格执行。
③ 福利设施和福利服务。在福利性设施与福利服务方面，有为妇女提供服务的妇幼保健院、妇产医院；为女性 服务的妇女活动中心、咨询服务中心、健美中心、妇女用品专门店等。在许多国家与地区，还设有专门的妇女庇护 所，为受虐妇女或遭遇特殊困难的妇女提供特殊救助。
（2）儿童福利。儿童福利，也叫未成年人福利，是指面向未满18周岁的社会成员提供的各种福利。未成年人由 于身体、心理均在发育成长过程中，他们对自身的保护能力和对社会的适应能力还未形成，从而特别需要家庭和社 会的关心、帮助和教化。儿童福利的目的，主要在于保护未成年人的身心健康，维护未成年人的合法权益，促进未 成年人的健康发展。
国际社会对保护未成年人非常重视。如1920年第二届国际劳工大会就通过了《（海上）最低年龄公约》，规定 禁止14岁以下儿童在海上工作；1921年第三届国际劳工大会通过的《（扒炭工和司炉工）最低年龄公约》，将禁止 未成年人就业的领域扩展到扒炭工与司炉工等工业领域；1937年第23届国际劳工大会通过的《（工业）最低年龄公 约》，全面规定禁止15岁以下儿童受雇于工业企业；1999年第87届国际劳工大会通过的《最恶劣形式童工劳动公 约》，更明确规定在全世界范围内有效禁止童工受雇。上述国际公约为各国保护未成年人提供了国际性的法律依 据。
（八）社区服务
社区服务日益成为现代新型社会福利的重要形式，在社会福利体制改革与发展中起着举足轻重的作用。
（1） 社区服务的含义与兴起。社区服务是社区社会服务的简称，它是指在政府倡导和扶持下，为满足社区成员 的多种需求，发动和组织社区力量在自愿、自治、自助、互助的基础上，开展的福利服务和便民服务。社区服务通 过互助互济，进一步充实和完善了社会服务的功能，起到协调人际关系、转化消极因素、缓解社会矛盾、保持社会 稳定的作用。
（2） 社区服务的内容。社区服务内容繁多，涉及物质生活和精神生活的方方面面，服务对象包括社区所有居 民。其主要内容大致分为两大类：社区福利服务和社区便民服务。
① 社区福利服务。社区福利服务是社区服务的基本内容，其对象主要是老年人、残疾人等各种有困难和有障碍 的人。虽然这些服务对象只是社区中的一小部分入，但他们的问题得不到妥善解决，便会成为社区中的不稳定因 素，因此，社区福利服务历来是各国社会福利工作的重点。
② 社区便民服务。社区服务不仅要面向特殊对象开展福利性服务，还需要面向社区全体居民开展便民服务。为了方便居民生活，减轻居民的家务负担，解决居民在衣、食、住、行和学习、娱乐等方面的难题，使他们安居乐 业，更好地投身于工作中，需要开展以家务劳动社会化为中心的便民利民服务，通过兴建便民服务网点，实行家务 劳动服务、居民生活服务、文体服务，如接送孩子入托儿所、雇请保姆、请医就诊等。社区便民服务遵循的原则 是：方便居民，收费低廉。此外，中国不少社区还把调解家庭邻里纠纷、红白喜事服务纳入社区服务范畴。
拓展阅读
社会福利由于其实施的主体是国家和社会，其实施对象是全体社会成员，因此，所有社会成员依靠社会福利制 度就能达到提高生活质量的目的。
第二节 福利国家的福利制度改革
福利国家是第二次世界大战以后，西方工业发达的国家（尤其是北欧国家）依据社会公正价值观建立起来的普 遍实现社会保障国家体制的国家，福利国家的影响在20世纪六七十年代达到鼎盛时期，它在一定程度上改变了传统 资本主义的面貌。但是经过近四分之一世纪的扩张，福利国家的福利制度终于在20世纪70年代中期显露弊端，如通 货膨胀、财政危机、效率低下等问题。福利国家面临普遍的“福利危机”，从70年代末开始，几乎所有的福利国家 开始对本国的社会福利制度进行不同程度的改革或调整。
一、改革的原因
20世纪70年代后，在石油危机的打击下，发达资本主义国家面临着“滞胀”（高通胀、高失业、低经济增长） 局面，经济危机导致与之密切相关的社会福利制度也陷入了重重困境。西欧发生“福利国家危机”，美国出现“福 利困境”，日本惊呼21世纪年金制度将要“崩溃”，经济合作与发展组织发出了 “福利国家在危机中”的警告。20 世纪70年代，西方各国面临的“福利困境”归纳起来主要有以下几个方面：
（一）经济困境
由于社会福利制度的刖性，只能增加，不能减少，各“福利国家”社会福利的各项开支在公共支出中所占的比 例不断提高。然而，各国的经济增长速度普遍大幅度下降，有些国家甚至出现负增长，社会福利支出与经济增长之 间出现严重的失衡。另外，自20世纪80年代初期以来，西方各国政府的预算赤字都在不断增长。如1988年，丹麦的 净外债占到了其当年国民生产总值的40. 2%,瑞典占23. 0%,挪威占20.2%。英国自1990年开始，社会福利开支基本上 处于上升趋势，1995年达到了最高值，占当年国内生产总值的30%。在这种情况下，各国政府开始考虑削减社会福利 开支，改革社会福利制度。
（二）失业困境
近几年来，西方福利国家由于科学技术的快速发展，造成了工业化福利国家内部大规模的工业换代，使知识和 技术陈旧的工人和教育不足的青年都成了这种转型换代的失业者。除此以外，西方工业国家的经济萧条和近期的欧 债危机也使创造就业机会的活动减缓。失业大军的存在使失业福利支出居高不下，失业人群信心大减，造成了福利国家的失业危机。虽然西方国家采取了一系列措施来缓解失业造成的压力，但效果不佳，高失业率在社会上形成了 巨大的潜在不稳定因素。
（三） 公平与效率双重失衡
沉重的社会福利负担，造成失业现象严重、收入差距拉大、社会财富分配两极分化等一系列社会问题，其突出 表现为公平与效率的双重失衡：在效率方面，20世纪80年代末以来，西方资本主义国家遭到了最严重的一次经济衰 退，发达国家的经济增长速度普遍处于疲软状态，甚至有些国家出现负增长；在公平方面，由于经济增长缓慢，西 方社会大多数人的收入水平下降，贫困现象和贫富差距进一步扩大。为数众多的贫困人口的存在，成了 “福利国 家"的严重社会问题和政治问题，这种现象和问题，充分说明“福利国家"的福利经济制度存在着严重的局限性。
（四） 观念危机
由于实行普遍的高福利政策，社会福利收入同劳动收入的差距逐渐缩小，使部分人产生不愿工作而过分依赖社 会福利为生的消极思想，在一定程度上鼓励了好逸恶劳现象的滋生。70年代中期以来，由于持续的通货膨胀，北欧 各国职工的名义工资有了较大的增加，但人们却不愿意晋入高一级的累进税交纳标准，这是因为很多人的工资增加 反而不能抵补多交税款的部分。为了维持年收入不致越入高一级的纳税标准，很多职工隔一段时间就要请几天病 假。据统计，1979年瑞典的许多工厂企业的缺勤率常常高达20%以上，创下了欧洲最高的旷工率。这些寄生于社会福 利制度的“食利者”阶层的存在有害于社会勤勉精神和工作道德的建立，使得社会的生机和活力减退。另外，高福 利由高税收支撑，沉重的税收负担，也阻碍了社会经济效益的提高。
二、各国和地区的福利制度改革
（一）欧洲国家福利制度改革
欧洲国家福利制度的改革，可以归纳为以下几个显著特征，具体如图8-4所示。
（1） 市场经济的比重在福制领域中加大。第二次世界大战时期欧洲国家的福利模式，是以抗衡社会主义为前 提，并作为弥补资本主义弊端而发展起来的。其中，资本主义国家阵营为了抵抗社会主义的影响，在福利政策中采 用了诸多社会主义因素，来解决资本主义竞争制度之下的贫富差距、不平等问题。但多年的实践后，却出现了失掉 效率求取平等的失控状况。这种经验教训要求在福利领域中强化市场经济因素来维持平衡。
（2） 从国家保障走向自我保障。近年来，以争取公民权制为目标的新的社会福利运动蓬勃兴起。这一运动意在 摆脱向政府要福利的习惯，探求一种通过公助、自助、互助实现自我保障的模式。它们提出的目标是争取公民权 利，实现人与人、人与社会、人与自然共生存的福利社会。这一目标有别于以往提倡的自由平等，而强调共生。在这一理念下，许多互助形式的福利设施应运而生。比如，由意趣相同的老人结成的老人之家，照顾这些老人的是年 轻的志愿者。年轻父母们自己兴办幼儿园，按照自己的意愿制定办学方针，父母们轮流充当教师和保姆。上述这样 的以互助自助立足的社会福利，依靠的不是来自国家的经济援助，而是人与人之间的感情纽带。
（3）由中央集权福利走向社区福利。追求公正的公民权利的运动主体是社区的市民，他们活动的基地是社区， 社区作为一种新的组织形式获得了极大发展。以社区为基地的市民运动强化了社区的自治力量。社区福利作为一种 新型的福利形式应运而生，并起到主导作用。中央集权式的国家福利形式相对弱化，国家福利的权威性也开始削 弱。社区福利的发展为以共生存为目标的自我保障提供了实现的可能性。
（二）亚洲地区福利制度改革
亚洲的改革不像欧洲各国具有很强的整合性。在亚洲，日本和我国台湾地区的改革比较引人瞩目。日本的改革 是在已经实现了全民保障的基础上进行的，它面临的主要问题是如何从一元化保障体制向多元化的自由选择型保障 发展。我国台湾地区的改革则重在进行基础性构造建设，努力朝着实现全民保障的方向发展。
1.日本社会福利改革
日本社会福利改革的主要内容如图8-5所示。
（1） 追求新的社会福利理念。日本的改革，在重申社会福利应尊重人权的基本原则时，还提出应超越传统道德 观念的束缚，尊重个性和个入选择的权制。比如，对那些未婚而同居的男女，以及他们的子女应该给予同等的福利 待遇。同时，强调福利服务要避免一律化，提倡个性化。
（2） 建立老人看护保险制度。针对在老龄化过程中出现的护理难的社会问题，1998年日本政府颁布《看护保险 法》，在全民范围内强制推行看护保险制度。这项新制度是与国民年金保险相配套的保障体系，这项制度的推行可 以使老人在获得退休金的经济保障之外，同时可以依法获得老年护理的保障，解除老后无人护理之忧。
（3） 社会福利产业化。迄今为止的社会福利设施经营采取的是政府包揽财政，以行政为主导的计划经济管理的 国家福利型经营方式。但是，看护保险推行之后，国家财政的大部分养老福利补贴将由发放给福利设施的法人团 体，转向发放给投保的个入，形成由个人用保险金买福利的格局，促进老人福利逐渐向产业化的方向发展。
（4） 提高福利质量和效率。以往，政府对福利设施的财政补贴、个人利用福利设施缴纳的费用等都是在政府严格的规制下非公开地进行。利用者自由选择服务项目和福利设施的余地小，经营者缺乏自由经营的权限，其结果是 形成了经营者的惰性和利用者的浪费，牺牲了效率和质量。利用市场经济规律，给经营者和利用者双向选择的自 由，费用负担与利用项目挂钩，通过合理运用市场竞争原理，提高社会福利服务的质量和效率。
日本社会福利改革的成效主要包括以下两个方面：
在日本的改革中，最明显的一个成效是，社会福利由以家庭为单位转向以个入为单位，重视个人的自我决定 权。迄今为止，日本的社会福利是以家庭为计量单位，例如，妻子没有正式参加工作的话，其妻子的退休金和孩子 的各种社会福利补贴都计算在丈夫的名下，即使妻子正式就职，其纳税以及缴纳保险金也都与丈夫的收入相联系。 事实上这是一种扩大了的家庭福利和企业福利，它在很大程度上限制了福利社会化的发展。这是日本社会福利结构 体系制度中的一个最大特点。
成效之二是，强化市场经济在福利领域中的调节作用。在实行的护理保险以及志愿者活动有偿化、法人化制度 中，都重点突出了市场经济的原则。这也是日本试图吸取欧洲国家经验的一种表现。但是，日本并不像欧洲各国那 样，国家对福利的投资比重偏高。日本的国民收入与瑞典相比高出一倍，但国家对社会保障的投资仅仅是瑞典的 1/3。
2.中国台湾地区的社会福利改革
20世纪90年代以后，我国台湾地区对社会福利的体制也相继进行了多项改革，其中改革力度最大的是1995年实 施的全民健康保险制度。全民健康保险制度实施的目的是为了实现社会保障的全民化、制度化。具体操作方法是， 将以往分散的诸如农民、公务员、企业事业单位保险制度进行全面统合，实行一元化体制。同时，对那些没有加入 保险的人员采取强制性加入的手段，将其纳入健康保险的保护网络内。目前，国民健康保险投保率达到98%以上。
我国台湾社会福利制度改革的措施主要包括：
（1） 缩小阶层之间在福利待遇上的差距。努力实现福利的社会化。
（2） 建立对社会福利财政进行监督和审核的制度和体制。
（3） 保险金由个人、企业、政府三者负担，政府掌握调节的主导权。
（4） “全民健康保险法"是一部实际操作法，保证了社会福利实施有法可依。
（5） 福利政策原则和市场经济原则相互补充。全民健康保险制度实施之后，为社会福利的全民化莫定了基础。 但是，实施之后，也出现了诸多问题，其中最主要的问题是政府干预过多，出现财政赤字以及医疗医药费用浪费。
三、各国福利改革的启示
（一）完善国家社会福利体系
虽然近年来西方社会福利国家面临着巨大的“福利困境”，进行了很多福利制度方面的改革，但并未触及社会 福利体系的基本框架。这些国家坚持原有社会福利体系的基本框架的原因有许多，其中一个重要原因就是现有的福 利体系有其合理性和存在的必要性。我国作为一个发展中国家和人口大国，面临着经济与社会的双重转轨，更需要 考虑建立一个什么样的社会福利体系。因而，我们努力借鉴西方福利体系基本框架，并与中国的国情相结合，搭建 起适合中国实际、具有中国特色的社会主义福利体系基本框架。当前我国基本养老保险的个人账户制以及新型农村 合作医疗制度的推行，应该说是这方面的有益探索。
（二）弱化政府在社会福利制度中的作用
弱化政府在社会福利制度中的作用，让更多的私人部门参与到社会福利制度中来，成为近年来西方社会福利制 度改革的另一重要趋势。由于我国庞大的人口基数，社会保障支出总量巨大，同样也存在着社会福利资金供给不 足、财政支出压力过大的问题。因此可以将各种社会福利的供给部分地转移给私人部门来经营，由政府和私人部门 共同来供给和运营福利基金；并将市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念引到社会福利制度 的管理中来，从而提高福利制度的供给效率；同时，政府应将工作重心转移到制度建设上来，为社会制定和完善社 会福利事业发展的目标、规划和政策法规以及监督评价体系。
（三） 增收节支
增收节支是当今西方国家福利改革的另一普遍取向。改革开放以来我国经济增长速度虽然较快，但可用于发展 社会福利事业的资金并不充足。而且由于福利刖性的作用,人们对社会福利的需求总是等于甚至大于经济增长的速 度。我国近年来，由于医疗、住房、就业、教育等方面的改革在不断深化，公众对社会福利的需求越来越强。虽然 我国当前的社会福利水平与我国当前的经济发展水平（包括国内生产总值总量、人均国内生产总值水平）还是相适 应的，但是，受公众对社会福利需求的强劲压力，我国未来社会福利支出扩大的预期很强。此外，我国是一个老龄 化形势非常严峻的人口大国，入口老龄化将使劳动人口减少，而劳动人口的减少则会使税基缩小，最终社会保障制 度将会面临财政危机的窘境，因此，政府在增加社会福利支出总量的同时，应该适当控制福利支出的规模与增长幅 度，使社会福利水平与我国的经济发展水平相适应。在节支的同时，还应该通过征收社会保障税、提高社会保障方 面的税费率、尝试发行社会福利债券、加强社会保障基金的投资运作、提高基金投资收益率等途径增收。
（四） 尝试推行“工作福利”制度
在很大程度上，就业可以缓解社会保障的压力，这是因为社会保障的财政基础是纳税人的税收。因此，必须把 扩大就业作为社会保障体系建设的重要内容，推行“工作福利”制度。让福利享受者在接受政府福利补助的同时必 须接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务、接受相关的就业培训、提供一定的社会服务等，使社会福利金由 无偿给付转变为有偿领取。
（五） 加强社会福利方面的法制建设
加强立法，努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，使社会福利制度的运行有法可依，有章 可循，使社会福利真正成为呵护社会的“安全网络”，这是西方福利国家的普遍做法。从我国目前的情况来看，社 会福利方面的立法现状不容乐观，主要表现为：有关社会福利的基本立法不足，缺乏系统性，未能形成一个完整的 法律体系。现有的福利保障法规调整范围较窄；社会福利体制运行不符合法律要求，主要借助行政手段，如颁发通 知、规定等来进行调控和管理。借鉴西方国家经验，尽快改变我国社会福利立法滞后性和不适应性，加快社会福利 法制建设，是完善我国社会福利制度的法律保证。
拓展阅读
西方各国所实施的社会福利制度对于其经济和社会发展都起到了重要的积极作用。但日益复杂的社会福利制度 体系也使西方各国政府普遍感到社会福利方面的负担越来越沉重，社会福利制度的消极影响也日益显现出来。这些 消极影响，也就是所谓的“福利困境”，成为各国福利制度改革的诱因。
第三节 中国社会福利制度的发展与改革
与西方福利国家实施普遍的社会福利相比，中国目前是一个社会福利薄弱且极不平衡的国家。西方福利国家福 利制度改革考虑的重点是如何减轻财政负担，压缩社会福利待遇，避免福利陷阱，促进社会与市场的活力。而中国 目前应该着重做的是如何建立和发展社会福利，使更多的人全面迈向小康生活。
一、中国社会福利事业的发展
我国现代意义上的社会福利制度始建于20世纪50年代初，当时采用了大社会保障的概念，社会福利仅限于社会 保障范畴。此后，开始积极探素市场规则与国家福利的均衡，妥善处理了需要与可能、局部与全局、公平与效率、 政府与市场的关系，逐步建立了与市场经济发展相适应的福利长效机制。
（一）社会福利制度的初创阶段（20世纪50年代）
我国社会福利制度建立之初主要是在城市建立社会保险、职业福利、社会救济和优抚制度，在农村开展合作医 疗事业。这一时期的福利制度具有明显的集体主义倾向和平均主义特点，带有显著的城乡二元分割体制特征。这一 阶段的主要特征是：
（1） 解决当时城市中遗留的严重社会问题。新中国成立后，针对旧社会遗留下来的大量灾民、难民和失业者等 严重社会问题，党和政府除了通过恢复和发展生产、促进就业、以工代赈、生产自救、回乡生产和移民垦荒等途径 加以解决外，还针对各类困难人群提供救助，并逐渐发展成为常规性的制度。
（2） 建立和发展社会主义公有制与城市工业化体系。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条 例》，对职工的生活待遇、医疗待遇和集体福利等问题做了具体规定。1957年全国总工会《关于职工生活若干问题 的指示》对职工的生活必需品、困难补助和发展职工福利的经费等问题做了具体规定。1958年《救济失业工人暂行 办法》对城镇失业工人的救济工作、解决重新就业和失业期间的生活保障问题做出了明确规定。
（3） 政府包办的民政福利是社会福利制度的基本组成部分。新中国成立初期，民政部门在全国的大中城市创办 了大批救济福制事业单位，并接收、调整、改造国民政府官办的救济院、劳动习艺所及地方民办的慈善堂等。这些 官办或改造后的福利机构主要面向无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃要和残疾人等。当时的民政福利事业单位通 过中央和地方财政共同出资开办，由各级民政部门直接举办、直属管理，所属经费、物资等全部统一纳入国家或地 方预算。
这一时期我国社会福利制度的构建相对薄弱。新中国成立初期，社会福利制度主要包括了上述（2）、（3）两 点阐述的职工福利和民政福利两大板块。
（二）社会福利制度的发展阶段（20世纪50年代末至80年代初）
随着我国社会主义改造基本完成，城市和农村都建立起了社会主义公有制和计划经济体制。受苏联和东欧社会 主义国家的影响，这一时期我国实行了国家通过高就业、低工资、高福利的方式在单位内保障就业人员的职工福
利，对未就业的单位外人员、三无人员、城镇孤寡老人、孤儿、残疾人等实行民政福利；农村五保供养制度；城镇 居民的价格补贴，以及国家举办的某些教育、文化、卫生、体育事业方面的公共福利。社会福利资源由国家控制并 进行统一分配，福利供应渠道高度集中且单一。这一阶段的主要特征是：
（1） 福利制度安排服从意识形态需要，即社会福利制度是人民当家作主和社会主义优越性的具体体现。
（2） 平均主义的价值取向。计划经济时期整个国家的经济社会结构具有典型的城乡二元分割性，但在板块分割 的福利体系内部，却采取了极端平均主义的福利分配方式，除了 “干部一市民一农民”的等级划分对福制分配有一 定影响外，整个国家的福利分配相对平等化。
（3） 低水平的福利制度设计。由于当时物质基础相对薄弱，各种票据制度、粮油供给制度加上无所不包的单位 福利和集体福利，共同维系着一个相对平均但标准较低的福利体系。
（三）福利制度改革的深化阶段（20世纪80年代中期至今）
20世纪80年代中期后，随着我国经济体制改革的进行，市场经济运行机制逐渐得以确立，各项改革的不断深 化，经济成分、利益主体和社会生活方式的多样化，对增加社会福利设施、拓宽福利服务领域、提高福利服务水平 提出了新要求；入口老龄化的加速和家庭结构的小型化，福利需求呈现多层次、多形式的趋势，也提供了发展社会 福利事业的新机遇。这一时期我国福利制度的改革可以进一步细化为三个阶段
（1） 20世纪80年代福利制度调整阶段。在城市，党和政府对计划经济时期的劳动就业制度和住房制度进行了全 方位改革。在农村，大力发展农村新型合作医疗，提高医疗覆盖率，同时完善九年义务教育的实施办法。
（2） 20世纪90年代的福利全面转型阶段。将全民所有制企业的劳动保险制度改为由国家、企业和个人共同负担 的社会保险；将范围狭小的城市社会救济制度改为覆盖面更广泛的最低生活保障制度；将原有的福利性住房体系改 为住房商品化制度；将由政府负担的公共医疗卫生体制改为政府投入与市场化运作相结合的制度。
（3） 21世纪以来的社会福利社会化实践阶段。在政府承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律 运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场理念，实行市场化运作，充分提高社会福利的供给效率。20世 纪90年代以来我国社会福利社会化实践取得了突出成效，逐步形成了政府、企业、个人和第三部门“责任共担”的 福利机制。
这一时期我国社会福利改革达到了前所未有的广度与深度，是一场带有根本性的制度变迁，这一时期取得的成 就主要有：
①福利制度保障对象的覆盖面扩大。如在老年人福利方面，过去的保障对象仅为城乡孤寡老人和“三无”老 入，当前的服务对象已扩大至惠及城乡更大范围的老人。
案例
社区老年福利服务星光计划
为适应人口老龄化的要求，民政部启动“全国社区老年福利服务星光计划”。该计划的总体要求是盘立 足我国社会主义初级阶段的基本国情，以满足社区老年人的需求为出发点，以福利金的资助为手段，充分依 靠区、县政府的组织领导，广泛动员社会参与，大力挖掘社区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为 居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。
“星光计划”总投入的134. 8亿元中，民政部本级福利彩票公益金投入了 13. 53亿元，地方福利彩票公益金投入26. 33亿元，地方财政投入43. 3亿元，项目单位自筹和社会力量投入51. 63亿元。
从“星光老年之家”的功能看，它基本包括了文化娱乐、图书阅览、体育健身、医疗康复和老年课堂等 基本服务项目，发达地区“星光老年之家”还设置了院舍住养、日间照料、入户服务、紧急援助、信息咨询 等服务内容。
② 福利服务内容更加丰富。由过去只关注服务对象基本的扶养、生活照料问题，发展为今天全面关注服务对象 的医疗、保健、康复护理及文体娱乐等方面。
③ 非营利性组织在福利事业发展中发挥了重要作用。在社区服务、消除贫困、尊老扶残、保护妇女儿童、帮助 下岗职工再就业、教育培训和卫生保健等方面，非营利性组织起到了维护社会公平、促进社会稳定、增进人民福利 的重要作用。
二、中国社会福利事业发展中存在的主要问题
与社会保险制度和社会救助制度相比，中国的社会福利事业还处于起步阶段，政府的投入偏少，福利供给与城 乡居民的福利需求之间存在着巨大的差距。中国社会福利事业发展存在的主要问题有：
（一）存在“重保险、轻福利”的倾向
由于国家在以往改革中只是将社会保障看成国有企业改革的配套措施，且社会保障制度的改革也是以养老保 险、医疗保险、失业保险等制度的建设为主，社会福利制度被不恰当地放到了较低的、不重要的位置，通常被认为 是并非急切需要处理的事情。这种轻视或者忽略社会福利的观念，跟以往在城镇由企业或者单位包办居民福利事务 的传统习惯有关，也与经济实力较弱及整个社会保障制度改革滞后有关。这种“重保险、轻福利”的思想直接影响 了整个社会福利制度改革的推进。
（二）缺乏统筹考虑，分割与脱节现象较为严重
尽管与社会福利事业相关的法律、法规、政策性文件不少，但在改革过程中却因部门分割及传统格局的影响， 始终未能够对整个社会福利事业进行过统筹规划。民政部门作为福利事务的主管部门，长期以来只关注自己传统的 主管业务（如民政机构开办的福利院与福利企业等），对国有企业改革中的职工福利如何转化为社会化的福利重视 不够；职工福利的改革作为一种单位内部事务，虽有政策指导，却不加区别地走上了企业化的发展道路；即使是多 个部委多次颁发政策性文件的社区服务，也对福利性社区服务和可以市场化的社区服务未加区分。
迄今为止，不仅社会福利事业与社会保险、社会救助之间的联动配合不够，如养老保险与老年服务就缺乏统筹 规划，而且社会福利事业也从未被看成一个整体，项目之间甚至同一项目不同举办主体之间也存在着分割与脱节现 象。如官办福利机构与民办福利机构实际上是两个彼此独立的系统，公共资源基本上只分配给官办福利机构，民办 福利机构多数情形下只能依靠自我发展而生存。不能将社会福利事业作为一个整体进行规划，而是采取分割处置的 办法来推进改革，是造成这一制度迄今仍然无法从整体上融为一体的根本原因，它直接损害到福利项目的效能，也 对福利需求者的利益造成损害。
案例
孩子看病该谁掏钱
大人看病过去有公费医疗，现在有社会医疗保险。两者之间一个重要的不同之处是：前者把孩子看病的 钱也纳入了统筹医疗，可以由父母所在单位报销；后者却将孩子阻挡在医疗保障体系的大门之外。先天性心 脏病、白血病、再生障碍性贫血、肾衰竭等，都是儿童常见的大病。孩子一旦患大病，带给家庭的不只是痛 苦，还可能是倾家荡产。将儿童基本医疗康复纳入统一的医疗保障福利范围、尽快解决孩子看病的钱由谁付 的问题，已经迫在眉睫。
儿童医疗保障是个空白。有关调查显示，我国目前至少有400万白血病患者，且还在以每年3万〜4万的 速度增加，而增加的患者中，50%是儿童。据了解，治愈一例白血病儿童，平均需要3年半至5年的时间，花 费在15万〜40万元。肾衰竭也是儿童比较容易患的大病，它的治疗费用更加昂贵：仅透析费用每年就高达6 万〜10万元，如果换肾，则需要四五十万元。对于普通家庭来说，根本负担不起。高额治疗费用所导致的结 果是，很多患病的孩子的家长在不得已中选择了 “放弃”。卫生部公布的一个数字让人触目惊心：因病死亡 的农村儿童中，死前有一半都没有得到过治疗，或仅在医院的门诊部治疗过。除了这些大病，现在看病的费 用越来越高，孩子本身又爱生病，就算是感冒发烧之类的小病，每次去医院也得花上几百元钱，对于经济水 平不是很高的家庭来说，也是个不小的负担。
（三） 社会福利事业的法制建设仍然滞后
尽管与社会福利相关的法律与法规相对于社会保险与社会救助而言，在形式上是较为完整的，但法制化的水平 仍然很低。
—方面，《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残 疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律实质上是一种促进法，很少有刖性的约束，因此很难成 为推进老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利等的强有力依据。
另一方面，有关儿童福利、福利津贴及相关福利服务等还未有相应的法律或法规，一些制度实际上已经过旧， 如妇女福利与劳动保护相关联，实际上将城镇家庭妇女与女性农民工等排除在外，只能算是劳动保障范畴。现行有 关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面还存在着模糊性。此外，目前的一些规章制度在实践中亦得不到有 效实施。如许多社会福利机构和社会福利企业普遍反映没有享受到有关用水、用电、用地等方面的税收优惠等。
（四） 社会福利事业总量供给不足
中国的社会福利事业仍然严重滞后于社会和经济的发展与城乡居民的需求，社会福利机构数量匮乏，社会福利 服务设施短缺。以老年人收养性社会福利单位为例，截至2010年年底，全国各类收养性社会服务机构10.1万个，床 位349. 6万张，每千人口平均拥有社会服务机构床位2. 61张。全国老龄办对外公布的2010年中国城乡老年人口状况追 踪调查结果显示，在我国老年人口中，60岁至69岁的占56.2%, 80岁及以上的高龄老人占到11. 8%。城乡合计空巢老 年人占49.3%,城镇空巢老年人占54.0%,农村空巢老年人占45.6%。城乡日常生活完全不能自理（失能）的老年人有 1 208万，有部分自理困难的老年入为2 824万。其中，城镇失能老人438万，自理困难的971万；农村失能老人775 万，自理困难的1 847万。认为自己日常生活需要照料的比例，城乡合计为13. 7%,其中79周岁及以下的占10. 2%, 80 周岁及以上的为39. 9%。在接受调查的城镇老人中，22.8%认为需要上门护理服务，有31. 8%认为需要上门看病服务。 农村老年人中有47. 7%认为需要上门护理服务。
表8-1中的另一数据统计显示，老年人的护理需求是随着人均预期寿命的延长而不断增长的，在人口老龄化进程持续加快的背景下，老年人的福利需求尤其是社会服务需求无疑在持续增长。一些地区曾经发生过老年人因缺乏照 顾而自杀的个案，表明养老机构与老年服务不能满足老年人的需求是一个客观事实。
再以残疾人为例，服务供给与残疾人的需求之间也存在着巨大的差距。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据 显示，残疾人主要需求的比例都要明显高于曾接受扶助和服务的比例。在医疗服务与救助、贫困残疾人救助与扶 持、康复训练与服务、辅助器具四项最主要的需求与服务供给关系中，供需之间的缺口较大。此外，在残疾人法律 援助与服务、文化服务、信息无障碍服务等方面，需求能够得到满足的情形同样很有限。因此，社会福利事业落后 导致无法满足人们的需求是必须正视的客观事实，这种局面急切需要改变。
（五）对民办福利事业缺乏实质支持
从发达国家或地区的福利事业发展经验来看，福利社会化主要体现在福利事业由民营机构来经办，只有调动了 民间力量与社会资源，社会福利事业才能获得大发展并实现持续发展。而在中国，虽然现行福利政策并不排斥民办 福利事业的发展，但制约民办福利机构发展的因素太多。一方面，政府对民办福利机构的成立控制太严，要求民办 福利机构必须有挂靠单位，这不仅从政策上束缚了民办福利机构的生长，而且造成了民办福利机构的僵化。另一方 面，民办福利机构事实上受到歧视，一些民办福利机构承担着与政府举办的福利机构同样的职责，收养的也是孤老 残幼，却不能与政府举办的福利院同样分享政府的公共福利资源，也不能为收养的孤儿、弃要上户口，严重地挫伤 了民间力量兴办福利事业的积极性。同时，在社区服务方面，政府的就业政策对此亦缺乏有力的扶持，这些都表明 国家对民办福利事业还缺乏实质支持，这恰恰是社会福利社会化的最大障碍。
三、中国社会福利制度改革：从补救型福利走向普惠型福利
在国际上，社会福利模式分为两种：一种是重在解决社会失常现象的补救型模式；另一种是被视为正常和第一线的危机预防系统、优先解决普遍性社会问题的普惠型模式。目前，中国的社会福利制度主要是以经济收入水平低 和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象，为他们提供生活供养、基本康复和文化教育等福 利，是传统的补救型社会福利制度。
中国正处于一个特殊的经济社会转型时期，国家重视社会保险制度建设与社会救助制度建设，并为此承担相应 的财政责任是非常必要的。然而，这并不意味着可以忽略社会福利事业的发展，也并不意味着可以不承担支持社会 福利事业发展的责任。人的社会化、人口老龄化与家庭规模小型化的客观事实，以及社会发展进步必然同步带来的 对社会公平的价值追求，决定了各种社会福利事业亦应当成为中国特色社会保障体系的重要组成部分。国家在推进 社会保险制度建设、完善社会救助系统的同时，需要不失时机地促进各项社会福利事业的健康发展。
（一）中国社会福利事业的发展目标
社会福利制度改革与发展的目标，是克服传统的补救型福利制度的内在缺陷，矫正职业福利的异化，使社会福 利能够适应发展变化了的现实社会，并沿着体系规范、水平较高、社会化实施、多层次发展的道路实现自我良性发 展、最终建立能够满足城乡居民不断增长的社会福利需求的普惠型社会福利体系。
（1） 在体系建设目标方面，新型的社会福利制度应当符合社会成员的群体需求，具有中国特色。要以不断改善 和提高国民的生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。特别是体现中国自己的特色，如物质保障 和服务保障相结合、国家救援与群众互助相结合、救助生活与发展生产相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结 合、社会福利制度化建设与非制度化建设相结合等。
与传统福利体系相比较，我国未来新型社会福利体系的特点是：
① 三个层次（国家、集体、个入）取代了层次不分。
② 摒弃传统福利项目设置不规范，建立适应群体对象需求的福利体系。要改造政府福利，设置老年人福利、儿 童福利、妇女福利等项目，将财政性补贴转化为社会津贴项目。如将教育福利纳入新的社会福利体系，将职业福利 界定为由企业或用人单位自主开办，以及设置老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利等项目以适应老年 人、残疾人、儿童、妇女等社会群体对社会福利的需求，进而体现福利项目设置的规范性。
③ 分化职业福利，将具有社会职能的一部分传统职业福利从单位中剥离，职业福利项目被严格界定为由企业或 用人单位自主开办，社会成员将主要依靠社会化的福利项目和社区服务来获取社会福利保障，由国家和社会而不再 是由企业或用人单位来承担向社会成员提供基本福利及服务的责任。
④ 完善整个福利制度。三个层次及所属若干具体项目，共同构成中国特色社会保障体系中一个完整的社会福利 系统，包括建设全社会福利法制体制、重整福利资源、健全福利体系、完善运行机制等。社会福利制度从整体上加 以推进并得到协调发展。
（2） 在福利制度的保障目标方面，社会福利以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标。换言之，社会 福利在发展中要与社会救助、社会保险等社会保障子系统相区别，它提供的不是社会成员的生存保障，也不是基本 的生活水平保障，而是侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求，包括服务需求和精神文化方面的 需求等。与此相适应，社会福利事业就不能只是无偿提供，也应包括有偿服务或低收费服务。当然，有偿与收费不 能以盈利为目的。
（3） 在实施方式方面，社会福利应当社会化。一是各种社会福利设施都应当走出板块状的自我封闭，对整个社 会开放，并采取社会化的手段来发展社会福利事业；二是福利机构应当社会化，即社会福利既不能由官方包办，也不能由企业或用人单位包办，而是必须通过广泛的社会公共组织或社团机构来具体实施。应当逐步缩小官办福利的 规模，通过加快各种社会公共组织（或社团机构）的建设及其规范化管理、运作，促使其承担起实施各种社会福利 事务的主要职责。社会福利机构的公共化、非官方化，应当成为中国社会福利事业实施方式的发展方向。
（4）在服务水平结构方面，社会福利应当实现多层次化，即应当根据社会成员的不同需求和不同的生活水平， 实现社会福利结构的多层次化，以便满足不同层次的社会成员对社会福利的多方面的、多层次的需求。同时，给家 庭、社区留有空间，以充分发扬中华民族的传统美德。
（二）发展普惠型社会福利事业的主要措施
发展新型的社会福利事业，需要采取合理的改革措施。在沿着上述发展道路推进社会福利制度的改革、发展进 程中，尤其需要通过改造政府福利、将就业与福利分离、进一步促进福利社会化等措施来实现社会福利制度改革、 发展的目标。
（1） 改造政府福利。一方面，对政府举办的现有福利项目进行改造，使之与新型福利项目接轨。如保留残疾人 福利项目，以原有的社会收养和相关福利待遇为基础，分别建成老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目，将财政 性价格补贴转化为社会津贴项目，将教育福利纳入统一的社会福利体系等，以促使整个福利体系的转型。另一方 面，打破封闭，将政府举办的各项福利设施向全社会开放，使之真正成为社会性的福利，以适应社会成员对福利的 普遍性需求。如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人，从发展的角度出发，则可以通过有效的政策扶 持、社会动员、组织引导和市场机制的驱动转化为官办民营或者官助民办，作为老年人福利的一个组成部分，面向 所有需要进入养老院养老的老年人，等等。通过类似改造，政府举办的现行福利设施通过发展壮大，即会逐渐转化 为与市场经济体制相适应的社会化福利。
（2） 实现社会福利与劳动就业分离，切实抓好社区建设。传统的福利制度中的职业福利，在市场经济条件下已 经遭到削弱，它只是企业或用人单位的内部福利机制，不可能再像计划经济时代的职业福利一样承担着国家与社会 的福利责任。因此，中国社会福利改革与发展的一个重要取向，就是继续促使社会福利与劳动就业相分离，即遵从 市场经济的一般规律，将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资与职业福利关系，将国有单位 原有的实质上承担着社会福利责任的福利设施或相关福利项目，改由社会公益事业团体或社区具体承办，使之成为 社会化的福利设施和福利项目，特别是在社区成员之间形成的亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持 网络。社会福利改革应充分发挥社区组织在基层社会福利工作中的组织协调作用,社区在社会福利社会化中的桥梁 纽带作用；发挥社区在福利服务中明显的区位和地缘优势，为社区居民、家庭提供多形式、全方位的支援和服务。
（3） 采取多种措施扩大社会福利资金的来源。资金短缺是困扰中国社会福利事业发展的关键因素之一，扩充社 会福利资金的来源应当成为发展福利事业的努力方向。它主要包括政府投入增长、扩大彩票发行规模、鼓励民间捐 献与投资、实行低收费补贴四个途径。一方面，政府对福利事业的拨款应当随着国民经济的发展与国家财力的大幅 度增加而不断增长，目前投入不足甚至不投入的局面应当尽快得到扭转。国家应当重视开辟民间福利资金的来源， 包括：扩大彩票发行规模，采取各种优惠政策来刺激社会力量或者民间兴办福利事业的积极性，充分利用志愿力 量，以社区为本位推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务，社会成员之间的互助实际上亦是福 利事业力量的壮大。此外，还可以通过低收费的途径对福利资金的不足给予补贴，如区别对象对现有福利设施采取 低收费制，所得收入用以弥补其发展；向全社会开放福利设施，提高福利设施的利用效率等。所有这些，均可以扩 充社会福利资金的来源，为社会福利事业的持续健康发展莫定日益丰厚的物质基础。
（4） 重视社会福利的法制建设。社会福利法制的系统化、专门化，是新型社会福利获得全面、健康发展的基本 保证。目前，中国已经形成了一个以《中华人民共和国宪法》为依据，由《中华人民共和国老年人权益保障法》、 《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、 《中华人民共和国收养法》及《残疾人就业条例》、《残疾人教育条例》等多部相关法律及法规组成的保护老年 人、残疾人、孤儿、弃要等群体合法权益的法律制度体系，但目前的立法还存在着一些问题，包括缺乏社会福利基 本法，现行立法缺乏刖性约束条款，许多具体的社会福利项目还缺乏相应的可供操作的法律、法规规范。因此，在 发展新型社会福利体系时，应当先对已有的法律、法规、政策进行改造，通过法律制度明确社会成员的福利权益和 国家、社会的责任，明确各社会福利项目的实施、管理和监督机制等，以为各项社会福利事业的发展提供基本的法 律依据。同时，根据需要制定新的法律、法规，保证各项社会福利事业运行在法制规范的轨道上。
（5） 努力推进社会福利社会化。社会福利社会化是社会福利制度持续发展的必由之路，社会福利资源的社会化 与福利设施的社会化，不仅能够扩充社会福利的物质基础，也能够促使福利设施快速发展，并可以促使福利设施的 功能得到更为全面的发挥。因此，特别需要鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的社会福利实施网 络；特别需要引导并扶持社区服务发展，实现社区服务的网络化和普遍化。在强化社会福利网络建设的同时，还需 要加强社会福利队伍的专业化建设。建设一支高素质、专业化的社会福利队伍，是提升社会福利服务质量的前提条 件。目前，中国已建立了养老护理员和孤残儿童护理员的职业资格制度，也建立了社会工作者职业资格考试制度， 应当尽快促进这些职业资格制度走向完善，使社会福利服务队伍的专业化水平得到切实提高。此外，志愿者服务的 制度化、规范化，也应当成为社会福利服务队伍专业化建设的一个重要方面，应当大力倡导志愿者服务，加强志愿 者服务队伍建设。
建设健全的社会保障体系，让人人享有社会保障的发展目标，离不开发达的社会福利事业。目前，各级政府对 民生的高度关注，已经为社会福利事业的发展提供了相应的政治支持；高速增长的经济与快速上升的国家财力，以 及日益丰厚的社会与民间资源，为中国社会福利事业的发展莫定了相应的经济基础；而经济成分、利益主体、社会 组织和社会生活方式的多样化发展，亦为推进社会福利社会化提供了良好的条件；入口老龄化趋势和8 000多万残疾 入的需求，既给社会福利事业的发展带来了日益严峻的挑战，也为社会福利事业发展带来了良好的机遇。在这样的 条件下，中国社会福利事业必将得到大发展，建设一个能够满足城乡居民多种社会福利需求的普惠型社会福利制 度，一定会在不远的将来变为现实。
本章要点
社会福利是社会保障体系的最高层次，它以“提高国民生活质量”为核心。
社会福利制度的主要内容体系由公共社会福利（包括医疗卫生福利、教育福利、住房福利、公共设施福利）、 特殊社会福利（包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利）和社区服务等构成。
福利国家社会福利经过第二次世界大战以后的扩张，在20世纪70年代中期显露弊端，如财政危机、效率低下等 问题。70年代以后，福利国家面临普遍的前所未有的“福利危机”。与此同时，几乎所有的福利国家开始对本国的 社会福利体系进行改革或调整。
与西方国家实施普遍的高社会福利相比，中国目前的社会福利显得十分薄弱且极不平衡，福利供给与城乡居民 的福利需求之间存在着巨大的缺口。因此，当今中国社会福利制度改革：应从补救型福利走向普惠型福利，逐步实 现基本社会福利的均等化。
练习题
一、不定项选择题
1. 社会福利相对于社会保险、社会救助而言，其救助水平属于（）。
A. 低层次
B. 中等层次C.高层次
D.同等水平
2. 下列属于特殊社会福利的是（）。
A. 教育福利
B. 医疗卫生福利
C. 住房福利
D. 老年人福利
3. 国家通过直接投资、税收减免、财政补贴等手段，举办的各种旨在提高全体社会成员的生活质量和福利水平 的社会福利项目的社会福利属于（）。
A. 公共社会福利
B. 特殊社会福利
C. 社区服务
D. 妇女儿童福利
4. 社区社会服务的简称，它是指在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的多种需求，发动和组织社区力量在自 愿、自治、自助、互助的基础上，开展的福利服务和便民服务，这里描述的社会福利指的是（）o
A. 社区服务
B. 特殊社会服务
C. 社区福利服务
D. 社区便民服务
5. 下列表述不属于欧洲国家福利制度改革的特征的是（）o
A. 市场经济的比重在福利领域中加大
B. 从国家保障走向自我保障
C. 由中央集权福利走向社区福利
D. 政府的比重在福利领域中加大
6. 在我国社会福利制度的发展过程中，农村最初的社会保障制度是通过农业生产合作社来组织和实施的，这发 生于（）。
A. 社会福利制度的初创阶段
B. 社会福利制度的发展阶段
C. 福利制度改革的深化阶段
D. 20世纪80年代中期至今
7. 按社会福利的对象分，社会福利类型可划分为（）o
A. 老年人福利
B. 残疾人福利
C. 全民性社会福利
D. 妇女儿童福利
8. 下列属于目前世界上比较有代表性的住房金融政策的是（）o
A. 国家有效控制下的私营机构为主体的综合型模式
B. 公私机构互为补充的混合型模式
C. 政府全面直接控制的基金型模式
D. 民间专营机构控制的互助型模式
9. 下列属于老年人福利的内容的是（）o
A. 老年人收入福利
B. 老年人社会福利服务
C. 老年人医疗保健福利
D. 老年人住房福利
二、问答题
1. 试述社会福利制度发展的理论依据。
2. 什么是福利？什么是社会福利？
3. 社会福利体系的主要内容由哪些项目构成？
4. 简述中国社会福利事业发展中的主要问题。
5. 如何发展中国特色的社会主义福利事业？
本章任务反馈
任务1：社会福利是由政府和社会举办、实施的一种社会保障制度，福利通常指一种物质的或者是货币的资源获 得方式。
任务2：社区服务，包括公共社会福利中的医疗卫生、教育、住房、公共设施等福利；特殊社会福利，指国家和 社会为老年人、残疾人、妇女儿童等具有特殊需要而又无力自理的人举办的福利事业；社区服务，包括社区福利服 务和社区便民服务。
任务3： （1）经济困境；（2）失业困境；（3）公平与效率双重失衡；（4）观念危机。
任务4： （1）福利制度保障对象的覆盖面扩大；（2）福利服务内容更加丰富；（3）非营利性组织在福利事业 发展中发挥了重要作用。
本章参考文献
[1] 郑功成.社会保障学.北京：中国劳动社会保障出版社,2005.
[2] 郑功成.中国社会保障30年.北京：人民出版社，2008.
[3] 吴宏洛.社会保障概论.武汉：武汉大学出版社,2009.
[4] 钟飞腾.全球化与社会福利改革的未来.国际经济评论，2011 （6） .
