北京大学行政管理考博真题2010-2020

育明考研考博大印老师整理

【温馨提示】2015年以来，北京大学公共管理考博招生方式进行了数次改革，包括命题人、考试形式、录取人数。现在每年10月份开始报名并提交申请材料，来年三月中下旬就开始笔试、面试。2015-2020年北京大学公共管理/公共政策考博录取的学生基本都是育明一对一或者视频课程（4998Yuan）学员，高校教授授课、精准讲解、独家师资。

现在考博基本都是采用“申请-考核”制度，申请考核制度并不是说都么有笔试，很多院校为了凸显客观性，还是保留了笔试这一项，此外申请过程中，资料的撰写很重要，尤其是研究计划，这点是大多数考生忽视的，而且根据经验来看，很多考生自己也不知道怎么撰写，因此，我们建议在育明教育咨询师的指导下撰写。

未来备考博士，要注意以下几点：（1）每个院校的考博时间是不一样的，加之每个院校博士招生人数有限，所以育明教育大印老师建议大家一定要多选择几个院校进行备考，一般而言，选择3-4个院校比较合适，这几个院校选择应该注意具有一定的层次性，比如 可以选择 北大、南开，首师大、中财，矿大、地大等三个档次的院校。因为只要是211或者双一流的院校的博士，对于你以后进入高校任教或者从事相关的工作是太大影响的。切记孤注一掷的之报考一个院校。（2）很多考生问考博辅导的意义是什么，其实对于考博而言，最重要的是三点：第一，考博信息，即考博院校和考博侧重点的选择问题，这点一般的考生很难完全了解，因为很多院校考博信息并不对外公开，但是育明教育有12年的辅导经验，很多内容是比较了解的；第二，个人陈述和研究计划，这点一般的考生可能很难独立完成，尤其是研究计划，因为研究计划既需要和所报考导师相关，也需要和自己本硕专业相关，这点都在咱们的辅导之内；第三，专业课考试范围和考试侧重点，这点也很重要。

育明教育大印老师研究发现，北大人大清华北师大北航南开中山武大复旦等院校行政管理考博越来越趋向于考察热点问题，尤其是政策热点问题，比如产业政策争论、垃圾分类、放管服改革等，所以，大家一定要多看一些热点方面的参考书，如下所示：

《公共管理学》，李国正，首都师范大学出版社，2018年版；

《公共政策分析》，李国正，首都师范大学出版社，2019年版；

《公共管理学：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；

《公共政策分析：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；

天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。——清·黄宗羲

公共财政是研究政府理财活动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。公共财政是政府政策的保障，是政府履行职能的后盾，也是政府资源汲取能力的体现。因此，职能、权力、财政是公共管理的三大支柱，也是公共管理学研究的重点。公共财政主要涉及政府收入和支出问题。

第一节 公共财政概述

一、公共财政的涵义

（一）公共产品

1.社会产品的分类标准：竞争性与排他性

根据竞争性和排他性可以把社会产品大概分为四类：公共物品、私人物品、公共池塘资源、俱乐部物品。

竞争性是指消费者或消费数量的增加引起的商品的生产成本的增加，私人产品大都具有竞争性，如，甲多吃一块巧克力，生产者就必须多生产一块，而生产一块巧克力需要花费厂商一定数量的成本，从而减少用于生产其他商品的资源，也就是说对其他产量的生产形成竞争。

排他性是指某个消费者在购买并得到一种商品的消费权之后，就可以把其他消费者排斥在获得该商品的利益之外，私人产品在使用上具有排他性，如：甲购买了一块巧克力，他就获得了消费这块巧克力的权力，其他人就不能消费同一块巧克力了。

2.社会物品的分类

（1）私人产品

私人产品（Private Goods）是指消费者支付了一定的费用就取得其所有权，并具有排斥他人消费的物品与服务。该类物品在特定的时空条件下只能为某一特定的主体所使用，即具有排他性，正如学者所比喻的那样，“一条裤子在某个时间只能为一个人穿着”，“一辆汽车不能同时朝两个不同的方向行驶。”这说明，“在私人产品的消费上，具有对抗性”[1]。私人产品的竞争性也是由人们追求个人利益的动机所决定的。“人对于自身个体存在的意识, 先于对群体存在的意识，对自身需要的更比对于其他人的需要的了解更直接。”[2]个人对于生活质量的追求，对于便利、快乐、幸福的追求，使得他通过出价的方式来争夺物品或服务的消费权。“个人追求着自己的‘私人’利益，为自己的私利最大化而竞争。”[3]由于资源的稀缺性，使得产品或服务在生产、供给时数量有限，人们都明白一些物品一旦被别人占有与支配，就会减少自身的消费利益。因此人们从“自我”的立场出发，对物品与服务的角逐，赋予它的竞争性。

（2）俱乐部物品

俱乐部物品是指具有排他性但不具备竞争性的产品。在准公共物品中，有一类是介于纯公共物品与私人物品之间的物品，称为俱乐部物品。其特征是，在一定限度内，消费上具有非竞争性，如纯公共物品那样；另一方面排斥有时可行的，如同私人物品那样。城市间的高速公路，桥梁公园，对特定人群开放的学校，游泳池，海滩，电影院等等，都是俱乐部物品的典型例子。当个人滥用这类财货并将外部成本加诸社会时，就会在这类财货上产生市场失灵。但由于排斥可行，俱乐部物品可能发生的市场失灵，可以通过俱乐部规则加以克服。

（3）公共池塘资源

公共池塘资源是指既不同于纯粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、个人享用的私益物品，同时也有别于收费物品（Toll Goods）或者俱乐部物品(Club Goods)(可以排他，共同享用)，它是难以排他但是个人享用的。正如奥斯特罗姆教授所言：“公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。在这种资源环境中，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题。”公共池塘资源，这类物品由于不具备排他性，所以会由于缺乏保护和管理产生“公地悲剧”[4]。公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，而每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。

（3）公共产品

公共产品（Public Goods）是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。保罗·萨缪尔森以路灯(公共产品)为例对公共产品作出了解释。所谓公共产品是指使用和消费上不具有个人排他性的物品，该类物品“一旦生产出来，生产者就无法决定谁得它。”路灯为不同的人提供便利，即说明公共产品不存在对抗性。公共产品具有非排他性与非竞争性，是一种共享性的产品。国防是一种公共产品，军队、警察保卫国家，企业与个人 、母亲与婴儿共享安宁。类似于国防之类的公共产品，一旦生产出来，任何消费者对它的消费都不影响其他消费者的利益。正如萨缪尔森所言：“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。”[5]

3.公共产品的特征

（1）非竞争性。

一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。例如国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。

（2）非排他性。

非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如，消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。

4.公共产品的分类

公共产品可分为纯公共产品和准公共产品（即混合品两类）。

（1）纯公共产品

一般说来，公共产品（此处指纯公共品）是指那些为整个社会共同消费的产品。严格地讲，它是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品，是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。

非竞争性有两方面含义：一方面，边际成本为零。这里所述的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，例如增加一个电视观众并不会导致发射成本的增加。另一方面，边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类，不会因该时期增加或减少了一些人口享受而变化。此类产品增加消费者不会减少任何一个消费者的消费量，增加消费者不增加该产品的成本耗费。它在消费上没有竞争性，属于利益共享的产品。

非排他性是指某些产品投入消费领域，任何人都不能独占专用，而且要想将其他人排斥在该产品的消费之外，不允许他享受该产品的利益，是不可能的，所有者如果一定要这样办，则要付出高昂的费用，因而是不合算的，所以不能阻止任何人享受这类产品。例如：环境保护中，清除了空气、噪音等污染，为人们带来了享受新鲜空气和安静环境，如果要排斥这一区域的某人享受新鲜空气和安静的环境是不可能的，在技术上讲具有非排他性。

另外，纯公共产品还具有非分割性，它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。如交通警察给人们带来的安全利益是不可分割的。可见，具有非竞争性、非排他性而且不能分割的纯公共产品具有公共消费的性质，即在消费这类产品时，消费者只能共享，消费者也可以不受影响的共享，而不能排斥任何人享用。管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类。纯公共产品不仅包括物质产品，同时还包括各种公共服务。所以有时把公共产品与劳务联在一起来看，除可供公共消费的物质产品外，政府为市场提供的服务包括政府的行政和事业方面的服务也是公共产品，这就是说，广义的公共产品既包括物质方面的公共产品，又包括精神方面的公共产品。

（2）准公共产品（混合品）

准公共产品亦称为“混合产品”。这类产品通常只具备上述两个特性的一个，而另一个则表现为不充分。

第一类，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。例如，教育产品就属于这一类。教育产品是具有非排他性的。因为，对于处于同一教室的学生来说，甲在接受教育的同时，并不会排斥乙听课。就是说，甲在消费教育产品时并不排斥乙的消费，也不排斥乙获得利益。但是，教育产品在非竞争性上表现不充分。因为，在一个班级内，随着学生人数的增加，校方需要的课桌椅也相应增加；随学生人数增加，老师批改作业和课外辅导的负担加重，成本增加，故增加边际人数的教育成本并不为零，若学校的在校生超过某一限度，学校还必须进一步增加班级数和教师编制，成本会进一步增加。因而具有一定程度的消费竞争性。由于这类产品具有一定程度的消费竞争性，因而称为准公共产品。

另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品。例如，公共道路和公共桥梁就是属于这种类型。受特定的路面宽度限制，甲车在使用道路的特定路段时，就排斥其他车辆同时占有这一路段，否则会产生拥挤现象。因此，公路的非排他性是不充分的。但是，公共道路又具有非竞争性。它表现为，一是公共道路的车辆通过速度并不决定某人的出价，一但发生堵塞，无出价高低，都会被堵塞在那里；二是当道路未达到设计的车流量时，增加一定量的车的行驶的道路边际成本为零，但若达到或超过设计能力，变得非常拥挤时，需要成倍投入资金拓宽，它无法以单辆汽车来计算边际成本。正因为这类公共产品具有非竞争性的和不充分的非排他性，因此也称为准公共产品。

纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准公共产品。此外，实行企业核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共产品的范围。与上述公共产品相对应的是，私人产品也可以分成两类，即纯私人产品和俱乐部产品。纯私人产品是指那些同时具备排他性竞争性特征的产品，包括大多数私人产品。此外还有一类称为“俱乐部产品”。这是指在某一范围内由个人出资，并在此范围内的所有个人都可以获得利益的产品，如消费合作社等。

5.公共产品的供给与生产

公共产品生产和供给的方式有三种：

(1)公共生产

公共提供这种情况是指由公共部门生产出公共产品，然后，由公共部门向社会提供（包括物品和劳务）。所谓公共提供，首先是指这些公共产品是由公共部门供给的，其次它是一种以不收费的方式来提供公共产品的。政府的纯公共产品，特别是行政部门，主要采用公共生产和公共提供方式来供给的公共劳务或服务。

(2)私人生产

公共提供公共产品并不一定都要由公共部门生产，有时，由政府购入私人产品，然后向市场提供。例如，国家可以将制片商已经拍好的电视片购买过来，在电视台播放。甚至武器和军事装备也由私人部门生产，然后由政府采购来的。

(3) 公共生产

混合提供一般来说，公共产品应当由公共部门来提供。然而，有些准公共产品，尤其是在性质上接近于私人产品的准公共产品在向社会提供过程中，为了平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，政府往往也采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费供应。这样，消费者必须通过付款才能获得消费权。例如，对于医疗产品既可以采取政府供给方式，也可以采取政府供给、个人付费方式，此外，自来水、电、煤气等，也都可以采取收费方式来供给。但是，由于混合供给方式包含了政府的政策因素，它与市场供给的私人产品，在性质和管理上是有很大区别的。

在上述三种公共产品生产方式中，前两种采用的是公共提供方式，第三种采用的是混合提供方式，这两者的区别就在于由谁来付款。公共产品无论是采用公共生产、公共提供，还是采用私人生产，公共提供方式，其结果是生产公共产品的费用完全由政府负担，亦即财政拨款。公共产品若是采用混合提供的方式，则其生产成本将由政府和受益的企业或个人共同分担。

（二）公共财政的涵义

公共财政(Public Finance)，是指国家(政府)集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。它是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。这种以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系的财政模式，在理论上被称为“公共财政”。公共财政就是市场经济下政府的财政，公共财政实质是市场经济财政。

二、公共财政的功能

（一）市场失灵与公共财政的职能

理论上可以证明，完全竞争的市场条件下，帕累托最优可以实现。所谓帕累托最优，是指经济运行达到高效率时，如果一种变化可以改善某些人的处境，同时对另外的任何人没有损害，则这种变化是好事，而所有满足这一标准的改革都已经得到实施的社会状态就被称为“帕累托最优”。

简单地说，帕累托最优状态就是一些人的环境改善不必以另外一些人的处境恶化为代价。但由于完全竞争状态只是一种理想，不能完全实现，而导致市场失灵。市场失灵的存在，使政府介入或干预经济有了必要性和合理性的依据。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。

（二）公共财政职能

为了解决市场失灵带来的问题，公共财政具有三大职能：

1.资源配置职能。

资源配置就是理由有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵，由政府直接介入市场，通过自身的财政收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会的最优效率状态。一般来说，政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置。

2.收入分配职能。

公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要求投入和产出相对称，可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。但由于市场经济不能避免收入和财富的分配不公，这就涉及到了社会公平问题，因此需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力(条件)原则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。

3.经济稳定发展职能。

公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。经验证明，自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，因此需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使之能够相对稳定地发展。经济发展并不仅仅指经济增长，经济发展的涵义比经济增长要广，它不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化。

三、国家预算的涵义、原则与构成

（一）国家预算的概念

政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划，就是我们通常所说的“国家预算”。国家预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序审核批准的国家财政收支计划，是国家财政实现计划管理的重要工具。作为政府的基本财政计划，国家预算反映着国家的财政收支状况。具体说来，财政收入反映着可供政府集中支配的财力的来源和规模，财政支出则反映着国家财力使用的方向和目标。同时，预算收支的对比还反映着国家财力的平衡状况。

（二）国家预算的原则与构成

1.预算原则

(1)公开性；(2)可靠性；(3)完整性；(4)统一性；(5)年度性。

2.预算构成

国家预算的构成是指国家预算的管理体系。中国国家预算的构成同国家政权结构和行政区划的形态密切相关。国家预算由中央预算与地方预算构成，地方预算由省、市、县和乡镇预算构成。原则上，一级政权相应建立一级预算。与中国的政权结构相适应，目前国家设立中央、省(自治权、直辖市)、设区的市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)、乡(民族乡、镇)五级预算。

3.国家预算的程序

预算编制是整个预算工作程序的开始；预算执行是整个预算工作程序的重要环节；预算调整是预算执行中一项重要的程序；决算是整个预算程序的总结和终结。

4.国家预算的编制原则

贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。

5.国家预算编制方法的选择

(1)单式预算，亦称“单一预算”，它把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内。二十世纪三十年代以前，世界各国均采取单式预算制。单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中，因而能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌，完整性强，体现了国库统一和会计统一的原则要求，也便于立法机关的审议批准和社会公众了解。但缺点是不能明确地反映各项收支的差别和财政赤字的成因。

(2)复式预算，即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；以特定的预算来源保证特定的预算支出，使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。

(3)绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。

(4)计划设计预算，这是20世纪60年代的创新，是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度，它以设计为中心，以分析为手段，以提高效率为目的。

(5)零基预算，是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。它的优点是：有利于提高员工的“投入——产出”意识，有利于合理分配资金，有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性，有利于提高预算管理书平。但是这种预算方式也存在一些缺点：由于一切工作从“零”做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高；分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间的矛盾；任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调项目，可能是有关人员只注重短期利益，忽视本单位作为一个整体的长远利益。

第二节 公共财政收入

一、公共财政收入概述

所谓公共财政收入，是指公共机构为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入。通常，公共财政收入按其形式可以分为税收和其他收入两大类。按其他标准，还可以分为：经常性收入与临时性收入；直接收入与派生收入；强制性收入与非强制性收入。

公共收入

强制收入

1.赋税收入；2.强迫公债收入；3.规费收入；4.特别课征；5.罚款收入；6.战争赔偿收入

非强制收入

有对等关系者

1.公有财产收入；2.公有企业非垄断收入；3.自由公债收入

无对等关系者

1.公有企业垄断收入；2.发行纸币收入；3.捐献收入

资料来源：胡庆廉、杜莉《现代公共财政学》复旦大学出版社1997年版第148页。

二、公共财政收入的来源

公共财政收入的结构主要是指公共财政收入的来源结构，包括公共财政收入的价值结构、所有制结构和国民经济结构。

从商品价值的结构来看，社会产品价值是由c、V、M三部分组成的。公共财政收入的主要来源是M部分，只有新创造价值中归社会支配的M部分多了，公共财政收入的增长才有坚实的基础。此外，c中补偿固定资产耗费的折旧也可以构成公共财政收入来源。而对V部分征税，既是调节个人经济行为和控制消费基金增长的重要手段，也是筹集公共财政收入的重要渠道。

从所有制的结构来看，公共财政收入作为一个整体，是由不同所有制的经营单位所上交的利润、税金和费用等部分构成。在我国，国有企业上缴的税、利是公共财政收入的主要来源。随着社会主义市场经济体制的建立，非国有经济上交的公共财政收入比重也在逐年上升。

从国民经济的结构来看，国民经济结构包括部门结构、产品结构、地区结构、规模结构、技术结构等。这里主要分析部门结构。公共财政收入的部门结构是指来自工业、农业、商业、建筑业等部门的公共财政收入所占比重。这一比重是国民经济各部门在经济中所占比重及其效益高低在公共财政收入上的反映。工业是国民经济的主导，也是公共财政收入的主要部门。工业部门的积累水平较高，为公共财政提供的税利具有比重大、收入及时的特点。农业是国民经济的基础，也是公共财政收入的基础。农业部门一方面以农业税等形式直接向国家提供公共财政收入，另一方面通过工农产品价格剪刀差，将农业部门创造的一部分价值转移到工业部门实现并以税利形式上交财政。建筑业与房地产业，在经济发达国家如美国、日本，是国民经济中的重要部门，是国家的支柱产业之一。随着我国建筑产品的商品化，建筑业与房地产业将提供越来越多的公共财政收入。目前有的开放地区这类收入已占公共财政收入的10%以上。此外，商业部门，以及金融保险业、服务旅游业等第三产业部门所提供的公共财政收入，也随着市场经济的发展而大幅度提高。

三、国家税收

1.税收的定义。

税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。与其他财政收入相比，税收具有强制性、无偿性、规定性的特点。

2.税收的分类。

按税收的对象不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最基本的一种分类方法。按照税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。按税收依据不同，可分为从价税和从量税。按税收与价格的关系，可分为价外税和价内税。按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。

3.税收的要素。

税收制度中列举的三个基本要素是：纳税人、征税对象和税率。此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。

4.税收的原则。

(1)公平原则，即税负的公平，简单地说是指不同纳税人之间税收负担成的比较，纳税人条件相同的纳同样的税；条件不同的纳不同的税。迄今税负公平的标准主要有两种解释，即受益原则和纳税能力原则。前者指公平的税负应与纳税人从税收的使用中所获得的利益相对应；后者指公平的税负应与纳税人实际负担能力的大小相适应。

(2)效率原则，效率不仅指纳税过程本身的效率，即税收的征管成本和纳税成本应极小化；而且包括征税活动对社会经济本身的影响，即有效率的税收应使其额外损失减少到最低限度，额外收益尽可能增加，或使额外收益大于额外损失。

5.税制结构。

税制结构即税收制度的经济涵义，是指按一定税收原则所设计的税收体系，其核心是税种的配置、税源的选择及税率的设计。税制结构由具体税种所组成，我国目前的税种按课税对象分为所得税、商品税、财产税、资源税、行为税。

四、分税制与土地财政

（一）分税制

1.分税制的涵义

分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

2.分税制的意义

分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994我国开始实施分税制财政管理体制。对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。

具体而言，分税制的意义主要体现在以下两个方面：

（1）分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。

（2）分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。

3.中国分税制改革以来面临的问题

上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心——1994年，一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。分税制的实行，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，使中国的财政秩序为之大改，中央财政重获活力。自分税制改革以来，这个体制框架发挥出了一系列的正面效应，同时也逐渐显露和积累了一些问题。

（1）上下级政府之间的事权模糊不清，财政与事权不相匹配。

分税制财政体制虽然对中央与地方政府的财权、事权都作了原则性规定，但在执行过程中，财权与事权不统一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出资金”。有些应由中央承担的事务，让地方承担了支出责任。另一方面，中央和地方政府在安排专项资金上存有不合理的交叉扯皮现象。再一方面，分税制财政体制横向调节力度不够，拉大了地区间的贫富差距。分税制财政管理体制改革的出发点之一是承认既得利益，在调节地区间的差距上没有采取直接有效的措施，只是希望中央通过在财政收入增量分配中多得财力，同时实行转移支付制度来缩小地区间的收入差距。然而，新出台的一些政策措施还不自觉地拉大了地区间的收入差距。如分税制财政体制在新增收入的分配上实行“一刀切”的上缴和留成办法，忽视了经济发达地区和欠发达地区的差别。客观上使得一些高比例留成的经济欠发达地区财政收入虽大幅度增长，但可用财力占财政收入的比重却在逐年下降。而原来一些低比例分成的经济发达地区得到了更多的财政利益。这种逆向分配的格局，进一步加剧了地区间的贫富差距。

（2）财政收入预算级次的划分不够规范。

国地税收征管不协调，地方税收体系越来越弱化，地方财政收入的空间受到严重挤压。表现在：一是没有完全遵循分税的原则。比如铁道、民航等部门的所有税种均作为中央财政收入，不符合分税的原则。二是税收返还的办法既不合理，也不规范。现行分税制财政体制规定，中央对地方的税收返还以1993年为基数逐年递增的。没有按“两税”实际增量的绝对额返还，存在重复打折的现象。三是征收不协调。实行分税制以后，税收征管机构分设为国家税务局和地方税务局，由于财政收入级次划分的不规范，同一税种（如企业所得税）有的同时需要国地税两套机构双重征管，直接导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提高税收效率，也加大了税收成本。四是存有不适应市场经济的发展的地方。目前，在我国财政收入的构成中，中央税收和共享税占全部财政收入的70%左右，而地方税收的比重很小，尤其是近几年呈相对下降的趋势。

（3）税收立法滞后，地方政府没有相应的税权，税收管理制度不健全。

现行税制中，只有少数的税收法规是由立法机构正式立法的，多数是以暂行条例等形式出现的。税收调节社会经济的功能明显滞后；税收管理制度不健全，尤其是地方税的征管缺乏规范性；行政性收费、各种基金名目繁多，“费改税”进展缓慢。与此同时，地方政府税权仅限于在地方税征收管理上制定一些具体的征收办法和补充措施的权力。这与分税制的要求相比差距较大，与中央赋予地方政府的权责不相称，这不利于发挥地方政府管理税收的积极性，也不利于规范完善地方财政的分配关系。

（4）转移支付制度不完善。

主要表现在：一是一般性转移支付制度还不规范。分税制改革后实行的税收返还，按照国际货币基金组织实行的政府财政统计口径，也是一种转移支付形式。但是，这种办法是在原体制基数法上演变过来的，对由于历史原因造成的地区间财力分配不均的格局基本没有触动。同样，目前实行的体制补助和上解更是从原来体制延用过来的。这些返还和补助，由中央财政列支拨出返给地方，中央不规定用途，由地方自主安排使用，从性质上讲属于一般性转移支付，但由于其决定因素不是地方标准收入和支出的差额，而是新旧体制衔接过程的既得利益补偿，因此，对均衡地方财力、解决地区间公共服务水平差异的作用并不明显。1995年后虽然采用过渡期转移支付办法，对困难地区增加一些补助，但由于中央财政困难，这部分相对规范的转移支付数量有限，均衡作用不大。二是中央对地方专项补助（拨款）分配和使用与财政分级管理的原则不相适应。相当部分专款用于地方事权范围和支出，体现中央事权和宏观调控的作用不够。分配的办法也有待进一步规范。三是中央政府有关部门管理的某些补助地方的资金，如预算内基本建设投资、技术改造、农业开发投资等，还没有统一纳入中央政府对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节现象。

（二）土地财政

1．土地财政的涵义

土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

2.土地财政产生的根源[6]

（1）分税制改革与土地财政

分税制改革是导致地方政府出让土地以追求地方财政收入和地区经济增长的压力和激 励。1994年分税制改革以来,中央上收了大量财权，特别是将增值税的75%归为中央政府，并将所得税改为中央、地方政府共享税。而同时地方政府的财政支出责任并没有相应减少。地方政府不仅需要承担建设性、非公益性和行政性支出等，还要承担各种社会保障支出、企业亏损补贴和价格补贴等。由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费，其财政收

支平衡很难维持，导致“逼官征地”，土地出让金成为地方政府预算外收入的支柱。结果是20世纪90年代中后期以来,地方政府通过出让土地以增加预算外财源的行为有增无减。

（2）城市扩张与土地财政

土地财政也与城市扩张有关。要启动城市化，扩张城市的外延和投资规模，就必须出让 大量土地，以土地出让金为大量基础设施建设等融资。近年来，城市扩张和投资增加带来的房地产税和建筑税，对地方经济贡献明显增加。尤其在我国一些发达地区，房地产税和建筑 税在地方的税收中差不多占到近三分之一。这就是城市化过程中城市外延和规模扩张给地 方政府带来的财政效应，而这种财政效应正是源于出让土地带来的各种费用和税收等收入。

（3）以GDP和财政收人为主的政绩考核体制与土地财政

土地财政也与以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制有关。在现行的政绩考核体系 下,地方官员需要通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，获得晋升的机会，因此他们必 然会千方百计去寻求新的收入来源，而扩大地方政府收入的最好办法就是土地财政。为了彰 化政绩，地方政府具有扩大投资规模、招商引资的强烈动机，也往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济。除此以外，各地区还互相竞争、竞相以优惠的地价出让土地来吸引投资。

3.土地财政的弊端

土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。

在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。

但是，问题也由此而生。

（1）财政收入结构脆弱与不可持续。[7]据国务院发展研究中心的调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。这种财政收入结构是一把“双刃剑”，在房地产市场和土地市场繁荣时期，它推动 GDP 和财政收入高速增长，且后者是前者增速的倍数，易出政绩；而一旦步入萧条年景，它又导致 GDP和财政收入快速下降，且后者的减速更快，从而导致财政收入大幅震荡， 2008 年以来国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是证明。 同时，由于土地资源的有限性，以卖地收入为支柱财源的财政模式难以持续，过度依赖房地产业的税源建设和产业发展模式潜伏着财政收入结构失衡的危机。

（2）土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。

（3）政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

（4）更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。

（5）土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。

第三节 公共财政支出

一、公共财政支出概述

1.公共财政支出的涵义

公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其他支出的过程。它不仅是政府实现其职能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来源，以及实现社会公平的重要途径。

2.公共财政支出的分类

按其是否有直接补偿，可以分为购买性支出和转移性支出；按其支出的项目，可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等；按国家职能，可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五类；按支出与再生产的关系，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出；按支出的目的，可以分为预防性支出和创造性支出。