浅谈水利水电工程移民安置中的几个问题与建议

以凤冈县小一型水库响滩子水库为例

浅谈水利水电工程移民安置中的几个问题与建议

傅伯勇

小型水利水电工程，属于地方自建、自管、自用、自利工程。从大的方面讲，很多政策都是参照大中型水利水电工程政策执行，针对性不是很强，有一些具体问题，往往“无章可循”；从小的方面讲，执行的很多政策都是地方性的，而且政策往往都是针对单个工程的，工作缺乏参照性。加之，广大移民工作者，因为受原来的移民机构职能职责的限制，对大中型水利水电工程的移民工作，都有不同程度的了解，而对小型水利水电工程的移民工作，因为没有接触或者接触不深，相对就较为陌生。因此，在一定程度上，这给我们的工作带来了困惑。下面，笔者就亲身参与的贵州省凤冈县响滩子水库涉及的移民工作做些阐述与分析，抛砖引玉，增进大家对小型水利水电工程移民工作的进一步思考和探索。

贵州省凤冈县响滩子水库工程，位于凤冈县南部的天桥镇龙凤村境内，地处乌江水系辉塘河右岸一级支流车米河上。正常蓄水位916米，正常库容247万方，死水位902米，死库容69.5万方，兴利库容177万方，总库容295万方，属于小一型水库。工程总投资1.52亿，主要资金来源是国家烟草总局，凤冈县人民政府也自筹了一点。工程的主要任务是农田灌溉兼顾集镇及农村人畜用水。

响滩子水库工程建设征地移民实物指标为：一、水库淹没区：淹没涉及凤冈县天桥镇龙凤村所属的敖溪村民组、新坪村民组、石桥社区所属青敖村民组，共涉及2个村（社区）3个村民组。水库淹没耕地154.9亩，林地50.6亩，建设用地25.1亩，未利用地87亩，淹没人口14户、59人，拆迁房屋2224.7平方米。淹没机耕道1.4公里、10KV输电线路14杆0.65公里、50KVA变压器1台、电信传输线路5杆0.25公里、响滩山塘（库容5万立方米）、灌溉渠道0.71公里。水库淹没区，到规划设计水平年生产安置人口51人，搬迁安置人口61人（直迁）。二、枢纽工程及其他水利工程建设区：枢纽工程建设区：征地面积109.7亩（永久征地64.6亩、临时征地45.1亩）。其中：永久征地中，耕地35亩，林地29.3亩，河流面积0.2亩；临时征地中，耕地43.8亩，林地0.5亩，河流面积0.77亩。渠系工程建设区：征地面积179.9亩（永久征地147.6亩、临时征地32.3亩）。永久征地中，耕地114.2亩，林地10.3亩，未利用地23亩；临时征地中，耕地26.7亩，林地2亩，未利用地3.6亩。输水管道工程建设区：征地面积3.3亩（永久征地1亩、临时征地2.3亩）。永久征地中，耕地0.9亩，林地0.1亩；临时征地中，耕地2.2亩，林地0.1亩。枢纽工程及其他水利工程建设区，到规划设计水平年生产安置人口55人，搬迁安置人口11人（扩迁）。( 文章阅读网：www.sanwen.net )

该水库是凤冈县烟叶生产基础设施建设指挥部确定的2011年度重点烟水配套工程，2011年开始规划设计，2012年开始动工。时至今日，工程已经完成大半部分，移民工作也按部就班地进行。在移民工作中，总体实施较好，但是也存在一些问题。主要表现在：

一、在实物指标调查中，单纯的“以现状为准”的前提面临尴尬。如关于原来是老百姓耕地现在变成公路（没有得到过任何补偿补助）的问题。敖溪村民组原来的的一条通组公路，当时是杨明亮、何定容、黎启书、李富华、李富荣五户老百姓的耕地，共3.09亩，他们手里还有耕地承包证，在国家征订购粮减免前，还分摊了征订购粮任务，据了解，他们没有让其他农户进行补偿；在实行农业直补时，他们还因少了一定数量的耕地而农业直补资金减少的情况。但他们为了大局，无偿地贡献了自己的耕地，本来就吃了亏，只是因为都是乡里乡亲享用，就没有任何怨言。但是，当时也没有预料到后来那里要兴修水库，原来是耕地的那段公路即将被淹没。根据实物指标调查 “以现状为准”的原则，在响滩子水库工程建设征地移民实物指标调查中，这五户原来的耕地，已经成为公路，只能以“公路”来调查。而以“公路”来调查，就只能列为“交通复建项目”来处理，不对任何人进行补偿补助。因为是国家要兴修水库，而且是永久性地占用，这五户老百姓心理就不是很平衡了，周围的别人的土地被征用了，都有补偿补助，自己的原有的耕地为什么无偿贡献了那么多年不说，反而一分钱的补偿也没有？他们心里有些想法。再如，关于原来的响滩子山塘的问题。原响滩子山塘是1974年龙凤公社组织群众投工投劳修建的，库容5万立方米，当时占的是现在的敖溪村民组和新坪村民组的耕地，面积10余亩。根据水库与山塘的区分，库容在10万立方米以上属于水库，库容在10万立方米以下属于山塘，所以，响滩山塘就是名副其实的山塘。既然是山塘，在响滩子水库淹没实物指标调查时就只能以“山塘”来调查。山塘当时承包给了一个养鱼户，除了对山塘养鱼户5万元的渔业补偿补助之外，其他没有任何补偿补助。现在的响滩子水库，坝址在原响滩山塘前不到200米，大坝也高过原响滩山塘的高程，应该说，规模比原来大，标准比原来高，功能也比原来完善，是一个“功在当代，利在千秋”的工程。但是，这里就有几个问题：该山塘原来是两个村民组用来灌溉耕地的，而现在耕地因为修建水库被淹没或者被占用，两组几乎受益不了，即使受益，范围也大大缩小，受益的对象变了，主要是下游的老百姓得利。对敖溪村民组和新坪村民组而言，现在水库的“原功能”是不是已经消失？如果消失了“原功能”又该如何处理？该山塘权属属于谁，是属于国家呢，还是属于村级集体经济组织或者两个村民组共同拥有？如果属于村级集体经济组织或者两个村民组共同拥有，那么是否要列入补偿？如果不列入补偿，至少当时群众投工投劳了，甚至还出资了，而且耕地也贡献出来了，就这样白白地贡献吗？如果要列入补偿，又按照什么标准补偿？

二、实物指标调查时，政策标准和把握尺度存在问题。如关于房屋的补偿。现在的水库建设，房屋主要是按照用途、结构、面积来考虑的，而房屋的使用年限、装修程度等问题，几乎没有考虑。现在随着农村生活水平的提高，很多农户都换了新居，而且家庭内部装修相对讲究，就是同样的用途、同样的结构、同样的面积，很多造价都不同，而且悬殊极大，如果仅仅按照用途、结构、面积来计列补偿，显然不是很合理。响滩子水库在房屋装修问题上，虽然考虑了房屋装修补助费，但是是按照砖木结构以上正房补偿总额的5%计列的，是平均补偿。这样一来，有的淹没户可能就捡了便宜，而有的可能就吃了大亏。房屋的使用年限问题，就纯粹没有提及，新房的补偿与旧房的补偿完全没有两样。如晒坝的补偿。响滩子水库水泥晒坝补偿费是32元/平方米，三合土晒坝补偿费是20元/平方米，土晒坝补偿费是8元/平方米。试问，这样一个标准，如果请工人做，谁会去做？还有现在的晒坝，有些家庭还做了栏杆，而且还雕龙画凤。如库区的庹兴美家，她家的晒坝如果按照水泥晒坝算，补偿费仅仅只有3000多元，但是实际上她家的晒坝就按照当时建造时就花了多元。你拿3000余元换别人的余元，无异于媒人倒贴女来嫁。再如，树木的补偿也不合理。响滩子水库经济树（成树）每株补偿费是30元，用材树（成树）每株补偿费是20元。碗口粗大的是这样补偿，合抱之木也是这样补偿，这合理吗？而且就以最小的成树计算，也明显低于市场价，这合理吗？另外就是经济树、用材树，也有各种品种，本身的经济价值就不同，怎么能够一概而论呢？

三、移民资金概算不足，又无其他渠道争取资金。小型水利水电工程，因为是地方性行为，因而在规划设计时，往往就“精打细算”，显得“小家子气”。如关于响滩子水库淹没占地问题。响滩子水库建设征地移民总投资是3622.66万元，其中水库淹没处理补偿估算静态总投资1966.45万元，枢纽工程及其他水利建设区补偿估算静态总投资1656.21万元，国家烟草总局只承认枢纽工程及其他水利建设区补偿投资，对水库淹没处理补偿投资则不负责。这就让地方政府 “背着碓窝跳戏—费力不好看”。再如沟渠占地问题。响滩子水库的沟渠占地规划的是152亩，其中耕地140亩，林地12亩，但是实际占地可能要超近一倍。为什么会出现这样大的缺口？因为在规划时，一是统一按照人工作业设计的，而不是机械作业，但是现在施工纯粹的人工作业现实吗？显然不现实。但机械作业中，机械一旦进入施工现场，破坏了的耕地很多就难以恢复，尽管业主强调不能超占土地，但是事实上那是不可能的；二是设计时是按照平地沟宽来设计的，没有余地，没有考虑沟渠所经过的地段几乎都是45度以上的坡耕地或者林地，而且有的地段还是悬崖峭壁，这也不可能不超占一部分土地。造成这些情况，主要原因，不是别的，还是概算不足问题。更主要的是，小型水利水电工程，不比大中型水利水电工程，超概后，又没有争取资金的地方，地方政府就只能戴着“紧箍咒”，“自打鼓，自划船”。

四、土地流转调平难以如愿，变成了一句空话。按照以前的说法，“土地是农民的命根子”。所以，在移民工作中，我们要求搬迁户和失地的留居户要流入足够的土地，进行总体调平，以利长远生计。针对响滩子水库，我们要求农民人均耕地不得少于1亩地，即水田不得少于0.6亩，旱地不得少于0.4亩。按照移民安置规划大纲，响滩子水库被占永久性耕地305亩，库区敖溪和新坪两个村民组可流转耕地亩，移民主要采取出组分散安置，总的就只有105个生产安置人口，人均1亩地绰绰有余，根据这一状况，失地的农民土地完全能够调平。但是，情况并非如此，那些数据，在很大程度上是“纸上谈兵”，落实不到实处。现在已经搬迁的8户移民中，没有1户流转了土地；还有6户在库区，将来搬迁后，也不太可能流转土地。失地的留居户也是如此，没有1户流入土地。尽管工作人员分头都做了大量工作，但是收效几乎为零。为什么会这样呢？原因有几个：一、作为库区，本身就没有多少剩余耕地。淹没区和枢纽区，主要在龙凤村敖溪和新坪两个村民组，耕地就占了233亩，而且都是河谷地带的肥田沃土，哪里还有多少好的耕地？在两个村民组内部流转，显然不现实。而到其他村民组去流转，耕地又相对较远，耕作太不方便。二是拥有剩余土地者“待价而沽”。无论库区还是安置区，一些农民尽管土地撂荒了，但是要他们流转出自己的土地，他们一般是不情愿的。他们在期待土地的升值；一些人还在想，如果从长远计，有一份土地在手里，最终可能还会变成宝。所以，他们即使能够流转出一些土地，都是比较偏远干旱的土地，土质较差，价格昂贵。三是从搬迁户或者失地的留居户来讲，也不愿意拿钱流入那样的土地。拿钱流入土地，土地又比较偏远干旱，土质较差，价格昂贵，这满足不了他们的期待。响滩子水库占地中，耕地的补偿补助价格是元/亩，而流转土地的价格要么是比照该价格，要么比该价格还要高，搬迁户或者失地的留居户接受不了。与其这样，还不如不流入土地。四是农业的成本太高，基本没有利润空间。尽管农村减免了公粮，尽管实行了农业直补，农民的种粮积极性还是没有调动起来。为什么？因为种子、农药、肥料、劳动力价格等成本太贵，而且自然灾害防不胜防，农民种粮，要么入不敷出，要么利润微乎其微。农民很实际，他们能够看懂，他们会去寻找自己的路。五是现在凤冈县农村的经济收入，主要仍然是务工收入，很多农民的身份已经发生变化，不单纯是农民，更多的角色是“农民工”，很多家庭务工收入占整个家庭的70%以上。这一角色的转变，使很多农民的观念发生了翻天覆地的变化。他们更相信勤劳、双手、技术和信息等等，而不再过多地迷信土地。六是原有的家庭联产承包责任制已经越来越不适应社会经济的发展。对很多农民来讲，土地现在成为了他们的负担，因为在一个家庭中，土地的规模实在太小，按照农民的话讲，单纯依靠那点土地，就是只能“脱贫”，不能“小康”，更不能“富裕”，那点土地犹如鸡肋，反而更多地束缚了自己的手脚。七是城镇化步伐加快，农村的面貌变化，也在冲击着农民的思想。经济状况好起来了，交通等基础设施改善了，信息灵通了，思想观念发生了改变，他们想进城，所以更多地期待融入到当地的城镇化的大潮中去，而不是固守在一个小小的“藩篱”里。由于这些原因，在移民工作中，我们要求流搬迁户和失地的留居户流转足够的土地，便成了一句空话。

五、移民存在攀比心理，而且急于求成。如在房屋及家庭内部设施建设上，就可见一斑。在库区生活的老百姓，在耕地、房屋被淹没前，尽管温饱解决，有的已经进入了小康，但是手里的资金也并不多，多的也无非三五万元，换言之，他们过的都是普普通通的日子。但是在耕地、房屋被淹没后，情况就发生了变化。在14户直淹户中，随随便便一家，补偿补助款就是二三十万元，高的达72万元。很多搬迁户，面对这一大笔资金，心里乐不可支，也想将自己的生活一步登天地来一个翻天覆地的变化。于是，就将过多的钱投入到房屋建设及家庭内部设施建设上，而对长远生计，考虑就相对欠妥。在响滩子水库已经搬迁的8户中，几乎每户的房屋地面面积都是150平方米左右，都是一楼一底，总面积达300平方米左右。现在农村一般都是三口之家、四口之家，最多的，也无非六口之家，这么大一栋房屋，谁来住，很多房间都是浪费。另外，对房内设备设施，不遗余力地投入更多的钱，心急火燎地与城市人机械攀比。对自己以后向什么方向迈进、依靠什么手段生存、采取什么措施发展、中长期目标是什么等等问题，思考就不是很明晰。这种现象，既有传统社会的小农意识作祟，又有现实社会的浮躁心理驱使，既有他们思想落后、文化水平不高的因素，也有我们工作不到位不到边及措施不完善不具体的原因。移民工作的目标是“搬得出，稳得住，逐步能致富”。这种现象，在短期内没有多少副作用，但是从长期看，从“逐步能致富”上看，完全有可能会滞缓致富的步伐，不利于移民同步进入小康社会，同时，对地方政府也会带来一些隐患。

六、在水利水电工程中，提出生产安置人口没有实际意义。什么是生产安置人口？生产安置人口是指原承包的耕地因水利水电蓄水被淹没而需要重新获得土地的人口，生产安置人口的前提是必须拥有承包耕地。什么又是移民人口呢？移民人口是指淹没区有房产、有户口、且在淹没区生活，实际搬迁的人口。两者有联系也有区别：移民人口中有生产安置人口，还有无承包耕地的搬迁人口；生产安置人口不一定全部是移民人口，如：淹地不淹房不需要搬迁的人口就是生产安置人口，但不是移民人口。生产安置人口的公式为：生产安置人口=全村民组淹没耕园地/全村民组总耕园地*全村民组总人口。响滩子水库，根据计算，生产安置人口共105个，移民人口是72人（均为生产安置人口），即除了移民人口，还有剩余的33个生产安置人口。在笔者看来，在水利水电工程中，提出生产安置人口没有实际意义。为什么呢？现在，农民手里的生产资料很多，农民的经营方式也是多种多样，不仅仅是种植业，还有养殖业及其他行业，农民手里的生产资料也不仅仅是有耕地，还有林地，尤其是国家退耕还林之后，很多耕地都变成了林地。这样一种状况，凭什么仅仅以“耕地”这样一个唯一的生产资料作为依据来计算生产安置人口？就是用“耕地”来算，难道就不考虑耕地的质量，不考虑耕地的远近及产出和利润吗？很显然，用这种公式来测算生产安置人口的做法，很不科学。而且，生产安置人口本身就是一个抽象的概念，对生产安置人口问题，国家也没有什么优惠政策和措施，计算它干啥？而且小型水利水电工程没有后期扶持资金、库区基金、“十二五”专项资金、社会资金、特困户危房资金，因而就没有后期扶持规划、两区规划等等，提出生产安置人口就更没有多大意义。

七、在同一区域内，大中型水利水电工程有后期扶持政策，小型水利水电工程却没有后期扶持政策，这不合理。为妥善解决水库移民生产生活困难，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展，维护农村社会稳定，经国务院批准，自2006年7月1日起，对全国大中型水库农村移民实行统一的后期扶持政策，即不分水利水电工程移民、新老水库移民、中央水库和地方水库移民，均按照每人每年600元的标准，连续扶持20年，所需资金由中央财政通过电力加价统一筹集，分省安排使用。凤冈县老水库穿阡水库、老电站九道拐电站，都有后期扶持政策，在建的河头水库也有后期扶持政策，即将开工的冉渡滩电站，因为都是大中型水利水电工程，也会有后期扶持政策。同一个县份，甚至同一个乡镇，同样是兴修水利水电工程，同样占耕地，同样被淹没，但却执行的政策不相同，这不利于维护一方社会的稳定。另外，以后的小型水利水电工程，在一个地方，会越来越多，点多面广，不同政策带来的负面效应不容低估。响滩子水库因为是小一型水库，没有后期扶持政策，因此配备了社保资金，无论耕地还是林地，均按照元/亩进行配备，近似于为期20年的600元/人*年，按照道理讲，好像应该没有多大问题了。但是，这里有两个问题，一是根据国家烟草总局意见，水库淹没处理补偿投资由凤冈县政府自筹，即凤冈县自己要拿出1966.45万元，解决水库淹没补偿补助，凤冈县是吃饭财政，穷得叮当响，很多工程都需要自筹一部分钱才能争取、建设和完工，哪有余钱放在这上边？“巧妇难为无米之炊”，社保资金能不能兑现，还是一个问题；二是社保资金即使足额到位，又该如何具体操作，是足额缴纳呢还是有所保留，是按照每户每人均等呢还是有所区别，是不是每个人到时候都会有元，都有待研究和探索。

以上这些问题，有些是小型水利水电工程中出现的，有些是大中型水利水电工程中也出现的；有些是普遍现象，有些是个别现象。针对这些问题，提出如下建议：

一、在实物指标调查中，“以现状为准”不能作为唯一前提，而只能作为其中的一个前提。如前所叙，在响滩子水利工程中，关于原来是老百姓耕地而现在则变成了公路这种情况，就要进一步核实。如果当时那几户群众确实没有得到任何补偿补助，如果有可靠依据，就应该作为耕地计列补偿补助给相关的几户农户；如果原先已经得到村民组内部相应的补偿补助，就应该将这部分资金付给所在的村民组。再如，关于原来的响滩子山塘的问题。在耕地承包下户时，如果村民组分摊的公粮是以原有耕地面积分摊的，则响滩山塘的面积应作为耕地计列补偿补助给村民组；如果村民组分摊的公粮是减除山塘面积分摊的，则响滩山塘就不能列入补偿补助范围。其他类似的一些情况也要具体问题具体分析。所以，“以现状为准”，只能是一个前提，而不是唯一前提，还要考虑具体情况。

二、在一个区域，无论大中型水利水电工程还是小型水利水电工程，都应该实行统一政策；同时就是同一实物指标，也要实事求是、设身处地估算补偿补助金额。如关于后期扶持政策，小型水利水电工程应该同等享受，不应该厚此薄彼。政策的标准和把握尺度也要趋于一致性。移民政策要与时俱进，不要太落后于社会的发展，补偿补助要据实补偿，不能让移民或者失地的留居户过多牺牲。如对房屋的补偿补助，除了要考虑用途、结构、面积之外，还要考虑房屋的使用年限、装修程度等问题，要综合考虑。如晒坝或者院落的补偿，也不能只讲结构问题，还要讲地层、围栏、装饰等问题，按照实际价格计列。再如树木的补偿，不但要考虑用途，还要考虑品种、大小、价格，等等。这样做，尽管相对繁琐，但是体现了实事求是的原则，有利于政策解释，有利于开展工作，有利于社会稳定。

三、小型水利水电工程，在规划设计时，一定要做实、做细、做深。小型水利水电工程的资金，几乎都是“只此一家，别无分店”。在规划设计时，一定要在充分调查的基础上，结合具体实际，做实、做细、做深。如果不做实、做细、做深，资金就存在缺口，到时候工作被动。另外，有多大能力，就办多大事。地方政府不要做口头承诺，办不到的事情，就不要信口开河。既然开口了，就要一诺千金。而且，上级有关部门，不要因为自己手里掌握一些权力，就对下级提苛刻条件，不要动不动就要求“地方政府自筹一点资金”。在开工时，一旦发现资金存在缺口，宁愿慢一点，也不要轻易开工，怕就怕开工之后难以收场。

四、小型水利水电工程移民，尽量做到几个“结合”。一是与生态移民相结合。资金多一点，搬迁户更好办事，更能够较快地富裕起来。二是与小城镇建设相结合。现在的农民，很多都是有知识有文化的农民，不再是十多年前的农民。他们进入城里，开始可能会迷茫，但是适应也较快。三是与非农安置相结合。我们总是有一种固定思维，认为农民离开土地就无法生存，事实上，现在这种观念需要改变，“八仙过海各显神通”，绝大多数农民现在离开土地也能够很好地生存，我们不要杞人忧天，我们要做的，只是引导与跟踪服务。

五、在移民的引导上，要加大教育与监管力度。对移民，教育不要缺位，教育缺位，移民工作就要出事。移民要领多少钱？拿去干什么？他们的打算是不是实际？等等，这些都要我们工作人员耐心细致的思考，为他们出点子，同时跟踪服务，做到钱不乱花乱投。同时引导他们立足长远思考问题。如在房屋的修建上，引导他们不要追求大，追求齐，追求高档，手里尽量留足一定的发展资金，用着后续发展。

以上这些，仅仅是一孔之见。

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