简约治理：一种治理术｜理解中国·第一期

大学问·理解中国 第一期

「 简约治理：一种治理术 」

议题发布

乡村治理现代化关系到国家治理现代化总体目标的实现。长期以来，国家在基层领域以有限的形态存在，基层具备内生秩序生成能力，形成诸如“小事不出村，大事不出乡”的基层问题化解方法。在此时期，乡村自主空间大，基层治理围绕着具体事务展开，乡村体制运转服务于基层中心工作，政府与农民以及国家与社会呈现出总体性关系。近年来，随着“三农”工作的总体形势变化；基层工作越来越大程度地纳入到国家统一治理的范畴，乡村治理活动的制度外空间被压缩，乡村治理逐步进入到科层化管理。

然而，当代中国的乡村社会是一个变迁和流动的社会，呈现出多元性、差异性和复杂性特点，因此需要自主性和灵活性的简约治理模式。而追求格式化和标准化的科层治理一旦进入变迁中的乡村社会，不仅难以切中治理的要害，而且容易引发基层行政治理僵化和形式主义问题。破解形式主义是一项系统工程，仅仅从具体问题和现象入手，属于“头疼医头脚疼医脚”，不能从根本上解决问题。当前出现的基层形式主义源于转变后的乡村治理体制与基层治理需求的不匹配。推动乡村治理现代化，不是要回到过去的治理方式，而是要寻求治理体系现代化与乡村治理需求的匹配。乡村社会处于转型过程中，治理对象没有固定，乡村治理方式也不可能固定。破解基层形式主义，既是一个需要重视的现实问题，也是推动乡村治理迈向更高水平的动力之源。

本次圆桌会议的讨论内容包括但不限于如下问题：

1.基于传统乡村治理实践，黄宗智提出了“以准官员和纠纷解决为主的半正式行政”为内涵的简约治理。在当代乡村治理实践中，简约治理的具休内涵又是什么？有哪些属于“简约治理”的典型代表？我们应如何看待这些实践形式？

2. 简约治理对于我国乡村治理现代化有什么意义？

3.如何把握简约治理与基层治理的精细化二者的平衡？在基层治理渐趋科层制的制度化和规范化的同时，简约治理这种治理形式的适应性和可持续性如何？

嘉宾介绍

主持人：

 

王 铮

中国人民大学

公共管理学院

博士研究生

政治学人学术中心成员

主讲嘉宾：

 

欧阳静

江西财经大学

财税与公共管理学院

教授

与谈嘉宾：

 

杨 华

武汉大学

社会学院

教授

观点阐述

欧阳静

简约治理：破解基层形式主义

一、问题意识：基层形式主义

简约治理的问题意识来自于基层形式主义。基层形式主义是近些年才出现的新情况，并有愈演愈烈之势，处处留痕、到处加码，习近平总书记都对此进行过很多批示，要求反基层形式主义，但是基层形式主义不但没有“减”，反而“减负”本身就成了一个负担。概括来讲，基层形式主义重“痕”不重“绩”，留“迹”不留“心”，检查考核名目繁多，频率过高，多头重复。过去常说，“上面千条线，下面一根针”，现在基层干部说，“上面千把多重锤，下面一根钉”，“上面千把刀，下面一颗头”。

二、如何从经验和理论上理解这一问题？

基层治理为什么会出现这样一种情况呢？将视野拉回到十年前。我在2004—2010年硕博期间的研究，对于基层的概括为策略主义（《策略主义——桔镇运作逻辑》2010），策略主义是指“不管用什么方法，摆平就行，搞定就行”，即一种不问手段或方法的合理性与合法性的行为原则。这种行为原则不符合科层制的理性主义，也不属于传统的简约治理范畴，因此我用了“策略主义”来概括这种行为，这是十年前我理解的乡镇运行状态。2014年左右，我的研究视域从乡镇上升到县域，对于基层治理的理解更加深化。乡镇不是完全意义上的政府，而是类似于一个派出机构，是不太完整的。而县域政府是除了外交之外什么都有的完整的一级政府，从县域研究视角就可以透彻地理解中国体制机制的运行方式、方法和机制。在做策略主义时，我认为基层是弱治理，在上升到县域之后发现还存在强治理（《弱治理与强治理》2018）。强治理背后存在一个中心工作机制，围绕这个中心工作机制，可以理解基层中的一些体制机制，比如政治统合制、行政包干制等，使我看到了在县域治理中的一个重要结构——党组织。客观来讲，如果要理解中国制度或中国体制，尤其是从基层政府来谈中国政府，离开了党组织是不完整的。党是决策、指挥者，政府是行为者，因此要将党组织纳入到基层治理之中。一旦将党的结构纳入进来，就可以很好的理解为什么有强治理，它就不是一种随意的治理技术了，而是有固定的运作机制。我在讨论策略主义的时候，我的理论关怀是乡镇应该要进行理性主义的制度化建设。近十几年来，乡镇的确制度化不断加强，科层制下乡了，但是科层制下乡并没有带来韦伯意义上的理性主义的运行，而是形式主义的泛滥，这使我不得不重新思考乡村治理现代化的问题。当重新理解“策略主义”时，发现策略主义最大的特点是“变通”和“非正式运作”，它只是不对变通进行区分，所以有低成本高效率的变通，也有不计成本的变通。

三、什么是简约治理？

1、传统“无为而治”的“简约治理”（黄宗智，2008）：“以准官员和纠纷解决为主的半正式行政”。准官员是指乡绅、乡保之类的非正式官员。这种简约治理的首先是因为儒法的意识形态。因为儒家倡导无为而治，县太爷只是在解决纠纷的时候才介入。另外一个原因是传统小农社会的税收很低，无法支撑科层制的运行，所以只能简约治理。更为重要的是，传统社会有一个完整的乡村共同体，有“礼治秩序”的社会基础，长老、族长、乡绅等依靠传统习惯维持秩序。因此，县太爷可以只在重大纠纷时介入，平时的乡村社会是依靠其自治，正是因为如此，在官方一级才能够保留简约治理。

2、新中国之后“积极不为”的简约治理主要是指群众路线、包村制、工作组和“统分结合”等非正式行政方式。即相对于正式的科层治理，简约治理是一种非正式治理模式（内涵了一系列的机制、技术和方法）。作为使命型政党的中国共产党，她要积极有为，要追求中国梦、实现中华民族伟大复兴，这似乎与“简约治理”是相互矛盾的。（“无为而治”，才简约治理，这很容易理解。）但是中国之治的独特之处就在于这矛盾之中，即既积极又简约。简约，其实就是低成本、高效率。中国基层治理存在许多低成本、高效率的非正式运作。第一是群众路线，简单来讲，群众路线就是从群众中来到群众中去，面对面地与老百姓打交道，了解群众诉求。在五六十年代，包村制、驻村制是非常普遍的一种方式，并且也造就了非常多的治理成果，走群众路线，深入群众组织动员群众，实现了乡村自治和乡村建设。进入到八十年代以后，“乡政村治”的制度化建设下，科层制开始下乡。但是我认为九十年代之前的乡镇都不是按照科层制运行的，而是驻村制，包括现在很多中西部地区也依然是驻村制，驻村制是一种科层机制与传统群众路线的结合。还有一种工作方式是工作组，工作组是专门围绕中心工作开展的行政方式。工作组是比较普遍的一种方式，在乡镇的科级干部中聘任组长，组员是竞争上岗，组长与组员之间是一种双向选择，不是按部就班地按照科层制逻辑运行的，而是按照竞争的逻辑进行的。无论是群众路线，还是驻村制、工作组，其共有特点就是效率特别高，不需要额外的财政预算，也没有繁琐的工作流程，非常简洁。同时有另外一个简洁的特点，就是“统分结合”。它并不是科层制的专业化路径，不局限于某一领域。每个干部都可能分到不同的工作组，所以每个干部对所有的工作都非常了解，是全能多面的。统分结合并不是没有任何分工，而是在统筹整体主义之下的框架分工。当然，非正式运作还有很多，我暂且列举以上几个。总体而言，简约治理是相对于正式科层制的一种的非正式的治理模式，这种模式包括一系列的机制和技术方法。我们将其概括为简约治理，最主要的原因是因为它并非正式的科层治理，也不是传统的无为而治的简约治理，它在追求现代化的过程中完成了很多现代化的任务。

四、简约治理的特性

对比科层治理，我们可以对简约治理的特点进行一个概括。

我们都知道，科层治理具有标准化、流程化、分格化、机械化生产、非人格化的特点。而简约治理最主要的特点就是非正式和灵活性。灵活性是指它可以随时根据治理对象、治理问题来选择相应的治理工具和治理方法。同时简约治理最主要的一个特点是整体主义。如果科层治理是机械化生产，那么简约治理就是手工业生产，即每一个干部都可以进行治理，都懂得所有基层治理的类似问题。从这个角度来看，简约治理是非常精细化的。简约治理还有一个很重要的特点就是人格化，我们之前可能会认为，制度化是硬性规定，治理应当是非人格化的。但是我在接触了社会学之后，发现我们的研究必须面对中国的社会结构与社会现实，中国人如果不讲关系，就不符合我们的实际情况。关系在社会学的概念中，是中性名词，而非对制度的破坏与污名化，是讲人与人之间的互动与沟通。关系最重要的是将陌生人变成熟人，在面对中国社会中客观存在的人与人之间的互动关系的时候，这种互动并非一定就是利益化的。“关系”是中国文化的一部分，它构造了一种情理社会。所以说，如果治理是对人的治理，那么一定是人格化的，这就是为什么中国的治理强调有温度有感情，而非毫无感情、机械化、冰冷的只会执行命令的官僚。基层治理其实就是群众工作，就是人的治理。基层治理追求的不仅仅是效率，还包括人心政治的治理，要服众，使群众从内心中服从。从意识形态来讲，中国政治自古以来所追求的目标，就是赢得民心。

五、简约治理的运行基础

为什么简约治理能够存在呢？一是民心政治、人本政治、为人民服务的意识形态。另外一个是社会基础。传统的小农社会的有限税收无法支持一个庞大的科层体制。而今天，地方财政充足，科层组织已延伸至村内，人员和组织机构都十分庞大。但是，用巨大财政支撑的科层治理却无法应对重大的基层治理事件或危机事件，其无效的原因是它脱离了基层治理的社会基础。而简约治理有效的原因在于，它足够了解基层，了解社区、村庄。今天简约治理的最大基础就是党组织。党组织具有政治统合力，它能打破科层制的铁律。当然还存在最主要的社会基础，即上文所提及的情理社会，同时今天的中国是个变迁的、流动的复杂社会，并非是一个稳定的结构。而科层治理的机械化操作，只能对固定的模板起作用。这也是为什么简约治理可以破解形式主义，因为它是实体治理。实体治理是“解决问题”的治理逻辑，在中国，治理的主要内涵就是“解决问题”（词源于“治理黄河”。比如，治水、治病就是解决问题），并不是西方意义上分权、多元的意思。

如今形式主义的最根本的问题在于形式化的科层治理对实体治理的挤压。这个挤压表现在基层，就是“上面千条线”变成了“上面千把刀”，“下面一根针”变成了“下面一个头”，其最主要的政治统合的基础没有了。但是其复杂的社会基础又存在，这样就会导致形式主义。

六、讨论与思考

简约治理并不是说要回到传统治理，而是新中国以来在追逐现代化过程中的简约治理，是以党组织为基础的驱动路线的简约治理，并非传统而是现实，是目前在很多中西部地区实行的简约治理，是新中国以来中国现代化过程中基层治理形式的一种概括。我们需要重新认识我们的传统和现实中特别有用的治理机制，前提是我们怎么理解现代化。如果单纯的觉得现代化就是科层化的话，就会屏蔽我们去看现实的双眼，我们就看不到现实中特别有效和有意义的治理机制。今天中国式现代化，其实就是要重新理解中国的传统和现实经验。不能一直认为西方的理论就是现代化的标准，西方理论是从西方经验中总结出来的，不一定能解释复杂的中国现实的。中国经验非常复杂也非常特殊，但这也恰恰是中国研究的生命力所在。在研究过程中，进入经验是非常必要的，一旦进入经验之中，就会更加敬畏，就可以更深刻地看到其复杂性和特殊性，也更能理解中国政策执行的体制机制的特点与逻辑，以更大的关怀理解中国经验。

对话环节

杨华

基层作为治理一线与县域、省域的治理是不一样的，与国家治理也是存在差别的。无论是中国还是西方社会，基层一线从来都不是科层化治理，而是具有自己的特点，是针对一线的治理结构。比如说西方社会，上层即国家治理是非常科层化的，但是基层是自治的，存在一些自治组织，包括宗教组织、社会组织都是非常发达的，国家在这其中的渗透是比较小的。但是这也存在一定的问题，当平时没有很大事件发生的时候，没有国家治理的社会治理可以很好运行，但是在出现了重大事件后，只依靠社会治理是无法运转的。中国的治理从传统治理到新中国之后的治理，是既包括自治又包括国家层面的治理，即国家与地方自治的结合是比较好的。地方自治是让地方按照实际情况解决问题，既有针对性又节约成本，同时国家的意志和表达也可以通过自治介入进去。当出现比如新冠疫情这样的重大事件的时候，我们国家的这样一套组织体系可以很快地与基层自治组织结合，达到国家治理与基层治理的无缝对接。我认为欧阳老师所讲的新型简约治理，具有三方面内涵。

第一，在新型简约治理中，乡村两级应该有较大的自主性，乡镇作为政府有自己的设置，拥有治理机制、工作机制以及运行机制的自主权。这里涉及到体制机制关系的问题，国家治理与基层治理的关系问题。国家治理要解决的是国家和社会对接的问题，而基层治理解决的是基层内部的问题，是有效性、针对性和节约成本的问题。统一的体制难以和一个多样化的基层社会进行对接，稳定的体制难以回应变动的基层社会的需求。科层体制是分割的，是按部门、专业、领域划分的，难以回应基层的综合性问题。同时，体制的资源、科层的秩序是有限的，尤其是按照编制、资源来看，固定的过去的事物没办法回应现在不断增多的基层社会的问题。因此，大系统的、稳定的、风格有限的体制与当前多样化变动、问题不断增多的社会基础无法匹配，再有优势的体制都无法转化为治理效能。治理效能与我们这个体制和基层社会的对接一定要有中间环节，要通过一个中间环节使体制更加有效精准、灵活对接基层社会。这个中间环节，我认为很重要的就是在基层，尤其是在乡村两级，要有一定的机制创新，这是基层社会的具体的一种运作方式。

我们都知道，机制越向上走科层化越严重，运行制度化就越固定，即制度化程度越高，机制创新的机会就相对较少，当然，越到基层治理一线与基层社会对接，就越需要这种机制来运行。所以机制创新在乡村两级就要把体制内的一些资源，包括人才、物权、政策等通过一种新的结合和相互作用的方式，实现与基层治理事务的有效对接，达到精准高效、节约治理的目的。在一定程度上，基层的机制创新就是要改变我们既有的体制资源的流动方向，流动轨迹和流动速度。基层的机制创新一定是以问题为导向的，通过变革体制资源的结合和相互作用的方式来达到资源更有效的利用。变革行政体制或治理体制的成本特别高、时间特别的长，因此不能出现某个问题就通过变革体制来解决，而是应该在现有的体制资源下，调整体制运转的方向和方式方法，从而达到一种有效的、低成本的治理效果。在乡镇调整机制中主要是调整人事。这种机制将人事分配到不同的部门，但不是在部门里面做事，不一定按部门的这种方式方法来做事，而是有很多的结合的方式、整合的机制、内设机构的机制以及群众路线的机制，把不同的人放在不同的岗位之中，这样一种机制既可以不同的事物进行对接，又可以使人与人、人与事、人与物进行有效匹配。

第二，乡村干部具有比较大的自主权，他可以按照自己地方式解决问题。这与科层治理是非常不一样的，这是非常复杂、细小、琐碎的，它没有规律也没有规模，也无法进行考核和考评，因此一定要激发内在的自主性，给予乡村干部自主解决问题的权力。自主性既可以激发乡村两级的主体性和创造性，又可以使乡村干部在工作过程中能够获得成就感和成长感。但是目前基层干部的抱怨是比较多的，并不是因为工作多了，而是形式主义和材料越来越多，自主性越来越少。比如，在解决纠纷的过程中，按照自己的工作方式可能半天就完成了，但是按照上级的规定程序，至少要一个星期。基层干部按照自己的工作方式解决问题之后，上级又不同意，需要反复做材料、签字，这种形式主义耗费了基层干部大量的心血。

第三，乡村两级干部要走群众路线，通过群众路线将群众需求与实际资源结合起来。群众路线不仅仅是一种政治路线，也是一种治理路线，具有鲜明的问题导向和实践本位。治理事务本身是缺乏规律和规模的，没办法专门化和专业化，是细小琐碎多样的。因此，只能够过乡镇干部的群众路线，运用情感政策贯彻化解情绪问题，把问题放在历史长河之中逐渐去解决。同时，因为群众路线没办法监督考核，就需要发挥乡镇干部的自主性。新时代的简约治理与基层一线治理情景时相匹配的，它是中国基层治理结构中重要的一个侧面，也是一种重要的治理经验，能够发挥基层干部的主体性、主动性和创造性。从这个意义来看，随着我们现在监督问责体系在基层的建立健全，简约治理可以发挥更大的功能。

回应环节

欧阳静

我讲的东西到底是不是简约，什么才是简约？黄宗智老师所说的简约，是对于国家正式科层组织来说的。因为中国传统社会是乡村自治，国家官员只是解决纠纷时才介入，平时依靠准官员的半正式行政，所以非常简约。如今国家下乡，政权渗入到每一个角落的时候，简约也是对于国家正式的科层组织来讲的。在新中国一穷二白的情况下，新中国为什么不在基层用科层制来治理呢？因科层治理的确是成本很高。第一，要有正式的雇员，而且雇员的薪水非常高，或者说雇员的薪水肯定比乡村干部要高。10年前的村干部是一个月300元，如今，村干部的工资仍然比较低。第二，一个正式的组织需要运行起来，要有成本和财政预算。正式的官僚科层组织，要有人力、物力、组织机构，要人财物齐全，而简约治理相对于人财物齐全的正式组织治理来说，是低成本的，2000年之前很多地方村干部都没有工资，或者工资极其低。另外，简约治理是对既有的人员和机构进行重新统筹和调配，不需要增加新的正式组织，也不需要新增财政预算。从人、财、物来讲，相对于国家正式科层组织的治理来讲，这就是简约。

相对于正式的科层组织来说，每一项工作要分工，且分工非常细；每个人只做自己的一块，所以要很多人去做不同的工作。而基层治理，一个人要做很多的工作，所以需要运用低成本的简约治理。但是不是科层治理它是不好的？不是的，相对于规范化的事情，科层治理非常好，它走流程，但是为什么它到了基层，都变成了形式主义？变得没有效率？不是科层制本身的原因，是因为科层制没办法应对复杂的基层社会，因为基层社会不能分类。科层制有一套流程，面对格式化的事情，两三个人可以应对。而今天的中国，基层社会是变动的、流动的、复杂的，无法格式化、流程化。不是说科层治理本身不行，而是科层治理无法应对复杂的基层社会。形式主义的产生是因为科层治理对简约治理的挤压，科层制嵌入村庄自治，无法应对村庄实际情况，所以产生了形式主义。科层制它为什么能够嵌入村庄？就是因为科层制消解了乡镇作为“一根针”的统合功能，导致“上面千一条线，下面千条线”。即上面有20个部门，下面也要建立20个部门，才能够对接起来，这就是成本高的科层治理。“上面千条线”其实就是“条条”，即科层组织部门。它们通过考核、财政项目和专干，集中了绝大部分的人财物，使得乡镇没有了治理资源，所以这根针就没有了统合能力。所以我觉得我这个研究不是理念上的，也不是应然状态的，而是实然状态下的治理现状。

那简约治理是不是意味着挤压社会？因为有了社会，才会有简约治理，恰恰是嵌入村庄的科层制才挤压了社会。比如，传统的简约治理其实就是依靠乡村社会的自治，就是依靠社会的。现代中国没有了完整的乡村社会共同体，而有乡土社会资源。正是因为有了这些社会资源，才有了简约治理，才有了非正式治理。简约治理不是纯粹意义上的国家治理，它是国家与社会相交融的一种治理。形式主义泛滥的原因就是科层制挤压了社会自治的空间。因为科层治理排斥非正式治理。而简约治理本身就是一种社会治理，融入了很多情、理、法、关系等社会资源的非正式治理，恰恰是因为这种治理基础被科层治理挤压，才导致了形式主义的泛滥。

简约治理背后的价值关怀是给予基层更多自主的空间，更多社会自治的空间，给予社会有作为的空间，而不是挤压社会。而实际上是科层治理在挤压社会，不是简约治理在挤压社会。简约治理是要依靠社会来治理，是要动员社会，组织群众，这是很典型的社会治理。而简约治理为什么它是低成本的？是因为他在人力上、财力上、组织上不需要完全依靠国家资源，它能够依靠大量的社会资源来完成基层治理。从这个意义上说，简约治理是低成本的，简约又有效的。

观点交流

欧阳静、

一、 西方的国家治理是不是也有人格化？

中西方社会的确不太一样，社会结构不一样，特别是文化不一样。西方社会没有中国熟人社会的特性，其实越是陌生社会，它越非人格化，比如说我们住在城市，邻居都不知道是谁，会越非人格化，越非人格化，它就越制度化；但越陌生，又越冷漠，而实际上任何人内心是都希望被关怀、被关注，要有情感交流。就中国而言，人格化的深层因素是什么？是从家庭伦理所衍生出来的情感关系、人伦关系，要讲人格化、讲情感。在基层社会，特别在村庄社会，它是个半熟人社会，或者说是个熟人社会。中国人一旦进入一个圈子，其实就是熟人社会，熟人之间就会非常人格化。

二、从县乡两级抽调人员组成驻村队的简约治理是否是科层治理的进一步延伸？

从县乡两级抽调人员去治理，他们本是科层组织的人员，这样一来，没有多出人员、没有多出组织、没有多出机构、没有多出预算。一般来说，抽调人员是为集中力量办大事，就是抽调现有的工作人员去克服一个非常困难的治理任务。其实我说的乡村的工作组跟这种下派的驻村队不一样。比如说乡村的工作组是指乡镇对既有人员的调配。比如乡镇有50个人，在科层组织里，这50个人可能分配到不同的科室，仅做科室的工作，这是典型的科层治理。而简约治理是什么？比如计划生育、征地拆迁等好难的事情，没办法一个人去做，一个人完成不了，所以这个时候怎么来做？把现有的人全部排列组合，在既有的机构不动，仅人员变动、人员排列组合，形成工作组，来解决这些难办的事，这就简约；没有增加人、没有增加新组织、也没有增加预算，只是通过人的重新的排列组合，调动人的自主性，就把难事解决了，这就是简约。再例如，按科层治理来分门别类，征地拆迁就成了难题，没有哪一个部门可以独立完成征地拆迁任务。今天中国能实现那么大的发展，仅依靠科层治理是不可能实现。比如，如果通过某个部门依靠法律程序来拆迁，首先是一个县的法院无法应对那么多的征地拆迁的案例呢。法院会崩溃，而且成本非常高，诉讼要几年，县里面拆迁可能10年都完不成了。而如今，成立工作组，运用群众路线，两个月就完成了，这就是简约治理。我觉得抽调人员不是进一步的延伸，因为它是临时抽调的。科层治理膨胀的一个表现是相对乡镇人员结构而言，因为乡镇机构不断地膨胀、人员不断地膨胀、预算不断地增长，部门不断地增多，就是科层治理的延伸，就是“千条线”的延伸，即：上面千条线，下面千条线。

主持人总结

王铮：

感谢各位老师的精彩发言！今晚我们以简约治理为核心，关注、探讨了简约治理的内涵、特性等问题，也从简约治理这一切口延伸到诸如治理方式现代化等蕴藏在简约治理背后的更为宏观、更为重要的问题。从这个角度，这也是对我们今晚主题的拓展，更是讲好中国治理故事的体现。讲好中国治理故事，需要在与西方理论对话的基础上，认清西方理论本身的理论预设，比较中西政治土壤和治理环境的差异，将西方的理论与中国的实际情况结合。这离不开学界同仁更多的学术自觉。欣喜的是，我们能够看到越来越多的学者在为这一目标而努力。

简约治理是一个富有延展性的议题。未来研究或可以思考如下问题：一，简约治理所赖以依托的非正式制度、非正式机制因何产生？二，非正式机制与正式治理机制的互动关系。即，非正式机制是否会向正式机制转换？需要满足哪些条件？为什么有些非正式机制以治理创新的形式上升为正式规章、程序，而另外一些则没有？

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 来源：政治学人

编   辑：小   楷