郑 宁 | 迁海令与清初海禁政策的变迁
摘 要
顺治十八年颁布的迁海令是清朝初年的一项重要法令。作为海禁政策的高峰，迁海令的出台是清朝调整对海战略的必然结果，“汉奸献策”之说并不可信。海禁强度受到军事战略的影响，厉行海禁并非清朝的唯一选择，也不是顺治君臣的最初选项。在招抚郑成功的策略下，海禁有所宽弛；在攻剿策略下，海禁趋于严厉。由于招抚的失败和攻剿的失利，原本起辅助作用的海禁成为清朝打击郑成功集团的主要手段。在现实需求与历史经验的引导下，顺治末年海禁政策空前强化，最终出台了迁海令。通过转移赋税、督责省府等方式，清廷将迁海造成的损失分摊至地方，减轻了中央的决策阻力。迁海令的酝酿过程反映了清初海禁政策的变迁，其间蕴含着中央与地方的利益取向，最终在中央至上的原则下决定了清朝保守退缩的海洋战略。
关键词
迁海令；清初；海禁；决策动机
颁布于顺治十八年（1661）的迁海令是一项影响重大的决策，历来深受学界的重视。虽然已有丰富的研究成果，但可谓“仍有未发之意”。其中一个值得关注的问题是，迁海令是如何在中央层面酝酿、成型，并最终颁布实施的？这期间的决策过程与决策动机都还不甚清晰。清代官修史书对迁海之事大多讳莫至深，私乘稗史虽然不乏记述，却又众说纷纭、莫衷一是。当前学界探究清初迁海，主要关注由此引发的社会历史问题，对于迁海决策的研究还比较有限。就政策的连贯性而言，严厉的迁海令是清初海禁政策的顶峰，此后的海禁政策则渐趋和缓，故而迁海令也是清代前期海洋政策从“严”到“缓”的转折点。因此，解析迁海令的决策过程与动机，不仅有助于探讨海禁的波动变迁，还能增进对清初海洋政策的认识。
虽然史书中的直接记载非常有限，但迁海令的衍生、酝酿与决策并非完全无迹可寻。迁海令下达时，清朝建立政权已有四十余年，已经形成了比较稳定的中枢格局，国家的重大决策皆有规可依。在层级分明、组织有序的政治机制中，迁海令这样一个影响广泛、关乎重大利益，而且需要持续强力推行的重要决策，必然有着相应的准备与处置过程。本文以迁海令的酝酿和决策为关注点，在考辩真伪、厘清史实的基础上，梳理清初海禁政策的变迁过程，找寻其中的关键节点，进而解析迁海令的决策过程与决策逻辑，揭示围绕迁海与海禁产生的利益分歧和态度分野。
一 招抚失败与宽弛海禁的终结
作为清初海禁政策的顶峰，迁海令有着明确的针对性。康熙元年（1662），清廷以上谕的形式向地方官民重申“严立通海之禁”的目的，关键在于打击“盘踞海徼有年，以波涛为巢穴”的“逆贼郑成功”。不过，梳理顺治年间清朝与郑成功的往来过程，双方的互动不止于攻伐，在顺治前期，反而是招抚的氛围一度更为浓厚，海禁政策也因此趋于宽弛。
抚与剿向来是王朝进取的重要策略，在统一天下的过程中，清朝惯于换用攻剿与招抚，经略海疆亦是如此。早在入关之初，清朝就开始派员“出海招抚”。随着清军进入东南沿海地区，漫长的海岸线带来了严峻的海防压力，招抚的重要性更为凸显。顺治八年（1651），在向朝廷汇报海防布置时，闽浙总督陈锦诉苦道：
各处要汛虽已相度布置，分兵防御，然自江北而至江南以及浙闽，延袤数千里，俱通波涛，倘此剿彼遁，而彼处罹其毒，兵旋复来，而此处又遭其害。在贼〖舟宗〗为飘忽靡常之局，而我兵无插翅飞堵之能，是鲸浪终无恬静之日也。
类似的抱怨在当时并不罕见，其根源在于清朝的海上作战能力严重不足。面对“水兵之不能登陆，犹陆兵之不能入海”的现实，此时的清军难以应对海上争锋。为此，清朝一方面在东南各省修造“坚大战船”，编练水师；另一方面广开招抚，力求不战而胜。闽浙总督陈锦就是招抚政策的坚定支持者，他认为“今为招抚之法，务须布以大信”，则“贼见就抚已有生全之乐，自是源源归化”。在清军打击南明鲁王政权的过程中，招抚政策确实取得了显著成效，南明文武官员大批投降，由于招抚太众、赏官太滥，甚至出现了降官难以安置的情况。顺治八年清军能够顺利占领舟山，与招抚的成效不无关系。
在福建方向，招抚政策最初也取得了巨大成功，由于郑芝龙接受了清廷的招抚，南明隆武朝廷迅速崩溃。但郑成功坚持抗清，且势力逐渐坐大，成为清朝在东南方向最强劲的对手。顺治八年，郑成功派兵大举进攻漳州、泉州，年底又相继占领漳浦、诏安两县。顺治九年（1652）正月，郑军占领海澄、平和，闽浙总督陈锦率军驰援，在江东桥兵败身死。面对不利的战局，朝中官员呈上密奏，认为“今郑成功等较孙可望等诸贼，根株局面，种种不同”，建议对郑成功施以招抚，“先将此贼牢笼，息兵养民”。上奏者还考虑到了“抚之无名”的问题，提出以“念郑芝龙归顺有年”为由，通过父子关系开启与郑成功的沟通。
清世祖接受了招抚郑成功的建议，随即向新任闽浙总督刘清泰发布上谕，叮嘱“尔当开诚推心，令彼悦服”，想方设法招抚郑成功。刘清泰随即以“弄兵修怨”为理由，弹劾此前发动厦门之战，给郑成功造成重大损失的巡抚、巡按、总兵、兵备道等文武要员。该案呈送至京，刑部认为“轻贪启衅，大坏封疆”的罪名难以成立，巡抚等人并无重大罪过。为了向郑成功释放清朝的招抚诚意，清世祖亲自干预案件审理，痛斥刑部不识大体，“看语三四其说，何凭裁定？”下令三法司再审。
清朝的招抚意向得到了郑成功的回应，顺治九年到十一年，经过几轮交涉，双方达成了有限的共识。顺治十一年（1654）二月，郑成功在安海观音堂接受了清世祖的敕谕，对清朝而言，这标志着招抚郑成功的重大胜利。事实上，郑成功并没有按照君臣之礼正式开读诏书，也没有当即“剃发效顺”，但闽浙总督刘清泰与清世祖都认为抚局已定，君臣二人已经开始商讨“善后之机务”。更早之前，随着清朝与郑成功的往来接触，沿海的军事氛围已经明显缓和。顺治十年（1653）闰六月，入援福建的八旗军奉命撤回。次月，援闽汉军也返程北上。
按照清廷与郑成功约定的初步协议，受抚后清朝不仅以漳州、潮州、惠州、泉州四府安置郑军，“将四府水陆游寨营兵饷给尔部官兵”，还允许郑成功继续经营海上贸易，并管理海上经贸活动。在给郑成功的上谕中，清世祖允诺“开洋船只，尔得稽察，收纳税课，送布政司解部”。虽然还存在商税归属比例等争议，但皇帝的承诺事实上已经打破了海禁政策。在当时，清朝内部对于招抚郑成功的条件也存在争议，比如兵部尚书李际期认为“封官拨饷”的招抚政策过于优厚，经营海上贸易更不能接受，他认为“郑成功若势蹙请降，务必令其剃发入旗，将其属下官兵遣散回乡务农”。但由于清世祖对招抚抱有期望，向郑成功表示将“授以封爵，委以海上之事”，清廷内部的反对意见未被采纳。以皇帝的态度为指导，这一时期上至沿海督抚，下至滨海州县，各级官员普遍对海禁持宽松甚至是放任的态度。在招抚的氛围中，“寸板不许下海”的海禁政策出现了明显的松动。
在浙江，官府允许渔船在形势缓和时出海捕鱼，海上生产有所恢复。在福建，麻、油、钉、铁等违禁品开始公然销售，有人“敢于附省洪塘地方，制造双桅违禁海船”，并堂而皇之驾船出洋贸易，还有人“散顿巨木数千株，于矼窖、芹州、南屿、阮洋、董屿诸港，乘机暗输，挺险罔利，已非一日”。随着海禁的宽松，海陆之间的人员流动成为可能，并为郑成功征募兵源提供了便利。顺治十一年，郑成功派人在漳州登陆，一月之间就招募了上千人，府县官员虽然探得情况，但受招抚政策的限制，都未敢加以阻拦。
为了吸引郑成功归顺，清朝宽弛海禁，以此释放“善意”、缓和沿海地区的紧张局势。但令清世祖失望的是，郑成功最终拒绝受抚。至顺治十一年下半年，福建官员已经判断招抚希望渺茫，提出“抚局之变不可不防，则剿局之备不可不早”，建议皇帝改变政策。十月，主持招抚的刘清泰请辞闽浙总督，并在上疏中写道：“倘于此而皇上不大张问罪之师，亟易抚局而为剿，不但人心日听其摇惑，亦且地方日受其侵凌。”顺治十一年十二月，定远大将军吉都受命“统率大兵征剿”，标志着清朝对郑成功的战略由招抚转向攻剿。
招抚的落空，意味着与之配合的“宽弛海禁”彻底失败。由于在招抚期间放松了海禁力度，郑成功集团得到了巨量的补充。据闽浙总督报告，顺治十一年“成功派粮索饷，大县不下十万，中县不下五万”，加之其他各种途径的收益，郑军趁海禁松弛，获利极大。《先王实录》记载，仅在漳州一府，郑军就获得饷银一百零八万两。随着战争的爆发，清朝急需切断郑成功的粮饷来源，海禁重新得到重视。新任闽浙总督佟代迅速发布命令，要求沿海地方以“清外乱先除内患”的态度贯彻海禁政策，并且严厉查办了一批违禁出海案件。随着招抚的失败，一度宽弛的海禁政策宣告终结。
二 攻剿失利和迁海令的出台
招抚的失败结局不仅让清朝损失惨重，更让力主招抚的清世祖大失颜面。“抚局不成，致蒙皇上赫然宸怒”，在发给地方官员的命令中，恼怒的顺治皇帝彻底改变态度，他不仅严禁地方大员与郑成功接触，也拒绝接收任何求抚、求和信函，声言郑成功只有“亲身剃发，自行绑缚来降”，清廷方才接受。皇帝的决绝态度使得军事进攻成为唯一的选择，而作为配合攻剿的封锁措施，海禁的强化亦势在必行。自顺治十一年底招抚失败，到顺治十八年中颁布迁海令，在这六年多的时间里，海禁政策总体上持续强化，具体又能以顺治十七年（1660）五月爆发的厦门之战为界，分作两个阶段。
在时间较长的第一阶段中，海禁政策用于配合军事进攻，作为攻剿的辅助手段实现让郑成功“粮饷自绝”的效果。为此，清廷在此前已经制定的海禁政策基础上，进一步强化了封锁力度和范围。先前清朝发布的海禁命令重点在于防范百姓私自出海，新一轮的海禁不仅要求“寸板不许下海”，还着重防范由海上主动发起的联系。顺治十一年十一月，议政王会议商讨对策，在决议出师征剿的同时，要求各地“固守汛界”。顺治十三年（1656）六月，清世祖发布上谕，在继续强调“严禁商民船只私自出海”的同时，特别责成各地“处处严防，不许片帆入口，一贼登岸”。新一轮的海禁既防止陆上出海，也防范海上登陆。
自顺治十二年（1655）起，清、郑双方开展了旷日持久的战争，尽管海禁政策更为严厉，但郑成功的军事实力并没有明显削弱的迹象。顺治十六年（1659）四月，郑成功、张煌言复占舟山，六月郑成功大军沿江而上，随后占领镇江，兵临江宁城下。虽然清军在随后的江宁之战中击败郑军，并在江南接连取胜，迫使郑成功的舰队放弃战果，返回福建沿海，但在次年爆发的厦门之战中，大举进攻的清军在海上遭遇惨败，铩羽而归。
厦门之战发生之前，浙江巡抚陈应泰曾做过估算，认为击败郑成功需要调动江南、浙江、福建、广东四省全部水师，并且汇合驻扎各地的八旗、汉军，还要“檄调高丽大船四五百只，订期出洋，合师进剿”。经过厦门海战的惨败后，前线的清军将领认为现有的四省水师远不足以应敌，还要大量新造战船、编训水师。浙江提督田雄提出，“在我须得二三千艘战舰，数万将兵，使足以制贼”，按此计划，江南、浙江两省至少应该有一千艘战船，但现有数量不足三百七十艘。如此庞大的作战计划不仅执行困难，更需要“重费价值”的投入，最终都没有得到采纳。顺治十七年五月厦门之战后，清朝在东南战场事实上处于不得不战，但又无力海战的尴尬境况。
在这种形势下，原本作为辅助的海禁政策具有了更为重要的意义，事实上成为清朝为数不多能够自主决策，并且有效打击郑成功的手段。自郑成功北伐以来，从中央到地方，更多的清朝官员们意识到强化海禁、封锁海疆的必要性。江宁之战结束不久，户科给事中王启柞上疏建议“宜效坚壁清野之计”，“使彼来无所掠，去不能归”。兵科给事中王命岳主张将“日悬厉禁，扁舟不渡”的政策扩展到沿海各省。直面战事的东南督抚更有同感，江宁巡抚朱国治指出，“贼众熟识海险，我师弓马驰骋，其素习不同；我船较之贼舰大小悬殊，其攻取器用不同”，故而封锁禁海、“以守寓战”最为可行。两广总督李栖凤竭力指挥军队抵御郑成功，虽小有战果，但也不得不承认“饥贼逐欲不散，但其漂泊不定，登犯不一”，因而必须强化海禁以备防御。
从此前海禁政策的执行效果而言，更进一步强化海禁也确有必要。尽管上谕反复要求“厉行海禁”，沿海各省也早就做出了诸如“海禁森严，片板不许出洋”的汇报，但实际仍存在许多漏洞。顺治十六年，漳州府海防同知蔡行馨报告称：
沿海一带每有倚冒势焰，故立墟场，有如鳞次，但知抽税肥家，不顾通海犯逆。或遇一六、二七、三八等墟期，则米、谷、麻、篾、柴、油等物无不毕集，有发无发，浑迹贸易，扬帆而去，此接济之尤者，而有司不敢问，官兵不敢动也。
无论是基于海战失利、攻剿难为的现实，还是针对既有海禁政策的漏洞，清廷都有必要推行更严厉、更细密的海禁政策。在已经封锁海面、防范登陆的基础上，要继续强化海禁，势必需要全新的政策与手段。
面对新的政策需求，清朝决策层并非没有先例可循。一方面，早在努尔哈赤时期，后金政权就曾在辽东推行过大范围的迁海。另一方面，在迁海令颁布的前两年里，清朝已经在局部地区实施过迁界移民。顺治十六年，清军再度占领舟山，朝中大臣商议认定舟山“守亦无用”，决议移民弃岛，得到皇帝的批准。顺治十七年，闽浙总督李率泰以“海氛未靖”为由，提出“迁同安之排头、海澄之方田沿海居民入十八堡及海澄内地”，也得到皇帝的批准。在历史与现实经验的共同启示下，进入顺治十八年，当清廷需要进一步强化海禁政策时，迁海自然而然地摆在了最高决策层面前。
值得注意的是，清世祖于顺治十八年正月去世，迁海令发布于七月底。因而在最终决策迁海的这段时间里，清朝最高决策权实际掌握于索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜等满洲勋旧之手，他们对灵活开放的海洋政策更缺少了解，而对本朝的传统政策与政治经验又更为重视。此时清廷颁布迁海令，将海禁政策推向高峰，既符合现实军事战略的需求，也与决策者们的认知特点相契合。
三 迁海的决策压力与应变办法
单纯考量军事效益，严酷的迁海令显然更有助于打击郑成功集团。由此带来了一个重要问题，既然从顺治中期开始，许多文武官员都提出过迁海的建议，为何清朝决策层迟迟没有做出迁海的决策？由于官方史料缺载，后人已经无法直观审视顺治十八年决策迁海的动议考量，但分析迁海令颁布前后的相关政策，仍然可以窥测清廷面临的主要决策压力与处置方式，从而探查为何迁海令非但不是清廷的“最初选项”，反而是“最后选项”。
有关迁海对社会民生的损害，学界已有深入的研究。对于身处京城的清朝决策者们来说，他们固然期望迁海令促成“逆贼坐困可待”的效果，但也势必要顾忌由此对国家造成的损害。即便漠视民生，迁海带来的社会动荡与赋税损失也是决策者们无法忽视的。
社会治安方面，迁界之后大量百姓流离失所、生计无着，浙、闽、粤三省都出现了动乱危机。浙江平阳县有“迁民黠悍者，倡率愚民，所在抢夺殷户积谷，几至大变”；瑞安县有迁民“聚党至数百人，伐人阴木，夺人鸡彘，劫人食谷”。福建官员向朝廷报告，称迁民“有难保其常为良民者矣”。广东的反抗更为强烈，不仅有迁民“结党为乱”“相聚为盗”，还有疍民李荣、周玉率众起义，碣石总兵苏利也毁墩拔桩，起兵反抗。清朝推行迁海令的主要目的是打击反清武装，但由此引发的社会震荡，却构成了“靖一外寇又长一内寇”的威胁，这显然是决策者们需要考虑的。
赋税方面，迁海之后，界外田土、渔场、盐场彻底废弃，造成了与之相关的赋税损失。在浙江，康熙元年（1662）巡抚朱昌祚报告，全省因迁界“无征银”十二万余两。在福建，康熙十二年（1673）总督范承谟上奏：“自迁界以来，民田废弃二万余顷，亏减正供约计有二十余万之多，以致赋税日缺，国用不足。”在广东，康熙七年（1668）巡抚王来任称全省“每年抛弃地丁钱粮三十余万两”。这些统计还只是正项赋税，加之其他各类收入，实际损失必然更多。如姚启圣所言，迁海令“伤损国家赋税，二十年来何止几千百万”。
清初西南战事久拖不决，内地反抗时有发生，国家财政长期处于紧张状态。此种形势下，迁海带来的社会隐患与财政损失都是清廷不愿承受的，这些损害成为决策迁海的重要阻力。顺治十八年最终决策迁海时，清朝的最高决策者们显然考虑到了这些损害，并做出了相应的处置。
几乎紧随迁海令，防范社会隐患的上谕就发到了沿海地方。上谕要求督抚及各级地方官员承担起抚恤百姓的责任：“务须亲身料理，安插得所，使小民尽沾实惠，不得但委属员草率了事。”中央看似对安置迁民极为关心，但对于地方官员申请的安置经费、蠲免政策等实际需求却一一驳回，只是要求地方加意防范，消弭动乱隐患。对此，当时就有人指出，看似郑重其事的“敕所在有司为振恤之举”，实际只是“为弭乱计耳”，中央把安抚民生的工作完全交由地方官府承担，与其说是为了有效解决问题，不如说是转嫁压力与责任。
对于财政方面的损失，中央制定了更为周密的处置方案，总体原则是将因迁海而缺征的赋税分摊到其他地方。在迁弃田亩较少的地区，缺失的赋税往往直接分摊到本府、州、县的界内的田土，比如“四十里之岁课，同邑共偿之”。若数额巨大，本府州县无法承担，则向更远的地方转移。江南苏州、松江因赋税能力较强，且没有迁界，承担的份额尤多，“以浙、闽、山东等处，因迁而缺之课额均摊于苏、松不迁之地，曰摊派”。被转移的不止有田赋，还包括了其他各种收入，江南就同时承担了各地因迁海而损失的盐课，且“盐课之额极重矣”。就连界外盐场的收入也有安排，清廷要求盐商足额赔补因迁海产生的缺额，确保中央收入不受损失。通过各种方式的赋税转移，地方的负担虽然大为增加，但中央的收入得到了最大限度的保障。正因如此，范承谟、姚启圣等人估算的迁海损失虽然巨大，但事实上国家财政并未受到如此严重的损害。
为了保证中央的收入，清廷甚至没有放过迁界百姓的历年积欠，要求地方官府在迁海之后继续严行催征。起初，地方官员对此难以理解，认为迁民流离失所，正亟待安抚，“断难以无产之逋复，追求于失业之残黎也”。但中央的态度异常坚决，严令“钱粮必俱征完，不准议免”。在中央的强大压力下，迁民“剜肉医疮以应功令”，就连负责催科的官员也深受其害，“有司追呼无术，惟有束手听参”，“官民并困，真痛哭流涕者矣”。
总而言之，面对迁海造成的损害，清廷通过自上而下的督责与摊派，将压力与困难转嫁给了地方，特别是尽可能降低中央的财政损失，进而减轻了决策压力。考量利弊得失，迁海令的决策动机明显呈现出中央至上的鲜明特点。
四 “汉奸献策”说辨伪
围绕造成沿海地区剧烈震荡的迁海令，历来存在着许多议论，其中一个重要的话题是：谁提出了迁海令？观览清初以来的史料，各种观点众说纷纭。值得注意的是，几乎所有说法都认为有人向最高决策层“献上”了迁海的计谋，方才有了迁海令。关于这个“献策者”的身份，以汉人的说法最为常见，特别是降官、降将，以及明朝的生员、举子，这使得迁海令具有“汉奸献策”的鲜明特点。在清朝初年民族矛盾较为尖锐的背景下，这种具有民族情感倾向的说法势必引人注意，相关的议论也最为丰富。当代以来，潘莳、顾诚等学者排除了诸多谬误讹传，认为迁海令出自直隶永平府的汉人房星烨、房星焕兄弟，向清廷献策的关键人物是房星焕。从“汉奸献策”的立场出发，诸如“叛卖者的迁海建议”之类的词语也见于前辈学者的论述之中。
但事实上，“房氏兄弟献策说”并不可信。支持此说的关键史料来自《海上见闻录》，其书卷上记载：
原任漳州知府房星晔者，为索国舅门馆客，遂逃入京，使其弟候补通判房星曜上言，以为海兵皆从海边取饷，使空其土，而徙其人，立版不许下海，则彼无食，而兵自散矣。遂从其策。升房星曜为道员，病死无嗣。至是，上自辽东，下至广东皆迁徙，筑垣墙，立界牌，拨兵戍守，出界者死，百姓皆失业，流离死亡者以亿万计。
这段史料提示了两个关键环节，一是房氏兄弟借由与索尼、索额图家族的特殊关系，向朝廷进言迁海之策，并得到采纳，从而直接引发了顺治十八年的迁海令。二是进言献策的房星曜，即房星焕，因献策迁海得到朝廷的赏识，从候补通判超擢为道员。然而，对比房氏兄弟家乡的地方志，这两个环节都无法成立。康熙《永平府志》记载：
房星焕，字皓如，永平人。由筹海功顺治十五年授南康通判，壤接湖山，萑苻时发，公下车即捐俸修理城濠，设礟炮，立旗帜，盗迹远遁。以才能调兖州泇河通判，修举废坠，百姓勒石纪德，寻升武德道副使，卒于官。
府志刊刻于康熙五十年（1711），距离房氏兄弟离世约一代人，基本的人物信息应当较为可信。按其记载，房星焕于顺治十五年（1658）因“筹海功”得授南康府通判，此时距离清廷颁布迁海令还有三年，因此无论是所谓的“筹海功”，还是就任通判，都很难与迁海令发生关联。至于房星焕升任道员，则发生在七年以后的康熙四年（1665），而且是由泽州同知升任。此时距离迁海已经过去四年，一些地方甚至开始了展界，这份升职同样很难与献策迁海产生直接联系。
是否存在可能，房星焕的“筹海功”就是“献策迁海”，只是当时未被采纳，后来又被朝廷大员重新发现了呢？考察他的仕途与前后历史事件，也无此可能。在就任南康通判之前，房星焕已经是候补通判，实授本就符合常理，这份“筹海功”的含金量应当比较有限。而且，就在他因“筹海功”上任通判的前一年，权势、地位和影响力都远超房氏兄弟的海澄公黄梧已经提出“山东、江、浙、闽、粤沿海居民尽徙入内地，设立边界，布置防守”的建议，并且直接呈送到了最高决策层。若房氏兄弟在此之后提议迁海，显然有人云亦云之嫌，也不太可能因此得到赏识。
至于房星焕的兄长房星烨，更没有提出迁海令的机会。出于对本乡人物的维护，《永平府志》刻意美化了他的形象，称房星烨担任漳州知府期间“设堤防，严城守，闽南倚为保障”。而刊刻时间仅比《永平府志》晚四年的《漳州府志》却记载房星烨“降贼，既而逃归”。漳州城破、房星烨投降发生于顺治十一年，此后他再未起复。任官期间，房氏兄弟或许曾就海防策略、沙洲移民等事关江海的问题发表过见解，也可能因此得到过嘉奖，但都与顺治十八年颁布的迁海令没有直接关联。
观览史料，诸如房氏兄弟等“汉奸献策”说都存在一个重要的前提条件，即当时的清朝最高决策层不了解迁海政策，故而需要汉人献上计谋。但实际上，早在后金天命年间，努尔哈赤控制的辽东沿海就已经施行过迁海。天命六年（1621），后金勒令“沿海之黄骨岛、石嘴堡、望海埚、归化堡等处及其屯民，悉退居距海六十里之外”，这种强制移民、隔绝海陆的做法与此后的迁海令并无本质差异，并延续了二十余年。迁海实际是清朝曾经长期使用，有着丰富经验的“传统政策”，本就无需“汉奸献策”。相较之下，汉人所熟悉的晚明海洋政策总体上更加开放，全面的海禁不仅要追述到隆庆以前，而且远没有后金的迁界那么严厉。就现实的政治经验而言，迁界禁海实为满洲的“特长”，汉人反而缺少这方面的政策经验。
从顺治中期以来海禁政策的变迁历程可见，迁海令的出台并非偶然得之、忽然行之的决议，而是多年来清朝与郑成功集团往来博弈、东南军事战略多番变化、海洋政策不断调整的结果。在康熙帝即位之初，清朝决策层最终做出了迁界禁海的决策，既是对顺治一朝海防经验的总结，也是对当时东南沿海军事形势的回应，还有着后金以来的“本朝”经验可供参考。所谓“汉奸献策”，进而酿成迁海的说法于情于理皆不可信。
结 语
顾诚指出，清初迁海令的酝酿与推行和统治集团中不同力量的动向有关。如其所言，作为一项涉及面广、影响力大、持续时间长的国家政策，迁海为后人提供了观察清朝君臣的利益取向、政治动向，乃至国家走向的窗口。在更长的时段中，中央与地方围绕海禁的利益取向存在着动态的变化。基于中央的利益视角，顺治末、康熙初年的朝中要员们主张强化海禁；但基于沿海地方的利益，从藩王到督抚大员在内的诸多地方官却对迁海令颇有微词，屡屡请求宽弛海禁。
康熙前中期，随着明郑势力的衰弱，清朝对东南沿海的控制力越发增强，迁海带来的政治与军事利益逐渐减弱，放宽禁令收获的民生、经济效益则显得越发重要，局部的展界、复界开始出现。清朝收复台湾后，放宽海禁以舒缓民生、富饶国计成为了中央新的利益目标。但在这时，由于行之日久的迁海令截断了海陆之间的利益输送，一定程度上改变了沿海地区旧有的利益格局，反而让很多地方官员形成了基于海禁的“政治惰性”，以至于在康熙二十三年（1684）朝廷决心大幅度宽弛海禁时，有些总督、巡抚为“自图便利”反对解禁。基于不同时代各自的立场与站位，清朝君臣关于海禁的利益取向不甚相同，进而影响了他们的态度与行动，使得中央与地方时常出现步调不一的状况。
就国家战略而言，清代中前期在陆地边疆方向有着积极的表现，与其在海洋方向的保守，乃至退缩态势形成了鲜明的反差。从海权与陆权的视角观察，清朝面向海洋的战略决策虽然未必可称作“闭关锁国”，却也着实延续了“中国传统陆权战略”。但就海洋政策的变化过程而言，清朝前期客观上存在着走向海洋的机会。作为熟悉海上利益，甚至亲身参与牟利的官员，姚启圣、施琅等收复台湾的功臣极力主张开放海禁。康熙七年施琅力陈海禁之弊，称海上收益“可资中国之润，不可以西北长城塞外风土为比”，已经触及海权与陆权的国家战略选择问题。自顺治以来，清朝围绕海禁、迁海的议论与决策，实际关系帝国面对海洋的态度与抉择。面对不同的声音，清廷中央的利益取向总体上依旧是保守的，康熙即位之初，清朝不惜承受重大损失厉行迁海，可谓是陆地战略压倒海洋战略的表现。明郑消亡后，清朝虽一度在康熙中叶放宽海禁，但决策层对待海洋方向的谨慎态度未有根本改变。此后，随着海洋政策的重新紧缩，清朝面向海洋的主动发展机会也彻底消失。
