中国劳动争议情况分析和罢工立法问题探讨 作者：史探径

一 中国的劳动争议情况分析 1.劳动争议状况的历史回顾 新中国成立之初，由于多种经济成分并存，私营经济占很大比重，劳动争议尤其是劳资之间的争议很多。政府适时地制定公布了处理劳动争议的规定，建立起处理劳动争议的机构和制度，1950年至1955年，共处理20多万件劳动争议，对协调劳动关系、促进经济恢复和发展起了很大作用。 随着资本主义工商业社会主义改造的进行和完成，劳动争议的数量每年比上一年减少三分之一多。于是人们产生一种简单想法，认为在社会主义公有制条件下劳动关系双方的利益是一致的，很少会发生争议，更由于人们民主和法制观念的淡薄，从1955年起，政府即逐步撤销了各级劳动争议处理机构。从1956年到1986年的30年间，中国不存在劳动争议处理制度。劳动争议申诉时，按照归口交办原则，由信访部门处理。 1986年7月12日，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，同时通知各地建立劳动争议仲裁机构。 1987年7月31日，国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，使中断30年的劳动争议处理法制制度得以恢复。 1993年7月6日，又发布了《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，实施范围扩大至各种所有制企业。 2.近十几年来的劳动争议状况 1986年到1992年，共处理劳动争议约100万件，其中由企业劳动争议调解委员会调解处理的71万件，申请仲裁的29万件中，大部分未经立案即由仲裁机构用调解方式加以处理。正式立案的约5万件，平均每年约7000件。仲裁过程中同样尽量进行调解处理，最后由仲裁机构做出裁决处理的只有5000余件，不服裁决诉至法院的1000余件。 从1993年起，劳动争议数量逐年增加。企业劳动争议调解委员会一如既往，继续发挥着第一道防线的作用。中国劳动争议处理一贯坚持“调解为主、预防为主、基层为主”的方针，大多数劳动争议都被及时解决在企业内部，由仲裁机构受理的只占一小部分。 1993年到1998年，全国各地仲裁机构共受理劳动争议近28万件，平均每年46000余件。 3.劳动争议特点分析 （1）劳动争议激增的主要原因是劳动者的权益受到侵害。 仲裁机构受理的争议1998年比1992年增加了10倍多。从仲裁结果看，劳动者胜诉率远远超过用工单位一方，一般为3∶1或4∶1左右，某地居然达到18∶1，足见劳动者权益受侵害之严重和公正劳动仲裁的重要。 国有企业亏损面大，发不出工资，有些经营者民主作风差，不尊重劳动者的民主管理权利；非国有经济的雇主和经营者法制观念差，在趋利动机支配下，侵害了劳动者的权益。另外，1994年7月5日《中华人民共和国劳动法》公布后，许多职工开始懂得依靠法律、运用法律手段来维护自身的权益，这些都是劳动争议激增的原因。 （2）劳动争议的发生原因带有所有制、地域和行业的特点。 黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、四川等省及煤炭、军工、纺织、森林等行业的国有企业劳动争议增加较多，引发的直接原因主要是企业拖欠工资、养老金以及下岗分流中方法简单、不按政策办事等。据统计，1997年全国拖欠工资的单位达4万多个，涉及1100多万人，总额200多亿元。广东、福建等省外商投资企业、私营企业和乡镇企业劳动争议案件增幅最大，主要原因是劳动者合法权益受到侵害，如被无故解除劳动合同等。 （3）劳动争议处理难度加大。 由于企业改制，合资、承包、租赁、联合兼并、托管经营等形式出现，劳动关系错综复杂，劳动者并非如过去那样单纯与一个用工单位订立劳动合同，而常常兼具与所有者、经营者均有关系的模糊情况，用工单位一方当事人的认定常有困难。今后混合所有制企业增多，加上职工参股等，劳动争议情况将更为复杂，处理难度将会更大。 4.怠工、罢工事件的情况和特点 1998年共发生集体劳动争议6767件，涉及职工251268人，平均每案37人。与1993年相比，集体劳动争议总数增加近9倍。所谓集体劳动争议，是指争议的劳动者一方在3人以上的争议。这说明涉及多人共同权益的争议发生较多，其增加幅度较劳动争议总数的增加幅度更大一些。有以下一些特点。 （1）外商投资企业、私营企业里罢工事件多，举行罢工都未按惯例先行宣告。许多国有企业停产半停产，职工放长假，因拖欠工资、基本生活费等发生集体争议而难以协商处理时，由于无工可罢，常采取集体到政府有关部门告状的形式，即所谓集体上访。 （2）罢工事件涉及人数一般较少，影响范围不大。没有发生过许多企业联盟罢工的事件。据说个别地方曾发生几个企业里的少数职工互相暗中串联，形成部分职工罢工的情况。 （3）有的罢工在争议形成之初未经调解、仲裁等程序，而是突然发生的，用工单位措手不及，有关部门着手调停处理时因事先情况不明也增加了难度。 （4）罢工事件均由劳动争议而引起，是属于劳动法范围内的罢工。但值得注意的是，少数罢工原因涉及对政府少数官员专断作风和腐败行为的不满。 例如，有些国有企业的厂长、经理，无能失职，专横跋扈，损公肥私，“富了方丈穷了庙”，职工工资、医药费发不出，他们却出国旅游，大吃大喝，坐豪华车，口袋里有的是钱花，职工们检举揭发时，这些企业头头常有有权势的官员给予撑腰保护；有些国有企业亏损严重，上级部门做主把企业卖给外商，事先不与职工商量，且作价过低，职工未得安置，被企业买主辞退了事。因这类问题职工罢工时，很能得到社会同情。 （5）罢工事件一般均能得到妥善的处理，职工的合理要求能得到满足，或者得到谅解，少数不合理要求经解释后也能自动放弃。但有的罢工事件处理不彻底，虽一时平息，争议后患并未消除。 二 外国和国际公约中关于罢工权的规定（节选） 各国对罢工权的行使均加以限制，违反规定者即为违法罢工，要承担刑事责任或对雇主的违约责任。限制的手段主要有四个方面。 （1）对人的限制。规定许多行业的受雇人（例如公务员、海员、铁路服务人员、各种公用事业从业人员等）不能参加罢工。 （2）在罢工程序上加以限制。一般规定，在调处、仲裁阶段，不许采取罢工手段（也不许资方采取解雇等对抗手段）。1946年《日本国劳动关系调整法》规定：内阁总理大臣对于与公益事业有关或与规模大、性质特殊的事业有关的劳资纠纷，公布紧急调整决定后的50天之内，不能采取罢工、关厂等对抗行为，违之者处以20万日元以下的罚款。1975年《西班牙集体劳资争议处理法》除规定罢工权利及允许行使这一权利的劳工对象限制范围以外，还规定，工会应举行工人无记名投票表决是否罢工。《日本国工会法》（1945年制定、1949年修改）第5条规定，同盟罢工经会员或会员代表大会表决“获得过半数时，方可举行”。 （3）对罢工类型的限制。各国法律均禁止政治性罢工，不允许举行由于政治上的原因或与工人职业利益无关的所谓同情罢工。 （4）利用团体协约限制罢工。按照前述《瑞典王国宪法性文件》的规定，如果劳资双方在团体协约中商定不得举行罢工，则应按协议执行。 许多国家关于罢工的法律规定并非尽善尽美，执行中也未全部得到遵守；但应该承认，罢工立法对于抑制和减少罢工事件的发生以及罢工事件的处理，对于保护劳工合法权益、协调劳资关系、促进经济发展，均起了十分重要的作用，这是劳资双方和社会各界有目共睹并一致承认和予以赞许的事实。 三 中国关于罢工立法的演变 1 新中国成立之后，1950年6月29日，中央人民政府即公布了《工会法》。对于罢工问题，由于事实上罢工事件极少发生，更由于对劳动争议即使在公有制企业中也将长期存在的形势认识不足以及民主和法制观念很差，20多年中从未在法律上做出过规定。 首次做出规定是1975年《宪法》，第28条规定，“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由”。 1978年《宪法》第45条规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利。” 1980年9月全国五届人大三次会议通过修改1978年《宪法》第45条的决议案，取消了原有的“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定，关于罢工自由的规定没有取消。直到1982年通过的新宪法中，才取消了“罢工自由”的规定。 我认为，当时关于“罢工自由”的规定具有以下三个方面的特点。一是宪法笼统地规定罢工自由，未限定权利主体是企业职工，也未规定何种情况下可以行使罢工权，显然，不仅包括劳动法范围内的罢工，而且政治性罢工也应包括在内。二是对“罢工自由”未加“在法律规定范围内行使”的条件限制。三是宪法规定以外，没有配套性法规可以遵守操作。以上三个方面中的任何一个方面，都是世界上任何一个国家在法律中规定罢工权利时所不可或缺的。当时中国仅仅在宪法中规定“罢工自由”，这种立法在世界上迄今为止是独一无二的。 2 1982年《宪法》制定以后，中国的法律对罢工没有保护的规定，也没有禁止的规定。 各种所有制企业里都发生过由劳动争议引发的怠工、罢工、集体上访事件。政府总是慎重地加以调解处理，从未认为它们是违反社会治安秩序和破坏生产秩序而加以行政干预。 1992年4月3日，《中华人民共和国工会法》发布施行，它是对1950年《工会法》大幅度修订后的新法律。这部法的第25条规定：“企业发生停工、怠工事件，工会应当会同企业行政方面或者有关方面，协商解决职工提出的可以解决的合理的要求，尽快恢复生产秩序。” 这项规定表明，事实上中国对于企业职工合理的罢工行为是加以保护的。这是民主和法制建设中的很大进步。 四 对罢工、罢工权的分析和对中国立法的建议 1.罢工是客观存在的现象 只要有用工单位和劳动者之间劳动关系的存在，双方就会由于对相互间权利义务的理解和要求不一致而产生争议，劳动争议在不能得到及时妥善处理时，劳动者就会采用罢工手段来对待雇主或公有制企业的用工一方。这是所有市场经济国家中普遍存在的现象，中国也不例外。中国在经济体制转轨过程中劳动关系错综复杂，产生劳动争议和罢工问题的可能性很大。我们要承认和正视现实，不必看到罢工现象就大惊小怪。 2.罢工的概念和构成要件 我们需要先弄清怠工、停工、罢工几个名词的概念。 怠工是指在工作时间内不离开工作场所但实际上不工作或消极工作，以尽力降低生产效率的行为。在资本主义国家，怠工曾经常常被劳动者作为一种斗争手段来对付雇主，以维护自身的权益。中国的各种所有制企业里，都出现过怠工现象。怠工，不是通过正面提出要求进行协商以促进劳动关系改善，而是消极对抗，对维护生产和协调劳动关系均无积极意义。有些国家的法律明确禁止怠工，中国的法律也不应该对怠工加以保护。 我国《工会法》中所说“停工”实际上就是指罢工。修订《工会法》时为了回避“罢工”一词，且当时并无任何法律对罢工行为做出规定加以规范，因而笼统地用了“停工”一词。 所谓罢工，是指一个企业中一定数量的劳动者集体停止工作的行为。一般认为，其构成要件有五。 （1）罢工是劳动者在自己方面与用工单位方面利害相反而又不能通过和平手段加以解决时所采取的经济斗争手段。 （2）罢工是以维持改善劳动条件或获得其他经济利益为直接间接的目的。具有政治性、革命性或其他性质的罢工不属劳动法理论论述的范围。 （3）罢工是指被招用劳动者所为的业务的停止。诸如承揽人、承租人、承包人等在各自所处的承揽、承租、承包关系中，为民事法律关系中的一方主体，不是建立了劳动关系的被招用者，他们即使发生集体性的类似罢工的不作为行为，也不能称为罢工。 （4）罢工仅为劳动合同的中断，不是劳动合同的终止，劳动合同并没有随罢工而失效。罢工结束后的复工，不是新劳动关系的缔结，而是原劳动关系的继续。 （5）罢工是多数劳动者所为的有组织的业务停止。一人终止业务，不能叫罢工。但也并非必须企业内全体劳动者参加才算罢工，只要共同停止业务的人数达到能对用工单位一方产生一定影响和压力的程度，就可算罢工。罢工者之间须有某种程度的有组织的联系，而不是单个分散的停止业务。单个劳动者的停止劳动，有的国家称之为野罢工，仅为单个人违反劳动合同的行为，不能作为罢工行为而受到劳动法的保护。 3.罢工权的性质和意义 （1）既然罢工现象的存在是必然的，在法律上做出相应的适当规定自然是适应了客观的需要。许多国家的立法先例已经证实了这一点。中国也已面临着这种客观需要的形势。 （2）规定罢工权，可以把已经存在的无序的罢工现象纳入法律规范之中，这样必然有利于维护劳动者的合法权益，有利于协调改善劳动关系、及时恢复生产运行和增进社会的安定团结秩序。 （3）罢工权是国家赋予劳动者的必要时对抗用工单位一方的权利。对于用工单位来说，不论它是什么所有制性质的单位，劳动合同是维系劳动关系的唯一依据，劳动合同中不能包括罢工权利。劳动者只是由于拥有这项国家赋予的权利，他们的罢工行为才不被认为违反劳动合同的行为。 （4）有人认为，罢工是双刃剑，既有有利的一面，也有造成生产损失的一面。这话是有道理的。但我认为，罢工权不是双刃剑，它对遵法有序的合理罢工加以保护，对违法的不合理的错误罢工予以限制和禁止。罢工权只是有积极意义，而并无消极作用。它是一柄有用的单刃剑，而不是双刃剑。不过最好使这柄利剑高悬，不得已时确属必要时才加以使用。 4.对中国罢工立法的建议 中国有必要在法律中规定罢工权，理由已如前述。但笔者认为，这项立法目前时机似乎尚不成熟。规定罢工权，必须具备或同时附有以下几个条件。 （1）有待人们在民主意识提高和法制观念增强的前提下对罢工和罢工权有了正确的认识和态度。江泽民同志在1997年9月举行的中共十五大上的报告中说，要“保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。罢工权是企业劳动者的权利，是人权的构成内容之一。社会上一般人均提高了对民主和法制的认识，就能正确认识和理解罢工和罢工权。这是立法规定罢工权的社会环境条件。 （2）有待法律制度的更加完善。中国正在加快法制建设，使法律能对改革开放行为和社会主义市场经济起到先导、保护、约束和规范运行的作用。《劳动法》规定了劳动者应享有的各项权利和必要的强制性劳动标准，但配套的劳动法规不全，劳动争议处理有时于法无据。中国至今没有劳动诉讼法。劳动争议的仲裁与法院审理之间的协调、衔接有待改进。例如，劳动争议仲裁申请须在争议发生之日起60日内提出，有的法院在审理劳动争议时不执行民法诉讼时效的规定，而援引60日的规定，使劳动者权利受到损害。法制建设尤其是劳动法制建设的完善，是规定罢工权的前提法律条件。有了这个条件，才能保证罢工权的行使具有现实性。 （3）必须规定配套法规。如果在宪法或劳动法等法律里规定了罢工权，必须同时规定配套的可具体遵行操作的法规。这种法规应包括的内容至少有两点。一是对参加者对象范围的限制。规定有些行业和岗位和劳动者不准罢工，如公务员、教师、交通运输、公用事业、军工等行业或部门的劳动者不能举行罢工。二是在程序上的限制。劳动争议未经调解、仲裁或正在调解、仲裁过程之中，劳动者不准罢工，用工单位一方也不准关厂停业或解雇劳动者。限制性条款是必要的，这是各国立法中通行的做法。但须注意，限制的目的是保护罢工权的合理行使，限制的内容要合理，不要使限制过严和不合理，将限制变成了变相的禁止。 （4）充分发挥工会组织维护职工合法权益的重要作用。中国《劳动法》第7条规定：“工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。”各国法律规定，一般均由工会组织劳动者行使罢工权，代表劳动者参加罢工谈判。中国的《工会法》正在修改。中国工会在经济体制改革过程中正在不断改进自己的工作作风和工作方法，增强代表和维护职工合法权益的职能。中国工会一方面由中华全国总工会和各级工会领导机关，通过参与立法和制定政策等活动，从源头上做好维护劳动者权益的工作，这是最重要最根本的维护；另一方面，基层工会必须承担起具体的维护本单位劳动者合法权益的责任，包括参与企业劳动争议的调解、支持和帮助劳动者向法院起诉等。笔者想，组织劳动者行使罢工权也应该成为基层工会维护职能中的一项内容。从目前情况看，中国工会只有在观念和工作方式转变之后，才能做到这一点。笔者相信，将来一定能做到这一点。