英国文官制度

（一）英国是世界上较早实行文官制度的国家之—，19世纪30年代英国政府对文官制度进行重大改革，并于1853年制订一整套行使至当代的制度。英国的文职官员被普遍认为是世界上优秀的官员队伍之一，廉洁与高效为其赢得巨大声誉，也成为世界各国文官制度建设的样板与楷模，然而这一切的都源自于其构架良好而又合理的文官制度。在英国中文官并不包括组成内阁的大臣，即与内阁共进退的“政务官”，而仅指“事务官”，其职责是执行当时政府的政策，而非对政党活动的参与。他们构成政府中所谓的“非政治”的分子，即不参与党派之争的人，在内阁发生经常更迭的情况下他们的存在保证政策的稳定性与连续性。高级文官还时时准备为大臣提供咨询，向其提供必要的情报、知识以及实践的经验。显然服务的年限越长，他们的影响也就越大。这样他们不但执行既定的方针、政策和命令，而且对于这些方针、政策和命令的制定还有一定的，有时甚至是决定性的发言权。正是这后一项职能的行使，使文官成为国家机器重要的一部分，成为“永不更迭的幕后政府”。前台是两党轮流秉政，后台则永不更换，这是英国文官制度的重要特征。19世纪中叶工业资产阶级开始进入议会，并逐步取得统治地位。此前由于两党轮流执政使官员也经常的发生变动，官员的任用不仅以党派为基础，而且存在着许多暗箱操作的手法，以致卖官鬻爵之事也时有发生，使政府的行政既无效率又不经济。1853年英国在克里米亚战争中的一个惨败战役引发国内对于政府的腐败和无能的猛烈抨击，当政的帕累斯顿内阁被迫允诺改革。1854年由当时的国会议员诺斯科特和杜维廉根据广泛的调查，提出一项改革文官制度的方案，即著名的“诺斯科特-杜维廉报告”。提出以下四项建议：（1）将政府中的行政工作分为智力工作和机械工作两大类，前者由大学生来担当，后者由低级人员来充任；（2）初任人员均应在年轻时通过选拔考核；（3）各部人员实行统一管理，并可在各部之间互相转调、提升；（4）官员的提升以上级的考核报告为依据。这些建议后来均以法令的形式逐一采纳并加以实施，这样英国的近现代文官制度开始逐步建立起来。一个相对独立于各个党派的职官团体开始逐步形成，成为英国政治力量中最为稳定的一部分。战后由于文官队伍的急剧膨胀、人浮于事、效率低下、福利待遇畸高等问题凸现出来，甚至出现有些文官不听从大臣的命令的情形，遂令政府萌发改革之心。受政府的委托，1960年以富尔顿教授为首的“富尔顿委员会”在经过大范围的调查之后提出旨在建立新型文官制度的改革方案——“富尔顿报告”，其要点有：①建立文官部，统一文官管理；②各部建立统一的职级结构，并向所有人员“开放”，打破原有的部门垄断；③成立文官学院；④限制高级文官的权力；⑤建立对外开放交流的机制。

（二）可以说报告提出的改革方向的确切中英国文官制度中的种种弊端，但由于文官队伍业经成为一个强大的利益集团，所以改革面临着既得利益者，特别是权势深厚的高级文官的强烈反对使得报告的实施遇到巨大阻力。后来历经多方面的调和、让步，还是有很大一部分得到贯彻执行，从而使英国的文官制度的发展进入到一个新的时代。英国文官制度作为一个完整的体系，复杂而又庞大。完整的体系：关于文官的选拔制度：在英国中常任文官实行公开竞考，择优录取的原则，这同时也是西方国家文官制度中最具代表性的原则之一。文官选拔考试的一般形式包括笔试、口试以及实际操作考试等等，考试分两轮：首轮考试一般多采用笔试，复试则按所招文官的职位、类别的不同，采取相对灵活的录取方式。文官一经录用，非经法定事由或辞职，即可任职终身。关于文官的纪律制度：一切文职官员（即公务人员）须自觉遵守《荣誉法典》中规定的职业道德，像司法人员一样给任何人以公正严明的形象，以免引起公民对公务人员的怀疑，使国家、政府的威信受损，因此公务人员一律不准经商或是从事与其公职部门业务有关的任何营利性事业。凡利用国家职权泄露国家机密的将根据《国家保密法》予以严惩，同时公务人员也不可积极参加政治活动，不得公开发表政见或对政府施政任意批评、或使政府为难。关于文官的监管制度：在英国的文官监管制度中司法监督的机制比较突出，1921年起英政府于各部门设立行政裁判所，受理行政人事纠纷，以监督文官制度的运作，与此同时普通法院也有权受理关于行政机关或文官人员违法失职、越权侵权等案件。普通法院对于行政裁判所也实行一定程度的管辖，管辖手段一般采取颁布调查令、诉讼终结令与执行令等手段，例如法院颁发诉讼终结令，以停止行政裁判所的审判活动。晋升一般要根据现职年资与服务成绩而定，高级人员注重功绩，低级人员注重年资，各部未尽相同。一般情形是任职四至六年始可升任高一级职位，升迁由各部升迁委员会加以处理。升迁委员会是临时性的组织，其成员因处理晋升职位的不同而有所不同。升迁委员会的工作程序各部亦不一致，通常都是召集已达“升迁范围”的人员面试，根据其应付面试的能力以及历年的考绩来作是否晋升的建议。升迁委员会的建议系向各部人事处长或常务次官提出，并依各人的年资先后顺序列成名单，一旦职位出缺，即依次升迁。按照规定时每个新进入文职部门的人都有—段试用期，依等级而定，长短不等，在一定情况下延长试用期。晋级由统考和本部门考绩这两个方面来决定文职人员的升迁，不过英国的行政学专家一般都不主张用考试的方法来决定文职人员的升迁。因为实践证明服务多年的人，其考核成绩—般都不如刚从学校毕业出来人员，而文职人员如把全部精力都放在应付升级的考试上就很难专心从事他们所服务的工作。

（三）英国文官的工资待遇比较优厚，文官的薪金高于企业职工。其工资制度强调四项原则：（1）比较平衡原则：政府文官的工资要同文官系统以外的广泛可比工作的工资有一个公正的比例，同其他行业或私营企业职工的工资保持大体平衡。（2）适应物价原则：文官的工资必须随着物价上涨而相应提高，以保证文官的实际收入不因物价上涨而下降。（3）同工同酬原则：主要是指妇女同男子在公职岗位上做相同的工作必须给予相同的报酬，不得歧视妇女。（4）定期提薪原则：各级文官每年按照工资等级表逐步提薪。在实际执行中有时政府财政困难，也拖延过提薪原则，为此英国文官举行过罢工来表示抗议，以维护定期提薪原则，保护他们的生活权利。如果在调整工资方面不能达成协议，可以提交“文官仲裁法庭”裁决，法庭庭长由就业部指定，法庭成员必须包括公职人员代表。对于高级文官工资待遇的纠纷，由特别组成的复审机构提出意见，政府人事主管部门决定。英国文官享有几种工资照发的休假：—是结婚、近亲逝世、急迫任务需要可休“特种假”，照发全部工资；二是带全部工资的病假可休六个月；三是带全部工资的“年度休假”，假期长短按工龄和等级决定，最少三周，最多六周。女公职人员可以享受三个月的产假，产假期间可领全部工资。英国文官实行每周五天工作制，每周标准办公时间是41-42小时。工作需要加班，领取相当平时工资的1.5倍加班费。英国有关文官考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类和管理机构等的总称，是英国政治制度的重要组成部分。英国文官制度建立于19世纪中叶，19世纪以前立法权和行政权集中于国王，官员的任免实行恩赐制。1688年确立君主立宪制，重要官员的任免由议会多数党掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》规定除各部大臣及国务大臣外其他官员均不得为议会下院议员，自此英国官员分政务官与事务官。19世纪初财政部等机构在大臣之下设政务次官和常务次官，1830年常务次官在大多数部相继设立，文官制度有了雏形。1853年议会组织专门委员会，对政府官制和人事制度进行调查，提出《麦克莱报告》。主张考选标准应注意通才，即一般的教育程度及适应能力，反对以应用技术及专门知识为考选条件。职员任用必须经过公开竞争考试，考核及格后接受训练两年，按成绩分派工作，这个报告对英国文官制度产生极大影响。阿伯丁政府委派诺斯科特和杜威廉全面调查官员任用情况，1854年二人提出诺斯科特-杜威廉报告即《关于建立英国常任文官制度的报告》，它提出行政效率低下的原因和4项重要建议，从此奠定英国文官制度的基础。1855年5月政府颁布文官制度改革的第一个枢密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉的、独立主持考选事务的文官事务委员会。

（四）1870年6月4日政府颁布关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立公开竞争的考试制度。两个枢密院令确立英国文官制度的重要原则，通常把1870年枢密院令的颁布作为英国文官制度正式建立的标志。此后政府在1875～1930年间先后成立各委员会，专门负责调查研究有关人事制度的问题，并颁布一些新的命令和规定。1944～1945年政府实行文官新训练计划和新考核方法的两项改革，1968年富尔顿报告对英国文官制度进行全面设计，政府采用其中的一些改革措施，这是英国文官制度上的一次最重大改革。英国文官制度的主要内容有：职位分类制度：1950年后公务人员分为：①工业人员与非工业人员，工业人员指在国防部所属军工厂、海军码头、邮政系统工作的人员和在研究单位工作的技术人员等。工业人员又分为10类，有自己特殊的工资级别，其性质与一般文官不同，非工业人员指在行政机关办公的文书、行政、各类专业管理人员和外交领事人员。②编制人员与非编制人员，编制人员指政府各部门中享有退休金权利的人员，分财政部主管与各部主管两种。非编制人员多是各部临时聘用或雇用的人员，其待遇和服务条件与编制人员不同。③普通行政人员与专业技术人员，普通行政人员分为行政、经济、情报、统计等类，服务条件由财政部统一规定，又称“财政部等级文官”。专业技术人员分为科学与技术两类，服务条件一般由各部规定，又称“各部门人员”。普通行政人员在英国公务人员职位分类中占有重要位置，一般分为4级：（1）行政级，职位有常务次官、副常务次官、次官、助理次官、主管等；（2）执行级，职位有单位主管、主干执行官、优级主干执行官、主管执行官、优级执行官、高级执行官、执行官等；（3）文书级，职位有高级文书官、文书官、秘书文书官和其他文书官以及文书助理、其他文书助理等；（4）助理文书级，职位有法律人员、统计人员、科学人员、工务专业人员、医务人员、会计专业人员、邮务人员等。1968年富尔顿委员会对职位分类作了调整，将行政级、执行级、文书级、助理文书级、专业和科学技术级、勤杂人员级等6级代之以10个职组，即综合、科学、专业技术、训练、法律、警察、秘书、资料处理、研究、社会安全等，在每一职组中再根据各项工作的性质、种类、责任大小及其所需资格条件分为若干等。考选制度：1870年枢密院命令规定凡未经考试、未持有合格证书者一律不得担任任何行政职务，此后常务次官以下官员都由考试录用。①考选机关：文官考选原由各部临时组织的考选委员会主持，考选委员会由文官事务委员会及有关各派代表1人组成，以文官委员会代表为主席，他们对应试者进行资格审查和考试。1945年政府对考选机构进行改革，在文官委员会下设两个常设机构：考选委员会，主持资格考试及个人品能测验；终选委员会，主持口试或面谈。

（五）②考试种类：公开考试，凡年龄和资格符合规定的人都可以报名参加，择优录取；有限资格考试，只限政府内部某类或某级在职人员参加；鉴定考试，对被提名的人员进行体格、年龄和性格等方面的考查，并举行合格考试；特种考试，指专业人员的任用考试，一般的方法是个别接见。③考试方法：在实行考选制度早期考试以笔试为主，第二次世界大战以后除了加大口试的比重外还增加心理测验和实际操作等内容。考试制度：考试制度主要是考勤和考绩，以考绩为主，进行年度的定期考评。第一次世界大战前考核与晋升权完全掌握在各部部长手中，文官无从表示意见，文官委员会对此也无权干涉。1920年政府正式在各部设置晋升委员会，专管公务员的定期考绩及决定废黜等事宜，以做到各部考绩晋升方面的公正无私。晋升委员会包括各部的人事管理分处主任、有关部门负责人和其他有经验有资历的官员，委员会所拟定的考绩处置办法须呈报部长核准后才能实施。现行的考绩方法是考察报告制，晋升委员会根据文官的考绩报告表和有关材料，对其进行考察与评定，评定后呈报部长核定执行。考核结果不公布。但成绩不良者由机关通知本人，并说明理由。本人如认为评定不当，可向部长提出申诉，请求纠正。考绩因素包括10项：工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德。考绩评分分5等：特别优异者为A，优良者为B，满意者为C，平常者为D，不良者为E。考绩结果通常只作为晋升的参考。晋升制度：①晋升程序：文官制度建立初文官的晋升主要是凭资历，后经改革后主要根据工作成就晋升。1968年富尔顿委员会建议打破过去的等级界限，从任何等级或任何部门最有能力的人中提拔，对有特殊才能者实行越级晋升制。②晋升原则：部长掌握绝对的人事管理权，不受任何晋升机构的限制、侵犯。任何文官对有关晋升事宜均有发言权，晋升的目的是提高工作效率。晋升须以“适宜”为条件，以年终考核报告为依据。例行性职位晋升应注重年资，负责性职位应选贤任能，凡依仗关系取得提升资格的应取消其资格。③晋升方法，遇有职位缺额必须增补时应在机关内外向有关各方发出通知，以便提出候补人名单。由个人填写本年内在本职工作中的表现和年后适宜提升的职位，通过考试加以提升，以吸收新参加工作者为主。培训制度：主要有：①培训机构，1939年以前仅邮务部和税务署有较健全的训练机构，1944年政府开始陆续设置文官培训机构。②培训内容，指导培训，使文官对其服务机关的历史、组织、规章、纪律、环境等有较深的了解，加强团体意识，提高其服务精神。实际操作培训，多属技术工作。专业培训，文官到专门职业团体接受某种专业训练。③培训方式，有职前培训和在职培训。职前培训指文官录用后正式工作以前对其进行入门训练，为其正式任职做好准备，在职培训指文官参加工作以后进行的经常的定期培训。主要在文官学院进行，培训对象包括行政实习员、高等执行官、最高级文官。

（六）工资制度：有非工业系统工资和工业系统工资，其中高级文官实行年薪制，低级文官实行周薪制，非工业系统工资一般实行等级工资制。工资标准有两种：一是由各部自行确定的本部门自行管理人员的工资标准；一是由财政部制定统一管理人员的工资标准。具体方法是：根据文官的职务和工作性质将其工资分为若干等，每等设最高工资和最低工资，两等之间保持一个幅度（高级人员不设此幅度）。政府每年根据对文官的考核成绩，在这个幅度内增加工资。工业系统工资一种是文官的工资和政府外部类似的私营机构的工资保持一致或接近，任何改变都要与有关的工会协商；另一种是占该系统人员的绝大部分人员的工资，实行统一标准。文官除基本工资外政府还根据实际需要支付各种津贴，如地区津贴、转任津贴、超勤津贴、技能津贴等。英国文官为终身制，为使文官安心工作、忠诚服务，除对其实行加薪晋级的奖励外还对退休年金作出规定。行政道德：文官的职业道德多为不成文的“荣誉法典”所规定，文官一律不准经商，或从事与本部业务有关的任何赢利活动。禁止文官尤其是财政部和外交部的官员参加赌博以及各种商业、金融性投机活动，禁止文官在任职期间兼任其他职务。禁止引用、出版或发表因担任某项职务而获得的材料，凡利用职权，泄漏国家机密的根据《国家保密法》予以严惩，对于被法院宣告破产的文官应予撤职并不再任用。文官不得积极参加政治活动，不得公开发表政见或对政府的施政任意批评。惩戒处分：文官的惩戒权是国王的特权，由国务大臣负责行使。常务次官管理其所属职员只对大臣负责，文官互相之间的关系是平等的，任何程序都不能影响或限制大臣对违反纪律的文官进行惩戒、行使纪律处分或受理文官最终申诉和请愿的权力。对于品行不端或犯有过失的文官，常务次官可以口头或书面的方式单独或在全体人员面前当众予以警告、申诫，或呈报大臣处以停止或延期晋升、停职或撤职等处分。对文官行使撤职处分必须遵循以下程序：应将处分的理由和事实细节通知本人，接到通知的文官有向主管大臣提出申诉的权利。文官可邀请知己好友或工会代表为自己辩护，但这种权利不是绝对的，政府可以随意撤去其属员的职务。监察制度：为了保障文官的权益，对文官进行监督，在全国逐步增设行政司法机构。1921年建立行政裁判所，它是行使行政司法权的机关之一，普通法院也行使行政司法权，普通法院通过调卷令、诉讼终止令和执行令对于行政裁判所的裁判活动实行一定控制。文官部还设置“文官部人力控制组”，对中央政府的文官实行控制，对各业务机构有关开支进行监督。文官部所属文官的人员编制和经费开支由财政部直接控制，人力控制组组长由财政部常务次长担任。公务争议的协议制度：在有关文官的待遇及工作环境等问题上发生争议时交文官团体代表及政府代表组成的惠特利委员会协商处理，除非经有关部会或英国财政部正式承认，文官团体不得代表某一级或某一职员的利益发言。

（七）协议谈判若涉及两个部会以上的文官，代表谈判的文官团体必须经财政部的承认。全国性的公务争议谈判由财政部人事署主持，各部会协议谈判由各该部会的人事机构掌管。在惠特利委员会中所达成的协议由双方的代表报告各自的团体及机构，两者依各自的合法程序通过后再以命令方式施行该项协议。在惠特利委员会中不能达成的协议，此项争议最后上诉于劳资仲裁法院。仲裁法院所受理的案件可由当事人提出，或由惠特利委员会协议未成而提出。该法院的仲裁为最后仲裁，双方必须接受。官方有财政部、文官事务委员会、文官事务部，民间有劳资仲裁法院、惠特利委员会，管理机构：财政部：财政部在1968年11月文官事务部成立之前是统一管理全国文官事务的机关，但首相对文官事务首先负责，财政部内设编制及机关组织署主管除考试以外的各种人事行政事宜。文官事务委员会是1855年成立的独立管理机构，设有3位委员，后增为6人，均由首相奏请英王在国内人事行政专家中任命。委员会地位独立，不受内阁和各部控制，不与任何政党发生关系。内设考选委员会、终选委员会和办事机构，该委员会的职责只限于举行考试，1968年并入文官事务部。文官事务部：文官事务部于1968年据富尔顿报告建立，首相兼任文官事务大臣，日常部务则由一名国务大臣领导。常任次长是实际上的文官首长，只设一名副常任次长，其下有4名副次长，其中一人兼文官委员会首席委员。1981年11月13日文官事务部撤销，主管的事务并入财政部和内阁办公厅。惠特利委员会：惠特利委员会是政府于1917年成立的一个劳资关系协调委员会，惠特利任主席，负责调查协调劳资关系。1919年这种组织被引进文官制度，用以调解文官同政府各机构之间的矛盾和纠纷。该委员会由政府和文官团体各派27名代表组成，主席由政府代表担任，副主席由公务员代表担任。委员会对各种问题的处理，一律采取讨论协商的办法，其决议必须经政府同意，并发布枢密院令、财政部备忘录、通告或其他正式命令才能生效。政府各机构内也设有惠特利委员会，其组成、性质和作用同全国惠特利委员会一样，它的作用逐渐突出。劳资仲裁法院：劳资仲裁法院是1919年为仲裁工商企业界的劳资纠纷而建立的法院，1925年应文官团体的要求，该法院开始兼管公务纠纷案件。设立文官特庭，该庭由法院院长或所辖各庭庭长、财政部代表、惠特利委员会代表3人组成，主要负责惠特利委员会调解而不能解决的政府与文官之间的纠纷案件。英国文官制度是西方国家建立最早的，其主要特点有：①具有稳定的传统：文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。②重视通才教育：文官考试着重大学文化课程，录取人员来自少数贵族学校，20世纪80年代以后虽有专业教育的呼声，但因各方面阻力未能实现。③强化职业道德：文官有严格的职业道德和纪律，有利于树建良好的政风和法纪。

官僚制

（一）官僚制是指所有大中型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构，18世纪当人们首次用“官僚”一词时把它当成一种新的政府形式，认为公益精神的维护得益于官僚和官员。官僚制是现代资本主义经济合理性的高度体现，充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统，它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在功能效率关系上，以保障社会组织最大限度地获取经济效益。现代社会中组织管理的官僚制已经透到每一个社会生活领域中，体现社会生活的理性化。韦伯认为这是现代社会不可避免的“命运”：一方面它使人们的行动逐渐淡化对价值理想和意识形态的追求，专注功能效率；另一方面无情地剥削人的个性自由，使现代社会深深地卷入以手段支配目的和取代目的的过程。官僚制是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，它是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。官僚制是近代社会生产力飞速发展、社会分工越来越细、组织规模不断扩大的产物，德国社会学家韦伯较早阐释和分析官僚制，他认为：“任何组织都是以某种权力为基础的，合理—合法的权力是官僚制的基础，它为管理活动、管理人员和领导者行使权力提供正式的规则。”官僚制既是一种组织结构，又是一种管理体制，现代社会组织的管理就意味着按照正式规则对组织活动进行控制。中心内容：中心概念：以合理性作为科层论的学理预设，“合理性”或“合法性”是韦伯政治社会学的中心概念，可以说他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设，韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础，既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为科层制是特定权力的施用和服从关系的体现，具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人时他必得深刻认同信仰体系才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除价值判断。也就是说合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说个人对一种秩序保持它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。

（二）这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别：一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。对行动者行动类型的分析成为韦伯社会秩序的基础，他对社会体系的看法包括对科层制的理解大抵由此生发开来。韦伯根据不同的行动类型把科层制作进一步的甄别，他尽管常常在对政治问题的评价中表现出实证主义的倾向，但还是对不同的科层制作了价值判断，似乎这是有违他价值中立的分析态度的初衷的。在韦伯看来科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其它社会而言典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。统治类型与行动类型：以命令-服从类型作为科层论的解析机理，在韦伯那里命令-服从类型往往意味着就是统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为不同的行动类型构成不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式。它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治。它们分别被韦伯概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治和法理型统治，这三种统治形式又可被指称为三种命令-服从类型。在第一种命令-服从类型中个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖，人们认为领袖拥有权力是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有他人服从的权威，在这一类型中家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令-服从类型是三种形式中最不稳定和最易发生变化的，它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型命令-服从类型中由成文法律规定统治者的地位，在这种情况下个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。

（三）服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。从而在此处命令—服从类型业已被物化，在所有的政治关系中拒绝传统抑或“祛除巫魅”成为既定的社会法则，政治结构体系已被完全地非人格化。韦伯显然比较倾心于后一种命令-服从类型，他认为在三种不同类型的命令-服从类型中可能都曾产生过行政生活中的官僚主义化，或者说是科层化的行为。在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中科层化曾经在一些个案中明显地表现出来，例如中世纪哥特式建筑当然是有着结构应力的考虑的（它需要成立科层化的机构具体处理这些问题）；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚主义机构组织自身，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等等。但是所有前现代的官僚主义都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的科层制行政管理。比如古代的中国中通过科举取士的办法实现知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于伦理相对主义的标准以及对皇帝的忠诚程度。在这里谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全避免对自身职位与职权的技术化与科学支持，并极端缺乏行政管理专业知识。由于用伦理主义的相对标准衡量官员的行为，依据一般是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大发展人身依附关系。这是中国这种行政机构特有的反官僚制和倾向世袭制的原因，反之又说明这一行政机构的粗泛和技术上的落后。比较而言韦伯赞赏的是各种现代官僚主义制度，这种官僚主义制度由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出它的合理性，所以他认为现代官僚主义体制是当代世界的特征。他还进一步分析现代科层制度所共有的而且是相互关联的几个要素，现代科层制表现为一整套持续一致的程序化的命令—服从关系，各级官员由于受到非政治化的管理（对他们最主要的肯定评价是技术性要求），下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。组织构造的特点：从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的，在这里权力矩阵并不反映在权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部中每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。

（四）对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下不允许科层个人随意扩大其行动的阈值，并表现出所谓的“能动性”，这就是说个人在科层体制中已经被物化与原子化。官僚制度就像一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己份内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。运作的指标：现代科层的非人格倾向，由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度。科层运作的主要指标是可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失。个人和国家财产的实际分离以及个人权力资源与管理手段的分离导致个性化权威的虚化，所有这些都表明现代官僚制比之前现代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受来自内部和外部的冲击。官员的体制内流动在现在不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化、他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等更加可以在形式上加以量化。用纯粹理性主义的观点看个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务，换句话说他为客观的非个人的组织和组织目标服务。优势所在：现代科层的技术化倾向，现代科层拥有极为完美的技术化程序和手段，这也正是它之所以优越于前现代科层体制的突出优势。在技术化取向的支配下现代科层不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，组织行为的科学化业已成为各类科层的共识。这是因为非此不足以回应现代社会的无论是来自程序或是系统外部的种种挑战，于是个人的或者说是“卡里斯马”式的行动效应在此无能为力，现在受到专家指导的科层的行动方式更加一丝不苟，科层的日常工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及对这些方案的进一步的彻底的论证等等相关。不仅组织行为技术化，而且组织目标及这些目标的确立过程也技术化合理化。形式与实质合理性：以工具-目的论作为科层论的实证指归为了进一步深入论述官僚主义体制的合理性，同时又注意避免对不同合理性的价值判断，韦伯试图从事物因果关系上判明合理性的类别，从而表明他完全是在实证主义的层面上贯彻他对体现不同合理性的科层体制的个人倾向。据此他在逻辑上划分出两种合理性，即形式合理性和实质合理性。所谓形式合理性是指在统治关系中行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务，这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。

（五）实质合理性只是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性，它仅仅对行动实现价值判断，极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，这是一种主观合理性。而形式合理性则与之相反，它不仅把行动过程看成是可计算的，而且把目的本身也看成是可计算的。韦伯认为目的其实就是意味着社会秩序的理性化，或者说就是使它表现出最大程序的可计算性。因此形式合理性可以表述为工具—目的主义，实质合理性则体现出伦理道德理想主义。韦伯指出实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特征，在现代社会中这种合理性已经基本失去它存在的社会氛围。现代社会日趋繁复的生产与生活，必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置，社会管理必然愈益科层化。在经济生活中受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务。在现代民族国家问题上现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离行政管理组织的物质手段，领取工资和薪金的国家行政人员彻底摆脱过去曾经被先赋的任职条件，他们已经被广泛地普遍地雇员化。在公共生活领域中报刊等社会舆论不仅在内部形成分工明确运作有序的机制，而且在外部也愈加和科层化的国家相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导，同时社会公共空间也日益官僚主义化。在政党政治中科层化的政党想方设法从技术上强化其操纵人民大众的漠不关心和“同意”能力，并精细地事先计算自己行动的过程与所能达到的结果。在韦伯看来现代生活的彻底科层化意味着工具-目的论已完全控制一般社会心理，资本主义合理化过程在消灭和取代其他形式生活的同时本身也倾向于变成一种目的。这种工具—目的论与现代社会的效率相呼应，它或许是社会进步的表现，也是社会发展进程中压倒性的世界潮流。日常生活的一切领域都倾向于变得取决于纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化工具化，科层主义的统治是当今世界的共同命运，这一过程基本上是不可逆转的。现代官僚主义：以人文回护作为科层论的社会关怀尽管官僚主义在现代社会是不可避免的，但在韦伯看来现代官僚主义仍然存在着指向人类本身的许多限制。他指出现代社会包括现代科层制度是新教改革运动的结果，从16世纪开始新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，或是刻意追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职驱使他们深深投入日常生活，个人必须通过那些平常的有时近乎琐细的行动方能检验自身，并获取自我救赎。新教运动通过求助于作为一种得到认可的天职的劳动来具体验证这些天职的内容，按照新教徒的理解时无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信最可靠的标志，这种以伦理和宗教信仰为世俗生活的精神取向的合理化运动无疑体现一种实质合理性。

（六）不平衡的根源：但是具有讽刺意味的是新教通过成功宣扬这些主张对现代官僚主义的出现作出意义深远的贡献，新教运动对当代社会的影响恰恰在这一运动的实质合理性消解之后才表现出它的实证价值。在现代社会中通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义。对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中。为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，而几乎在社会领域的各个层面都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制“现代科层制”组织起来，也就是说全部现代生活被官僚制化。形式合理性与实质合理性之间出现一道无法逾越的鸿沟，并且前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。作为社会主体的个人，在庞大而且全能的科层机器面前完全无能为力，他们已被彻底地物化。韦伯认为形式合理性与实质合理性之间的历史的和现实的悖论，反映官僚主义化过程中的不平衡既是现代文明的独特成就的主要根源，又是现代文明的局限性的主要根源。如何才能走出现代文明形式合理性与实质合理性二律背反的峡口？韦伯大抵希望通过对科层主义的人文回归摆脱这一社会困境。在他看来科层制的发展路向无疑是应该向其中加入社会关注的因素，经过民族国家和有作为的政治与社会活动家等现实因子打通形式合理性与实质合理性之间的关隘。他既不想否定现代官僚制的成就，也企望能够克服其业已被当代社会人们所普遍意识到的积弊。解决方法：意识到其存在的必要性：由于官僚主义是最难破坏的社会结构之一，同时由于作为一种技术主义的必要性，对官僚主义决不能采取决裂的态度。试图用扩大公共领域的办法解决现代科层制表面上似乎在倡导一种民族要求，但其结果必定是大大降低效率、法律秩序和物质发展水平这些现代文明成果。鉴于科层统治“铁的必要性”，韦伯建议通过发展民族国家的权力来克服现代科层制度中存在的非理性。既然科层制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性与非人性，从而提高民族国家的权力可以强化社会对作为人格化政治表征的民族国家的心理体认。对技术主义挑战的回应首先是提高国家在世界上的实力地位，通过经济发展、军事强化、政治建设等等历史的和现实的人类化的活动抒发人们深层意识和感情上的共同体情结。经过国家政治领导人用行政手段塑造共同体新的话语体系、风俗习惯以及政治记忆，借助于民族荣誉以恢复已经失落的价值合理性传统，或许可以重新建立对伦理相对主义和道德理想主义的信心，用国家价值目标整合社会公众，在国际关系上民族国家的固化必然带来政治共同体的独立性和个性化。铸造独立政治人格：走出现代科层制困境的第二个出口是铸造政治与社会领导人的独立的政治人格，韦伯认为官僚主义使得几乎每一个行政领袖都淹没在技术绝对主义的情景之中，这种工具主义的正当性甚至已经成为集体无意识而得到人们的遵崇，它是一种社会不自觉的潜在魔力。

（七）在当代培育具有个性的、意志坚定目标明确、对自身行动充满信心并且具有高度责任感的领导人已成为十分迫切的任务，这样的领导人将是打破普遍主义的重要因素。这种领导人至少应具备下述条件：他必须对从事的事业保持充沛的热情，因为只有热情才是坚定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行动才可获取它执着的始终如一的力量源泉；他还应该对从事的事业怀有持续的信仰，没有信仰的热情自然是十分浅薄的、缺乏独创性的，在信仰的召唤下他的行动必然目标明确、意志坚决和负有深重的责任感及献身精神；他的行动必须体现出在信仰与客观现实之间的某种均衡感，他不会因为现实限制而修正信仰，也不会由于信仰而无视现实。他不是鄙薄客观的超人，也不是随波逐流的庸人，当然在个人意图的实现历程中信仰应该始终处于统领与涵带的地位。官僚制具有如下特点：正式规章：组织管理的权力建立在一整套为所有组织成员共同认可和严格履行的正式规则基础之上，这些规则有明确的规定，所有管理人员的活动都无一例外地受这套规则的制约。这些规则是根据为完成组织目标和实现组织功能的需要而制定的，排除任何个人情感的因素。明确分工：组织权力横向方面按职能分工，明确规定每个部门的职责、权限和任务，限定各自的管理范围。各负其责，各司其职，相互配合，不得推诿或越权。权力分层：组织权力纵向方面按职位层层授权，明确规定每一个管理人员的权力和责任。职位的设立服从管理和效率的需要，不因人设位。处于中间职位的管理人员既接受上级的指挥，又对下级实施管理，组织权力的分层形成一个金字塔型的等级结构。公务关系：在组织管理范围内部门以及管理人员的关系均为公务关系，在处理组织事务时应照章办事，不允许将私人关系掺杂在内，更不允许因私人关系而破坏组织的正式规则。考核任命：任职资格要通过考核和任命，组织成员资格应通过正式考核获得，他们进入组织并占据一定职位的依据是他们经由教育和训练所获得的专门知识和技能。除最高领导者外所有的管理人员都是上级任命产生的，他们是专职的管理人员，领取固定的薪金。管理人员晋级有统一的标准，其薪金应与责任和工作能力相适应。官僚制的组织结构和管理体制根据组织目标合理地分解组织权力，提供组织内各方面有效合作的基础，在一定程度上排除组织管理中的不稳定因素，有助于提高组织活动的效率。但是由于官僚制在一定程度上忽视组织成员的个性特征，等级森严，任何行动都受到正式规则的严格束缚，使得组织成员的创造性、主动性受到压抑，容易滋生墨守成规、繁文缛节的官僚主义，组织沟通容易出现障碍，从而导致组织效率的降低。官僚制终结的表现是：传统行政管理实现效率价值的能力受到怀疑；“统治”概念的消解与“治理”概念的出现；政府的运做方式、职能发生革命性的划时代的变化；权力层级关系被破坏，官僚制畸变。

（八）公共管理的产生是挑战官僚制的结果，它扩展与深化行政管理内容，强调“公共性”，把解决“公共问题”、实现“公共利益”作为新目标，表明公共组织的变迁从内部走向外部。后官僚制的兴起是公共管理的最新背景，其主要表现是：组织变迁表现出多样化与复杂化的特征；能否“善治”成为判断组织模型好坏的基本标准；公共部门、私营部门和第三部门以开放的姿态出现；政府组织显示自己能力从技术模仿转向制度模仿与借鉴；人事管理走向人力资源管理时代；“虚拟政府”与“影子公共部门”有能力分担和改善传统的政府职能；权力“多中心”形成。马克斯·韦伯的官僚制模式开创行政管理发展史上的新时代，其显著的组织特征曾经作为管理主义的经典规范在政府间普遍流传和应用。在探求官僚制长期存在的主要原因时尼古拉斯·亨利认为主要原因在于：“它能够为民主政体中的公众解释非常复杂的和技术性的问题，受雇的官僚行政人员某种意义上是专门人才、各行业的专家，一直肩负着解释复杂技术和社会问题的责任。”那么官僚制存在的原因果然如此吗？另一方面的原因也是不容忽视的，即整个社会发展的基本条件符合官僚制模式的要求，官僚制模式为整个社会提供解决部分问题的思路。在官僚制模式盛行的时代工业革命与之同步发展，官僚组织追求效率与工业企业追求利益意义相同。官僚组织的机械式管理与早期的“经济人”假设不谋而合，使得官僚制模式不仅在公共部门被认可，同时也被私人部门认可。早期的行政管理的大师对“行政“的理解始终局限在两种思维模式中，即独立的行政和以政治为参照的行政。前者强调与行政的“分离”，后者强调与行政的“融合”，都没有看到实现行政发展还必须具备的其它条件，客观上限制变革行政模式的视野，认可官僚制模式的合理性。“行政生态”理论和新的人性假设理论提高人们对“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的观念没有动摇。对于整个社会而言人们仍旧认为“政府行政”可以解决一切危机和包揽一切社会事务，其中对行政水平和行政能力的衡量始终以“效率”为标准，而韦伯官僚制模式最可贵的就是设计一套实现效率的“机械规则”。工业革命后期政府管理社会事务越来越显出艰难，官僚制模式普遍受到诘难，但在寻找新的管理模式中各国政府都在探索不同的道路。企业型政府范式被认为是“日益兴起的新型政府的基础”，为行政改革“提供一个强有力的概念工具”和“提供一种方法”。但并不是所有的政府都按企业型政府形式加以组织，这为官僚制模式在一定地域、时间继续存在留下机会。与官僚制同时代存在的还有其他组织模型，包括泰勒的科学管理模型、古立克和厄威克为代表的行政管理模型、人际关系模型、组织发展模型及其他综合模型。由于这些模型不具有比官僚制更强的力量，因此并不能代替官僚制和帮助官僚制改变存在的状态。

（九）博兹曼和斯特劳斯曼认为：“组织理论者总是抓住官僚制等级结构方面的替代性问题，却丝毫不能动摇韦伯封闭性的官僚制的权力。”官僚制是如何失去依存的基础呢？原因有三个方面：一是官僚制实现效率价值的能力受到普遍怀疑；二是政府统治时代结束；三是权力层级关系被破坏，官僚制畸形发展产生重大的恶果。欧文·修斯认为官僚制理论遇到两个特殊的问题：其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分强调规则，规则本身取代组织效率，变成力图达到的目标，而不再是达到目标的手段。米歇尔·克罗泽认为：“官僚制组织本来就应该是无效率的，甚至官僚制组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织。”1981年另一学者凯登认为：“为了达到官僚制的“效率”所付出的代价是沉重的，如狭隘的求同现象、对个人进取心和创造性的限制、难以忍受的一致服从、称职但并不出色的工作表现以及同样的自鸣得意。当官僚制走到极端，那么它的缺陷将会取代其优点。”对官僚制的种种否定，无不痛击其“效率至上”的观念，并深刻地指出官僚制实现效率的不可能性。从韦伯理想的官僚制模式分析出发可以看出：从某种意义上这种设计带有理想主义的色彩，现实的不可能性和官僚制实施过程中的偏向从一开始就为官僚制最终的失败埋下伏笔，限制官僚制发展的恰好是那些从一开始就认为是官僚制发展的有利条件。那些“复杂的技术和社会问题”的复杂程度超过设计者最初的想象，而且充满多样与动态性，甚至发展的陷阱。在许多经济落后的国家中官僚制组织对市场和个人的控制不仅表现在不能提供必要的商品和服务，而且表现在技术官僚控制规模的无限制扩大和对权力无节制的妄想。政府“统治”时代的结束是官僚制失去依存基础的第二个原因，“统治”概念的消解与“治理”、“善治”概念的出现标志着政府的运作方式、职能结构发生革命性的划时代的变化，并且意味着：（1）政府的主体地位动摇；（2）政府的控制范围缩小；（3）政府职能变化；（4）衡量政府能力的标准是公共产品和公共服务；（5）其他变革。在这种变革中政府组织的内部结构发生改变，资源配置与人力资源的重新划归、确定，权力的所有制形式变化一下子使得官僚制的金字塔式结构完结走向另一种全新结构图式。政府统治时代的结束表明“重塑政府”的开始，一如奥斯本和盖布勒所讲的那样：（1）政府掌舵而不是划桨；（2）政府授权而不必躬亲；（3）引进竞争机制；（4）造成使命感；（5）按成果管理；（6）顾客取向的服务；（7）开发创收，服务收费；（8）预见未来，重在预防；（9）下放权力，实行参与式管理；（10）以市场为导向。市场机制的建立、非政府组织的兴起、第三部门的扩大不仅分担政府的许多责任，而且从根本上摈弃官僚制的思维模式，并逐渐形成一套新的具有特色的新模式。

（十）权利层级关系破坏，官僚制畸形发展从根本上动摇自身存在的基础，是导致官僚制失去依存基础的第三个原因。主要表现是：（1）层级节制要求在所有的官僚制机构中实行有秩序的上下级制度，机构的各个层级都有固定的监督和监察制度，相应层级赋予相应权力并一级对一级负责。但是发展到官僚主义阶段，层级节制特点虽然保留形式上的相似，但实质上已经发生变化：一是层级无节制增多，总的行政权力被更多的层级分解；二是层级之间的监督监察变成权力与权力之间的控制与被控制；三是重要权力上浮，形成权力的核心阶层；四是政令不畅，一级一级暂缓，客观上使行政效率大大降低。（2）规范化要求以法规形式对“固定的和官方的权限范围方面”加以规定，一切行政活动都是官方的委派，一切权力都以一种稳定性的方式加以分配，一切上岗履行职责的官员都必须符合普遍规定的任职资格。这些规定客观上使行政管理在法律规则限制之内活动，保障官僚制的有序运转。但当进入官僚主义阶段之后规则限制内的活动出现异化，新的规则充满利己主义和排他性，成了推诿扯皮的充足理由，无节制地制定新的规范使行政管理寸步难行。行政活动的官方委派由于对下情不了解导致委派成非常盲目的活动，委派者经常把崇拜自己的人或者有利可图的事交给自己帮派内的人去做，形成利益集团，进而有力量为自己争取到更多的权力，官僚制也由此被带入歧途。（3）权力的分工首先体现在公私分开，官僚制行政管理把官厅活动视为与私人生活领域有明显区别的事情，权力所及之处绝不能是私人生活领域。权限范围因管理层级和幅度多寡有所不同，要求各司其职、各行其权、各负其责。但形成官僚主义后首先是假公济私，为自己和朋党捞去各方面的好处，当私欲极度膨胀后便出现贪污腐败等不良行为。权力分配时尽量为自己争取更多的管辖范围，大权独揽，一旦获得足够的权力时便权权交换、权钱交换、卖官鬻爵，走向官僚制的反面。官僚制的发展与官僚主义的兴起最终形成一套官僚主义“样式”：官僚的政治生活——追求权力；官僚的经济生活——金钱利益至上；官僚的文化生活——追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活——享乐主义欲望得到满足。由此官僚制范式必然走向崩溃。官僚制的结束并不是否定政府的开始，而是意味着政府新的变革。东西方国家不同的政治、经济背景决定官僚制终结的进程是有差异的，西方经济发达国家已经开始摆脱官僚制的羁绊。而中国社会有关官僚制的思考才刚刚开始，但也并不像少数学者宣称的那样需要重新建立一套理想的严格规范的官僚制模式来补课。工业革命结束了，单纯追求效率的时代结束了，官僚制也该结束了。公共管理是一种新的管理社会的理念，虽然国内学界出现的多种不同观点，但并不影响对此学科本质上的定义。公共管理是与新公共行政学、新公共管理及“治理”紧密相连的一个概念，它的发展是以不同的阶段体现的：第一阶段是理论阶段，即新公共行政学阶段；第二阶段是实践阶段，即新公共管理阶段，强调“政府重塑”；第三阶段是转折时期，即“治理”理论时期。

（十一）为什么这样讲？1968召开的密诺布鲁克会议具有里程碑的意义，它揭开公共管理的序幕。比较系统地阐明密诺布鲁克会议的中心主题：①公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程？②如何能有效地执行政策？③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么？这一切是对公共管理最充分的理论准备，可以称之为理论阶段，即新公共行政学阶段，这一阶段为80年代开始的以“新公共管理”为口号的公共管理实践打下基础。其后进入20世纪80年代，直至90年代初期西方国家特别是英、美、新、澳等国家在“新公共管理”的旗帜下把“新公共行政学”的理念变成最广泛的行动。在英国从撒切尔夫人上台开始政府制定最为激进的改革计划，商业管理技术、竞争机制的建立和顾客导向的政府服务搞得如火如荼。在美国特别是克林顿政府期间大规模进行“政府重塑”运动，国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》成为整个行动的指南。在澳大利亚、新西兰及欧洲国家中“新公共管理”不再是停留在理论上的教条，而变成轰轰烈烈的实践活动，因此有理由认为“新公共管理”是一场把公共管理理念付诸实践的伟大的活动。20世纪90年代由世界银行和OECD倡导的“治理”概念扩大公共管理的实践范围，形成公共管理一次新的转折。“治理”理论强调公共行政主体的多元化，除了政府以外其它社会力量都可以承担公共行政职能。同时公正看待“第三部门”的崛起与公民社会的兴起，在公共领域形成众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务，使公共事务的管理具有了较大的公开性，其透明度大大提高。因此“治理”理论是新公共管理实践的进一步深化，丰富公共管理的内容，这样新公共行政、新公共管理和治理就成为公共管理发展的重要阶段，互相之间既不能替代，也不能割裂。同时也可以看出流行的“治理”、“善治”运动并不是公共管理的全部，而公共管理也不等同于“治理”与“善治”，显然公共管理理论已经趋于成熟。但这种成熟并不是一帆风顺的，它是挑战官僚制模型的结果：公共管理是在反对官僚制的基础上对传统行政管理内容的扩展与深化行政管理与公共管理最大的区别在于“行政”领域与“公共”领域的区别：关注行政领域是行政管理者的责任，关注“公共”领域是公共管理者的责任。行政管理者的视野是狭窄的，他们以官僚制模型为中心，忽视外在空间对行政的影响，并且认为只有政府才可以解决公共问题和提供公共物品，过高估计政府的能力。公共管理者则不然，它以行政管理理论为基础，对政府行政管理阶段的问题进行了公正的评价，看到单纯的政府和单纯的市场的不足，为政府重新定位。更重要的是把提供公共物品、分担社会责任看作全社会的事情，不仅是公共部门，而且包括私人部门和第三部门。这样在传统的“行政”领域中政府可以充分发挥自己的能力，做自己能够做好、做了的事情。

（十二）在“公共”领域中政府也可以找到自己合适的位置，关注公共领域的管理是政府管理者的责任，也是其他管理主体的责任，官僚制模式失去存在的基础，变革组织模型也就成了政府改革的首要的和重要的任务。公共管理是对官僚制范式的扬弃，主张以多种范式改革政府公共管理时代不能抛弃政府：在所有的管理环节中政府依然是重要的和不可缺少的，那么政府以什么样的范式存在就成为公共管理者的责任。戴维·奥斯本和特德·盖布勒主张以企业型政府范式改造政府得到普遍的认同，但这一范式是不是最好的和适应所有政府的？答案并不肯定。仔细分析企业型政府范式的十个要素，其中包含三个基本的假设：（1）企业与政治是无关的，行政与政治也是无关的。（2）以竞争为核心的企业发展是成功的，企业效率与行政效率都是第一位的。（3）公共物品的提供必须建立在市场交易的基础上，服务也是一种交易。在这三种假设中新的问题是谁是“划桨者”和权力的“接受者”？政府作为“掌舵者”是否会凌驾于“划桨者”之上？政府作为权力的“授予者”是否会成为“接受者“的“上司”？种种疑虑使企业型政府范式并不能成为唯一的选择。官僚制不能解决的问题，企业型政府范式也未必能解决。各国“重塑政府”运动的实践表明以多种范式改革政府是一种良好的选择，不同国家，不同政治、经济、文化背景，不同的政府与不同的发展历程，客观上要求这种变革切合实际而又多姿多态、求新而不求异、求结果而不求过程，真正实现政府发展的目标。公共管理注重三个关系的考察：政府与政治的关系；政府与市场的关系；政府与公民的关系公共管理是宏观管理，是多主体、多领域、多元管理，其外在背景复杂，如何处理好与一些重要因素的关系是公共管理者的责任。主要有三个关系必须强调：（1）政府与政治的关系，公共管理强调政府与政治的特殊关系，一方面政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面管理政府必须遵守政治规则。和私营部门、第三部门不同，政府是政治家可以介入的部门，但政府管理的目的并不是为政治服务。假如政府成为政治家利用的工具，那么它就失去公共管理的意义。官僚制模式中政府是政治家利用的工具，政治对政府的控制最终体现在技术官僚对政治权利的控制之中。（2）政府与市场的关系，政府不能替代市场，如市场不能替代政府一样，但政府和市场可以互为补充。政府与市场的关系是权威与制度的关系，是政治与经济的关系。政府与市场谁有权威谁就会获得制定规则的权力，谁获得制定规则的权力谁就会获得经济利益并且分配社会财富。公共管理中政府和市场都存在失灵的问题，可以帮助政府的是市场机制，可以调控市场的是政府组织，政府与市场是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中政府与市场处于两个极端：要么对市场采取放任的态度，政府无所作为；要么以种种名义筑起政府对市场干预、控制的篱笆，市场没有发展的空间，最终导致政府与市场同时失灵。

（十三）（3）政府与公民的关系，公民是政府最大客体，也同时是政府最大的支持者。建立政府与公民之间和谐的关系有利于政府摆正自己的位置，政府应该明白最大限度地实现公民利益的满足是政府的责任，政府只有帮助公民实现利益的权力，而不能分享和侵占公民的利益。确立政府与公民关系的前提是始终让公民成为政府的支持者，要如此政府只有依靠高质量的公共政策和高质量的服务来获得，政府最终以不损害公民利益来获得自身利益的满足。官僚制模式中公民是政府的附庸，并被动地接受政府所制定的公共政策，公民无法通过建立非政府组织来提供公共服务。官僚制的目标是效率，公共管理的目标是公共利益，目标选择与价值选择本质上不同。公共管理把“公共性”看作最大的特征，权力范围的扩大突破官僚制组织的界限，曾经属于政府的权力可以让私营部门和第三部门分享，曾经是政府权限范围内的事件其他组织也可参与。这样政府组织、非政府组织和私营部门在公共物品的提供方面界限变得模糊，政府组织的私利、非政府组织和私营部门的私利都变成各自内部的事情，外部表现出来的共同特征即把实现公共利益看成共同的追求。能否解决公共问题是检验政府组织与非政府组织能力强弱的标志，一切导致公共利益受损的现象都可以称为“公共问题”。官僚制组织无法解决公共问题或者只能部分解决公共问题，因此官僚制组织的公共能力是弱小的。公共管理时期政府组织和非政府组织优势互补使得解决公共问题变成一件非常容易的事件，公共利益也可得到更好的实现。解决公共问题和实现公共利益的手段是多样化的，行政管理时期官僚制组织实现目标的手段是机械的、单一的，缺乏灵活性，并以僵死的规则限制人们的创造性发挥。公共管理组织的多样性使得手段也多样化，更快捷、方便地解决问题，实现目标。后官僚制时代是一个新的组织时代，它意味着在组织内部和组织周围发生革命性的变革。在组织内部中组织模型变得多样化和复杂化，在组织外部中新技术时代—特别是信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系。主要表现是：（一）组织变迁越来越表现出更加多样化与复杂化的特征，“善治”已经成为判断模型好坏的基本标准。詹·库伊曼指出因为政治系统具有动态性、复杂性和多样性，因此管理和治理本身也应该是动态的、复杂的和多变的。政府组织是实施管理与治理活动的主体，针对这种多样的、复杂的和动态的状态，仅以一种模型对应已经不可能。为了适应这种变化，实施管理与治理功能的组织更加多样化，公共部门的模型变迁并不完全依赖企业型政府范式，私营部门的情形变得更加不可琢磨，崛起的第三部门界于公共部门与私营部门之间，非政府与非营利的特点是人们不得不思考其究竟为什么而存在。另一方面在国家与家庭之间，公民社会（市民社会）作为一个独立的单元出现究竟是为了调整国家的矛盾，还是解决家庭的问题都不甚清楚。

（十四）如果再把“公共部门-第三部门-私营部门”和“国家-公民社会-家庭”两组概念对应起来分析，问题的边界变得更加模糊。假设公共部门是代表国家的利益而存在，第三部门以公民社会的利益为重，那么私营部门和家庭的关系是否更加密切？组织的多样性，组织利益的多元性，内部关系的错综复杂与不稳定的结构使得模型的选择不再是唯一的，这种情况下实现善治就成为模型选择的唯一的标准。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。其有四个基本要素：（1）法治；（2）有效的行政管理；（3）实行职责和责任制；（4）政治透明性。人们往往以是否具有这四个基本要素为标准，就能够对组织模型进行必要的科学的选择。（二）公共部门、私营部门和第三部门以更加开放的姿态出现，“开放性”成为组织的显著特征官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。公共管理时代是科学管理的时代也是服务于人本主义的时代，根据尼古拉斯·亨利的观点称对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知是组织具有开放性的显著特征。曾经流传的人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派都具有开放性的特征，但公共管理时期组织开放性的意义更加深远：（1）政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；（2）组织无等级与公共政策的平等性；（3）公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶；（4）组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等构成整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。（三）政治制度的规范与创新意识萌发，政府组织显示自己能力不再以是否对外国技术模仿、移植多少为标准政府发展越来越重视自己的形象建设，对法律、制度、道德的追求远远超过其他，而把技术的创新交给企业与研究机构来完成。在整个“重塑政府”的运动中政府依靠法律、制度、规范“掌舵”成为最重要的事情，“服务”也是政府从自身发展中切实感到应该做的事情。许多国家并没有走相同的道路，制度创新更多根据本国的实际情况而定。英国、新西兰所走的道路与芬兰、丹麦不同，用更具体的概念来进行总结，可以说威斯敏斯特国家采用的是“最小化模式”。他们努力分解传统的公共服务机构，让国家提供最少的产品和服务，而最大限度地扩张私人领域的空间。相反北欧国家更多采用的是“现代化模式”，较少使用私有化方式。认可和创造某一模式始终与某一种政治制度的规范、创新紧密联系在一起，模式的选择正是制度规范的选择。

（十五）（四）人事管理从公务员制度时代走向人力资源管理时代就公共部门而言“人”与“物”两者之间对“人”的研究始终是最重要方面，行政管理时期侧重人事制度的安排，即政治任命制度、公务员制度、集体谈判制度和弱势群体保护行动制度。而公共管理时期重在研究人事管理的改革与发展问题，其中寻求人力资源的最佳配置方案成为人事管理的中心。在经历“经济人”、“社会人”的认识之后学者们把人事管理的传统功能扩展，提出人事管理的PADS四项新功能，即人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发、纪律与惩戒等。公共管理中更愿意把人看作创造财富和价值的“资源人”，更愿意把人事问题看作一个动态的系统，发展的系统，一个与目标紧密相连的系统，从而使内部结构与外部关系的研究都得到重视。（五）“虚拟政府”、“e政府”、“数字政府”作为同义词出现代表着在传统公共部门之外出现“影子公共部门”，并有能力分担和改善传统的政府职能互联网技术作为一个平台支撑着公共管理虚拟领域的存在，无论是公共部门，还是私人部门或者第三部门，都可以借助这一平台扩展自己的服务功能。网络的普及使得传统的政府职能可以延伸进家庭或者私人生活空间，传统公共组织的边界线、组织层级消失，有形组织向无形组织方向发展，直接的权力控制变成间接的制度控制，权力权威变成制度权威。其中的好处体现在几个方面：（1）公共部门人力成本大幅度降低；（2）公共部门更加开放，回应性更好；（3）公共部门信息资源利用率提高，信息的社会价值增高；（4）透明性好；（5）责任明确，公共责任全社会分担的趋势明显；（6）催生数字城市、数字经济等一系列概念出现。（六）权力“多中心”形成在后官僚制时期权力中心从以政府为主体的固有的组织形态中开始分解、外移，向非政府机构、非营利机构和其他民间组织渗透，构成新的相互平行的多重权力中心。集权结构将处于瓦解状态，在政治上（指美国）总统及国会已无关紧要，州政府和地方政府将成为最主要的政治实体。出现一种“矩阵组织的领导形式“和“多元化的领导制度”，经济集权也急剧减少，国家将迅速地分为地区性经济和专业性经济。其中主要原因在于政府中心让位于市场中心，多种类型的组织都可以参与市场活动，政府依靠权力所树立起来的权威下降，影响力日渐减小。多中心的形成使得组织呈现出多形态、多模型，运转更加灵活，组织效益、公平等原则得到更好的体现。根据发达国家的经验时组织发展近年来呈现出这样一种趋势：整个社会成了一个松散组织的集合体，组织内部的自律意识加强，结构合理科学，资源得到有效的配置，依靠法律与制度进行的宏观控制更加有效。现有的状态清楚地表明官僚制时期开始解体，后官僚制时代已经来临。在这样的大背景下公共管理的任务更加清晰，各国政府所面临的任务也更加明确，那就是彻底丢掉对官僚制的一切幻想，调整政府发展的规范，从体制上完善管理制度，以更加积极的态度，融入后官僚制的发展潮流中。

美国国会

（一）美国国会是美国最高立法机构，由参、众两院组成，两院议员由各州选民直接选举产生。参议员每州2名，共100名，任期6年，每两年改选1/3。众议员按各州的人口比例分配名额选出，共435名，任期两年，期满全部改选。两院议员均可连任，任期不限。参众议员均系专职，不得兼任政府职务。美国国会是行使立法权的地方，议案一般经过提出、委员会审议、全院大会审议等程序。一院通过后送交另一院，依次经过同样的程序。法案经两院通过后交总统签署，若总统不否决，或虽否决但经两院2/3议员重新通过，即正式成为法律。参众两院在各自议长主持下工作，众议院议长由全院大会选举产生，副总统是参议院的当任议长。两院都设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。美国国会的主要和最明显的任务是立法，制定影响每一个美国人的法律。立法经常需要在一些有争议的问题上作出决定，例如医疗保险改革、战争、贸易汇率等，法案经过一系列的审议程序后才能成为法律。美国宪法第一条指明国会的结构、权力和运作方式，国会的两院制是康涅狄格妥协的结果，试图在人口较多的州拥护的弗吉尼亚方案和人口较少的州拥护的新泽西方案之间达到一个平衡。在宪法第一条的第二款和第三款中他们指定众议院的众议员由选民直接选举，但是参议院的参议员由各州立法机构选举（后一条款在1913年通过宪法第十七条修正案之后改为由各州选民直接选举）。宪法还规定众议员的任期为两年，每两年全部改选一次，而参议员任期是六年（比美国总统的任期还长两年），每两年改选三分之一的议员，在总统选举年的两年之后进行的国会选举称为中期选举。国会运作：法律的产生：国会和总统下属的执行机关都可以提出议案，法案的审议和讨论实行三读程序。美国宪法规定所有法案由国会自行提出，因此形式上只有国会议员有权提出法案。通常议案都是在两院同时被提出，除非涉及到某个议院独有的权利，例如财政或者条约，之后议院会把议案转给有关的常设委员会。在美国中立法提案权由议员个人行使，但法案是否提交院会则要由相关的委员会决定。委员会主席通常把议案交给下属的小组委员会审议，也可由常设委员会直接审议。小组委员会审议时经常就议案举行公开或秘密的听证会，完成审议后向常设委员会提出报告（包括其建议和修正），由常设委员会对报告进一步审议和修改。若常设委员会直接审议议案，则同样采用举行听证会和审议议案的方式。若常设委员会拒绝一项议案，该议案很可能就此夭折。一般而言常设委员会的报告均为全院所接受，在委员会完成议案工作、向议院报告时参议院多数派领导人或者众议院法规委员会需要计划公开辩论的时间。如果在全体投票中议案获得通过，如果议案在两院被通过的版本不同，那么两院会成立一个会议委员会来解决分歧。

（二）如果会议委员会向议院报告的版本在两院都得到通过，那么议案会被提交总统，除非议案是宪法修正案，这时候议案会被提交各州进行批准。如果总统签署议案，那么议案就具有法律效力，成为法律。如果总统否决议案，那么议院可能会修改议案以获得总统的支持，或者以2/3多数推翻总统的否决（不能投弃权票），使议案自动成为法律。如果送达总统时国会会期只剩不到十天，而总统在会期之内没有签字，那么议案被搁置，自动失效（即口袋否决权）。议会可以在下一次会议时重新引入议案，任何一个议案的表决只要有出席人数的1/5要求，就要将投票人姓名和所投结果在院报上公布，以便选民监督。预算的产生：美国宪法规定国会有权征税，而所有税务和拨款的动议必须由众议院提出，国会也要求总统准备和提交年度财政预算。财政年度亦即年度财政预算，开始日为每年10月1日。从年度财政预算的开始日之前18个月开始，美国行政管理与预算局（OMB）负责审核各部门提出的预算，并且准备总统在年度财政预算的开始日之前9个月提交到国会的年度预算。国会应该在年度财政预算的开始日之前批准该预算，但是经常预算的批准日期会超出年度财政预算的开始日，这时候国会需要通过临时法律以使得政府可以在预算通过之前正常运行。美国宪法规定国会具有立法、代表选民发言、监督、公众教育、调解冲突等任务，其中立法和代表权是最重要的两个法定职责。国会职责：立法任务：国会的主要和最明显的任务是立法，在美国国内国会是最高级的立法机构，制定影响每一个美国人的法律。立法经常需要在一些有争议的问题上作出决定，例如联邦预算、医疗保险改革、枪支控制以及战争和和平。但是国会并不发起它最终考虑的大部分提案，大部分提案来自于执行机构，而很多其它的来自政党和利益集团。通过一系列妥协和利益交换以及大量的辩论和讨论，提案的拥护者尝试建立一个占据多数的联盟来制定国家政策。代表任务：代表任务包含表达议员所在选区或者州的选民的意愿和需求，也包含代表更广范围内的国家利益，例如环境保护。因为选民意志经常和国家政策发生冲突，代表人物经常和影响国家的立法任务发生冲突。例如虽然实行反倾销税可能对保护某些州内的产业有利，但是国家的出口可能会因为面临报复性反倾销税而受到损失。考虑到对于国家利益的代表以及党派和团体之间的政治交易，议员有时也会做出与所在选区或者州的选民意志相背的行为。例如尽管联邦党在纽约州占据多数，但是马丁·范布伦在任职纽约州参议员期间经常投票拥护民主共和党对英国的军事行动。但是为了成功选举连任起见，议员也经常倾听选民的心声来决定自己的立场以及在投票时反对其所在的政党和团体。从严格的意义上来说议员既不完全代表国家，也不完全代表所在选区或者州的选民，而是代表两者之间的混合体。

（三）议员及其雇员在面向选民的个案服务中花费大量时间，通过个案服务后议员帮助选民处理一些事务，例如和政府部门之间的纠纷、推广本地商业、解释特定提案的含义和对本地选民的影响等等。监督任务：执行机构负责执行国会通过的法律，为了监视执行机构的施行，国会采取一系列行动来确保通过的法律得到执行，这是通过举行听证会和执行调查、改变某个机关的预算以及对总统提名的执行机构和执法机构候选人进行审查来进行的。公众教育任务：公众教育任务是国会举行公开听证会、执行监督政府的权力，或者在举行针对重要问题的公开辩论时执行的任务。通过执行这个任务，国会在影响到全国的问题上给公众提供各方不同的意见。国会也决定是否以及何时举行听证会和辩论，这种日程控制也是公众教育任务的多面性之一。调解任务：国会被认为是解决国内冲突的主要机构，代表各种种族、理念、性别、经济团体的利益集团向议员游说来表达不满和寻求帮助，这使得国会在通过法律的时候尽可能满足各种利益集团的要求，解决各方的冲突，在获得多数利益集团的支持的过程中国会建立民众对于国家的支持。根据美国宪法时美国为立法、司法、行政“三权分立”的联邦制国家，国会行使立法权，以总统为首的政府行使行政权，法院行使司法权。国会是联邦最高立法机构，由参议院和众议院组成，每两年为一届，首届国会于1789年召开。美国国会享有以下职权：立法权：国会通过立法，批准政府年度财政预算并进行拨款，批准其赋税、贸易、征兵、财政等重要内外政策，批准政府及总统与外国政府和国际机构缔结的条约、协定，决定战争与和平。国会须经众、参两院三分之二以上议员提议后方能修改宪法，宪法修正案须经3/4州议会或州制宪会议批准后予以实施，国会还有权提出、审议和通过大量无须总统签署的各类决议案。监督权：国会依法监督联邦政府内政、外交和人事等方面的工作，定期或不定期举行听证会，传唤联邦政府各部门官员出席作证、介绍情况或回答议员质询，提供国会所需报告。就行政、司法部门违法、渎职等行为进行调查，并提出惩处建议。值得注意的是由于美国总统由选民选举产生，而非国会选举产生，所以总统不对国会负责，由总统领导的政府虽受国会牵制但不受国会领导，也不对国会负责。政府只对总统负责，总统只对选民负责。国会对总统不具有倒阁权，因此国会的监督权相对于英国等议会制国家要小一些。人事权：总统对大法官、法官、内阁成员等政府主要官员、驻外使节的任命须经国会参议院批准，参议院相关委员会对总统的提名举行听证会，辩论、表决、通过后提请参院全院大会表决、批准。

（四）每届总统大选后如总统、副总统的选举人票数未过半，应由国会众参两院议员选举产生总统和副总统。如总统、副总统均被免职、死亡、辞职或丧失履职能力，国会通过立法决定代总统，直至总统恢复履职能力或新总统选出为止。如副总统职位空缺，由总统提名人选，经国会、众参两院以过半数表决票批准。弹劾权：总统、副总统、高级行政官员、联邦法院法官如被控犯有叛国罪、行贿受贿罪或其他重罪，国会可予以弹劾。提出弹劾案的权力属于众议院。程序是由数名议员告发，然后组成委员会调查取证、若弹劾根据成立，委员会起草弹劾决议案并提交众议院大会审议，经出席议员过半数同意即可提出弹劾案。参议院审判。审判程序与刑事诉讼程序相同。审判一般文官时以副总统（兼参议院院长）为主席。审判总统时最高法院首席大法官担任主席，以防止国会任意处置总统。审判时对弹劾案逐项逐条进行听证并表决，判决有罪或无罪。若无出席议员2/3以上的同意，不得作出有罪判决，国会还可就上述官员犯有轻罪、渎职、行为不当等给予斥责和申饬等处分。美国在1789—1998年遭众议院弹劾和参议院审判的共有16人，其中总统2人（1868年安德鲁·约翰逊和1998年威廉·杰斐逊·克林顿）、内阁部长（国防部长）1人、法官12人、参议员1人（弹劾参议员发生于1789年，当时美国还沿用英国的制度，把参议院也作为弹劾对象），其中只有7人（全部是法官）被审判定罪并免去公职，其余9人则因对其指控不能成立而被宣判无罪。根据美国宪法和美国会众、参两院议事规则时国会领导层由参议长、众议长、临时参议长，两院多数党领袖和督导、少数党领袖和督导组成，两院民主党党团主席、共和党大会主席、两党政策委员会主席、竞选委员会主席不是国会领导层正式成员，但作为党内主管领导参加国会领导层工作。人员组成：参议长：美国宪法规定参议长由副总统兼任，在其缺席或行使总统职务时由参议院选出临时议长，或由其指定任何一位参议员主持参议院会议。按照美国会政治制度时除非众、参两院召开联席会议，听取总统国情咨文或到访的外国元首、政府首脑向国会众、参两院发表演讲，或为打破投票僵局（即议案赞成票与反对票相等时由副总统投下决定性的一票），副总统不莅临参议院，参加会议。众议长：美国宪法规定时众议长由全体众议员选举产生，虽然美国宪法未作具体规定，但众议长一般由赢得大选或中期选举的国会政党领袖担任，在每届国会开幕会上由全体众议员选举产生。众议长为众院领袖，也是多数党领袖，对外代表国会。众议长系实职，有实权，任期同国会任期，可连选连任。根据众院议事规则时众议长拥有召集会议和宣布休会，维持会议秩序和控制会场设施，准予发言和取消发言，制定立法计划和付诸实施，任命专门（特设）委员会、联合委员会和联席委员会主席和委员，批准议员、助手、官员因公出国访问和在国内旅行等12项权力。众议长位列副总统之后，为国家第三号人物。

（五）临时参议长：美国宪法规定副总统兼参议长缺席参院会议时选举临时参议长，根据美国会参院议事规则时每届国会开幕会上选举产生临时参议长，行使参议长之权，临时参议长一般由参院多数党议员中资历最深、任职时间最长的参议员担任。临时参议长系虚职，无实权，任期同国会任期，可连选连任。其主要职责是主持会议，辩论和表决各类议案，通常情况下临时参议长指定他人代为主持会议。临时参议长位列众议长之后，为国家第四号人物。参议院多数党领袖：参议院多数党领袖是参院多数党议员中职位最高的议员，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，对内代表本党利益，对外则代表参议院。多数党领袖须与少数党领袖合作，就会议日程、议程安排、各类议案辩论和表决达成一致，并与参院各委员会主席和首席成员合作，推进立法进程。参议院少数党领袖：参议院少数党领袖是参院少数党议员中职位最高的议员，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，在参院中代表少数党利益。其主要职责是维护本党团结，增强凝聚力，推进本党立法议程。参议院多数党、少数党督导：参议院多数党、少数党督导分别由本党议员在每届国会开幕前选举产生，其主要任务是确保本党议员按党的路线和原则投票，并建议本党领袖对未按要求投票的议员进行处罚。众议院多数党领袖：众议院多数党领袖在众院本党中的地位仅次于众议长，由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生。与众议长保持密切关系以实现本党目标，负责各类议案提交全院大会审议和表决，安排立法计划的事宜。同时监控全院大会进程，特别是少数党的动向。众议院少数党领袖：众议院少数党领袖由本党团（大会）在每届国会开幕前选举产生，代表本党利益。其主要职责是代表众院少数党，领导本党议员维护少数党权益，制定行之有效的战略，最大限度地影响众院立法进程，在少数党议员出任各委员会首席成员、成员的安排上有决定权。众议院多数党、少数党督导：众议院多数党、少数党督导分别由本党议员在每届国会开幕前选举产生，负责就各类议案、议题的上传下达，本党领袖和议员之间的联络和沟通，确保按党的路线和原则投票，并建议本党领袖对未按要求投票的议员进行处罚。其他信息：大小：参议院和众议院最明显的差别是它们的大小，众议院中有各州众议院议员435名以及华盛顿特区、关岛、美属维尔京群岛、美属萨摩亚和波多黎各的无投票权代表。而参议员来自50个州，为数100名，这也使得众议院需要更多的法案来规范议院的辩论行为。

（六）参议院通常允许针对所有问题进行无限制的演讲，但是也允许参议员通过投票来终止冗长的辩论。众议院有专门的法案委员会，对几乎每个提案的讨论都加以时间限制，这使得众议院在机构比参议院更加庞大的情况下仍旧可以以比参议院更快的速度通过议案。因为数目原因，参议员通常比众议员具有更多的媒体曝光度以及在政党内具有更高的地位，而众议员则可能逐渐成为制定某个方面的政策的专家，例如财务、税务、环境或者教育政策等。国会选举：参议院由各州自行选举，每州不论大小各选出两名任期六年的参议员，每两年有三分之一的参议员改选，但是选举过程受到美国宪法和联邦法律约束（宪法第一条第四款）。1913年宪法第十七条修正案通过之后各州的两个参议员不再是由各州议会选出，而是由各州普选选出。宪法规定每两年各州需要举行一次众议员选举，而每州的众议员数目和每个众议员的选区由每十年经过人口普查得到的数据决定（对于不足一个选区人口的小州，则规定由一位众议员代表）。除了各州之外其他美国地区（例如华盛顿特区、关岛、美属维尔京群岛、美属萨摩亚和波多黎各）也选举它们的国会代表，这些代表不参与投票，但是可以参与其他活动，例如调查和辩论。选举候选人：参议员的资格是在就职时必须年满30周岁，具有美国国籍必须超过9年，选举时必须是选举州的居民。众议员在就职时必须年满25周岁，具有美国国籍必须超过7年，而选举时必须是选区的居民。有党派的国会候选人通常需要通过一次党内初选，决定该政党在普选中提名的候选人。由于党派在美国选举中的统治地位，大部分候选人都需要经过这一程序。在初选中候选人可能在某些问题上采取激进态度，以吸引当地的党内选票，但是在普选中候选人可能采取中庸的态度，以吸引中间派的选票。燕尾效应：大部分国会议员都在重新选举中取得胜利，这归因于他们作为议员享有的权利和义务，例如调查选民和媒体报道等等。作为党派的一员，他们也会在竞选中帮助同一党派的候选人，使其所在党保持或者增强对选区的控制，这被称为燕尾效应，但是选民也会根据总统的政绩来在中期选举中改变自己的投票目标。由于每个众议员的选区是由根据人口密度划分的，所以在议会中占据多数地位的政党会在每十年进行的基于人口普查数据重新划分选区的过程中加强自身的地位，在一些时候重新划分选区的结果使得各区选民人口差别很大，或者种族差异很大。在1962年最高法院引用平等保护条款，开始禁止这类行为。

（七）尽管最高法院保护每人一票的权利，但是政党仍旧在重新划分选区上尝试加强政党的优势，例如在计算机的帮助下将反对党的支持者划到尽可能少的选区，或者划到尽可能多的控制稳固的选区。议员权利：国会具有自己的信息部门，为议员提供信息服务，另外议员也具有远高于一般民众的工资、自己的办公室以及数十雇员。根据宪法第一条第六款时议员也具有较少引用的特免权，在参与议会时的行为较公民有较少限制，议员的职务所需的辩论和演讲也不会被以诽谤罪起诉。国会中存在大量的核心会议，最有影响力的是各党派的核心会议，通知议员该党派的投票策略和其他信息。其他核心会议则多数和各种利益集团有关，例如阿尔巴尼亚问题核心会议、土豆问题核心会议、运动员核心会议等等，提供给议员关于某些特定问题的信息。国会结构：根据美国宪法时参议院名义上由美国副总统主持，但是副总统甚少引用此权利，而且他只是主持会议，没有投票权，只有当投票结果为双方相等时他才有权将自己的一票投到自己认为合适的一方。在副总统缺席时参议院会选举一个临时议长来主持会议，在实践中这个礼仪性职位由参议院的多数派的资深议员轮流担任。参议院的实际权力掌握在两大党派的核心会议选出的领导人和党督手中，领导人具有首先发言、设立辩论日程、指定委员会任务和成员等权利，而党督负责辅助领导人以及党员交流，多数派领导人是参议院的发言人。众议院的结构基本和参议院类似，但是在会议开始时选出的众议院议长具有和参议院多数派领导人类似的权利，而众议院多数派领导人是议长的助手以及党派的发言人。委员会：国会的大部分立法工作由各种各样的委员会及下属委员会进行，一般议案提出后都是先经专业委员会研究审核，再付诸表决。委员会的成员通常是处理提案方面的专家，国会立法的效率很大程度上取决于这些委员会的效率。由于国会指派委员会处理专门的议案，而委员会成员一般是相关事务的专家，国会甚少投票反对委员会的行为，委员会负责转交议案到下属委员会、针对议案举行的听证会日程以及决定是否将议案提供给全体议员来投票。两院中有一些常设委员的委员会，处理一些诸如预算之类的长期问题。这些常任委员会的机构一般比其他委员会更为庞杂，而职位竞争更激烈，成员一般由两党的决策委员会指派。另外两院也会针对专门的问题和议案成立特别委员会，尽管一些特别委员会可能是常设的，但是大部分特别委员会是临时的。另外众议院有专门用来规范法规产生过程的法规委员会，除了这样的院内委员会之外面向国会整体的委员会（例如国会图书馆联合委员会这样的联合委员会和确定议案最终版本的会议委员会）由两院议员组成。委员会主席通常由多数党年资最深者担任，但是如今有在委员会内民主选举的趋势。