清末新政

（一）清末新政又称庚子新政、庚子后新政（民国称遮羞变法，香港称晚清改革，日本称光绪新政），是清朝末年的一场经济和政治体制改革运动，也是中国现代化的重大事件之一。1900年庚子事变爆发，慈禧太后率光绪皇帝等百位皇亲在忠臣随扈下出宫避祸西安，回銮之后接受八国联军提出的《辛丑条约》，此举对中国打击甚大，因此朝廷保守派主动进行变法。1901年在慈禧太后的默许下清政府进行改革，改革内容多与1898年的戊戌变法近似，但比戊戌变法更广、更深，还涉及废除千年仕宦之道的科举制度。清廷力图在军事、官制、法律、商业、教育和社会方面进行一系列系统性改革，改革也波及内地和东北、蒙古、西北和西藏各地。由于改革政策的“支离、拖沓”和一些官员的“敷衍”，没有取得太大进展，但“新政”一定程度上推动中国社会的现代化，也为辛亥革命的兴起提供准备条件。甲午战前在列强的侵略下中国社会经济已经发生明显变化：一方面由于通商口岸不断增加，洋货大量倾销使中国自然经济（首先是通商口岸附近）受到冲击，开始解体。同时土货大量出口，资本主义世界市场附庸的地位逐渐形成；另一方面中国社会经济结构开始变更，鸦片战争后中国相继出现外国资本主义经济成分、官僚资本主义雏形性经济、民族资本主义经济。甲午中日战争使中国社会经济发生深刻的变化：战争直接破坏中国部分地区的封建经济基础，日军侵入辽东半岛、山东半岛，当地人民受到蹂躏、社会生产力遭到极大破坏，损失惨重；战后巨额赔款迫使清政府进行三次政治大借款，沉重的债务负担压在中国人民的头上，列强控制中国的财政经济命脉；《马关条约》设厂的规定适应帝国主义资本输出的需要，战后短短几年设厂930余家，分布在各行业，危害极大，此外列强还争夺中国的筑路权、开矿权；甲午战后列强继续向中国大量倾销商品，年输入量仍在逐年增加。这使中国白银继续大量外流，穷了中国、富了列强，并在继续破坏着中国的社会经济。

（二）戊戌变法失败后义和团运动的爆发和八国联军大举入侵，慈禧携光绪及若干亲王大臣仓皇西逃，一直到1901年11月28日重新回到北京，历时共511天，横跨庚子、辛丑年，官方史学美其名曰“庚子西狩”。当时的清政府及其军队已经无法应付当时的政治局势，财政上也早已严重亏空，这使清朝统治者感到自己的统治根基业已动摇。加上列强不断给清廷施加压力，要求清政府迅速改变当前的无能状态，因此维护清王朝的统治成为其统治者们面临的首要课题。当时的洋务派领袖刘坤一、张之洞、袁世凯等在危机的形势下不断从内部敦促清政府实行新政，而且这股势力也在不断壮大，坚持保守倾向的人越来越少。统治集团内部舆论也倾向改革，有官员上奏：“中国之制度，奉行日久，不能无弊，于是一切政令皆不能不变。愿自至以往，维新者当实事求是，守旧者毋至死不变，同心以谋富强。”于是在1901年1月慈禧太后正式宣布实行新政，1901年1月29日慈禧太后用光绪皇帝的名义颁布上谕，命督抚以上大臣就朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政等问题详细议奏。1901年2月6日《申报》1版《本馆接奉电音》：“世有万祀不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久见于大易，损益可知着于论语。总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，难议更张。着军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故。吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己。如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见。通限两个月，祥悉奏议以闻。”1901年4月21日慈禧太后又下令成立以庆亲王奕劻为首的“督办政务处”，作为筹划推行新政的专门机构，任李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞（后又增加袁世凯）为参予政务大臣，总揽一切新政事宜。

（三）张、刘二人联名三次上奏《江楚会奏变法三折》，定出改革方向，学习日本，推行君主立宪制。8月20日即西太后与光绪皇帝离开西安“回銮”前四天以慈禧太后的名义再发文告，表示清政府立意“变法”的决心：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运。唯有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”1905年9月24日慈禧太后诏定考察政治大臣五人（特派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英）出使西洋，在出团半途中遭受革命党人吴樾放炸弹行刺，被迫延期（由孙中山率领的革命党反对清政府“君主立宪”，认为清政府是以立宪之名行专制之实，一旦立宪之后君主世袭即成为宪法规范之中，则建立共和政体的计划将更艰难）。11月25日朝廷设立专门政治体制改革机构“考察政治馆”，研究各国宪政，提供宪政改革的咨询。12月7日考察团第一组戴鸿慈和端方出发，第一站即美国，由美国总统西奥多·罗斯福接见。1906年1月14日载泽率领考察团第二组出发，徐世昌、绍英伤情未愈，由李盛铎、尚其亨替代。当年夏秋之际考察团先后回国后进呈一份主张“强国必须宪政”的考察报告，编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章，该报告由随员熊希龄执笔，参考流亡东京的梁启超和杨度所写的宪政研究资料。载泽和端方拥护宪政的态度发挥比较重要的作用，载泽于1908年夏出版《考察政治日记》。1906年9月1日清政府颁布《仿行立宪上谕》，预备立宪，原则为“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。9月3日《申报》2版《电传上谕》：“仿行宪政，应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订。而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”

（四）1908年8月27日颁布《钦定宪法大纲》，大纲共23条，其中“君上大权”14条、“臣民权利义务”9条。通篇除涵括“议院不许干涉君主”般各势力妥协之产物亦具备“臣民需在法律范围内行使权利”等迄今沿用的先进理念，更随着《大清报律》等法案先后出台，立宪的用意更加彰明。宣统帝继位后其父摄政王载沣遵循皇兄光绪帝的遗嘱，加快立宪的进程。1909年各省咨议局选举，1910年九月初一日资政院举行第一次开院礼。1911年5月载沣任命庆亲王奕劻为内阁总理大臣，筹组新内阁。新内阁部院首长共有13名成员，其中满人8名、汉人4名、蒙古人1名，8名满人当中有6人为宗室、1人为觉罗，被当时革命党及立宪派讽刺称为“皇族内阁”。资产阶级革命派亦称“资产阶级民主革命派”，指近代中国历史上主张废除封建专制政体，建立资产阶级共和国的一些资产阶级和小资产阶级知识分子，代表人物有孙中山、黄兴、章太炎、陈天华、邹容等。十九世纪末以来民族危机日益严重，一些新兴的资产阶级和小资产阶级知识分子逐渐从改良主义的影响下解放出来，迅速走上革命道路，到二十世纪初形成资产阶级革命派。1905年8月他们在日本东京建立全国性的革命组织——“中国同盟会”，提出“驱逐鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”的革命纲领，标志着中国资产阶级、小资产阶级的革命分子已成为一支独立的政治力量。同年10月他们在东京创办同盟会的机关刊物——《民报》，孙中山在其发刊词中将资产阶级革命纲领进一步阐发为“民族”、“民权”、“民生”三大主义（即旧三民主义）。他们以《民报》为阵地同改良派展开激烈的论战，提出资产阶级民主共和国的理想。他们多次组织领导推翻清王朝的革命暴动，于1911年10月终于推翻清王朝，结束中国两千多年的封建专制制度，建立资产阶级共和国。但由于中国资产阶级的软弱性和妥协性，他们最终未能完成反帝、反封建的革命任务。

（五）钦定宪法大纲是1908年8月27日中国晚清政府颁布的中国历史上第一部宪法性文件，共计23条，由“君上大权”和“臣民权利义务”两部分构成。由宪政编查馆参照1889年由明治天皇颁布的《日本帝国宪法》制定，删去日本宪法中限制君权的有关条款，充分体现“大权统于朝廷”的立法旨意。彼时光绪帝因戊戌变法失败被幽禁在中南海瀛台，所以是慈禧以光绪帝的名义颁布。中国的历史古老悠久，却不存在实行宪政的土壤。17、18世纪当欧美等国开始实行宪政时中国却仍采取闭关自守、盲目排外的措施，19世纪中期当国门在洋枪大炮的压力之下被渐渐打开时本没有基础的宪政思潮也在中国大地开始涌动。20世纪初在不同势力的要求立宪和反对立宪的嘈杂声中，在清廷政府的半推半就中近代中国的第一个宪法性文件《钦定宪法大纲》终于面世。这一文件是宪政编查馆、资政院五大臣督同馆院谙习法政人员，甄采列邦之良规，折衷本国之成宪编辑而成的。共23条，分为两个部分：一为君上大权，共14条；二为臣民的权利和义务，共9条。《钦定宪法大纲》的一个显著特征是对日本《明治宪法》的借鉴，而借鉴范围之广甚至可以用“抄袭”两词来形容。《钦定宪法大纲》规定：大清皇帝统治大清帝国万世一系，永永尊戴。君上神圣尊严，不可侵犯。皇帝有权颁布法律，发交议案，召集及解散议会。设官制禄，黜陟百司，编订军制，统帅陆海军。宣战议和及订立条约，宣告戒严，爵赏恩赦，总揽司法权及在紧急情况下发布代法律之诏令。并且用人之权、国交之事、一切军事不付议院议决，皇帝皆可独专。另外又以附则形式规定臣民有纳税、当兵、遵守法律的义务，在法律范围内享有言论、著作、出版、集会、结社、担任公职等权利和自由。《钦定宪法大纲》确认君主立宪制的政治改革方向，但由于君权强大，议院立法权和监督权非常有限，臣民的自由权利微不足道并缺乏有效保障。该大纲是以清光绪帝的名义颁布，并非慈禧太后的名义。

（六）《钦定宪法大纲》是清朝在革命浪潮不断高涨的形势下于1908年制定和颁布的中国历史上第一部宪法性文件，它以根本法的形式确认日本在1889年确立的，欧洲军国主义色彩最浓厚的1850年《普鲁士宪法》和1871年《德意志帝国宪法》，并且为1889年《大日本帝国宪法》所确立的，带有浓厚的封建色彩的二元制君主立宪制（二元君主制），带有浓厚的半殖民地半封建国家所特有的封建买办性，同时又带有一定的西方资产阶级民主色彩的宪法性文件。并且删去日本宪法中关于限制天皇权力的条款，使君权更加漫无限制。《大纲》以法律的形式规定君上（君主）大权，意味皇权由法定，再把臣民的权利义务作为附则，表现清朝统治者重君权（国权）、轻民权的一贯性。但它在中国法律史上第一次明确规定臣民的权利和义务，这对于开启民智，培养近代的法律意识具有一定的意义。《钦定宪法大纲》所确立的君主立宪政制在当时的历史条件下不失民主政治的成分，对当时人们思想起到不少的冲击。但其未给人民带来民主权利，只是使君权宪法化，因而激起朝野的不满，立宪派也大失所望。梁启超认为：“这个宪法大纲是吐饰耳目，敷衍门面。”它虽带有浓厚的封建性，但与旧有的传统法典不同，打破中华法系的传统结构，使宪法作为根本大法独立于刑法、民法等普通法律之外，规定国家与社会制度的基本原则。中国晚清政府颁布的《钦定宪法大纲》的23条中维护君上大权的就有14条，其余9条规定广大人民（臣民）有当兵、纳税、服从中国晚清政府统治等义务，却没有任何实际意义的权利。《钦定宪法大纲》虽然在名义上是“宪法”，但实际上它的发布不过是中国晚清政府为了缓和人民不满的权宜之计，其条文中对封建君主权力极力维护，内中规定的君主权力丝毫不下于封建专制，甚至更甚。

（七）这个“大纲”的真实宗旨是维护“君上大权”，赋予国内臣民的权利极为有限，至于“议院”则完全是点缀而已。也就是说《钦定宪法大纲》的发布只是对封建君权的又一次强化，它算不得是真正意义上的宪法。正如马克思在批评德意志境内的1850年普鲁士宪法时所说的那样：“国王用这个宪法给自己钦定新的特权。”编练“新军”是清政府新政的主要内容之一，清政府对此投入巨大财力，花费很大力气。1901年8月29日清政府下谕全国停止武科科举考试，9月11日命令各省仿北洋、两江筹建武备学堂。9月12日下谕全国各省裁汰旧军，编练常备军，编练新军的工作在全国展开。为了在全国推行编练新军计划，清政府于1903年12月4日设立练兵处，任庆亲王奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办练兵大臣，铁良襄同办理，练兵处的实权为袁世凯所掌握。清政府还令各省设立督练公所，为各省领导编练“新军”的机构。1904年9月练兵处、兵部奏准在全国编练新军36镇，颁布《陆军学堂办法》。1906年11月7日清政府改兵部为陆军部，将练兵处并入其中，铁良为尚书，统一指挥全国新军。1907年8月陆军部制定全国编练新军36镇的庞大计划，拟于2至5年内除近畿4镇、四川3镇外其他各省各编练1至2镇，但直至清朝覆亡时只编成14镇和18个混成协又4标及禁卫军1镇（约16万人）。1903年9月7日清政府设立商部，倡导官商创办工商企业，接着颁布一系列工商业规章和奖励实业办法，如《钦定大清商法》、《商会章程》、《铁路简明章程》、《奖励华商公司章程》、《矿务章程》、《公司注册章程》、《试办银行章程》等。这些章程规定允许自由发展实业，奖励兴办工商企业，鼓励组织商会团体。这些章程和做法都有利于民族工商业的发展，有利于社会经济的繁荣。1906年度支部颁布《清理财政明定办法六项》，负责统一各中央地方衙门收支、统筹外债借还、考核各省银号以及规定对各省越时造报财政之惩处。

（八）由度支大臣载泽兼任督办盐政大臣，统理全国盐政行政用人之权履行，并在1902年之《中英商约》中商讨有关免厘加税之条款。而在现代财政预算的组成上，1907年福州道御史赵炳麟奏请中央制定全国预算，最终清廷于1910年首次编制第一次全国预算。在1910年颁布《国币则例》二十四条，划一银币及铜币之重量和成色。但由于当时市面流通之旧币总值达十五亿以上，回收的财政费用已是政府难以承担，最终清廷需要于1911年4月15日向美、英、法、德四国财团贷款一千万英镑，以推行有关币制改革。1896年清政府成立“铁路总公司”，1900—1905年间铁路总体发展为三千二百哩，除全长201公里的京张铁路为本国修建外余路均为外国持有部分股权下所修建。清政府推行新政的另一个重要内容是废科举，办学堂，派留学。1901年9月4日清政府命令各省城书院改成大学堂，各府及直隶州改设中学堂，各县改设小学堂，并多设蒙养学堂。12月5日颁布学堂科举奖励章程，规定学堂毕业生考试后可得进士、举人、贡生等出身。1902年2月13日公布推广学堂办法，8月15日颁布《钦定学堂章程》。1904年1月13日又颁布《重订学堂章程》，详细规定各级学堂章程及管理体制，以法令形式要求在全国推行。与普通学堂并行的还有专业教育，包括师范学堂及各类实业学堂，在学制上自成系统，一套完整的学校制度随之建立。1905年9月2日光绪皇帝诏准袁世凯、张之洞奏请停止科举，兴办学堂的折子，下令“立停科举以广学校”，使在中国历史上延续1300多年的科举制度被最终废除，科举取士与学校教育实现彻底的脱钩。12月6日清廷下谕设立学部，为专管全国学堂事务的机构。清政府在推行新政过程中把“奖游学”与“改学堂”、“停科举”并提，要求各省筹集经费选派学生出洋学习，讲求专门学业。对毕业留学生分别赏给进士、举人等出身，对自备旅费出洋留学的与派出学生同等对待。

（九）为统一管理留学生工作，清政府分别在1902年10月31日和1906年10月2日派出总监督赴东洋和欧洲。1903年10月清政府颁布《奖励游学毕业生章程》，规定凡中国留日学生在日本普通中学5年毕业，得优等文凭者，给予拔贡出身；在日本文部省直辖之各高等院校及程度相当的各项实业学校3年毕业，得优等文凭者，给予举人出身；在大学专科某科或数科，毕业后有选科或普通毕业文凭者，给予进士出身；在国立大学及程度相当的官立学堂中3年毕业，得学士文凭者，给予翰林出身；5年毕业，得博士文凭者，除给予翰林出身外，这给予翰林升阶。最初在洋务运动期间的留学生计划大都留学英、美、法等国家，不过由于庚子赔款后政府财政紧拙，结果清末改革中的留学生计划大都留学日本，至1907年留日学生总数达1.5万人。改革官制是清政府新政的一项重要内容，其中包括“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐纳”，对统治机构作了一些改变。1901年7月24日清政府撤销总理各国事务衙门，改设外务部，班列六部之首，9月19日清政府宣布停止报捐实官。1902年2月24日裁河东河道总督，其事务改归河南巡抚兼办，3月6日裁詹事府及通司。1903年9月7日设商部，1904年12月12日裁云南、湖北两省巡抚，由云贵总督、湖广总督兼管。1905年7月18日宣布停止捐纳武职，同年9月4日裁奉天府尹，由巡抚兼管。裁奉天府丞，改为东三省学政。设巡警部，设学部，裁国子监，除裁并增设行政机构外清政府还下令“停捐纳”、“裁陋规”、“定公费”。1902年5月13日清廷下达一道上谕：“现在通商交涉，事宜繁多。著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有裨治理。”中国法律现代化由此起步，几经反复，直至20世纪终结尚未完成，不过基本架构已在晚清新政时期奠定。

（十）1903年起《奖励公司章程》、《商标注册试办章程》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《各级审判厅试办章程》、《法官考试细则》、《集会结社律》等等先后出台，影响最为深远的是三个总结性的大法——《大清刑事民事诉讼法》、《大清新刑律》、《民律草案》，分别在程序法和实体法领域为中国法律的现代化奠定牢固的基础。虽因辛亥革命爆发，《民律》已不及审议颁布施行，但20世纪上半叶的民国政府无不继承这三个大法。1906年9月在改革官制过程中编纂官制大臣将京官编定复核，缮单进呈，在所附阁部院官制节略清单中写道：“各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部。”后来上谕发布，宣布正式把“理藩院”改为“理藩部”。1907年清政府政务处大臣左绍佐、岑春煊等，奏请将热河、察哈尔、乌里雅苏台、库伦、科布多、阿尔泰等地悉照内地改设行省，以期加强边防。清政府担心沙俄出面反对，在征询各部大臣、各地将军、督抚的意见后仅宣布废止从前关于蒙汉不得通婚的禁令，鼓励内地汉人到蒙古开荒。在蒙古增设卫生局、巡警队、学校、商品陈列所，举办所谓的“新政”。这一举措严重地威胁着蒙古人的生存，同时也妨碍沙俄在外蒙的利益，同时内蒙古地区的一些“旗地”因汉人流入增多改为州县。1895年7月19日清朝上谕称：“叠据中外臣工条陈时务，如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂。大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源，此应及时举办。”清政府开始“恤工惠商”即力求保护和扶植私人资本，与此同时现代财产所有权亦相应逐步确立。《大清民事刑事诉讼法》在“判案后查封产物”一节中规定：“凡封票纸查封被告本人之产物，如产物系一家之公物，则封本人名下应得之一分，他人之分不得株连。凡左列各项不在查封备抵之列：本人妻所有之物；本人父母兄弟姐妹及各戚属家人之物；本人子孙所自得之物。”这表明财产所有权已从家庭甚至家族所有转变为以个人为本位，这些法律条文的出现就意味着法律开始承认私有财产的正当性与合法性。

（十一）1904年至1910年间设厂数目与投资总额都大大地超过前代，清末新政前在1895年至1898年的民族工业中新设厂投资万元以上者55家，年均13.75家。而在1904年至1910年清末新政期间新设厂投资万元以上者276家，年均39.4家，是前者的2.87倍。这种发展还表现在矿业上，1904年至1910年间新建矿48家，超过以前任何时期，此外交通、商业、金融等都有了较明显的发展。在农业上由于土地面积的增加，促进农作物产量的增长，而先进的农业技术和知识的传入则表明中国农业生产也带有近代的色彩。清末新政最大的成就是增加经济自由，按照列强的观点是传统的中国没有现代意义上的经济自由，就传统经济领域而言中国人当然可以经营农业、商业和手工业，可是有个障碍迎面而来，即财产所有权的限制。《大清律》承袭传统，明确规定：“凡祖父母、父母在，子孙别立户籍，分异财产者，杖一百。若居父母丧而兄弟别立户籍，分异财产者杖八十。”理由是：“祖父母、父母在，子孙不得私财，礼也。居丧则兄弟犹侍乎亲也，若遂别立户籍，分异财产，均为不孝。故有杖一百、八十之罪，仍令合籍共财。”这是严重压抑经营积极性的规定。更为严重的是清政府为新经济的发展设置种种障碍，突出的表现是办新式工商、交通和金融事业一律实行批准制，往往相应设置垄断特权，不准民间资本自由进入。但是由于清政府的历史局限性，改革没有达到预期目的，一些阻碍民族经济发展的障碍依然大量存在。如大清帝国第一位驻外使节郭嵩焘回国退休后他在给李鸿章的信中说到：“轮船之为便利，天下所共知也。愚劣如湘人，亦习焉而知其利。是以十年以前阻难在士绅，十年以来阻难专在官。凡三次呈请，独不准百姓置造。”第三次是郭嵩焘出面筹办的，已筹集资本两万余，这个航运公司也没有成功。

（十二）如果从1865年辩论要不要学西方借法自强算起清政府内部整整争论30年才得出这么一个结论，更主要的是鸦片战争以来历经6次内外战争（特别是甲午战争）的失败导致内外交困，迫使清政府的经济政策不能不作出重大调整。用当时一篇得到朝廷首肯并转发而流传甚广的奏章的话来说是：“今日即孔孟复生，舍富强外亦无治国之道，而舍仿行西法一途，更无致富强之术。”换句话说生死存亡迫使这个专制政府不能不放松控制，让老百姓得到一定程度的经济自由。不过这一权利的法制化是1904年初接连颁布《奏定商会简明章程》、《商人通例》、《公司律》后的事，其中规定“凡设立公司赴商部注册者务须将创办公司之合同、规条、章程等一概呈报商部存案”悉与国际惯例一样，办企业仅须登记注册即可。“新政”时期开始建立现代社会运作架构，民国初年的北洋政府时期基本沿用清末新政所制定的一系列法律和审判制度，1924年国民政府在广州建立，特别是1928年成为全国政权后中国法制进程因中国国民党在包括立法、司法在内的各领域全面推行“党化”而暂时停止，但这时民法、刑法等基本法律文本仍大体承袭清末新政的成果。国民党开创执政党直接检查出版物和钳制言论自由、学术自由的体制，冀图以一党的主义齐一国民思想，以达到“一党治天下”的目的。中国共产党领导的抗日根据地和后来的解放区也沿用国民政府的《六法全书》办案，对于这种极其不尊重和保障人权的法律制度时中国人民群众与之斗争亦已长久，直至1949年二月中共中央下令蔑视和批判西方“反人民的法律”和废止国民党《六法全书》。

（十三）在政治上清末政权机构发生很大的变化，清末新政前清政府基本上还是封建的政权机构。在清末新政期间却发生极大的变化，这种变化不仅表现在1906年前改总理衙门为外务部以及设立商部、练兵处、巡警部、学部等，还表现在1906年11月重新更定官制。除内阁、军机处仍旧外新设立或改名称的有外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院，到此清政府虽然仍是半新半旧的，但这毕竟是清朝政权机构迈入近代时期的开始。新建陆军是中国建立真正意义上的近代军队的首次努力，是中国近代军事史上重要的一页，对日后中国军队的军制、作战、训练、编制等方面都有重大影响。尽管它最后的发展方向并未与这场军事变革的发动者清政府所预期的一致，但是新军建设开创中国近代军事进程的多项先河，是中国军事近代化的重要进步。鸦片战争当中曾经勇武善战的八旗在西方列强坚船利炮和新式步炮协同战术的打击下不堪一击，参战清兵与英军伤亡比竟然达到600比1，惨痛的现实迫使清朝统治者从“天朝上国”的美梦中惊醒，开始“师夷长技以制夷”的洋务运动。然而中日甲午战争期间即使是清军已经装备相当数量的西方先进武器，包括比日军还要先进的毛瑟步枪的情况下仍然一败涂地，究其原因大部分清军是混编各式古老火枪（甚至包括鸟铳、抬枪）与不同口径的近代步枪，没有几个单位配置统一的制式近代武器，战斗一旦打响则后勤供应漏洞百出，有枪无弹、有弹无枪的情况比比皆是。清朝统治者经过甲午战争发现建立先进的军队制度才是提高战斗力的根本，在反思日军胜利因素后清朝统治者认识到：“日军专以西法制胜，一代有一代之兵制，一时有一时之兵制。未可拟古剂以疗新病，居夏日而御寒裘也。”

（十四）因此清政府尝试逐渐引入西式军制与训练，开办西式军事学校，同时命令旧有军队改习洋操，聘请西方教官训练甚至管理军队。这些接受西式军事训练，使用西式制式武器装备的清军被称为新式陆军，其中北洋的定武军和南洋的自强军在这方面开创新河。新军建设与洋务运动有着本质的区别，洋务运动是“中学为体、西学为用”，在思想上根本没有承认西方军事思想和制度的领先，幻想单纯从西方列强手中购买洋枪洋炮、替换手中的大刀长矛和土炮就能成为一流军队。而对于真正决定战斗力的军队制度丝毫不作变革，导致清朝军队的战斗力与列强的差距，因此洋务运动并没有从本质上改革军队，军队战斗力没有大幅的提升。美国《纽约时报》记者现场采访报道更为直截了当：“除了数千由外国军官亲手训练的精锐部队外大部分的清国官兵即便是手里拿着现代武器，思想却还是活在300年前。”反观新军建设是从军队制度乃至武器装备、官兵培训等方面作深刻的变革，近代军队司令部、军事学校、军乐队、近代军事编制、后勤制度以及“国防军”概念等等措施都是清政府守旧势力不敢想象的变革。一系列的变革对于提升新军战斗力的效果非常明显，辛亥革命初期人数上占据优势的旧军面对新军时大部分一触即溃，最终南方新军在孙中山、黄兴的引导下率众起义，北方新军在袁世凯指挥下进行逼宫，反予清王朝致命的一击。新军的西式军制在清朝灭亡后经过进一步改进和变革，一直作为国民政府军队的军事制度，而部分军事制度甚至也被后来共产党领导下的军队所沿用、发展，其意义和影响不可谓不深远。在思想文化上通过清末新政，在这方面的变化是十分突出的：其一结束科举制度的历史；其二清末出现办学热潮，由于清政府号召办学，又公布《奏定学堂章程》。加上废除科举制度，于是新式学堂如雨后春笋，达到前所未有的程度；

（十五）其三由于清朝政府的号令及地方官和个人的努力，很快地出现留学的热潮。1905年至1906年间仅留日学生就多达8000余人，这同新政前比较时增长100多倍；其四政治思想界也有所变化，随着清末“预备立宪”的开展，西方近代思想得到一定的传播，在中国传统思想体系中透进数缕民主的霞光。在阶级关系上清末也发生很大的变化，随着中国民族资本主义的发展，中国民族资产阶级的力量有了明显地增长，特别是这时民族资本的中小企业大量涌现使中国民族资产阶级中下层的力量有了明显地壮大，与此同时中国工人阶级的队伍也由甲午战前的10万人左右增长到辛亥革命前的66万多人。在新政与民主革命的关系上新政促进革命的爆发，清末新政与资产阶级民主革命是互相影响着的两个运动：由于民主革命活动的开展，触动清朝的封建专制统治，因此清末新政有转移矛盾、拒绝革命的动机。从这个意义上说民主革命活动促使清末新政的实行，但同时这就是由于清末新政的开展，又在客观上促进资产阶级民主革命的发展。主要表现是：清末民族资本主义的发展为资产阶级民主革命提供经济基础；由于民族资产阶级力量的壮大为资产阶级民主革命提供阶级基础；办学和留学热潮的出现产生众多的青年学生和知识分子阶层，这是民主革命的群众基础；由于清末新军的出现，由于革命党人把工作重点转移到新军，新军就逐渐成了清政府的掘墓人，成了民主革命的阵地。为了实行新政，清政府必须想方设法筹集经费，增加人民的负担，使中国劳苦大众生活较之同光中兴时期有所贫困化，社会矛盾无由不尖锐更甚。为了筹款的清政府不得不向下摊派，这是清末新政经费的最主要来源。为了筹饷的清政府不辞广设名目，以多方索获，如1903年12月24日清政府发布的两个上谕，就向各省派款每年达960万两。

（十六）从1902年起在通商口岸征收印花税，在湖广征收房捐、铺捐。直隶袁世凯拟每户售酒百斤，抽捐制钱一千六百文，并准其于常价之外，每斤增加十六文发售。1903年在吉林征收烧窑捐、车辆捐，在其他地方征收牛捐、马捐、盐商捐、绅富捐，还有户口税、丁税等。清政府向下派款，而这些款项，各地方政府又通过提高部分商品物价从劳动人民身上索获。如此外又出现许多新名目的税捐，如粮捐、房捐、新捐、学捐、铺捐、膏捐、统捐、摊捐等等。同时复提税率，有由户部决定在全国公开加收的，也有由各地任意增加税率的，并允许地方官自筹税收。施行若此，无由不使税紊贪横，未免于广大劳动人民（实是某些无心专业的闲散人），造成前所未有的灾难。对外蒙古的捐税导致人民不堪其扰，相率逃避，近城（指库伦）各旗，为之一空。以袁世凯为代表的北洋军阀的崛起是清末新政的又一苦果，袁世凯是靠在天津小站练兵起家的，又是靠于山东任巡抚时的灵活应变及镇压义和团运动发迹的，在新政期间于1902年清政府又令袁世凯训练京旗陆军，到1906年末北洋六镇的军队都抓在他的手中。因此在清末袁世凯声名显赫并可以左右朝政，这也使得清朝的覆亡有了它自身内部的原因，新政培育出足以摧毁他自己的毒瘤。清末新政时某些经济政策的公布，客观上也为列强输出资本创造方便条件。19世纪末20世纪初是近代中国社会经济发展变化的一个重大转折时期：列强对华经济侵略加速扩张，民族危机空前深重，西方列强的侵略方式也由原来的商品输出为主转为资本输出为主，近代中国的半殖民地半封建社会经济形态最后形成并进一步深化。

（十七）商品输出顾名思义就是西方列强向中国倾销工业品和掠夺原料，这些商品包括鸦片、西方列强本国的手工工厂所生产的产品，或者在通商口岸开设工厂（很少），利用中国廉价劳动力和原料，剥削中国人民。商品输出较资本输出时间早，在1840年至1895年《马关条约》签订年间里绝大部分都是商品输出，其本质是控制殖民地的市场。资本输出是用过剩资本向其他国家投资，例如在中国投资开办工厂，或利用雄厚的资本取得在中国的铁路权、开矿权等等，或用过剩资本作为贷款，其本质是通过资本控制殖民地的经济命脉（危机更加加深和严重）。在西方列强看来与其等着一味守旧的清政府最终被革命所推翻，不如督促清政府实行改革以消弥革命，这样才能维持中国地区局面的稳定和平，进而能够保证其在华利益长期存在。因此《辛丑条约》签订之前和之后列强多次向清政府提出改革的建议，从这一点上讲清政府最后力行新政在一定程度上含有迎合列强的因素。清末新政后民族经济的发展需要大量的资金，张謇是清末提倡实业救国论的代表人物，他提出过“棉铁主义”、发展外资等具体发展实业的措施。棉铁主义指以棉纺织业、钢铁业带动民族工业的发展，形成民族工业体系。他还主张以合资、借款、代办等形式，利用外国资本解决发展民族工业所需要的资金问题。但是列强也不欲中国蓦然走资而顿失既得，正是英、德、法、美等国以借款为诱饵，力争清政府将铁路收归国有，激化清政府与民族资产阶级之间的矛盾。棉铁主义亦称“棉铁政策”，近代资产阶级改良思想家张謇在总结多年办实业经验的基础上于1910年提出的中国振兴实业应以发展棉纺织业和钢铁工业为中心，带动其他经济部门发展的主张。他认为国家贫穷，发展资本主义工商企业的资金不足、人力缺乏，因而必须有重点地进行。

（十八）棉纺织业和钢铁工业关系到国计民生，棉纺织品和钢铁是进口货物中数量最多、耗银最巨的。重点发展棉纺织业和钢铁工业便可减少贸易进口，扭转贸易逆差，满足国计民生的需求，堵塞漏卮。同时可设厂自救，与外商争夺国内市场和资源，从而抵制外商在华投资办厂所进行的掠夺。棉纺织业和钢铁工业的发展又可控国民经济大权，带动国内其他行业的发展，抵制外国资本对中国经济命脉的控制。棉、铁工业中又以发展棉纺织业为先，由此必须发展棉花生产，主张以资本主义股份公司的方式，集资发展棉花生产，以租佃制进行经营。另外还主张加强经济立法，保护实业的发展，在维护和坚持国家主权的前提下利用外资和外债来发展国内经济。棉铁主义主张以发展棉纺织工业和钢铁工业来振兴实业，认为优先发展这两种工业即“操经济界之全权”，可减少对外贸易逆差。清朝光绪、宣统年间进口货之多估较价格，棉织物曾达一万八千余万两次，则钢铁他货无能及者。为了挽回利权张謇在南洋劝业会时就发表中国现实业须采用棉铁政策，为什么是棉铁呢？他反复查阅《海关贸易册》后深感棉织品是当时进口货的第一大宗，又是中国人民所需之品，这是中国第一至大之漏厄。铁是兴实业制造工农之器不可缺少的，如果中国兴工业而不用机械是欲驱跛鳖以竞千里之逸足也。用机械而不求自制是欲终古受成于人处第三位至五、六、七位，故非首先发展棉铁工业不足以谈抵制外货不足以振兴实业。这里张謇不仅注意到发展轻工业同时注意到发展重工业，他深知棉铁两业可以操经济界之全权，重工业强调钢铁轻工业强调纺织这是符合经济发展规律的。他已从战略高度抓住发展民族工业近代化的关键，但是由于财力的限制，张謇对于钢铁工业确实未涉津涯，而只能寄希望于汉冶萍公司群策群力，维护中华一线生机。

（十九）张謇一生事业主要在纺织，与外国的竞争主要也在纺织，后来他在任农商总长期间发布奖励植棉条例等政策法令对于中国棉纺织业的崛起起了巨大的推动作用。即便离开北京政府后他也更是利用西方列强征战暂时无力东顾的有利时机抓紧大力扩展棉纺工业和植棉业决心，在国内市场上与列强“悍战”决一雌雄。张謇所主张的“棉铁政策”又叫“棉铁主义”，在他看来所谓国计民生农工商事业，其中心环节就“在棉铁棉尤宜先”。张謇为自己的“棉铁主义理想”奋斗大半生。早在1919年他说:“凡三十年先我后我事乎此者亦肩背相望矣。铁吾猝未能业之也业棉则逾二十年”，他明白地表示：“棉铁二者不仅棉尤宜先，而首先要从发展植棉着手才是今日救国之策，因为棉纺的联结也就把农、工、商联结起来，从而构成其一整体之实业。”所以张謇反复强调：“纺织根本在于棉故奖励植棉尤为根本之计划。”。张謇提出的棉铁主义并不仅仅是其创办实业的个人体会和指导思想，而是一种统揽全局的中国工业化的宏伟发展战略，远远超越重农主义和重商主义，具有重要的理论意义和实践意义。清末新政时练新军、办警政，强化专制的国家机器，有利于清政府对革命派反抗斗争的镇压。因为在清末清朝旧式军队早已失去战斗力，而所编练的新军，战斗力有了明显的提高。再加上各地办起的警察，加强对革命派反抗斗争的侦缉和镇压，这也是清末新政的一个恶果。清末新政时期清政府开始改变原有的边疆地区治理模式，开放“蒙禁”，在青藏地区“改土归流”，同时将内地汉人大幅移民边疆地区。由于“新政”操之过急、措施不当，产生一系列问题。一向享受清廷优遇的蒙旗王公贵族不仅不能得到财政上的支持，而且还要另纳“报效银”，这就使蒙古地区财政状况陷于恶性循环之中。在蒙古增加的贡捐和新捐输，诸如烟、牛、草、车捐以及国民捐，仅库伦一地以商民每年被迫向清廷交纳的“包捐”银高达两万四千两。

（二十）清政府还通过发行国债（即“昭信股票”）来筹措资金，如土谢图汗、车臣汗两盟封建王公和哲布尊丹巴等上层喇嘛等被“劝办昭信股票”，向清廷交纳报效银20万两，其中哲布尊丹巴一人报效银就6万两，各盟旗都有诸如此类的报效银两。虽然他们可以从牧民身上搜刮来获得一定的补偿，但这使他们本已窘迫的财政更见襟肘产生危机。同时也使蒙古牧民的生计雪上加霜，这种恶性循环也加剧蒙古民族的离心力。张荫棠和联豫在西藏推行新政的筹划实施中所谓“收回政权”，以汉官代替藏官治藏，这是当时西藏地方噶厦所无法接受的。达赖喇嘛在英军逼近拉萨的情况下不得已出走库伦，清政府却听驻藏大臣有泰的一面之词，革除达赖喇嘛的名号，严重伤害西藏人民的民族感情和宗教感情，进一步加深清朝中央政府与西藏地方政府之间的裂痕。过分强调“使通祖国语言文字”，而无视藏民族语言文字的教育。他们所说的“兴办教育”实际上只是汉文汉语的教育，张荫棠印行《训俗浅言》和《藏俗改良》极力宣扬“君臣有义”、“夫妇有别”以及“智、仁、勇、孝、悌、忠、信、礼、义、廉耻、合群”等孔孟纲常伦理，又对藏民族的习俗风尚横加指责，企图以儒家封建伦理取代藏民族的伦理习俗。这种文化自大心理以及以“开启民智”为名试图民族同化的政策在一定程度上损害西藏僧俗的民族自尊心，加深民族矛盾。从1901年至民国建立有很多制约经济发展的不利因素：强势和享有特权的外国资本；厘金和其他苛捐杂税；由于政治制度改革滞后带来的政府官员腐败；日俄战争及其他突发事件引起的社会不安和动荡等等。但民族经济仍有不俗的表现，1895—1913年间民族资本工业发展速度年均15%，比第一次世界大战列强无暇东顾期间的发展速度还略高一点，其他经济事业发展也比较顺畅。主要的一条是政府不再愚蠢地坚持以官办或官督商办的垄断经济为路向，扶植和奖励私人资本，建立自由的市场经济制度。加上工资和原料低廉以及市场广阔，这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利因素（如贪污腐败和政府效率奇低等）的影响。

（二十）从1912年到抗日战争爆发期间战火连绵，社会动荡不安，但总的说来经济仍持续以较高速度发展。1912—1936年尽管有几次世界性的经济危机，特别是1929年开始的经济大危机，中国工业年均仍增长9.2%（主要是轻工业），1912—1930年更高达13.8%。原因是北洋政府继承清末新政的经济自由制度，且有所完善，虽然1927年国民党正式取得政权后开始扶植带有封建的、买办性质的官僚资本，但尚不足垄断国民经济。“新政”带来的社会人文意义也不容忽视，近代著名翻译家和教育家严复翻译的《原富》（即《国富论》）序言中写到：“列强乃至民生安业之事，大抵任民自为，而不过问。读此则知东西立国之相异，而国民资格，亦由是而大不同也。盖西国之王者，其事专于作君而已；而中国帝王，作君而外，兼以作师。且其社会，固宗法之社会也，故又曰元后作民父母。下至守宰，皆以其身兼天地君亲师之众责。卒之君上之责任无穷，而民之能事，无由以发达。而其于国也，无尺寸之治柄，无丝毫应有必不可夺之权利。”没有经济自由，只能事事仰承官府旨意，公民权利就失去基础。在新文化运动中陈独秀也一再重申“以独立之生计，成独立之人格”的极端重要性。清末新政固然是慈禧集团为强化封建国家机器，整顿和巩固清王朝统治搞起来的。也不可否认新政改革由于主观和客观上的多重局限，加上王朝自身的顽固保守，使改革在打折扣，存在诸多缺陷和差强人意之处。尽管这样但清末新政改革在社会政治、经济、军事、文化教育等方面都产生新陈代谢的客观效果，在中国社会的近代化过程中占有一定的地位，这是应该肯定的，不能视而不见、一笔抹杀。更不应该视之为“假维新”、“伪变法”，而应谨重地分析，肯定是一个确确实实推行的改革运动，是中国近代史上广泛而深刻的资本主义性质的改革运动，其与戊戌变法相比较时是一场排除民族资产阶级领导和参加具有资本主义性质的改革运动。

五大臣出洋

（一）1905年七月清政府为了挽救危局不得不接受资产阶级改良派“立宪”的口号，挂起“预备立宪”的招牌，特派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等五大臣分赴欧美日本等东西洋各国考察宪政。20世纪初经过义和团运动、八国联军侵华战争后清王朝内外交困，统治摇摇欲坠。1901年1月慈禧太后被迫宣布要“取外国之长”以“补中国之短”，实行变法新政。同年张之洞、刘坤一联名所上《江楚会奏变法三折》中也明确提出拟请敕派王公大臣分赴各国游历，其理由是亲贵归国，所任皆重要职事，所识皆在朝之达官，故其传述启发，尤为得力。1902年以后逐渐出现官员出洋游历（尤其是赴日本考察的热潮）对推动清末新政的进展起一定的作用，1905年由于日俄战争和民族危机加深的影响，要求立宪的舆论日益高涨，驻外公使和地方督抚也纷纷奏请仿效日本及欧美政治，实行君主立宪。清廷决定派王公大臣出洋，深入考察欧美及日本等国政治，归国报告后再做决策，于是就有了1905—1906年的五大臣出洋。清廷所派考察政治出使大臣的人选几经变动，最初曾想派贝子载振、军机大臣荣庆、户部尚书张百熙和湖南巡抚端方，后因荣庆、张百熙不愿去改为军机大臣瞿鸿禨与户部侍郎戴鸿慈。以后又因载振、瞿鸿禨公务在身而不能出洋，改派镇国公载泽、军机大臣徐世昌，不久又追加商部右丞绍英。1905年9月24日正值使团在北京正阳门车站上车准备出发时遭革命党人吴樾炸弹袭击，绍英等受伤，徐世昌兼任巡警部尚书也走不了，又改派山东布政使尚其亨和顺天府丞李盛铎。因此最后真正出洋的五大臣是载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎，全部是高级别的一二品大员。

（二）镇国公载泽姓爱新觉罗，满洲正黄旗人，是嘉庆皇帝第五子惠亲王之孙。其妻与光绪皇后隆裕是姐妹，属近支王公，宗室贵胄，故出洋后常被外国报纸称为“亲王殿下”。他是深得慈禧太后宠信的满族亲贵，出洋前任盛京守陵大臣，回国后不久就升任御前大臣、度支部尚书。户部侍郎戴鸿慈与湖南巡抚端方都曾在慈禧西逃时护驾有功，获慈禧赏识，刚出洋就分别被升为礼部尚书和闽浙总督，回国后端方更调任两江总督兼南洋大臣。尚其亨是二品布政使，汉军旗人，并与慈禧沾亲。而李盛铎原是慈禧宠臣荣禄之心腹，此时被任命为出使比利时大臣兼考察政治大臣。五大臣出洋还选调大批随员，选拔标准是必须择其心地纯正见识开通者，方足以分任其事。随员不仅人数众多，而且级别较高、素质较好，不少人后来成为政坛和外交界的风云人物。他们先是奏调38人名单，实际上后来分两路出发时仅载泽一路在其日记上提到的随行或先遣人员名单已达54人。戴鸿慈一路，其日记所记同行随员也有48人。随员中包括部分京官，如御史、内阁中书、翰林院编修，各部郎中、员外郎、主事等，还有地方官员，如道员、知府、知县，海陆军官如参将、都司以及地方督抚派的随员和留学生等。有些是精通外语和外国情况曾经留学欧美、日本的归国留学生，其中包括民国时代当过内阁总理或部长、公使的熊希龄、陆宗舆、章宗祥、施肇基等人，还有袁世凯的长子袁克定。随员们各有分工，分别担任先遣联络、考察、翻译、编撰等任务。五大臣出洋目标远大、任务明确、调研细致，1905年7月16日上谕规定目的是分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。并要求在国外随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任。

（三）临行之前慈禧太后和光绪帝连日召见考察大臣，认真听取端方演讲《立宪说略》，并让考察大臣带上些宫廷御点路上充饥。光绪帝还面谕军机大臣：“考察政治是今天当务之急，务必饬令各考察大臣速即前往，不可任意延误。”1905年12月11日戴鸿慈、端方等人已经待命出发，鉴于上次出行的教训，这次出发时北京火车站采取严密的保护措施，实行戒严，所谓闲杂人等一概不能入内。车站稽查严密，外人不得阑入。按照惯例，完成拜祭祖先仪式、求得祖宗庇佑之后戴鸿慈、端方二位大臣由北京经天津至秦皇岛，再换乘兵轮“海圻”号前往上海，搭乘至欧美国家的船只，开始西行。此外还有随行前往美国留学的八名学生，日后因在美国宣传孔教而声名远扬的陈焕章也在这群留学生之列。12月19日美国太平洋邮船公司的巨型邮轮“西伯利亚”号载着几十名考察人员，也载着清政府和社会各界的殷殷期望，收锚起航，向着日本驶去，善于观察的戴鸿慈刚刚上船就详细地记录下整个邮轮的构造和机关设置情况。12月11日载泽、李盛铎、尚其亨等人也从北京出发，来以上海。次年1月14日这批考察团成员搭乘法国轮船公司的“克利刀连”号先到日本，再转至欧洲等国家。一路上也是众人拥簇、浩浩荡荡，同行的除了一干随员之外还有各省选派随团出洋考察者六人以及留学生若干人。尽管为节省时间多参观一些国家，出洋考察宪政团已经兵分两路行进，但是相对而言他们的行程还是很紧张的。因此随行人员就各施所长，按照自己的领域去观察他国不同的方面，以期用最短之时间取得最大之功效。

（四）自然这次出国考察，宪政为首要之目标，因此每到一国对于议院的参观和议会制度的考察必在计划之中，由是形成一个惯例，也引发许多思考。在戴鸿慈等人看来在这些实行宪政的国家中执政党和在野党之间为了国家利益做出的沟通以及君主和议会之间的互动关系让他们耳目一新，当他们踏上所美国时看到议院中的议员们恒以正事抗论，裂眦抵掌，相持未下。及议毕出门，则执手欢然，无纤芥之嫌。盖由其于公私之界限甚明，故不此患也。而当他们来到英国时也注意到议员分为政府党与非政府党两派，政府党与政府同意，非政府党则每事指驳，务使折中至当，而彼此不得争执。诚所谓争公理，不争意气者，亦法之可贵者也。在意大利考察时戴鸿慈等官员看到意大利议会中往往由议院就可以决定国王任命大臣之去留，对于这些考察大臣而言此事让他们感到十分诧异：“义国任命大臣之权，操诸国王之手。而大臣之不职者，得由下议院控诉之，而由上议院以裁判之。欧洲诸国，政制相维，其法至善，胥此道也。”字里行间无不流露出对于这种政治体制的惊奇和赞叹。在考察宪政之余这些官员们也对日本和欧美社会的物质和文化事业产生浓厚的兴趣，事实上这样的社会氛围对于他们而言确有耳目一新之感，因此在这为时半年的国外行程中他们分别参观一些外国的社会部门和机构。大致说来既有像政府机关、邮局、铸币局这样的行政管理和服务部门，又有像监狱、疯人院这样诸如管制社会另类人群的机构；既有像基督教青年会、商会这样的依靠宗教和社会力量所组成的团体，又有像美术院、博物馆、学校等文化教育机构。

（五）可以说是比较广泛地近距离观察、了解日本和欧美社会的不同侧面，并且与中国的社会情况进行不同程度的比较。譬如当考察大臣们在德国剧院观看戏剧时对于德国人编排戏剧时所花费的心思感触颇多，认为像德国这样的欧洲国家非常注重戏剧对于民众的教化作用，因此不惜投大资本、竭心思耳目。遂联想到中国的戏剧改良在社会中遇到的重重阻力，不禁感慨道：“又安怪彼之日新而月异，而我乃瞠乎其后耶！”在参观余暇考察宪政的大臣们也在享受着难得的休闲时光，每当他们到大城市进行考察之余总是不忘前往所谓“优游休息”之地放松一下。每至都会繁盛之区必有优游休息之地，稍得闲暇，即往游观，辄忘车马之劳，足益见闻之陋。相形之下中国这样的数千年文明旧域，迄今乃不若人，难免让这些大臣产生相形见绌之感。待他们回国后便立刻奏请由学部、警部主持，在京师次第筹办这些公共设施，并由清朝政府饬各省督抚量为兴办。亦先就省会繁盛处所，广开风气，则庶几民智日开。民生日遂，共优游于文囿艺林之下，而得化民成俗之方，其无形之治功，实非浅鲜。他们不仅提议在全国范围内逐步建立起图书馆、博物馆、动物园、公园等，而且还不惜斥重金从国外购买回一批动物，放在北京新建的万牲园中，可以说是促成中国最早的动物园的雏形。1906年夏秋之际经过近半年的海外考察后两批出洋大臣先后回到中国，他们在梁启超和杨度等人在东京事先写好的有关实行宪政的文章的基础上草拟一份“考察宪政报告”，向清朝政府复命，正式提出实行君主立宪的主张。并且还指出立宪利于君，利于民，不利于官。

（六）此外戴鸿慈、端方等人还根据从国外带回来的关于宪政的资料编写出《欧美政治要义》一书，将欧美各国的政体或者相关的政治制度进行简略的介绍。不仅对于改革政治和其他制度具有重要参考价值，而且也使慈禧和当权亲贵对于世界大势有所了解，宪政知识有所增长，有利于基本国策的确定。以慈禧太后为代表的清政府内部顽固派对于考察团的态度是比较认可的，1905年11月23日考政大臣请训陛辞，据端方致张之洞函透露称慈禧当日殷殷以考察各国宪政为属，冀归来后施行，是此事尚有成立之望。端方、戴鸿慈离京当天慈禧即向奕励询问立宪宗旨，奕励称：“中国宜用君主立宪政体，由君主操权。而商民凡有一切公约，参酌行之，当可有益无弊。”慈禧对此颇为认同。五大臣考察团在国外考察期间慈禧对于立宪一事更加关注，有报道称：“日前两宫面谕，现以时局艰难，力图变法。虽经拣派大臣出洋考求政治，究恐缓不济急。尔大臣等务当细心讨论，可先定其大略，侯出洋大臣回国后再行参酌，择善而从。”显然慈禧对立宪的态度变得十分热心，倾向于认可宪政改革。由于上海的地理位置，两路考察团皆由上海放洋，考察完毕后亦取道上海返京。上海作为立宪派活动的中心之一，两路考察团无论放洋还是归国之途皆与上海立宪派人士密切接洽。总体来看上海立宪派对考察团持欢迎态度，积极为考察团建言，表现出强烈的参政意识，然而这并不表明对政府的真实动机毫无怀疑。在考察团出国之前上海立宪派的怀疑情绪即表现得较为明显。如在日俄战争之际策动端方等地方大吏的主角之一赵凤昌曾对端方言道：“欲预闻日俄和议未成，而改派考查，朝廷于立宪，仍为敷衍延宕之计。革命终不能免，可以早回，得南洋一席。”

（七）在考察团出洋不久张謇亦曾于日记中写道：“宪政之果行与否，非我所敢知。而为中国计，则稍有人心者不可一日忘，此事将于明年秋冬之际卜之。”由于立宪问题在立宪派和清朝统治集团部分官员之间形成共鸣，革命派则不可避免地产生不小的担忧。如果清政府真的能够推行宪政改革，必将得到国民（尤其是立宪派）的大力拥护，其统治合法性将会得到稳固。由此革命派以暴力推翻清政府、建立民主共和国的理想将很难实现，于是革命派一面加紧组织起义，自同盟会成立到武昌革命爆发为革命运动发展的“茁壮时期；一面通过发表各类论说，以批判的武器揭露清政府推行立宪改革的虚伪性，五大臣出洋考察则成为革命派批判清政府假立宪的焦点事件。就后一方面而言革命派以《民报》为舆论阵地，揭露考察团出洋考察期间的种种丑态，对考察团在国外的考察所得进行批判，并从理论上全面否定清政府推行宪政的可能性，形成反对清廷立宪的第一个舆论高潮。总的来看在五大臣出洋考察期间反对立宪的声音虽然此起彼伏，然而在愈来愈浓厚的立宪氛围包围下无疑处于下风。五大臣出洋收获丰硕、效果显著，推动预备立宪的决策。1906年回国后载泽等编辑书籍67种146册，并将其中30种分别撰写提要，进呈光绪和慈禧御览，另将购回的400余种外交书籍送交考察政治馆备考。戴鸿慈、端方也带回许多书籍、资料，并赶写出介绍欧美各国政体制度的《欧美政治要义》供朝廷采择，以后又编写介绍各国政治的源流和概况的《列国政要》133卷，这些书对清末新政和预备立宪的各项改革和制度建设具有重要参考价值。

（八）五大臣出洋所起的最重要作用是推动清政府预备立宪基本国策的确定，他们一回到北京就直奔颐和园复命，慈禧太后和光绪皇帝立即召见他们。前后计召见载泽、戴鸿慈各2次，召见端方3次，尚其亨1次。他们在召见时力陈中国不立宪之害及立宪之利，并一连上好几份奏折来详加阐述。其中最重要的是载泽的《奏请宣布立宪密折》，为解除慈禧太后对立宪的思想顾虑，着重指出君主立宪有三大利，即“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，为维护清王朝的统治开一副包医百病的药方，令慈禧读后颇为动容。端方也上了《请定国是以安大计折》，洋洋万言，阐述考察欧美各国政治的结论：“东西洋各国之所以日趋强盛者，实以采用立宪政体之故。因此中国欲国富兵强，除采取立宪政体而外盖无他术矣！”1906年8月25日清廷命醇亲王载沣和各军机大臣、政务处大臣及北洋大臣袁世凯等共同阅看考察大臣的条陈各折并会议讨论，这实际上是决定国策的重臣会议，会上多数人赞同立宪，少数人尚有保留。8月29日慈禧太后与光绪帝召见诸大臣，决定预备立宪，1906年9月1日清廷正式颁布“仿行立宪”的上谕。对于五大臣出洋事件时英国《新达泰晤士报》、《摩宁普司报》、《纽加司络报》等纷纷发表文章评述，德国的著名汉学鼻祖福郎克在《科隆日报》上写道：“他们此次出洋是为了学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系，特别是有着极大的可能，将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去。”《泰晤士报》评价说：“人民正奔走呼号要求改革，而改革是一定会到来的，今天的北京已经不是仅几年前你所知道的北京了。中国能够不激起任何骚动便废除建立那么久的科举制度，中国就能实现无论多么激烈的变革。”

立宪运动（上期）

（一）清政府根据出国考察宪政的清宗室载泽、端方等五大臣的意见于1906下诏预备立宪，1907年又在中央筹设资政院，在各省筹设咨议局。各地立宪派政治团体，发表宣言，鼓吹实行君主立宪政体，并发起国会请愿运动。要求速开国会，颁布宪法，缩短预备立宪期限等。1908年清政府又宣布9年后实行立宪，同时颁布《钦定宪法大纲》。预备立宪指的是清政府迫于压力，在辛亥革命前夕宣布为预备实行君主立宪所采取的一系列措施，亦称“筹备立宪”。晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。预备立宪的工作相当艰巨，非一朝一夕。清末的“预备立宪”主要涉及三个方面的内容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是设立议会；三是实行地方自治。义和团运动后各地群众的反抗斗争此伏彼起，民主革命思潮在全国广泛传播，反清武装起义接连不断。资产阶级改良派为抵制革命，展开要求实行君主立宪的立宪运动，并取得清廷中央和地方一些汉族官僚的支持。这些情况使清政府不得不采取一些姿态，应付立宪运动并乘此加强皇权，以便镇压正在兴起的民主革命，挽救清朝统治的灭亡。中国清政府在辛亥革命前夕宣布为预备实行君主立宪所采取的一系列措置又称筹备立宪，次年五大臣归国，拟出立宪方案。慈禧太后颁布预备仿行宪政的谕旨，各地纷纷建立立宪团体，海外的立宪派也积极响应。1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立咨议局，12月16省咨议局代表组成国会请愿同志会。对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国给清廷上下以很大震动。日俄之胜负，立宪专制之胜负也。朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制。

（二）于是不数月间立宪之议遍于全国，因为日本于1882年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察，次年五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭。”建议进行立宪。但是他们指出：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”清朝统治者看中的正是“预备”两字，1906年9月1日清廷颁发《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。晚清政府之所以实行预备立宪有其深刻的历史背景，从国际环境看十九世纪末至二十世纪初经过中日甲午战争和八国联军侵华战争后帝国主义进一步加紧对中国的侵略步伐，但是1900年的义和团运动粉碎他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”来扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内形势而言十九世纪晚期中国的经济结构和阶级结构已发生明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制主义制度与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾都已十分尖锐，以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到如再不作任何“革新”的表示必将“全局糜烂”、“溃决难收”，必须慎重选择“善后之策”才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。而所谓“善后之策”就是一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛；二曰行公溥之政，潜消戾气。即在加强镇压的同时用“政治上导以希望”的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。1906年清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后进行一些预备立宪活动，比如设立谘议局和筹建资政院。

（三）谘议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜；讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改；选举资政院议员；申复资政院或督抚的咨询等。但是它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于1907年开始筹建，它的宗旨是取决公论，预立上、下议院基础。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。另外慈禧太后于1906年9月1日颁布预备仿行宪政的谕旨，各地纷纷建立立宪团体，海外的立宪派也积极响应。清政府于1908年8月宣布预备立宪以9年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》23条，其中关于“君上大权”的14条规定皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。11月溥仪继位，1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立谘议局。12月16省谘议局代表组成国会请愿同志会，在1910年又3次请愿要求速开国会。10月资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会，清政府不得已将预备立宪期9年改为5年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁。1911年5月清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁，由庆亲王奕劻任总理大臣。在13名国务大臣中汉族官僚4名、蒙古旗人1名、满族8名，其中皇族又占5人，被讥为皇族内阁，至此清政府借预备立宪欺骗国人已不言而明。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权、人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向破产的记录。

（四）《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》），1911年11月3日由清政府公布，清政府为了挽救因为辛亥革命造成的时局动乱在3天之内仓促制定。《十九信条》是中国第一部成文宪法，《十九信条》不得不作出很大的让步，形式上被迫缩小皇帝的权力，相对扩大议会和总理的权力，但仍强调皇权至上，且对人民权利只字未提。1906年清廷宣布“仿行宪政”，以日本为取法对象，在制宪方面坚持钦定的制宪方法，以便巩固君权。继1908年颁布《钦定宪法大纲》之后清廷又于1910年底派遣溥伦和载泽为制宪大臣，负责起草钦定宪法。随后溥伦和载泽在1911年3月奏派陈邦瑞、李家驹、汪荣宝三人为协同纂拟宪法人员，并于7月初正式开始纂拟，到9月底已由汪荣宝和李家驹执笔起草好宪法条文。正在分批进呈给摄政王载沣“钦定”的时候1911年10月10日武昌起义爆发，拉开辛亥革命的序幕，受辛亥革命的冲击，他们的制宪工作被迫停止。10月27日发生滦州兵谏，由驻扎在滦州的第二镇统制张绍曾领衔，与该镇两个协统伍祥桢、潘矩楹以及护理第三镇统制卢永祥、第二混成协统领蓝天蔚联署的奏折中提出的改革政治的主张，共计十二条。其中在制宪方面明确提出要以英国之君主宪章为准，宪法由国会起草议决，以君主名义宣布，但君主不得否决之。若照此办理，制宪方式不啻由钦定突变为民定，对此清廷未能及时做出答复。于是两天之后资政院收到张绍曾等人的一封电报，对清廷尚未对其27日的“奏报”做出反应非常恼火，态度强硬地宣称：“其所提政纲十二条实为现在扶危定倾之不二法门，自谓一字不可增减，要资政院迅予提案质问政府，从速解决。”30日清廷颁发上谕，授予资政院“协赞”宪法之权，但是这仍然不是对滦州军人的要求的回应，而是对资政院的回应。

（五）原来资政院在29日递交一份奏折，说宪法是“君民共守之信条”，要求给予该院“协赞”宪法之权。于是清廷在次日颁发上谕，对此表示认可，并命溥伦等敬遵《钦定宪法大纲》，迅将宪法条文拟齐，交资政院详慎审议，候朕钦定颁布。这一上谕虽然赋予资政院“协赞”宪法的权力，制宪方式由钦定转向协定，但是要求宪法依然按照《钦定宪法大纲》起草，资政院“协赞”之后仍然要由君主钦定，可知清廷至此还在幻想着宪法可以“巩固君权”。资政院奉到以上谕旨之后于10月31日给滦州军人发了一通电报，说自己奏请的协赞宪法以及组织责任内阁、特赦党人等均被朝廷谕允，这些都与军人所提的“政纲”吻合。谈到制宪，资政院说该院已经议决，将来制宪要采用英国君主立宪主义，用成文法规定，目前资政院正在做的是拟具重要信条。资政院此处所说的制宪方案与张绍曾等人的“政纲”比较接近，但是这只是资政院的一面之词，清廷迄未肯定他们的制宪主张。因此军人继续向清廷讨要说法，于11月1日致电军咨府，请其代奏。电报对清廷在10月30日谕旨中所谈的制宪方案明确予以反对，要求取消宪法大纲，由议院制定，在电报末尾还加上一句“荷戈西望，不胜惶恐待命之至”。溥伦和载泽注意到这一句话，这句话很有杀伤力，使他们意识到再不满足滦州军人的要求，大局将无法收拾。11月1日资政院开了一次秘密会，并邀请内阁总理大臣奕劻、协理大臣徐世昌等人参加。在这次会议上议员们强调宪法应采用英国君主立宪主义，仍用成文法规定之，即放弃日本式立宪，采用英国式立宪，此中包含否定30日清廷所颁布的制宪方案的意思。议员们成功地获得奕劻的同情，使他表示愿意将此主张“代为上达”。11月2日资政院议员成功说服溥伦和载泽，使他们应允去做摄政王载沣的工作，也就是说资政院议员已经为打破仿日立宪采取一定的措施。

（六）同日清廷颁发上谕，宣布：“所有大清帝国宪法，均著交资政院起草，奏请裁夺施行。”再无钦定字样，钦定制宪的局面终于被打破。11月3日资政院就上奏《十九信条》，当即奉旨谕允。虽然资政院在上奏的时候宣称该院是在11月2日获得制宪权之后动手起草的信条，但从汪荣宝日记和资政院10月31日的电报来看该院在获得制宪权之前已经着手，并且起草好信条，起草者为陈敬第、汪荣宝、籍忠寅等资政院议员。十九信条起草好之后当天议决，进入议决信条的议题之后先由起草员陈敬第报告起草大意，然后由秘书长宣读奏稿。其后由议长宣读条文，逐条表决，表决比较顺利，唯独表决第十四条的时候发生一点波折。王璟芳对这一条所规定的预算未经国会议决不得照前年度预算开支一事表示反对，以为于行政上实有不便。他提出一个修正案，建议删除“不得”二字，若如此则关于这一问题的立法精神完全反转过来。他的主张遭到易宗夔的反对，两人讨论良久，随后议长用起立表决的方式决定王璟芳的提议能否成为议题。结果起立者不满三十人，不成为议题。这时王季烈又提出另一修正案，建议将这一条删去，结果也没有得到认可，亦不成为议题。于是这一条还是表决原案，立者多数。逐条表决之后仍将全案付表决，即表决十九信条作为一份文件能否成立，结果全场皆起立赞成。据统计称十九信条中有八条出自滦州兵谏所提条款，十条来自在京各政党所提关于宪法之条件，只有第17条“国务裁判机关，由两院组织之”不知源自何处。颁布信条之后第5天（即11月8日）资政院有一项重要议程：选举内阁总理大臣。关于这一选举在《协和报》留下一点细节，据悉那是一场用无记名投票法进行的选举，下午4点开始，4点过5分结束。投票结果如下：有效票87张，岑春煊得2票，黄兴得2票，梁启超得1票，锡良得1票，王人文得2票，那彦图得1票，袁世凯得78票。袁世凯当选，11月13日入京准备组阁。

（七）11月26日清廷举行将十九信条宣誓太庙的仪式，12月28日清廷宣布因为十九信条未能达到预期的政治目的，决定召集临时国会，解决中国将来是推行共和制还是君主制的问题。但临时国会还没来得及组织，袁世凯旧部的北洋将领就举行兵谏，要求共和。1912年2月12日清帝退位，清朝灭亡。预备立宪的最初步骤是，1905年10月清政府派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣出洋考查宪政。同年11月又命政务处王大臣等筹定立宪大纲，设立“考察宪政馆”。1906年8月出洋考察的五大臣经由欧、美各国及日本考查后归国，拟出立宪方案。载泽并在《奏请宣布立宪密折》中指出立宪可以使皇位永固、外患渐轻、内乱可弥，并说明今日宣布立宪不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限。慈禧太后很赏识载泽的意见，七次召见出洋大臣，并经御前会议反复筹划，于9月1日颁布“预备仿行宪政”的谕旨。这道谕旨中宣布立宪的原则是大权统于朝廷，庶政公诸舆论。预备实行的时间是俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。预备内容是将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务、整饬武备、普设巡警，使绅民悉明国政，以预备立宪基础，这些措施实际还是清末“新政”的内容。清政府要求天下“臣民”必须各明忠君爱国之义，尊崇秩序，保持平和以预储养成立宪国民之资格，并强调先从厘定官制入手。清政府“预备立宪”既同立宪派的立宪运动密切相关，又包含压抑革命派的用意。在立宪问题上立宪派与革命派存在着尖锐的对立，从1903年起立宪派就积极宣传君主立宪，要求迅速加以实行。革命派则坚决反对，并进一步发动反清武装起义，当清政府颁布“预备立宪”的时候立宪派与革命派立即围绕“预备立宪”展开大论战。

（八）立宪派不但盛赞“五大臣”出洋考查宪政，还把“君主立宪”看作是救民于大旱之及时雨。革命派则著文立说揭露“君主立宪”的欺骗性，有的革命党人如吴樾还身怀炸弹去北京车站谋炸出洋的五大臣。“预备立宪”进程的具体设计如下：第一年（1908年）筹办咨议局（各省督抚办），颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本；第二年举行咨议局选举，各省一律开办咨议局（各省督抚办），颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本；第三年召集资政院议员，举行开院以及推广厅州县简易识字学塾；第四年创设乡镇简易识字学塾；第五年推广乡镇简易识字学塾；第六年城镇乡地方自治一律成立；第七年民众识字义者须达到百分之一；第八年民众识字义者须达到五十分之一；第九年宣布宪法，颁布议院法。颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者须达到二十分之一。这一进程设计的核心理念，所以必须有一个开启民智、训练民众参政议政能力的过程。进程设计当中“国民必读课本”是为了启发民众的民主、民权意识，推广简易识字学塾是为了改变绝大多数民众无法参与民主议政的劣境，“咨议院”则是一个供民众练习民主议政的场所，“即议院之先声”。“预备立宪”谕旨颁布后立宪运动也由宣传推动阶段进入发展阶段，各地纷纷建立立宪团体，国内立宪派建立的有上海的预备立宪公会（会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜）、湖北的宪政筹备会（会长汤化龙）、湖南的宪政协会（会长谭延闿）、广东的自治会（会长丘逢甲）等。海外的立宪派也积极响应，1907年2月康有为将保皇会改组为国民宪政会，同年10月梁启超与蒋智由等又在东京组成政闻社，鼓吹“预备立宪”。1908年以后在清政府“预备立宪”的诱动鼓舞下立宪运动逐步进入高潮，立宪派发动几次召开国会的请愿。

（九）清政府于1908年8月为拉拢立宪派，采取欺骗手法，宣布预备立宪以九年为限。同时颁布《钦定宪法大纲》二十三条，其中关于“君上大权”的十四条规定皇帝有权颁行法律，黜涉百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等，事实上仍同封建专制没有什么区别。11月慈禧太后、光绪帝（即清德宗载湉）死去，溥仪继位。1909年改元宣统，3月下诏重申“预备立宪”，命各省当年内成立咨议局，立宪派在各省咨议局中占据领导地位。12月十六省咨议局代表组成国会请愿同志会，在1910年又三次请愿要求速开国会。10月资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会。清政府不得已将预备立宪期九年改为五年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁，同时下令驱散各地请愿代表。1911年5月清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁，由庆亲王奕劻任总理大臣。在十三名国务大臣中汉族官僚四名、蒙古旗人一名、满族八名，其中皇族又占五人，被讥为“皇族内阁”。至此清政府借“预备立宪”欺骗国人，达到贵族集权、镇压民主革命的目的完全暴露，立宪派的幻想随之破灭，民主革命更加高涨。1911年爆发辛亥革命，清政府又公布《宪法重大信条十九条》企图挽救自己，但已无效。晚清预备立宪这项政治活动有着保守性和欺骗性，这场宪政改革涉及的内容极其庞杂，触动社会的方方面面。预备立宪的措施加剧中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起社会的极大混乱，加速它的覆灭。预备立宪的直接后果是加速清朝的灭亡，催生新的政治制度。在镇压太平天国运动过程中以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的汉族地方督抚迅速崛起，他们手中握有地方的政权、军权、财权，几乎不受中央控制，清王朝从此呈现出强枝弱干的局面。

（十）从1901年实行新政开始清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，而把它集中于满人之手。1906年设立陆军部，由它统率帝国的全部陆军，该部的尚书及两位侍郎都由满人担任，这样陆军就全部由满人统率。设立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才拥有对外借款及铸造、发行货币权。宪政改革越往前推进，汉族官僚手中的权力不断丧失，而中央政府集中的权力越来越大。在1911年成立“责任内阁”的十三名成员中满人八名，并且皇族就占了五名，汉人仅四名。载沣的两个兄弟分别掌握着陆军和海军，这样行政和军事大权就全部集中于皇室之手。汉族官僚普遍感到被欺骗了，他们对满洲政府的不满就空前表现出来。一般来说绅士是保守的，他们比较倾向维护传统的体制和意识形态，这与维护他们的地位和在地方的威望是一致的。但在经过义和团和八国联军事件后他们终于认识到闭关锁国那一套不行了，于是逐步放弃过去保守的观念，致力于兴办新学、投资实业。有些人成为实业家，有些人还出国留学、游历或进新学堂学习，因而在思想观念上逐渐发生变化。在清末新政之前绅士们虽然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的、各自为政的，预备立宪给他们登上全国舞台提供机会。朝廷设立咨议局、资政院以及推行地方自治给他们提供新的合法的活动场所，并使绅士阶层实现全国性的集结，形成当时政坛上举足轻重的力量——立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。立宪派形成后怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。

（十一）为了速开国会，1910年他们掀起中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝和“皇族内阁”成立之时他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来严重后果，在武昌起义爆发的7个星期内15个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱私囊、搜刮民财导致百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的《东方杂志》作过调查：1909年曾发生起义113起，1910年285起。清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起极大的骚乱，例如在1909年至1911年中浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动，同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动。民众力量的不断打击动摇农村中旧的生产关系，并瓦解清政府在农村地区政权的根基。清末的“预备立宪”虽然最终没有成功，但是他的意义仍然重大，他是中国二千年封建与专制制度的第一次向“宪制”的过渡，是中国封建与专制社会的第一次“政治改革”，也是中国封建与专制向“宪制”的第一次“和平过渡。首先他是中国二千年封建与专制向“宪制”的一次“和平过渡，中国二千年爆发无数次的“农民革命”、“农民暴动”，建立一个又一个的“农民王朝”，从来都是一个专制代替另一个专制，一个“农民帝王”代替另一个“农民帝王”，都是”专制”，从来就没有现代意义上的“宪制”。

（十二）虽然清末的“预备立宪”准备在中国实行的是“君主宪制”，但是“君主宪制”也是一种“宪制制度”。表面上他似乎还没有“共和宪制”那样完全，还有一个“君主”，但实际上他是一种按不同国家的历史而产的“宪制制度”，他是不同的国家按实际历史条件的产物。其次他在中国第一次宣布实行“宪制”，“宪制”与“专制”完全不同，“宪制”主要有“君主宪制”和“共和宪制”。在中国封建与专制社会里皇帝的“言”与“行”就是国家的“法律”，在这种没有“宪制”的条件下不仅皇帝的权力是无限的、至高的，也是没有限制的，而在一个“宪制制度”下皇帝的权力首先受到国家“宪法”的限制。虽然清末的“预备立宪”中制定的是“君主宪法”，皇帝仍然具有极大的权力，但是皇帝权力已经不是无限，皇权的至高无上的现象已经受到冲击，这在当时的中国已经是一个进步。有人认为“共和制”比“君主宪制”更完美，实际上对一个国家实行那一种主要是要根据实际情况出发，而当时的英国、日本的“君主宪制”成功主要就是因为从当时的国家的实际出发。最后“预备立宪”也是西方“宪制制度”在中国的最初试验，西方的“宪制制度”较早，而中国二千年来一直是“君主专制”。虽然慈禧太后推行的“洋务运动”，引进一些西方的先进技术，但是并没有引进西方的先进制度。日本的明治维新的成功恰恰在于他不仅引进西方的先进技术，也引进西方的先进制度，这就使得与中国相同的日本走到中国的前面，中国的“预备立宪”本来也是一场的准备学习日本“明治维新”的改革运动，但因为后来的“辛亥革命”又陷入到一场“农民造反”的混乱之中，使中国刚刚开始的“预备立宪”宣告失败。