晏绍祥：人民大会及其在古典罗马共和国政治生活中的作用
内容提要：有关罗马共和国政治生活的性质，在学术界存在截然不同的认识。本文利用古典文献和当代学者的研究成果，对罗马人民大会的权力、人民大会权力的局限性以及人民大会和罗马政制中的民主因素问题进行探讨，认为人民大会在法律上是罗马共和国的最高权力机关，享有立法等多方面的重要权力，但在具体行使权力过程中，受到多重不民主因素的限制。尽管如此，在作为城邦的罗马，人民大会仍发挥了相当重要的作用。罗马政治的稳定和扩张的成功，也是人民大会发挥作用的结果。
在20世纪有关古典罗马共和国政治生活性质的研究中，格尔泽尔、赛姆和米拉发挥了重要作用。格尔泽尔重视的是少数显贵对政治生活的控制。赛姆则强调，“在罗马共和国历史上的任何时代，都是大约来自10余个家族的20—30人垄断着官职和权力”。米拉承认罗马人民大会的权力受到许多制度性和非制度性的制约，“但是强调所有这些方面将忽视下述事实：首先，人民必须投票决定的问题的巨大范围……其次，……它将忽视担任职务阶层以演说进行说服和公开表演的行为，它们的目标是争取人民大众，而且常常是在一个相互竞争、相互指责和冲突的背景中争取人民。第三，而且最重要的，它忽视了罗马公共空间、以及发生在那里的在人群——他们碰巧在那里——面前进行的公共表演行为的象征意义”。“如果我们在严格的中立意义上使用‘民主’一词，则不可否认的是，罗马共和国的政体是直接民主。”中国学者的观点更倾向于赛姆，“罗马共和制在形式上是结合着贵族制和民主制因素的混合政体，事实上贵族制占据着主导地位，少数贵族垄断着国家政权，所以罗马共和国实质上是贵族共和国”。
上述学者的论断表明，在有关罗马共和国政治生活的性质问题上，人们的看法存在着巨大分歧。他们所代表的，是评价罗马政治制度两种完全不同的取向。格尔泽尔和赛姆是从上往下看，强调人民大会被显贵操纵的倾向。米拉希望从下向上看，注意罗马人民在政治中的作用。三人无疑都是20世纪西方最杰出的古典学者，其观点有着巨大的影响。格尔泽尔之书被认为是20世纪最优秀的罗马共和国史著作，“开启了19世纪通向20世纪的大门”。赛姆的《罗马革命》已成为经典之作。米拉被认为是“20世纪最有影响的古史学家之一”，其关于罗马共和国政治特点的主要观点引起了广泛关注和争论。更重要的是，米拉以波里比阿的论述为基础，提出了制度因素以及演说技术、公共空间在罗马政治生活中的作用问题，将罗马共和国政治史研究推进到一个新的层面——公共空间以及人民大会的政治作用。但新世纪的研究，虽未重回格尔泽尔模式，也并未完全支持米拉的结论。本文希望在借鉴上述学者相关成果的基础上，对人民大会的政治作用进行探讨。无论人们把罗马政制视为寡头制还是民主制，都离不开对人民大会政治地位的判断。
人民大会及其权力
罗马人民大会的组织、构成和表决方式，与希腊城邦的同类机构有别。从主持人、会议功能和表决方式看，罗马存在四种不同性质的人民大会。由于共和国中后期库里亚大会实际已失去政治作用，这里从略。其他三种人民大会中，最重要的是森都里亚大会，又称百人队大会。它以百人队为单位，享有选举高级官员、宣战、媾和与审判权。第二种乃执政官或其他高级官员主持召开的部落人民大会。它以部落为单位，全体罗马公民均可出席，主要进行立法活动。第三种是由保民官主持召开的平民部落大会。它也以部落为单位，主要功能是选举平民保民官和平民市政官，也可以进行立法或审判活动，所通过的决议称平民会议决议。保民官主持召开的平民部落会议，贵族一般无权参加。在正式表决之前，为了动员舆论和宣传的需要，有关人员会召开非正式的人民大会。这种会被称为contio，凡感兴趣的人都可以参加，听取有关政治家的演说和辩论。正式表决的会议一般称comitia，重点在于非正式集会散会后，公民们按部落聚集在一起准备投票。根据格利乌斯的意见，contio不要求人民任何东西，而comitia需向人民提出要求，也就是向人民提出投票的要求。这里我们姑且称前者为预备会，后者为人民大会。
森都里亚大会据说创建于塞尔维乌斯改革之时，共和国时代主要由执政官主持召开。它最主要的功能，是选举执政官、裁判官、监察官等高级官职，宣战、媾和等大事，可能也在森都里亚大会上讨论和表决。它以百人队为单位投票。从主持人、出席者到会议决定的问题，都显示了它强烈的军事特征。据说塞尔维乌斯改革之时，罗马共有193个百人队，其中第一等级占98个(18个骑兵百人队和80个步兵百人队)。该会的投票规则是：骑士等级率先投票，随后是第一等级和其他等级的步兵百人队。最重要的是，每个百人队投票后随即宣布投票结果，一旦得票超过半数，投票立刻终止。因此，只要第一等级意见一致(不一致的情况很少发生)，后面4个等级的公民根本没有投票机会。准此而论，第一等级的少数人决定了森都里亚大会的投票。公元前241年后，罗马部落达到35个，此后再未增加。大概在此后到公元前3世纪末的某个时候，罗马对百人队会议的组成和投票方式进行了改革。第一等级每部落各有两个步兵百人队(分别为青年百人队和老年百人队，其中后者由45岁或46岁以上的人组成)，外加18个骑兵百人队，共88个百人队，但百人队的总数仍为193个，因此第一等级的投票不再能决定整个会议的投票结果。此外，最富有的骑兵百人队投票的优先权被剥夺，改由抽签选择青年百人队率先投票，然后是骑兵百人队和其他百人队。正因如此，改革被视为森都利亚大会民主化的重要标志。
部落会议何时产生，文献无征。泰勒推测其为公元前471年。但那可能是部落平民大会。在公元前495／494年平民的斗争活动中，似乎没有部落平民大会存在的迹象。如果部落人民大会是高级官员为立法方便，模仿部落平民大会召开，那部落人民大会的出现，理当在公元前471年之后。无论如何，两种会议在古典罗马共和国时代都存在，部落人民大会的主要功能是立法；而部落平民大会还有选举功能。不管是执政官等为立法而主持召开的部落人民大会，还是保民官召开的部落平民大会，其投票方式都是集体投票制，即每个部落一票。由于平民在部落中占据优势，该会通常被认为比森都利亚大会具有更多的民主特征。
罗马非常重视习惯和先例，大量制度和规则不是基于成文法典，也无正式立法确认，但因为已经存在，也具有了法律效力。更重要的是，罗马的先例一直在发生变化，随着历史的发展，先例也不断增加，而且新先例会取代旧先例。用罗马皇帝克劳狄的话说，“今天我们的创举也会变为过去的一个构成部分，而今天我们根据前例加以辩护的事例，将来也会成为前例的”。在人民大会的权力问题上，情形也是如此。就本文涉及的时期而言，人民大会的权力和议事方式就有过重要变化，缺少具体、明确和统一的规定，因此，人民大会到底拥有多少权力，有待于从历史先例中搜集。波里比阿在谈到人民的权力时相当笼统，重点是授予荣誉，施加惩罚。具体地说，人民享有选举官员、司法审判、批准条约、宣战和结盟等权力，最重要的，是人民可以通过立法增强或削弱元老院和高级官员的权力。可是波里比阿未详细列举哪个人民大会享有何种权力以及行使方式。米拉相信，人民大会的权力主要集中在三个方面：直接就立法进行表决；一年一度地选举所有官员；在部落大会和森都里亚大会组成的人民法庭中判决案件。以内政而论，人民大会的权力涉及选举、审判(尤其是对高级官员的审判)、征兵、授予官员凯旋式、增加或者削减某些官职的权力、改变官员的产生方式、创建新的政府机构、建立殖民地、授予公民权等。以外交论，包括宣战、对条约的批准、战败者土地的处置等。在米拉看来，人民干预的领域深入到罗马政治、经济、宗教生活的方方面面。所有政治活动都是政治家在人民面前进行的。人民大会的选举、立法和审判活动也并非形式，而是实实在在地行使权力。在这个意义上，人民大会是罗马主权的象征和代表。
对人民大会权力的限制
如果罗马人民大会真如米拉所说具有如此巨大的权威，那罗马和雅典式的民主政治确实非常接近。高级官职被显贵垄断并不让人惊奇，因为在古代，只有贵族能够接受必要的教育，具有政治和军事方面的专门知识以及闲暇，成为专门的政治领袖。即使在雅典那样的民主政治中，一个确定时期活跃的政治领袖也不过10余人。从公元前5世纪末到前4世纪初，真正发挥过重要作用的雅典领袖，可能不超过100人。可是，米拉对罗马人民大会作用的分析很大程度上停留在制度层面，把人民大会当成了民主的代名词，缺少对人民大会议事和表决过程的细致分析。恰恰在这些方面，罗马人民大会显示了它们非常不民主的一面。
首先，人民大会的出席率非常低。罗马举行人民大会的会场有5个。选举执政官等高级官员的百人队大会的会场最大，估计最多可容7万人。部落人民大会的会场初为科米提乌姆。如果公民全部站着听取辩论，大概可容4800人。如考虑到投票时需要把公民按部落分开，不同部落之间应有一定的间隔，可能只能容纳3600人。公元前145年，人民大会会场改到市中心的罗马广场，那里也仅可容15000-20000人。卡皮托林山的会场后来主要用于集中军队。弗拉米尼乌斯竞技场具体位置不确，对于其能容纳的人数，也无法推算。自公元前4世纪以来，罗马成年男性公民的总数大多数时间里是20万，到公元前2世纪后期超过30万。这样看来，能够出席部落人民大会的公民最多不超过公民总人数的1—3。即使是森都里亚大会的会场，最多也只能容纳全体公民的1／4。公民参与投票的比例低得令人难以置信。
公民出席人民大会比例如此之低的原因，可能与罗马公民地域分布的广泛和统治阶级的不鼓励有关系。到公元前3世纪后期，罗马公民已经分布在北抵波河流域、南到坎佩尼亚的地区。那些居住较远的公民如果希望出席在罗马召开的人民大会，往返需要5天左右。而当时罗马公民绝大多数是小土地所有者，不可能抛下家中活计去参加人民大会。城市平民中，即使公元前1世纪各种支持措施相继出台后，绝大多数也仍是小生产者，或者是出卖自己劳动力的雇工。因为生存的压力，他们不大可能经常出席人民大会。对于公民因出席人民大会所失去的时间，罗马国家不给予任何补偿，相当部分公民没有经济能力或兴趣出席。罗马人民大会的会期不固定，即使公民希望出席，但因为不能得到有关通知，很难及时参加。部分人即使赶到了会场，却又可能因为政治斗争原因，会议无法按时正常举行；或者举行了，被中途停止；也可能所有议程进行完毕，却因为会议进行过程中出现了某些所谓不吉之兆，被宣布无效。至于预备会议，因为罗马大小官员均可召开，甚至同一天中，由不同官员召集多个会议；或者一连数天，每天都有此类会议，使有政治参与意识的公民被迫放弃部分会议。那些需要以投票表决的正式的人民大会，例如选举高级官员的会议，出席者相对多些。但也不完全如此。罗马的候选人几乎没有自己的政治纲领，在竞选中着重宣传的是祖先曾经取得的功勋，本人人品的高尚，以及曾经为共和国做出的贡献。在这种情况下，所谓的选战，不可避免地变成了政治家之间的人品战，与普通公民的利益缺少切身利害关系，除少数与候选人关系密切者外，大部分人不会有兴趣参加。
在如此多的限制之下，罗马人民大会的出席者，只能是少数居住在罗马、有闲暇的有产阶级人士。“公元前2世纪末以前，城市公民中的大多数可能从来没有出席过人民大会的预备会议，传统上它一直是精英分子的集会，因为对精英们来说，参与政治是他们自然的追求和消遣。随着‘人民派’的兴起，更多的人口被拖入政治，人民大会因此获得了一种新的功能和特点。在公元前2世纪末二元对立的政治氛围中，一种新的预备会议——有计划的‘党派’会议——发展起来，结果是人民大会得到更频繁的使用，也日益被预先组织好的人所充斥。”古典作家也提到，进行表决之时，有些部落无人出席。此时，主持人会指定5个人代表缺席的部落投票
其次，人民大会的主持人享有巨大权威。人民大会由高级官员和保民官主持召开。如果高级官员或保民官不采取行动，人民大会根本不可能召集。无论是仅仅发表演说的预备会，还是需要投票表决的人民大会，都是如此。竞选时主持人可以打击他不喜欢的候选人的积极性，或者拒绝把某些人列入候选人名单；在不中意的人选举获胜时，他拒绝宣布该候选人获胜；等待对自己最有利的时机投票，或者在时机不利时拖延投票；借口征兆不吉(例如借口听到了雷声)，中止正在进行的投票；宣布会议进行过程中出现了不正常的情况，导致投票无效；指定监票人，在计算选票时做手脚；让自己的支持者代替无人的部落投票。公元前214年，费边利用主持选举的权力，宣布第一个百人队投票赞成的候选人不合适。当有人表示不满、说费边本人希望当选时，他居然威胁不满者，长篇大论地攻击该候选人，要求第一个百人队重新投票，结果他本人第四次当选为执政官。公元前213年，费边利用主持选举的机会，使自己的儿子当选为执政官。其子在后来的罗马政治中毫无地位，可见并非能力突出之辈。他的当选，也许正是费边操纵的结果。
第三，人民大会缺少真正的辩论，即使预备会也如此。在正式表决或投票之前，有关官员会召集预备会。它随时可以召开，召集人可能是高级官员，也可能是保民官。在预备会议上，官员们会就自己的有关建议做出说明，以争取民众的支持，一般情况下会邀请反对该建议的对手出席会议答辩。米拉因此给该会以很高的评价，认为在这种性质的人民大会上，不同意见会得到充分表达。在演说过程中，演说者会向公民呼吁支持，而且需要考虑到公民的倾向和偏见，所以它是高级官员和公民平等交流的场所，是罗马民主政治的体现。
可是，更深入的研究表明，预备会的目的更多地是为创造、控制舆论，目的不是要激起争论，而是要排除对论战具有重要意义的其他考虑，以争取和保持对公共舆论的控制。在这样的会议上，反对派的意见很难得到表达，主持人多在支持者充分阐述了有利见解后，才会让反对派发言，而且给的时间非常少，根本不足以让反对派做出相对充分的反驳。此外，由于公民的情绪已经被充分调动起来，反对派即使勉强发表演说，也不免遭到轰赶。所以，这里很难说有不同意见之间的公开交锋。只有在极例外的情况下，反对派可利用会议发动反击并取得成功。
在具体讨论过程中，出席会议的普通公民和主持会议的高级官员以及演说者之间，也并非平等的交流者。虽然有关建议可能此前已经公布在罗马广场，部分人也许阅读过提案全文，相当一部分罗马人通过各种途径，对罗马政治的历史与现状也有非常精确和具体的知识，罗马“听众不仅深深地扎根于历史传统之中，而且作为参与者和观察者，坚定地卷入了非常公共性质的政治领域的实践和仪式”。罗马的“城市平民，无论对西塞罗及其朋友来说多么无知，对共和国的历史、宪法、法律、实践和程序远不是那么无知。作为广场上和原野上政治戏剧的参与者和观察者，他们生活在公共知识的口头与视觉资源的包围中。确实，那里有元老院操纵的空间，但平民对共和国传统和机制的熟悉，与近代民主国家的许多公民相较，犹有过之”。可是，拥有知识并不代表能正确地行使自己的权力，因为有关提案有时非常长，涉及内容广泛而具体，演说者可能利用公民无法仔细核对的客观事实，以及演说技巧，对提案做断章取义的解释，导致公民被演说者的思路控制，陷入演说者布置的所谓意识形态牢笼，不能在投票时表达自己的真实意愿。公元前63年，保民官塞尔维利乌斯·罗鲁斯提出一个购买土地并分配给人民的法案。在人民大会上就该法案进行辩论时，西塞罗把一个准备给人民分配土地的法案，歪曲成罗鲁斯希望通过10人委员会在罗马建立暴政、并把罗马人民所有财产装进罗鲁斯及其友人腰包的法案。虽然罗鲁斯进行了反击，但在与西塞罗的对抗中完全处于下风。该法案尚未付诸表决，就胎死腹中。
即使人民已经了解了法案的内容，也有发言的愿望，罗马法律也不曾明文禁止普通公民在人民大会上发言，但实际上除非得到主持会议的高级官员许可，一般人根本没有机会在人民大会上发表演讲，参与辩论。与希腊大多数城邦不同的是，罗马人民大会的主席台高达2.5米到4.3米，演讲者站在台上高高在上，可能也是为了强调会议主持者、发言者与普通大众的区别，创造出对精英的服从意识。
纳西卡在面对台下的反对声音时，居然利用自己的权威，要求罗马人民安静，“因为我比你们更清楚到底怎样对共和国更有利”。
最后，人民大会的投票方式不够民主。罗马一直实行集体投票制。在森都里亚大会中，投票单位是百人队。经过改革的森都里亚大会中，虽然第一等级不再占据百人队的多数，但用西塞罗的话说，由于第一等级加上木匠百人队共有89个，“在剩下的104个百人队中，只要有8个百人队附和那89个百人队，就可以行使这个民族的全部权力了。其余的96个百人队，包括了公民的大多数，将既不会被剥夺投票权，因为那样将会导致专制，也不会给予他们很大权力，因为那样将会有危险。”“选票的多数掌握在那些对国家的最高福利至关重要的人们的手中”。一般情况下，后几个等级也许根本没有机会投票。即使有机会投票，因为第二等级以下的公民人数远远超过第一等级，每个百人队所代表的公民人数也更多，他们的选票在重要性上低于第一等级。更重要的是，每个百人队投票后，都会当场宣布投票结果。从人们的心理来说，最早投票的百人队对后来者具有强烈的暗示作用。在执政官选举中，得到第一个百人队票者，一般都会当选。虽然具体由哪个百人队投第一票通过抽签产生，但有文献记载的选举中，第一票都来自乡村部落的青年百人队。从人口分布来说，4个城区部落所代表的公民数量，远比乡村部落大得多，尤其是公元前3世纪以后，罗马被释奴后代登记为公民的，一般都在城区部落。他们的选票，相对于乡村部落来说，也存在贬值问题。从年龄分布来说，由于罗马人中大约2／3在40岁前已经死亡，因此在百人队大会的投票中，就人口比例而言，老年人占有更大的分量。
罗马人投票制度中的另一值得注意之处，是它长期以来一直是口头投票。一般情况下由执政官或其他会议主持人指定的监票人口头询问监票人后，再做记录。这就给主持人操纵投票提供了空间。投票的公开性，实际上剥夺了部分公民的投票权。在公元前167年有关保卢斯举行凯旋式的辩论上，马尔库斯·塞尔维利乌斯公然威胁说，他会跟着选民查看投票。公元前2世纪末秘密投票制度的引入，并未从根本上改变投票过程的性质，因为当选民最后走到投票点前投票时，选票由监票人提供。而这些监票人，又由会议主持人指定。他们利用提供选票的机会，对选民进行暗示。如果是就某个法律草案进行表决，投票相对简单，选民只要写上表示赞成或者反对的字母就可以了。但如果是选举保民官、财务官之类，必须写上所赞同的10个甚至更多候选人的名字，需要相对较高的文化水平，显然超出了部分公民的书写能力。于是出现了某些代人书写选票、也许是提供预先写好的选票的事情。
人民大会与罗马政制中的民主因素
但是，罗马确实经常在举行人民大会，而且在某些时候，人民大会拒绝了统治阶级中某些人提出的议案，选举了元老院和显贵阶层不看好的候选人。为保证政治影响，官职的候选人需要举行各种活动宣传和推销自身，甚至进行大范围的贿赂，讨好选民。有些候选人甚至从多年以前就开始对自己进行包装。那些不努力推销自己者，在竞选中往往失败。有时即使候选人有主持人帮忙，大人物助选，仍遭到失败。虽然罗马人的自由观念存在明显的等级特征，但对普通公民而言，自由仍具有重要的意义。从消极的意义上说，是保护自己免受外来侵害；从积极的方面来说，是公民“作为投票人的权能，一种让他能更独立地进行投票的能力”。通过自己的投票，他可以获得物质上的利益。公元前3世纪末以来，罗马也确实在某些方面努力推进着政治民主化进程。公元前232年，保民官弗拉米尼乌斯提议将夺自高卢人的土地分配给罗马公民；至少在公元前3世纪末以前，百人队大会的投票方法得到改革，骑士的优先投票权被剥夺，首先投票的虽是第一等级，但改由青年百人队率先投票；公元前189年，允许被释奴之子在乡村部落登记为公民；公元前179年，允许拥有30000塞斯退斯财产者在乡村部落登记为公民，从而给乡村部落注入新的因素；公元前173年，两执政官首次全部由平民出任；公元前2世纪中后期，多名执政官因不听命令受到人民大会的控告和审判；公元前151年，莱利乌斯提出有利于平民的土地法案；公元前145年，一向由贵族垄断的祭司职位向平民开放；公元前139年，人民大会引入秘密投票制度。一系列的变革，到格拉古兄弟改革时达到高潮。那么，如何解释这种矛盾的现象?
问题的症结也许在于，罗马是一-个城邦，虽然是一种比较特殊的城邦。根据亚里士多德的看法，“城邦简而言之就是其人数足以维持自足生活的公民共同体。”公民最重要的权利是参与城邦的议事和审判。所以，城邦不管实际实行的政体如何，必然具有或多或少的民主因素。历来被视为希腊寡头政治典型的斯巴达，在亚里士多德和不少现代学者看来，其制度中也都包含一定的民主因素。就罗马而言，经过公元前5世纪初以来两百多年的平民和贵族的斗争，到公元前3世纪初，罗马平民赢得了一系列政治、社会和经济权利，取得了参与国家事务的权利，和贵族融合成为罗马共和国享有特权的公民集团。西塞罗一句“国家乃人民之事业”形象地表明了公民作为国家统治者的实质。作为罗马城邦形成的标志，是人民大会在法律上成为国家最高权力机关，凡有关战争、和平、授予公民权、土地分配等军国大事，必须经过人民大会批准。米拉认为，如果亚里士多德看到公元前4世纪末的罗马，肯定会把它视为一个典型的城邦，因为那里有人民大会体现着城邦的主权，有元老院和高级官员，公民同时也是士兵，以投票的形式行使着罗马的主权。对于古典罗马共和国，即本文主要涉及的时期，米拉更认为，虽然把罗马作为雅典看待不免勉强，但毕竟在它的政治生活中存在着这样那样的民主因素。他以波里比阿的论述为基本框架，从政治权威与对外关系、意大利与罗马、社会和政府内部的规范、公职选举等方面揭示了罗马人民对政治的参与。“立法、战争与和平都由人民决定，他们被召唤到广场或者卡皮托林山，听取人们的演讲，并在广场上举行的部落人民大会(有关立法)和在马尔斯原野上举行(有关战争与和平)的百人队大会上投票。重要性丝毫不亚于前两者的，而且同样要通过演说进行的，是这两个大会听取死刑案件、就高级官员施加的罚款进行表决的权力。”他承认，在具体行使权力过程中，公民们会受到各种限制，可是，格尔泽尔等人所设想的保护制、依附制、家族友谊控制政治之类的情况，在古典文献中既少见，在现实政治中，由于公民数量的巨大和空间上的分散，实际上也难以实现。所以，象征罗马主权的是那些聚集在广场上的人民。
罗马政治生活也具有典型的城邦政治特征。芬利承认，作为城邦，罗马有明显不同于希腊的特征，但“尽管差别明显，它们的共同之处在于人民参与因素，因此政治领袖，不管他们是谁，不仅被迫在他们内部运作，而且为了各种意图，为取得人民的支持而斗争。这就是政治”。“元老院、政府不会随着一年一度的执政官选举改变政策，而且非常经常的是，两个候选人之间的选择并不暗示政策上重要的区别。”但是，“问题在于选民是否认为他们的投票重要。如果他们的决定影响到了某一政治人物的政纲、姿态和一系列行为，那他们投票的有效性以及他们对其判断上的差异，并不能否认他们做出了决定”。最重要的是，像希腊城邦一样，罗马没有职业军队，没有维持秩序的警察，政治家和民众共同生活在一个面对面的社会中，“公众舆论对此时的罗马统治阶级少有影响无疑是真实的，但人民的无能并不意味着公民整体对政治缺乏兴趣，而且无意表达他们的观点，或者说，高级官职的候选人可以不把这些看法考虑在内”。
在古典城邦的直接参与体制下，最能显示人民主权地位的，当然是由全体成年男性公民出席的人民大会。一些事关全邦的大事，例如官员的选举、宣战、媾和、司法等，理应由人民掌握，并让人民了解。罗马的任何立法，都必须提前3个集市日公布在广场的显眼之处，供人们讨论。从此时开始到对法案的正式表决之间，有关官员，无论他是赞成还是反对该法案的内容，都可以通过召集预备会的形式，讨论法案的有关内容，向罗马当局施加压力。任何欲参加竞选官职的公民，也应在选举之前的3个集市日登记；在司法审判中，从开庭审判到最后的判决之间，也有大致相同的间隔期。所以，人民大会的经常召开，乃罗马政治的常态，让政治生活具有了公开性和民主性。在这样一个透明度高的社会中，任何人都不免承受舆论的巨大压力。西塞罗不经审判处死了卷人喀提林阴谋的公民，后遭到多方谴责，并因此被流放；克洛狄乌斯虽然行事粗暴，但因为他在民众中的巨大影响，无论是加图派显贵，还是三头中的庞培和恺撒，都不敢对他提起控诉。而杀死克洛狄乌斯的米洛，却遭到人民的普遍憎恨，后并因此受审和判罪，只好流亡马赛利亚。
由于公民即是国家，罗马实际上没有脱离公民队伍的常备军，“战争的重担由公民承担。在许多希腊国家(包括雅典和斯巴达)和早期罗马，那些做出战斗决定的人，大多就是那些自己直接参加战斗的人，从指挥官沿社会、经济地位向下到相当于中等财产的人——他们构成了重装步兵，甚至达到穷人——他们充当战船上的水手。此外，那里也缺乏为维持社会秩序而存在的警察力量，大规模地把军队用于维持秩序，乃城邦危机时的现象，而公民本身就是军队，导致国家本身缺乏必要的强制手段。波里比阿曾经提到普通公民对高级官员的畏惧，指出人民需在执政官等的指挥下服役所导致的人民的服从回。芬利也曾经怀疑，在斯巴达那种强调服从的体制下，一贯服从的士兵，当他们作为公民行使投票权时，是否能够把公民和士兵角色区分开来。
但后人的研究证明，即使是斯巴达，公民也不总是服从的。罗马的政治文化，在许多方面确与斯巴达相似。
如前所述，罗马的公民，也不总是服从高级官员命令的。自公元前3世纪末以来，他们还是通过了一系列元老、显贵阶层并不喜欢的法律，推进了罗马政治生活的民主化。在公元前1世纪的立法和审判中，多次出现过显贵操纵审判失败的情况。对那些显贵希望开释的被告，法庭有时会宣判其有罪；对那些显贵竭尽全力想搞臭的人，法庭多次宣判了无罪。
从意识形态方面看，国家的最终主权来自人民，所以无论是谁，都必须以人民利益代言人的身份出现，寻求人民的支持。罗马显贵们为当选高级官职，获得军事指挥权和荣誉，必须取得一定数量公民的支持。官阶不高的市政官之受到显贵重视，正因为他们可以利用这个机会，凭借雄厚的经济实力，举行多种多样的赛会，在罗马城大兴土木，修建各类公共设施，以争取人民的好感，不少人即使债台高筑也在所不惜。那些主张罗马是纯粹寡头政治的人，恰恰忽视了罗马作为城邦的这一特征，“虽然人民大会只代表部分公民，但它仍有不同于元老阶层的利益，而且不总是服从元老阶层。一旦人民被彻底动员起来，有了坚定的领袖，而且掌握了某次人民大会中的多数，元老就会缺乏有效的控制工具”。如果此时恰好统治阶级内部出现了分裂，而且有人提出了人民感兴趣的建议，人民就有可能被动员起来，实现自己的意志。于是在罗马历史上，不断有人民充分行使自己权力的例证。公元前217年，人民迫使独裁官费边和他的骑兵长官分掌罗马军队；第二次布匿战争中，斯奇庇奥不顾元老院的反对，决心出兵西班牙，摧毁汉尼拔的后方基地公元前204年，斯奇庇奥再度利用人民支持，出兵迦太基本土；公元前139年，人民不顾贵族的反对，通过了在选举中采用秘密投票方式的建议，此后又陆续通过了一系列在立法、审判等方面实行秘密投票的决议；公元前133年，尽管屋大维有贵族元老支持，人民仍根据提比略的建议，罢免了屋大维的保民官职务。诸如此类的事例，在罗马历史上多有发生。
罗马共和国政治的稳定，当然与显贵对人民的控制有关。统治阶级内部虽然存在激烈的竞争，但一旦他们的集体利益受到威胁，仍然能够团结一致，人民被充分动员起来的时候相对少见。米拉费尽心血搜罗了大量罗马政治家讨好人民、人民行使主权的例证。可是，他所列举的例证，大多是在人民的情绪因某种原因被调动起来之时，并非罗马政治的常态。即使是这少量的例证，也有一些实际上是人民被精英阶层利用，并不能真正显示人民的主权地位。布隆特的分析表明，在罗马，至少是在格拉古改革之前的那个世纪，也就是本文讨论的时期，罗马人民在选举时只是偶然选出元老完全不喜欢的候选人。有关战争和媾和问题，虽然经常在人民大会上进行辩论，但在波里比阿时代，人民从来不曾压倒元老院的意志，许多战争决定实际上从不曾被提交给人民大会。人民大会的立法活动常受元老控制。一向被波里比阿视为人民喉舌的保民官，在很大程度上也成了元老院进行立法的工具。卡西乌斯、马利乌斯和曼利乌斯所以被处死，并不是因为他们反对共和国，更不是要恢复君主制，而是因为他们主动给予平民救助，破坏了贵族在面对危机时团结一致的基本原则。
所以，罗马共和国政体中的民主因素，或者因为人民忙于对外战争，或者因为人民缺少强有力的领袖，大多数时候停留在制度的形式上，实际处在蛰伏状态，没有充分发挥作用。另一方面，罗马共和国政治的稳定，也表明普通公民大多数时候满足于自己作为显贵追随者的地位，“一种政体若想长久维持下去，那么城邦的所有部分都应该愿意看到其存在和维持”。作为罗马政体中的民主因素，人民大会让罗马平民的意见有了比较合适的发表场所，所通过的决议，在有些情况下确实代表了罗马人民的意志，罗马所有人愿意看到共和国政体的存在和发展。只有到共和国末期，当罗马显贵阶层漠视罗马人民的呼声，而人民因为各种矛盾纠结被充分动员起来、统治阶级内部发生严重分裂，人民大会的决议不再能充分反映罗马人民的愿望时，共和国才被抛弃，罗马军队进军罗马，也就成了家常便饭。在这个意义上，不是元老院高明的政策，而是人民大会作为民主因素在罗马共和国所发挥的作用，让人民有理由保卫和支持共和国，创造了古典罗马共和国长达200年的政治稳定以及大规模的扩张。它们表明，罗马国家的主权，在某种程度上是属于人民的。罗马的政治，也大体符合亚里士多德有关民主政治的界定；米拉恢复罗马共和国在西方民主史上地位的努力，也具有了一定的合理性。
晏绍祥，首都师范大学历史系教授。
