马勇：“双碳”战略法治体系构建的若干思考 | 北航环境法绿园论坛

2023年11月10日晚19:00，应北京知行法律实务研究中心及北京航空航天大学邀请，中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇做客北京航空航天大学第31期绿缘论坛，在北京航空航天大学5号教学楼为广大学子做了题为《双碳战略法治体系构建的若干思考》的法律讲座。

    讲座由北京航空航天大学法学院助理教授程玉主持，在北京知行法律实务研究中心理事长王科峰，北京航空航天大学法学院教授、博士生导师杜群的开幕致辞下拉开序幕。主讲人马勇现场互动形式了解参会同学情况后，通过介绍当前国际承诺、国家战略部署、碳交易规章及政策、双碳标准及绿会诉秦皇岛方圆包装玻璃企业大气污染案、甘肃敦煌毁林案等与“双碳”密切相关公益诉讼，结合法律实践经验深挖双碳战略法治体系构建潜在问题，提出结合“双碳”战略实施的立法、司法等多方面细化建议。

以下是马勇的宣讲内容：

大家晚上好，非常感谢科峰主任的邀请，今天也借杜老师的宝地来和北航的学生一起交流关于双碳方面的议题。

“双碳”议题现在不光我们国内在关注，整个国际也非常关注。特别是现在全球气候变化显著的当下不管是国际的会议，还是中国实际研究课题有关于双碳的内容非常多。所以今天我借这个机会和大家一起来交流一下有关于双碳战略的法治体系构建问题。

因为在法学院来做这个讲座，所以我切入议题更多是从法制角度来考虑。应该说我们现在政策体系取得了很好的进展，但在法制体系当中有些问题我们可以一块来探讨。我今天的内容主要从三个方面来和大家进行交流：一是回顾这些年我们推行双碳方面工作的进展，实际情况；第二是目前在推进双碳及双碳法治工作当中所面临的一些问题；最后针对这些问题相应的提出一些意见和建议，供大家参考也跟大家一起来交流。

第一个部分是基本现状，我按照逻辑顺序简要的列了五个题目。第一是从当前整个国际的形势来看是怎么样一个情况；第二看我们国家关于双碳的战略部署和相应工作的设计，包括一些地区开展双碳方面工作的进展；第三介绍双碳目前的立法进展，目前主要是生态环境部推动的碳交易的一些规章和规范性文件，我们俗称它叫政策；第四点讲涉及双碳方面的标准；最后讲涉及双碳的一些诉讼的问题。

从国际角度看给大家列出来四个主要的有关应对气候变化方面的国际公约，第一个国际公约是《联合国气候变化的框架公约》，它简称UNFCCC，公约1992年签署，是对于全世界推动应对气候变化工作的一个基础性公约。公约是让各个国家采取有效的行动减少温室气的排放，至于怎么减少，目标是什么，是《京都议定书》的内容。《京都议定书》在1997年签署，设定了一些具体对排放的要求，包括在全球气候变化当中特别关注的温度变化是防止全球气温上升超过两度。《京都议定书》当时提出防止全球气温上升超过两度的目标，实际上是对UNFCCC的一个补充。接下来两个很重要的公约一个是《巴黎协定》，2015年签署。《巴黎协定》跟《京都议定书》保持一致，要求我们全力去防止全球的气温上升超过两度，实际希望大家努力要将升温的幅度控制在1.5度左右，但现在看难度非常大。特别是今年世界上很多地区经过的酷暑，咱们同学们如果在北京过了这个夏天也是深有体会的。《巴黎协定》相对应的《格拉斯哥协定》实质上是对《巴黎协定》的细化。《格拉斯哥协定》也是为了完成《巴黎协定》的目标,规定的一些具体的措施。以上是目前全世界关于气候变化方面的一些公约的要求，中国是公约缔约国之一。这些公约作出了一些目标性的要求，这些目标性要求的主要减排义务落实在发达国家，因为发达国家占用了全球的资源，优先取得了发展，做了大量的碳排放，发展中国家现在没有设定具体的义务，所以现在减排的义务主要在发达国家。但是我们中国基于全球环境的义务，特别是总书记提出我们要构建地球命运共同体和人类命运共同体，为了全方位的推进中国的生态文明建设、推动全面的绿色低碳的转型，所以在2020年9月的时候习总书记向国际社会做出了郑重地承诺：要在2030年之前碳达峰，2060年前要碳中和。

我们中国是碳排放最大的国家，我们做出这样的一个承诺，采取相应的行动，开展相应的工作对减缓全球气候变化，包括推动全球气温控制在两度以下引起了很大的关注。

在作出承诺之后，我们很快就有了实际的行动，总书记在中央财经委员会会议上就明确的强调，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。首先是广泛的，是面的影响，然后是深刻的，有程度的影响，不管是从广度还是深度，它涉及到经济社会的系统性变革。这个变革一是意识上的变革，第二是机制、制度上的变革，第三是全社会运行机制的变革，这不亚于在中国开展一次新的革命，所以双碳工作是非常重要的，而且要把这项工作纳入到生态文明建设的整体布局当中。这个基本的定位目前看从2023年到2060年的30多年我想在座你们各位正好经历我们碳中和的全过程，成为未来中国碳中和的生力军。

因为这是一个系统性的变革，中央从2018年左右提出了生态产品的价格核算，叫GEP。GEP也是一个战略，就是我们两山理论，就是绿水青山就是金山银山。GEP生态产品的价值核算就是为了实现把绿水青山转化为金山银山的这么一个理念。很多地区的生态条件很好，但是发展没有发达地区那么快，或者目前GDP不高但因为生态条件好，我们用生态产品价值核算的方式算出当地GEP值很高。怎么把好的条件，把绿水青山真正变为发展的基础，发展的动力是开展这项工作的原因，未来也是一项非常重要的工作。但是如果把这项工作和我们双碳工作割裂开，可能就会出现很多不协调的地方。所以我最近在一个北京市政府组织的在延庆开的会议上提出GEP和我们双碳这个战略要实行一个协同，这也是我们变革的一部分。

第二有了国际上的一些关注，国家制定了工作目标和开展这些工作落实方法，提出了2025年、2030年和2060年的三个阶段性目标。其中要求2025年绿色低碳循环经济的体系初步形成；2030年经济社会发展全面迅速转型取得显著的成效，二氧化碳排放量要达到峰值并且要实现稳中有降，这就是我们讲的碳达峰；到2060年绿色低碳发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系要全面建立，非化石能源的消费比例要达到80%以上，碳中和目标顺利实现。到2060年之前，我们向国际社会作出的承诺就是碳中和一定实现。那我们看一下非化石能源的消费比例现在是一个什么样的状况。2023年的中国能源发展报告当中明确提出中国2022年非化石能源的消费中9.5亿吨标准煤占比是17.5%，刚才我让大家关注在2060年我们要求非化石能源的消费比重要达到80%以上这个数据，而我们现在仅仅是17.5%，也就是说从现在开始到2060年要实现这个目标就意味着我们每年的非化石能源的增速要在差不多2%的一个幅度，这非常困难。

全国人大在国民经济和社会发展的第十四个五年规划明确在国家的政策层面制定了碳达峰、碳中和的国家的任务。在这之后中共中央和国务院专门发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。以上是双碳战略的一部分，在这当中明确提出双碳战略的定位是通过双碳这项战略要着力解决资源环境约束性突出的问题，实现中华民族发展的必然选择。我们提出构建人类命运共同体这个目标,具体的要求是把碳达峰碳中和纳入经济社会发展的全局，也就是说从现在开始但凡我们中国部署的一些战略规划，或者我们开展的一些国家的行动都一定要把双碳的工作考虑进去。

所以我想在座的大家，不管是学经济的，法学的，化学的，还是其他专业的，将来在就业的时候或者去开创一番事业的时候一定要充分的考虑双碳这项工作。你要是做制造业的，那必然面临着碳减排的问题，你要探索碳中和的方法。如果从事服务业的，那就要注意我们的消费行为要从碳中和这块去考虑，这个要贯彻到整个社会发展的全局。

最近国家发改委做出了在15个省份要进行碳达峰的试点的建设。国家作出这个战略之后，我们31个省份相继做出了方案的设计，我们现在拿出差不多一半的省份去做这个碳达峰的试点，这意味着双碳这项工作是一场系统性的变革，所以难度非常大。我们一般讲的试点可能顶多选择5个地区、8个地区。现在差不多选了一半的省份去做试点，说明我们现在非常急迫，因为压力太大。

现在生态环境部提出了“1+N”的双碳架构体系，为的是让碳达峰工作力争在2030年之前要完成。这是刚才介绍的国内的现状，我们在自加压力去落实这项工作，同时我们也面临着极大的挑战，特别是在贸易方面的一些挑战，我给大家列出来，欧盟已经通过了碳边境调节机制，俗称碳关税。碳关税做出之后，从现在2023年到2025年的年底，这两年是欧盟留出的一个缓冲期。从2026年的1月开始欧盟的碳关税就开始启动了，从近期看可能对我们的影响不大，但是从未来角度看它是牵一发而动全身的，对我们整个贸易体系会带来一个深刻的变革和挑战。

以上是我们刚才讲的是国际部分现状和国内的战略安排，第三要讲的就是碳交易相应的法制体系。我们整个有关双碳的法律法规是没有的，现在只有生态环境部的一个交易的规章和相关的政策。双碳战略做出之前我们应对气候变化的工作是归发改委负责，所以一开始发改委在负责的时候就印发了《碳排放权交易管理暂行办法》。后来应对气候变化的工作转隶到生态环境部之后，2018年生态环境部就起草了《碳排放权交易管理办法（试行）》，它是部委的规章，在2021年生效，并在规章当中对七种温室气体做了界定，这是和国际公约保持一致的。按照时间顺序2018年生态环境部牵头制定了《碳排放权交易管理暂行条例》，意图通过上升法律位阶的方式让国务院来出台行政法规、出台条例，但是现在这项工作难度还是比较大，当然也是在进展的过程当中已经列入立法的计划，但是一些细节性的问题还得做充分的讨论。2011年的10月24号国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》。今年的10月生态环境部、市场监督总局发布了《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》，重启CCER这个进程。我刚才讲在发改委负责管理应对气候变化的时候，曾经开展过一段CCER的工作，现在在今年10月份又重启了CCER工作，并且在发布了CCER的管理办法之后在全国征集了几个减排的方法学。今年同样在10月份发改委牵头印发了《国家碳达峰试点建设方案》，要在15个省份开始试点。在刚过去的11月7号国家印发了《甲烷排放控制行动方案》。我们一般意义上讲控制温室气体主要讲的是控制二氧化碳，但是这次特意的把甲烷提出来，一是国际的趋势和国际压力所在，因为此前中国和美国就甲烷问题达成了一个协议；同样因为甲烷的特性是在温室气体当中提高温度最显著，也是在提高温度方面负面影响最大的一个温室气体，要力争把主要增温气体降下来，所以国家制定了甲烷的控制方案。

其中我们法治结构的另一部分就是标准，不管是法律、行政法规、还是规章，都要解决可操作性的问题，就是怎么做，对照什么标准做，这就涉及到标准。从国际标准来讲有国际标准化组织ISO，ISO通常讲14064标准系列的体系。我们在国内对应ISO的标准体系有环境管理的技术委员会，我们一般叫ISO/TC 207的这个委员会，还有一个ISO/TC 207/SC7的分级组织，叫温室气体和气候变化管理及相关活动的分技术委员会。我们国内起初涉及双碳的一些国际标准是通过这个分技术委员会在ISO和ISO的秘书处进行对接，把中国的标准推广为国际的标准。除了国际标准之外，我们国家标准在双碳战略没有提出之前也出台了一些标准，双碳战略提出之后我们有关于双碳方面的标准进入了快车道。除了国标之外，我们的团体标准、行业标准、地方标准，甚至一些企业标准也是层出不穷。

刚才提到生态环境部向全国征集线索，发布了四项温室气体自愿减排的方法学（CCER），目前CCER主要集中在造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电和红树林营造四类。

我们中国绿发会在推进双碳标准方面也做了一个探索，2021年经过研究出台了《企业碳评价标准》。企业从目前看，特别是制造业、建筑业、服务业在碳排放方面贡献很大。所以我们意图利用标准约束企业的一些行为，使得他们积极的去减排，对他们的碳行为提出一些规制措施和标准，所以我们出了一个碳评价方面的标准。这个标准推出了之后有很多企业已经开始采用了。

我们讲完标准，还有第五个方面，就是我们有争议怎么办，涉及到关于涉碳的诉讼。最高法曾经公布了一期《司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例》，目前公布这些案例更多的是减污和降碳协同的一些问题，有涉及到大气污染责任纠纷的，有数据造假的，有合同纠纷的，还有因为毁坏森林认为对碳汇造成影响的。对双碳工作的开展除了一些基础性的研究，出台一些标准，同时还有刚才程老师讲我们中国绿发会从新环保法实施开始就积极开展公益诉讼工作，所以我们提起了很多涉及大气排放的环境公益诉讼。

我展示出来的这个诉讼是我们中国绿发会对在河北省秦皇岛市的一个玻璃企业提起的公益诉讼。玻璃作为建材它的碳排放量是很大的，这个案件后来是以调解方式解决的。案件被称为京津冀地区首个大气污染公益诉讼案，最终调解结案的公益资金对企业污染造成的后果进行了治理。这个案件被评为第十四届十大影响性诉讼。

另外一个案例很有意思，是在甘肃省，我们叫敦煌毁林案。大家如果不关注环保可能不太在意，如果关注环保的这（毁林）是一个事件。我们经过调查在甘肃敦煌发现当地的防风固沙的防护林被毁，因为那个地方的温差变化很大，当地企业为了生产，把树砍了之后种葡萄，会带来一些产业，特别是做红酒。后来新华社的记者去做调查发出报道，当地否认，甘肃省想把这个事顶过去，开新闻发布会说不存在这种事，记者报道是失实的。我们起诉并展开纠正工作，在我们的呼吁和新华社的连续的刊发文章之下，中央成立的专门的调查组展开调查，最终案件是调查出7大问题。这个案件我们还在诉讼进展程序当中，给大家举这个例子，就涉及到毁林，破坏碳汇的问题。

还有一个案例是在淘宝网上有一家深圳的做电子产品的企业售卖叫年检神器的产品。大家都知道汽车除了新车有六年左右的时间不需检测，一般的车是每过两年就得年检，年检中如果尾气不达标就过不了年检验收。所以这家企业就生产两种“年检神器”，一种是柴油汽车的，一种是汽油汽车的。把“年检神器”安上之后，即便车尾气不达标但车过检测线的时候肯定是能达标的。而且这东西很便宜，就几十块钱，所以在网上售卖很厉害，很多企业、车主就花几十块钱买了然后上检测线，而且还可以重复使用，可以借给别人重复使用。在我们调查之前产品已经售了几万件了，针对这种情况我们提起公益诉讼并最终得到法院的支持。这个案件很有意思，它绕过几层的法律问题，从法律上讲，因为企业是一个生产、销售企业，不光单纯的销售，生产企业自己又直接在网上售卖产品。产品被车主买回家之后，安到自己车上通过检测线，最终蒙混过关。实际上生产企业不是直接实施民事侵害的主体，不是直接向大气排放污染物的主体，所以这个案件提出到获得法院的受理，并且最后得到法院的支持还是可圈可点的。因为时间关系，很多内容没有列在这，如关于怎么去认定企业具有侵权的责任，或者说这个侵权责任通过什么样的方式来体现的等等。这是我们开展的几个涉碳方面公益诉讼的案件。

以上是我们基本的现状。

第二个方面，现在双碳战略很重要，想要把它干好，而且要高质量干好，有没有问题存在？存在哪些问题？怎么去解决？是我们应该关注的，所以我想简单梳理一下。目前这几个方面问题还是比较突出的：第一个就是顶层设计的问题；第二个是法律法规的问题；第三就是碳市场建设问题；最后就是法律救济问题。

我们是一个行政管制很强的国家，表现为大政府小市场，所以在这个过程中如果顶层设计部门的职责不划分好，那么可能在推动相应的工作或执行相应的工作中会大打折扣。从目前看，在2018年国家机构改革之前应对气候变化这项工作是归发改委管，2018年改革之后转隶到生态环境部，但是双碳战略的这个牵头工作依然是发改委在牵头，应对气候变化的职责是归属到生态环境部落实，我们要建立全国碳市场开展碳排放权的交易的时候又有一定的金融特性，所以至少目前涉及到生态环境部门、国家发展改革部门和我们的金融监管部门，也就是涉及到环境、能源和金融三大领域。但现在看有些问题或者有些职责的设计还不是那么协调，会出现一些比如整个生态环境部门目前推进双碳这项工作的进展的统领能力不足，它现在在抓这项工作。关于碳排放权虽然已经建立全国的碳市场，但是实际上碳排放权不光是一个交易体系，还有用水权、排污权、用能权等市场化交易协调的问题。特别是排污权的交易，从上世90年代实际上就开始做这个排污权交易探索，甚至在某些地区做了很多的试点，但是到现在为止，一直没有取得很好的进展，所以对我们碳排放权交易这是一个反面的教材。就是这些年为什么没推好，排污权交易意图用市场化交易发挥市场资源配置的作用，规范企业的排污行为，提高企业污染的成本，做好环境监管，但是没有做好。那么碳排放权也是一样，现在看只是一个《碳排放权交易管理暂行办法》作为基础的架构，而且是生态环境部的一个规章去约束发改委，去约束其他部门缺乏力度，所以在整个统筹方面存在不足。

第二个发展改革部门。我们要解决双碳问题最核心的就是解决我们国家能源结构的问题。能源是归发改委管，发改委有管能源的二级局国家能源局。我们国家是一个煤炭依赖性国家，煤炭排放二氧化碳量很大，而且我们主要的碳排放就在用煤的问题上，如果发改委能源局这块管不了或者管的不够那我们双碳工作会大打折扣。

最后一个是金融监管部门，金融监管部门就是要把碳排放权真正市场化，充分激发它的活力自由交易，我们称之为碳金融或叫绿色金融。但是由于没有良好的碳金融设计，现在只是各部委自己出的一些规范性文件。这些规范性文件相互之间有很多的不协调，所以整个双碳的工作一定要以国家一盘棋的方式才能有效的去推动。如果说各个部委各自为政，没有很好的去协调配合，那就不能形成有效的监管。因为我们体制就是行政监管非常强烈的这么一个特点。如果行政的监管不到位，那双碳工作就不会取得很好的成效。

第二个存在的问题就是现在法制的问题，立法的问题及法律法规的解释。我们讲依法行政，包括各个相关的部委、地方的部门要去开展工作一定要找到法律的依据。比如法律授权生态环境部门做什么，发改部门去做什么一定要有法律的依据。没有法律就没法开展工作，当然不出事没事，一出事就成了纠纷了，这些行政部门要乱作为或者不作为或者胡作为都会涉及到行政诉讼的问题。那么平等主体之间会涉及到交易，交易会产生一些纠纷，刚才讲的有合同纠纷，或者还有其他方面的纠纷，甚至于侵权责任纠纷，出现这些问题怎么办？一定根据法律来管，但现在看我们缺乏双碳方面的法律甚至没有法规。我们现在有的只是我们党内的一些法规，有中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，这是我们党的文件。在我们相应的一些法律当中提到，比如2018年修改的《大气污染防治法》当中，在第二条及其他条款提到了大气污染物和温室气体要协同控制，我们叫减污降碳，但是这都是一些宣示性的东西，没有明确如果没有减污降碳，或者没有达到减污降碳标准，或者执行的过程当中出现一些问题负什么样的法律责任等的规定。

同样在《青藏高原生态保护法》当中，我们当时争取了很多次并强烈地呼吁，因为青藏高原受气候变化影响太大，所以一定要把应对气候变化这项写入，最后确实被写入，但也是一个笼统的、原则性概述，即加强对气候变化及综合影响监测等。但是他的法律责任，怎么去落实应对气候变化还是缺乏一些相应的法律支撑。

总体来讲，我们整个双碳的法律体系，特别是立法还是非常薄弱的，这块我找了一个当时生态环境部给全国人大代表提出来的问题的回复，就是怎么去认定温室气体。我们刚才讲没有立法，那么立法需要解决什么问题呢？首先要解决定性的问题，即解决温室气体属性的问题。温室气体到底是不是污染物？从现在看肯定不是污染物，至少不是一个简单的污染物。当然有学者说温室气体可以比照污染物监管的方式去做，但实际上不是的。二氧化碳本身就在我们空气当中以一定比例存在的，其实二氧化碳还有一些用处，但什么样是超标的，什么当中不超标，这个界定很难解决，从污染的角度来讲很难定义。所以再看生态环境部对关于把二氧化碳尽快列入污染物的建议的回复，生态环境部明显是没有同意，生态环境部首先提到从自然属性看二氧化碳本身是没有害，它是目前自然界当中正常存在的一种成分；从管理的属性看，就是从国际条约和国际通用的管理体系来讲并没有将二氧化碳作为大气污染物来看待，而只是将它作为温室气体加以控制和管理。所以对温室气体的定性，生态环境部的回复得很清楚，它不是一个污染物。如果不是污染物，还是什么样的物质？这块可能还有一些争议。那有解释说它是一个环境影响性物质，但环境影响性物质适用什么样的法律是有一些争议的，这个争议也最终要反馈到我们立法中。

除了全国人大的一些立法的行动，部委的一些进展之外，地方也对一些立法的工作做了一些探索。其中最早就是天津市出了一个《天津市碳达峰碳中和促进条例》，这是双碳的第一个地方性法规。紧接着青海省、包括河北的石家庄市也相应的出了地方性法规。最高人民法院通过司法规范性文件的方式也出了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，并且在2021年也发了类似的一个意见指导各地方从准确把握涉碳权利的经济、公共和生态属性，妥当处理相关民事纠纷，依法处理涉碳公益诉讼等方面为双碳目标提供法律支持。这是在我们没有全面的立法情况下，我们在实践当中由上而下的做的一些司法探索用以开展法制工作。

第三就是全国碳市场的建设不足。刚才我们在介绍背景当中，从这些法规制定的过程当中也看到全国的碳排放权交易体系正式启动，也就是全国碳市场建立之后，客观的讲，我们现在只有一个成熟的发电行业，国家有明确的，强制的要做交易的要求，但是其他行业现在积极性不是很高。那么怎么激活我们碳排放权交易市场，使得我们碳排放权因交易这一市场化的手段把它传导到我们相关的责任主体，激发减排、中和的积极性从目前看还有很多的工作要做。

有关于绿色金融方面的构建，包括绿色信贷、保险这些工作到现在为止更多的都是一些面上的工作，真正落到实处的现在不多。当然有一个比较好的进展是我们中国绿发会在今年年初的时候向国资委发了建议，针对ESG的信息披露我们建议国资委对国有企业开展ESG的信息披露，ESG的信息披露当中很重要的一块工作就涉及到碳排放的问题，国资委接受建议，要求到今年的年底之前要实现央企控股的上市公司ESG的信息公开的全覆盖，这是一个很大的进展。ESC信息披露之后，公众就对企业的碳排放情况数据可以查到了，能够查到之后，就可以去做一些监督，倒逼相关的企业去采取一些措施做碳治理。

第四就是法律救济的问题。一旦这项工作开展，涉及到行政方面比如在监管执法如果存在问题就会涉及到纠纷。在正常的同等民事主体之间的交易甚至其他方面的工作就会涉到侵权纠纷的问题，就需要司法发挥裁判的作用。但是因为缺乏上位法或者缺乏有力的法律支撑，目前法律的救济不足。从整个司法开展的情况看，最高法已经发布的11个案例严格意义上讲不是特别契合双碳工作，没有碳排放超标或者超过设定它的总量的标准或者案件在碳排放方面有一些不合法的行为这样的案例。本次发布案例主要是排放造假的问题、毁林的问题、大气污染排放等的问题。

有一个我们称之为气候变化诉讼的第一案是自然之友起诉发电公司没有全额消纳风电。这个主要是在2017年前后当时有些地方，特别是北方有些地方弃风弃光，因为当时整个电网配套机制没跟上，另外对这项工作不重视，所以很多地方新上了风电、光伏，但是发电并不了网，所以不能被消纳，电能白白的就浪费了，特别是在新疆、吉林、东北很多地区，这个问题很突出。另外，我们早在这个诉讼前就与国家电网多次协调推进消除“弃风弃光”情况，得到高度重视并采取了积极的治理措施。从现在看基本没有弃风弃光的现象。

此外，中国绿发会对上海一个月饼的老字号杏花楼提出的月饼过度包装的诉讼。我们因为长期关注月饼过度包装，过度的包装也是对双碳的一个反其道的工作，我们针对月饼的过度包装提起的公益诉讼，遗憾的是这个案件到现在我们是取得了失败的结果。但是我们不服，申请了再审。在起诉提交证据当中，我们请了鉴定机构对月饼的包装做了一个鉴定，鉴定明确它（杏花楼的月饼包装）已经超过标准，是过度包装没问题，包括被告也认可，法院的裁判也认可。但对过度包装对环境的影响是否构成污染或破坏环境，法院没有认可。法院认为杏花楼确实是过度包装而且过度包装产生的这层过度的包装材料确实对环境有影响，但因为杏花楼在上海地区，上海地区实现了垃圾分类，垃圾分类就把这个问题解决了，不会对环境造成问题，所以法院认为杏花楼不构成环境侵权，认为原告主张杏花楼侵权没有依据。但实际上不是这回事，我们从双碳的观点来看，因为过度包装使得本来不需要进行“过度”包装的这一部分包装材料生产出来之后，即便它不丢弃在外环境当中，通过垃圾分类回收进去，它必然会对垃圾要进行处理。处理不管是填埋，或者焚烧都涉及到对外环境的排放问题，还有涉及到用能源去对它焚烧，必然对环境会造成负面的影响，所以从这个点上，我把这个案件例举出来就是因为我们现有的司法系统对双碳的认识还停留在过去的一个传统思维当中，认为如果确实没有造成我们眼睛能直观看到的这种环境侵害就没有造成损害，或者说实质性的侵害结果发生才能认为对公共利益造成损害。实际上以后可能涉及到双碳方面的诉讼，特别是公益诉讼工作我们还需要鼓励提起一些预防性的公益诉讼。因为实际上公益诉讼有很重要的一个功能就是预防性的保护。对一些将要或者投产之后或者实施之后对环境造成一些不利的影响，我们如果能提前采取行动，防患于未然，就能真正的落实环境保护法预防为主的原则。所以这对我们来讲是一个失败的案例供大家参考，以上就是我们讲的双碳法治工作中遇到的一些问题。

针对出现的这些问题我提出一些建议。第一就是要制定出台应对气候变化的专门的法律，填补我们双碳战略专门立法的缺失，这一点至关重要。这么一项战略性工作至今没有专门的法律对它进行顶层的设计和规范，不利于我们如期完成2030碳达峰、2060碳中和的目标。第二建议修订相应其他相关的法律，比如在污染防治、自然资源、能源利用等领域相关的法律构建与气候变化衔接统一的法律体系。大气污染防治法的修改或者是其他的法律，包括这里列举的森林法、草原法等其他法律修改中加入应对气候变化相关的一些法律规定，特别是一些责任性的规定，保证双碳落实的可操作性。

第三是构建党内法规与“双碳”的关联机制。我们国内整个的环境保护工作，特别是2015年新的环保法实施之后，取得了长足的进步。可能从外地来的大一的学生感触不那么深刻，但是如果长期居住在北京的人见证了从2013年北京市发生严重的雾霾到今年2023年十年时间整个北京市环境的极大的改变。包括其他地区的极大的改变是环境监管部门、其他部门的合力作用的结果，也有我们社会组织去推动的力量。我们用环境公益诉讼的方式或者用其他监督性的机制去推动这项工作。但是非常明显的作用来自于中央生态环境保护督察，因为中央生态环境保护督察管住了关键少数的问题。我们过去讲，环保是一个老大难的问题，所以我们有个俗话讲老大难，老大重视就不难，就是要管住关键的领导，就是一把手，特别是如果能管得住市政府的书记和市长，省政府的省委书记和省长，环保工作肯定能抓好。后来中央环保督察就实现了这么一个作用，因此我们各地的生态环境保护工作取得了极大的提升，所以我想双碳工作也离不开这样的一个机制的贡献。所以在我们国家的法律体系制定、完善的过程当中，一定要构建党内法律和双碳的机制的结合。我们在未来可以预见的，可能时间很短，我估计不出三五年的时间中央生态环境保护督察肯定会把双碳工作或双碳落实的情况作为重点督察的领域。那么这个抓住关键少数就可能使得地区的双碳工作得到极大的提升，包括这个责任考核体系。

第四，强化环境司法保障。我们现在在推中国式的环境司法专门化。我们讲环境司法，最高法专门成立环境资源审判庭，现在全国有2,000多家环境资源审判的专门机构，把这些机构动员起来，让他们充分发挥司法的能动作用，不管是社会组织，还是现在公益诉讼的另一主体检察院，包括广大的公众，大家都行动起来对一些涉及到双碳方面的环境违法行为进行监督。一个是我们监督的举报、情况反映；另外一个我们直接就动用法律的手段去提起一些司法的诉讼，特别是公益诉讼。因为一个案件可能能够解决一批案件的问题，使得整个双碳从法律责任这块提高违法的成本。未来我们也希望包括我们自己，还有其他的兄弟单位把这块工作做好，真正推进涉及双碳的司法进展。

最后就是要促进国际的合作，提高国家的话语权。在前面讲的国际形势看到欧盟已经行动起来，而且到2026年1月1号就开始实行碳关税了，实际上欧盟已经占了先机。我们中国在这方面要广泛的开展合作，积极的融入到国际的碳交流以及应对气候变化的工作中，特别是在我们的标准化体系当中要占据话语权。现在国家已经提出标准强国，但是因为其他国家特别是美国的干预，我们现在这个口号提的不多，但是我们实际上在这样做了。

在涉及到碳排放方面以及应对气候变化方面的国际标准，中国要大力地参与，不管是政府机构、还是一些社会组织，大家都要积极参与。因为有了标准的制定和标准牵头者的一个地位，就有了话语权，这是所有工作特别是在制造业或者相关服务业当中表现明显。

最后还有两个案例，一个是祁连山的生态破坏案，一个是青海的木里煤矿，都是典型的生态破坏的案件都涉及到双碳这项工作。类似预防这样的案件发生，需要我们大家都行动起来去监督、去推进，我们政府部门依法行政，我们就会迎来我们生态文明美好的明天，而且我们会如期的实现双碳目标。

从当前的只有“碳政策、碳规章”，到在未来的一段时间，在中期目标当中出台“碳法规”，开展中央的“碳督察”，对于远期来讲要出台“碳法律”，实现真正的“碳法治，为我们2030年如期实现碳达峰，2060年实现中国的碳中和，为构建人类命运共同体和地球命运共同体做出中国的贡献，谢谢大家。

整理/王敏娜 审/绿宣 

（本文来源与“中国绿发会”微信公众号）