读书摘抄_大众媒介参与公共政策过程的机制研究

大众媒介参与公共政策过程的机制研究——以武汉市取缔“麻木”(三轮车)的政策过程为例

以政治系统分析理论为框架，分别从政策输入、政策转化、政策输出三个阶段，探讨了大众媒体参与公共政策过程的机制。

现代社会程序正义的实现必须遵循这样一些原则：第一是多方参与原则；第二是平等对待原则；第三是信息公开原则

公共政策的制定过程是权利运行的一项重要内容。权利隐蔽运行的普遍性决定了决策“黑箱”存在的普遍性。

1  绪  论 .............................................................................................................................. 1

1.1 选题动机..................................................................................................................... 1

1.1.1 选题的理论意义 .................................................................................................. 1

从政治学的角度理解公共政策，可以分别把政治或公共政策涉及的权利或利益分配看做是一个控制与反控制过程、讨价还价的交易过程或博弈过程。管理学视角中的公共政策，是把公共政策视为一种类似于企业管理的社会管理活动，是通过科学的政策决策和有效的组织实施政策，以最小成本与代价达到政策目标。经济学视角下的公共政策就是市场与政府的相互关系，是寻求如何在市场自由与政府干预之间达到平衡，在市场效率与社会公平之间获得均衡。社会学视角下的公共政策，主要集中在从社会的角度理解不同的公共政策效果，理解政策制定者、政策执行者和政策目标群体的心理、需求和行为。伦理学视角下的公共政策研究途径，一方面强调政策研究中的价值分析，另一方面强调政策研究本身的伦理规范和政策本身的正当与公平问题。这种从各个学科的视野研究公共政策，不仅拓展了公共政策的研究视野，而且也为各个学科开辟了新的研究领域。

1.1.2 选题的实践意义 .................................................................................................. 2

这些定义可以划分三个主要类别：一是以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心，强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；二是以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心，强调公共政策是政府动用大量资源，通过相关规定、措施来实施决定的活动过程，包括决定、实施等环节；三是国内学者以“行为准则”为中心，强调公共政策引导和约束个人和团体行为的准则。

1.1.3 本人的学科和实践基础 ...................................................................................... 3

（1）功能过程理论功能过程理论（Functional Course Theory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。

（2）团体理论（Group Theory）是美国政治学家戴维·杜鲁门首先提出来的，他的《政治过程》一书力图证明“政治集团是民主的基础”这一基本观点

（3）精英理论（Elite theory）把公共政策看作是统治精英的偏好和价值体现。

（4）政治系统理论 （Political System Theory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。

（5）政治制度理论（Political Institution Theory）将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家，政府都是公共政策的主要决定者

（6）共选择理论（Public Choice Theory）是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）在《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》一书中提出的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点，以人的自利作为出发点，分个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

1.2  文献综述.................................................................................................................... 3

1.2.1 公共政策的内涵与本质 ...................................................................................... 3

对于大众传媒在政策制定中的作用的研究，主要散见于一些公共政策研究者的著作中。他们在论及影响政策议程设置的因素时会提到大众媒介的作用，但所占篇幅极少。

他在另一本书《自上而下的政策制定》中，明确指出媒体对政策制定的直接和间接影响：当“政治家们必须回答记者的问题，必须对新闻报道作出反应，必须对编辑意见作出回应时，媒体就在直接施加影响于政府的决策。通过呼唤民众关注各种各样的社会‘问题’和‘危机’，媒体就在间接地影响着政策制定者。”

这些学者所研究的中心问题是“一项公众议程是如何列上政策议程的?”而不是“大众传媒如何把一项议程列上公众议程上的?”

究其原因，主要是因为我国新闻学研究者夸大了个案研究的局限，即任何个案都有其特殊性且过于微观。对于这个问题，必须强调的是，任何普遍性都蕴于特殊性之中，任何社会现象包括媒介现象都是由一个个特殊个案所构成；历史的重大变化往往通过一个个具体的案例反映出来，个案折射出历史的宏观；任何个案研究都不是把个案当成孤立的个案，应将其置于历史的宏观的社会背景中去考察，找准其具体的历史方位。

1.2.2 西方公共政策研究的主要理论 .......................................................................... 5

1.2.3  中国公共政策研究的焦点――政策制订的程序 ............................................. 6

1.2.4 大众传媒在政策制定中的作用 .......................................................................... 7

1.2.5 我国公共政策的传播机制――集中于解读政策 .............................................. 8

孙旭培在论及公共政策决策部门正式决策之前试探民意的过程时，提出了“决策气球”的概念。他指出，公共政策的出台不能一蹴而就，常常先通过新闻发言人口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议，即通过施放“决策气球”来试探舆论。具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策

1.2.6 关于武汉市取缔“麻木”（三轮车）的政策研究 ............................................ 9

1.3  研究的理论基础........................................................................................................ 9

1.4  研究方法.................................................................................................................. 13

1.5 关于本论文的几点说明........................................................................................... 17

1.5.1 研究难点 ............................................................................................................ 17

1.5.2 创新之处 ............................................................................................................ 17

1.5.3 结构思路 ............................................................................................................ 18

2   大众媒介参与与公共政策本质的实现...................................................................... 19

2.1 公共政策的本质是公共利益的权威性分配........................................................... 19

2.1.1 公共政策制定的过程是各方利益博弈的过程 ................................................ 19

政府的自利性主要是指政府作为一个利益主体也存在对自身利益的追求，主要表现在两个方面：第一、政府作为一个整体的自利性。如政府部门为便于自己的管理、便于增加政府的收入、便于显示政绩而出台某项并不十分合理的政策等。

2.1.2 公共政策的本质在于对公共利益进行权威性分配 ........................................ 21

随着公共民众意识的觉醒，人们参与表达的要求越来越强烈，而表达的愿望主要是通过公开自己的意见和建议。

在现代民主社会，政策制定程序的合法性甚至比政策内容更受关注。

2.2 大众媒介参与公共政策与媒介政治功能实现....................................................... 22 社会雷达 检测环境 协调社会 传承社会文化 教育功能 提供娱乐 经济功能

2.2.1 大众媒介的政治功能 ........................................................................................ 22

2.2.2 大众媒介在参与公共政策过程中实现其政治功能 ........................................ 24

2.3 大众媒介参与公共政策与公民权利的实现........................................................... 25

公民参与公共政策过程的政治权利主要包括知情权和表达权，这两种权利的实现都离不开大众媒介的参与。

2.3.1 大众媒介参与公共政策与公民知情权的实现 ................................................ 25

即使形式上参与了，也只能流于形式。且因其参与的盲目，还可能被误导和利用。参与权的实现是以知情权为前提的。

2.3.2 大众媒介参与公共政策与公民表达权的实现 ................................................ 27

2.4 大众媒介参与公共政策与公共政策本质的实现................................................... 28

2.4.1 大众媒介集中表达公众分散的政策要求和意见 ............................................ 28

社会的声音当时各类人群发出的各种不同管带你的大合唱

公众异见

大众媒介搭建公共建议的平台，最终是为了让公众意见影响公共决策

2.4.2 大众媒介公开政策过程监测利益分配 ............................................................ 30

3   案例：武汉市取缔“麻木”的政策过程...................................................................... 32

3.1  武汉“麻木”的由来 .................................................................................................. 32

3.2 城市“麻木”之患 ....................................................................................................... 33

3.3 历次整治“麻木” ....................................................................................................... 34

3.4“麻木”问题再进政府决策议程 ................................................................................ 37

3.5 制定取缔“麻木”的政策 ........................................................................................... 38

3.6 公布“禁麻”政策及相关法律依据 ........................................................................... 41

3.7 政策执行及其“麻木”问题终结 ............................................................................... 42

4   大众媒介参与公共政策输入的机制.......................................................................... 44

4.1 武汉市取缔“麻木”的政策输入过程分析 ............................................................... 44

4.1.1 大众媒介反复报道“麻木”问题 ........................................................................ 44

4.1.2 人大代表和政协委员就此问题反复提出建议 ................................................ 45

4.1.3 政府将“禁麻”问题纳入政策议程 .................................................................... 49

4.2 公共政策的输入类型：内输入和外输入............................................................... 50

公共政策的输入是指向政策制定系统提出要求和支持的过程，亦即发现和促使社会问题转化为公共问题进而转化为政策问题、进入政策议程的过程。

4.2.1 公共政策的内输入与外输入 ............................................................................ 51

任何公共政策所要处理和解决的都是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题是公共政策的起点。概括地说，所谓社会问题是指社会实际状态与社会公众期望之间的差距，是理想与现实的差距，亦即社会公众期待解决的社会矛盾。我国社会学家郑杭生分别对社会问题作了广义和狭义两种界定。“广义的社会问题，泛指一切与社会生活有关的问题；狭义的社会问题特指社会的病态或失调现象。”“狭义的社会问题，指的是在社会运行过程中，由于存在某些使社会结构和社会环境失调的障碍因素，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，对社会正常秩序甚至社会运行安全构成一定威胁，需要动员社会力量进行干预的社会现象

4.2.2 政策问题搜寻系统 ............................................................................................ 52

“政策问题虽然是一种客观现象，但是必须有人发现和提出它才能有意义。一般来讲，个人、团体、政府、政党、新闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。”8对于一个国家、一个地区来说，必须主动、全面地搜寻问题，及时发现问题、抑制问题恶化，尽早解决问题，才不至于等问题趋于恶化了再想办法陷入被动，因此，有必要建立健全政策问题主动搜寻系统。”

由于大众媒介的触角无处不在，因此，无论政策问题搜寻系统中主体是谁，往往都与大众媒介发生了极为密切的关系。

4.2.3 政策问题的确定与政策议程的建立 ................................................................ 56

一项政策问题被提出后，有可能直接进入政府的议事日程进行分析讨论，也有可能先通过大众媒介在 公众中进行广泛的讨论，然后再进入政府的议事日程，也可能两者同时进行。

我国公共政策制定之所以形成内输入的主导机制，可从我国特殊的经济、政治、文化因素分析。（1）长期的计划经济模式，导致公共政策的制定基本上是自上而下的政府主导模式。政府在政策问题确认中主动介入以发现并解决问题，而个人、团体基本上不介入或很少介入。当然，政府自上而下地进行政策输入，总是以代表人民表达利益要求的方式出现的。（2）高度集中的权力管理体制和运行模式，使得政策问题的提出和纳入政策议程的权力集中于政府手中，虽然在这种权力体制下，提出政策问题的政府也会征求群众的意见，但政策问题的轻重缓急安排、权力精英对民众诉求的体认，都有赖于权力集中的上级政府“为民作主”的态度和水平。（3）在中国的传统政治文化中，政府官员是人民的“父母官”，人民的利益要由政府官员来体察和照顾。这一点对当代中国仍有很大的影响。在当代中国，一般情况下民众仍把维护自身利益的希望寄托在重要的权力精英身上，并不直接采取行动去影响决策。因此中国的权力精英必须具有比较强烈的责任感和使命感，自觉维护和代表社会公众的利益，否则将会产生严重的政治后果。

4.3 大众媒介参与公共政策的内输入机制................................................................... 58

4.3.1 政府通过媒介公布政策动议以获得民意支持 ................................................ 58

4.3.2 政府通过媒介公布政策动议以获得民智支持 ................................................ 61

任何政策都存在水平高低之分，它不光指其是否照顾着尽可能多的人的利益、是否可行，还指其所能带来的经济和社会效益大小、持续时间长短。一项耗费成本远远大于收益（经济效益和社会效益）的政策即使在利益分配方面尽可能做到了公平，也是不科学的。

4.3.3 公共政策的内输入与大众媒介的参与度 ........................................................ 63

4.4 大众媒介参与公共政策的外输入机制................................................................... 65

4.4.1 大众媒介与公共政策的触发机制 .................................................................... 65

政策问题如果仅仅是少部分人的认识，其进入政策议程的可能性会很小。如果某一触发事件反映的政策问题被广泛的公众所认识，在很大程度上达到共识，则更有利于政策问题进入政策议程。政策问题为广泛的公众所认识，主要得益于大众媒介的广泛传播。大众媒介对政策问题的报道，使政策问题得以扩散，加上媒介评论又引导公众认识和讨论，使政策问题在越来越广泛的范围内形成共识，促使其更迅速地进入政策议程

一些社会问题专家在调查和研究的过程中常常会发现各种社会问题，他们在研究政策问题之后会预测性地提出加快制定相关政策的建议。这些建议并非都能直接到达政府部门，它们通过大众媒介报道之后更易进入政府部门。因为大众媒介把专家的意见公开化，无疑向政府施加了一定的压力。政府部门一旦重视专家对政策问题的科学预测，大众媒介迅速报道政府的态度，就可能加快政策问题进入政策议程的步伐

4.4.2 公众议程→传媒议程→政策议程 .................................................................... 67

4.4.3 传媒议程→公众议程→政策议程 .................................................................... 69

这段话的中心思想是：大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，它们通过新闻报道和言论传播设置各种“议题”，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。

5   大众媒介参与公共政策转化的机制.......................................................................... 73

5.1 武汉市取缔“麻木”的政策转化过程分析 ............................................................... 73

5.1.1 政府制定政策依法而有情，大众媒介被集体“禁声” .................................... 73

5.1.2 大众媒介“失声”的同时也失去了搭建公共舆论平台的时机 ........................ 76

5.1.3 信息传递不及时导致“麻木”车主聚众上访或滋事 ........................................ 77

5.2 实质正义和程序正义：公共政策制定的价值基础............................................... 78

5.2.1 程序正义与公共政策的合法化 ........................................................................ 79

5.2.2 公众参与的程序正义具有更突出的价值 ........................................................ 81

5.3 程序正义遭遇决策“黑箱” ....................................................................................... 82

5.3.1 权力的隐蔽运行与决策“黑箱”的普遍性 ........................................................ 83

5.3.2 决策“黑箱”与政策制定的程序正义本意相悖 ................................................ 83

5.3.3 决策“黑箱”会不会被打开？ ............................................................................ 85

5.4  大众媒介参与公共政策转化的机制...................................................................... 86

5.4.1 及时公布政府的政策目标 ................................................................................ 87

5.4.2 收集和传达公众的政策意见和建议 ................................................................ 87

5.4.3 公布拟选的政策方案 ........................................................................................ 89

5.4.4 全程报道公共政策的决策听证 ........................................................................ 90

5.4.5  公开报道政府部门讨论和抉择的过程 ........................................................... 93

5.4.6 宣布公共政策制定的结果 ................................................................................ 94

6   大众媒介参与公共政策输出的机制...................................................................... 96

6.1 武汉市取缔“麻木”的政策输出过程分析 ............................................................... 96

6.1.1 主管部门对“禁麻”政策及行动的宣传部署 .................................................... 97

6.1.2 集中宣布取缔“麻木”的政策内容声势浩大 .................................................. 101

6.1.3 宣传取缔“麻木”的政策报道铺天盖地 .......................................................... 102

6.1.4 政策执行中的问题和公众意见报道较为稀少 .............................................. 105

6.1.5 政策评估时媒介在规定的框架内好评如潮 .................................................. 105

6.2 公共政策输出：从组织传播到大众传播............................................................. 107

6.2.1 公共政策组织传播的历史依据 ...................................................................... 107

6.2.2 公共政策组织传播的局限性 .......................................................................... 108

6.2.3 公共政策从组织传播走向大众传播是必然选择 .......................................... 110

6.2.4 公共政策的大众传播并非排斥组织传播 .......................................................111

6.3 大众媒介参与公共政策输出的机制......................................................................111

6.3.1 公布并多元化地解读公共政策 .......................................................................111

6.3.2 大众媒介在宣传政策中直接充当“意见领袖” .............................................. 114

6.3.3 收集政策公布后及执行中的民意 .................................................................. 120

6.3.4 参与政策效果的评估 ...................................................................................... 121

6.4 大众媒介借助舆论反馈促进政策调整和完善..................................................... 123

6.4.1 大众媒介是最有效的政策信息反馈渠道 ...................................................... 123

6.4.2 大众媒介借助舆论反馈实施新的政策输入 .................................................. 124

结  语.............................................................................................................................. 126