行政诉讼法案例：包郑照诉苍南县人民政府强制拆除房屋案

前言

        笔者19年过的公认的放水法考，现在也从事政府法治工作，深知自己水平之菜。这次准备在业余时间写一个案例合集，介绍各色各样的行政法案例，因为有些案例实在是不太好找。不仅希望法学专业人员能得到一些启示，非法学专业观众也能有所了解。

        这些案例的排序将按照何海波著《行政诉讼法》第三版的出现顺序，我很喜欢何著的这本诉讼法，行文非常流畅，可以说是娓娓道来。现在学术界其实不需要你有多么创新，现在就连能好好把一些基础内容讲好我觉得就不错了。

        最后，本系列文章只讨论学术问题，客观描述事件发展脉络，不涉及任何时政内容，请审核手下留情！

包郑照诉苍南县人民政府强制拆除房屋案

        包郑照案被认为是新中国第一起行政诉讼案

        1985年，包郑照经舥艚镇城建办公室的批准在舥艚镇东面的河滩上建了三间三层楼房，占地126平方米，并在县房管处办理了产权登记。两年后，他的房子被苍南县的水利部门认定为违章建筑。之后，苍南县政府下发了《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》，包郑照不服，致使矛盾激化。1987年7月，苍南县政府对包郑照的房屋实施了强行拆除。

        据此，时年61岁的包郑照提起诉讼。在诉状中，包郑照要求时任苍南县县长黄德余确认其房屋的合法性，赔偿其经济损失，并追究主要责任人的法律责任。而黄德余则提起了反诉，要求包郑照承担强行拆除其违章建筑的费用。但由于当时“民告官”无法可依，法院因而没有受理。1988年2月浙江省高院指定温州中院受理此案。

        县政府则认为，包郑照的房屋盖在舥艚海堤的范围内，不但非法侵占了河道，而且对抗洪防汛工作造成了严重的干扰。在包家房屋的建造过程中，镇政府就曾经按浙江省有关河道清障的规定发出过停止施工的通知，可是包家未予理踩。在以后的一年多时间里，镇区各级官员做了近百次工作，仍然无效，故强制拆除。

        由于当时《行政诉讼法》尚未制定，整个案件是按照民事诉讼相关规定审理的，整个过程现在看起来显得颇为滑稽：

        当时包郑照的诉讼请求是“要求苍南县县长黄德余确认其房屋的合法性，赔偿其经济损失，并追究主要责任人的法律责任”。这很显然是一个民事诉讼的诉求，法院关注的焦点应是相对人的权益是否合法、县政府的拆除行为是否正确。

        根据民事诉讼法“谁主张，谁举证”的举证责任分配规则，原告必须对房屋的合法性负举证责任，这对于处于被管理者地位的相对人来说是非常不利的，正如该案件的原告代理律师楼献回忆该案件时所言“现在想想输是必然的，因为当时是按民事案子审理此案的，原告承担了本不应承担的举证义务”。

        根据行政诉讼法的理论，只有行政主体才能做被告，而行政主体必定是一个组织，而不是个人。据此本案的被告只能是县政府，下发的《决定》和强制拆除行为是县政府的行为，而县长是县政府的法定代表人，他只是代表县政府出庭应诉，并非真正的被告。

        在本案中，“县长黄德余提起了反诉”。因《民事诉讼法》（修订）第52条规定，被告可以承认或者反驳诉讼请求，有权提起反诉，而当时法庭就是按照民事诉讼法的有关规定进行审理的，所以才出现县长反诉的情形。我们现在都知道，行政诉讼的被告无权反诉。

        该案是被认为是中国第一起公开审理的“民告官”行政诉讼案件，引起了社会的广泛关注。温州中院公开审理的勇气和苍南县县长在一审、二审过程中均出庭应诉的举动受到广泛的肯定，包郑照等公民对行政机关提起诉讼、以法律武器维护自身合法权益的举措也被认为是公民权利和法律意识觉醒的体现。由于该案的社会影响较大，它也被认为是1988年正式起草行政诉讼法的间接推动力之一。     

        由于当时尚未制定行政诉讼法，法院依照《民事诉讼法（试行）》第3条和《民法通则》第121条的规定，按照民事诉讼程序审理该案并作出一审判决：经实地调查取证，包郑照的房屋盖在海堤闸坝的区域内，影响了挡潮防洪，危害水利安全。其有关建房手续未经水利部门同意，属手续不全，苍南县政府对其进行强行拆除，是有法律依据的。因此，驳回原告的诉讼请求。包郑照不服，继续向浙江省高级人民法院上诉。1988年12月，省高院做出终审判决：驳回上诉，维持原判。

（本篇主要参照郑艳，赵保胜主编的《行政法律与案例分析》,华中科技大学出版社,2011.03）