非政府组织

（一）非政府组织英文缩写NGO，20世纪80年代以来人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。非政府组织是一个多源的群体，在非政府组织基础上伴生着许多缩写词。它们包括：INGO——国际非政府组织，例如CARE；BINGO——面向商业的非政府组织；RINGO——宗教非政府组织，例如天主教救济服务；ENGO——环保非政府组织，如Global 2000；GONGO——由政府运行的非政府组织，它们由政府为了符合外缓要求而成立类似非政府组织组织；QUANGO——半自治非政府组织，如W3C、国际标准化组织，它们把自己定义为非政府组织，但它们是由147个国家政府标准机构构成的组织。非政府组织一词最初是在1945年6月26日美国旧金山签署的联合国宪章第71款使用的，该条款授权联合国经社理事会为同那些与该理事会所管理事务有关的非政府组织进行磋商来作出适当安排。1952年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为：“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。”在当时这主要是指国际性的民间组织，在这之后的十多年里非政府组织自身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水平，没有多少实质性的发展。一直到1968年在联合国经社理事会通过的1296号决议中规定联合国同非政府组织关系的法律框架后该决议肯定非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位，自此以后非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入联合国体系的运作。在联合国经社理事会中专门设有一个非政府组织委员会，负责审核、批准、接纳非政府组织，并且认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述，获得经社理事会中咨询地位的非政府组织有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。联合国1296号决议规定非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位，首先应致力于联合国经社理事会及其附属机构所关注的问题，如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权以及其他一些相关的问题。

（二）这些非政府组织的宗旨与使命不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则相抵触，它们应支持联合国的工作，传播有关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织必须要有一定的代表性和国际性，应具有代表其成员发言的权威。这个决议还规定非政府组织如要在联合国注册，其组织成员必须以民主的方式参与组织活动，应有民主决策机制，应具有责任机制的安排和决策过程的透明度。这些非政府组织必须向联合国提交其预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议还鼓励各国同性质的组织组成国际性联盟，以便能更好地在联合国与非政府组织之间发挥一种纽带传送作用。除经社理事会外联合国的公共信息部也制定一套与非政府组织保持关系的规定，允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位，侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。1996年联合国经社理事会通过的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定，1968年决议只承认国际性非政府组织，而1996年决议则进一步承认在各国和各地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作，加强经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定规则。经社理事会在其1996年的297号决议中决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题，非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制是从20世纪70年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点，举行同样议题的非政府组织国际论坛是非政府组织参与和影响联合国决策的一种重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛第一次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会期间召开的，以后成为惯例，如1992年里约热内卢的环境与发展大会；1994年开罗的人口与发展会议；1995年的哥本哈根社会发展会议；1995年北京的世界妇女大会；1996年伊斯坦布尔的联合国第二次人类住区大会等。

（三）自20世纪80年代以来联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整，努力发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内有20多个政府间国际组织致力于各类发展事业，如世界银行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、世界卫生组织、联合国儿童基金组织、联合国难民事务高级专员，另外还有一些较小的组织。这些组织的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织有的设有专门的部门处理与非政府组织有关的事务，如联合国教科文组织下设有非政府组织会议；世界银行设有非政府组织—银行委员会。还有一些联合国机构与特定的非政府组织有着经常性的密切联系，如在联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间；在联合国人类居住中心与住区国际联盟之间；联合国环境规划署与环境联盟中心之间。世界卫生组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作，联合国志愿者署在亚非拉的许多发展中国家中积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。1980～2010年间非政府组织一词在国际活动的各领域里得到日益广泛的使用，首先非政府组织的本意只是指不是政府的组织，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织。非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，还包括其他各种民间组织，特别是在国际场所活动以及有较多国际联系的民间组织。截至2010年有2000多个非政府组织在联合国经社理事会享有正式的咨询地位，有1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立正式的工作联系，在2002年联合国在南非召开的世界可持续发展全球会议上有3500多个非政府组织获得与会的资格，除此之外在各个国家、各个地区以及国际领域中还有数目众多的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织在2010年就有4万余个，但是这些被纳入统计的非政府组织一般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织，宗教组织和政党通常也不被看作是非政府组织。其次非政府组织虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观可以是公益性的，或者是服务于特定的人群，但在现实生活中非政府组织能否真正代表民意以及在多大程序上能成为民意的代表是很不确定的。

（四）如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么充其量该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理，个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是一些非政府组织建立和维持的主要推动力。所以尽管非政府组织的确可以反映某种来自民间的呼声，但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意却是要作具体而深入的分析和判断的。非政府组织（NGO）这一概念主要是指处于政府与私营企业之间的那块制度空间，它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。对于广大发展中国家来说各种民间的或半官方性质的社团组织正在蓬勃发展，但由于这些国家特殊的发展路径，其社团组织在特征、功能等方面与发达国家的非政府组织之间也存在很大差异。非政府组织一词来自国外，据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等。后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外，具有一定公共职能的社会组织。从字面上看非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向，所以严格说来非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。联合国是最早使用非政府组织一词，并赋予它积极的制度性含义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上对非政府组织给出如下定义：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。

（五）世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作，设有“NGO与公民社会部”，多年来出版大量有关NGO和公民社会的研究报告，如《世界银行的合作伙伴—非政府组织》（1900年）、《共同工作—世界银行是公民社会的合作伙伴》（2000）等。世界银行对公民社会的定义如下：世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为：民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织也都构成公民社会。著名学者莱斯特·萨拉蒙认为非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：组织性，即有一定的制度和结构；民间性，即独立于国家和政府体系之外；非营利性，即不以营利为目的，不分红；自治性，即能够自主决策和自主活动；志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制，而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。上述三种定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的，它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。非政府组织是独立于政府体系之外的，具有一定程度公共性质，并承担一定公共职能的社会组织。这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力。非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有。公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间。志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。

（六）可以通过多种标准来分类非政府组织，世界银行采用的分类方法：运作型非政府组织：他们主要的目的是设计和实现与发展相关的项目，一种常用的分类是把它分为“面向救助”和“面向发展”的组织，如果按它们的服务重点又可以分为服务传送型和服务参与型。还可以根据它们是否带宗教性质和长期性来分类，也可以按照它们更多地面向公众或私人来分类，运作型非政府组织可以是基于团体的、国家的或者国际的。倡导型非政府组织：它们的主要目的是捍卫和促进某一目标，与运作型计划管理形成对比。这些组织典型是尝试通过游说、宣传品和积极进取的活动唤醒人们的意识，让人们了解更多，进而接受他们。萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上提出非政府组织所具备的五个特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出第六个特征，即公益性，其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。说非政府组织具有民间性和自治只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与来传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，包括媒体宣传、组织集会、罢工、游行、示威等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说活动，但他们在院外活动的影响力与那些以财团为后盾的利益集团不可同日而语，因而非政府组织常常采取的策略是：通过影响社会舆论来向政府施压，从而获得政府的财力上或政策上的支持。

（七）特征：非政府性：非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争，从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性使它的发展还能进一步推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。组织性：非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此非政府组织消除个人行为的单打独斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定基础。同时非政府组织的组织性为规范非政府组织的行为提供客观依据，因为是组织性的活动，其活动目标与活动范围都是引人注目的，这就客观上形成社会、法律对非政府组织的有效监督。公益性：非政府组织一个显著的特征是不以营利为目的的行为活动的公益性，这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。自治性：非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。非政治性：非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织，因此非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性使得它们有了非常宽松的环境，创造性地为社会提供公益活动和公共产品。非宗教性：非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活动是一种信仰，但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品。而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品与公共服务。20世纪70年代以来非政府组织日益广泛地参与国际事务，它们在联合国体系内外的作用和影响不断增大，在各个领域里也得到不同程度的承认。政府间国际组织是根据多边国际条约，即创设性文件建立的国际组织。它规定自己的宗旨、原则及活动章程，有一套常设的组织机构，其宗旨、原则和活动必须符合公认的国际法准则，它是若干国家为实现特定目的和任务而建立的。按其活动的基本性质可分为一般政治性组织与专门性组织两大类，前者主要从事政治、经济、社会等方面的活动，如联合国、国际慢城、美洲国家组织等；后者从事某一特定业务，如万国邮政联盟、世界气象组织等。

（八）1997年9月初联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作报告中列举和阐述影响当前全球发展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨国性的民间社会组织的迅速发展，非政府组织的作用越来越大。在其之前的四大因素依次是：冷战结束后全球政治经济格局的重组；世界经济的全球化；信息技术革命；生态环境的保护。非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影响是多方面的，主要体现在：从事咨询和信息活动：联合国吸收非政府组织参与其活动并建立起制度性的联系机制时，首先考虑的是发挥非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。像经社理事会和公共信息部对非政府组织参与所作的安排也是着眼于既能发挥非政府组织的咨询与信息处理的作用，又能限制它们在其他方面的影响，在联合国的会议场所特别是会议的准备过程中各国政府可以从非政府组织那里得到有关特定专业领域的、技术的、法律的以及政治等方面的专门知识。对政府和政府间国际组织的行为进行监督：非政府组织可以对政府间国际组织的条约、承诺、计划和项目的落实进行监督，还可以通过促进各政府间国际机构所通过的决议和条约的实施，促使各国政府遵守其在国际上所作承诺，积极地行使监督职能。参与执行国际组织的项目，协助政府间国际组织提供特定的产品与服务：近十多年来联合国各机构一直在鼓励非政府组织参与各发展项目的实施，联合国体系通过分包合同等方式，将操作性的责任转移到非政府组织身上，非政府组织通过缔结协议和签订合同的方式承担提供特定产品和服务的工作。影响政府间国际组织的决策过程：二战以后至今在全球发展决策过程中起决定性作用的一直是政府间国际组织，特别是联合国体系内的各组织。以往非政府组织在联合国体系中的主要作用是促进决议和条约的实施，而近十多年来非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务，而是试图对决策过程施加影响。它们积极争取参与决策的制定，对国际决策过程产生着越来越大的影响，进入20世纪90年代后联合国体系在确立议程、制定政策以及执行政策等方面越来越多地吸收非政府组织参与。在不同的利益冲突角色之间促成协调和妥协：在许多国际事务中当事各国政府往往由于经济的、政治的、文化的以及意识形态等方面的原因而争执不下、互不相让，有时甚至兵戎相见。在这样的场合中非政府组织可以利用其民间的身份，在当事国政府之间进行斡旋，缓和紧张气氛，促进相互沟通与理解，打破僵局，推动问题的解决。

（九）总起来说联合国体系与非政府组织两方面相互吸引、相互支持，已形成较密切的合作关系。从联合国方面看它试图通过与非政府组织的合作去实现其在各个领域里的目标，非政府组织则通过联合国体系争取有较多的发言权，力求对国际上的重大决策有较大的影响力，同时谋求从联合国体系中获得尽可能多的资助。但是总起来看非政府组织仍处于现存国际体制的边缘，对重大决策的影响是有限的，在可以预见的将来政府仍将是全球治理体制的主要角色。尽管如此，但非政府组织的兴起打破长期以来一直由政府独占国际治理领域的局面。为了使全球发展和全球治理体制的变革能够朝着健康的方向演变，有必要重视对非政府组织及其在全球治理体制中所引发的各种关系的研究。进入20世纪90年代以来发展中国家从事多项管理与发展的非政府组织相当活跃，据估计20世纪80年代初发展中国家在非政府组织服务的人数约有1亿人，其中6000万在亚洲、 2500万在拉丁美洲、1200万在非洲，而1993年据联合国开发计划署在《人文发展报告》中估计 20世纪90年代初发展中国家非政府机构服务的对象已达到2. 5亿人。NGO主要有两种管理模式：分散式管理和参与式管理。分散式管理处理一个组织内的不同文化，跨文化问题在北方NGO从事南方发展活动时普遍存在，来自发达国家的人员在贫困国家中面临着完全不同的处事方式。参与式管理在NGO是很典型的，它与学习机构有着千丝万缕的关系，所有组织的成员都被视为知识和技术的源泉。为了发展组织，个人必须学习并向决策制定过程作出贡献。国外非政府组织的分类：美国的分类：在美国对非政府组织的类型划分中以约翰-霍布金斯大学非营利机构比较研究中心的划分较有代表性，该研究中心遵循着以下原则设计一个分类体系：一是尽量与各国非政府组织的实际情况相结合，二是尽量靠近联合国国际标准产业分类体系。该分类体系把非政府组织划分为12个大类、24个小类，包括：（1）文化与休闲：文化与艺术；休闲；服务性俱乐部。（2）教育与科学研究：中小学教育；高等教育；其他教育；研究。（3）卫生：医院与康复；诊断；精神卫生与危机防范；其他保健服务。（4）社会服务：社会服务；紧急情况救助；社会救济。（5）环境：环境保护；动物保护。（6）发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训。（7）法律、推进与政治：民权与推进组织；治安与法律服务；政治组织。（8）慈善中介与志愿行为鼓动。（9）国际性活动。（10）宗教活动和组织。（11）商会、专业协会、工会。（12）其他。

（十）日本的分类：日本对非政府组织的分类有着自己的特色，首先如同美国对三大部门的划分一样，日本也将所有的社会组织划分为三大类别：公共组织；非营利组织；营利组织。对于非营利组织又从不同的角度对其进行类型划分，按组织目的将非营利组织分为三类：①社会性非营利组织，包括协会、合作社型组织；福利型组织；教育、研究、文化组织。②居民志趣一致的非营利组织，包括住民型组织（街道委员会、老人俱乐部等）；志趣一致型组织（同窗会、文化沙龙等）。③产业后援性非营利组织，包括经济团体型组织；产业后援外围团体型组织；官民混合产业组织。非营利组织是指不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、学术、环保等等。它的运作并不是为了产生利益，这一点通常被视为这类组织的主要特性，同时具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织有时亦称为第三部门，与政府部门（第一部门）和企业界的私部门（第二部门）形成三种影响社会的主要力量。非营利组织还是必须产生收益，以提供其活动的资金，但是其收入和支出都是受到限制的。非营利组织因此往往由公、私部门捐赠来获得经费，而且经常是免税的状态，私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会，是介于政府与营利性企业之间的“第三部门”。二战后一方面人们对两次大战进行反思，战争给社会造成空前的灾难和巨大浪费；另一方面民族间的、地区间的、国家间的差别和矛盾继续存在，并可能激化。人们发现社会中的两大部门已不能满足社会经济活动与公共需求的平衡需要，于是社会组织形态开始蛹化，逐渐出现第三部门——非营利性组织，也就是社会公益部门。如出现联合国，以协调国家之间的关系；建立世界银行，对不发达国家和地区做扶贫性质的援助性贷款工作；成立世界卫生组织，关注支持不发达国家和地区的卫生与健康问题；世界贸易组织也属于这种非政府组织。这些组织的出现和发展大大有利于世界的发展和社会的和谐，这些公益组织的力量也越来越强，影响越来越大。但随着社会不断发展和进步，社会三大部门内在也发生变化，逐渐按照市场的要求来进行改造和建设，进行市场化改革。因市场化的选举竞争和规则的执行使政府腐败逐渐消除，社会服务水平得到极大地提高。

（十一）非营利性组织则通过公平的竞争主体和公行的自律互律准则，促进公益市场的透明化，提升公益组织的效率，增进社会的文明与和谐。自从20世纪70年代以来在北美和欧洲中学术界对非营利组织的研究急剧增加，即使在东欧中对非营利组织也给予高度关注。根据克拉默等人的统计表明1970年以来的非营利组织研究成果甚至比过去50年的综合还要多，出现很多有代表性的理论，例如：政府失灵和市场失灵理论：维斯博德最早从政府失灵和市场失灵的角度来解释非营利组织存在的原因，他采用剩余分析的策略来论证非营利组织存在的必要性，他认为政府、市场和非营利部门在满足个人物品的需求（包括私人物品和公共物品）方面存在相互替代性。公共物品无法由个别消费者和生产者通过市场交易来提供，即市场失灵。然而米亚认为政府提供的任何公共物品的数量和质量都是由政治决策过程来决定的，而政府对公共物品的提供倾向于反应中位选民的需求，导致公共物品对部分选民的过度供给，同时对另外一部分选民供给不足，导致政府失灵。在维斯博德的分析框架中政府、市场和非营利部门是满足个人对于公共物品需求的存在相互替代性关系，非营利组织在捐赠人的资助和志愿者的无偿劳动以及政府的支持下得以存在，政府和非营利组织在满足公众需求的背景下共同存在，是互补关系。合约失灵理论：汉斯曼最早提出该理论，从营利性组织的局限性入手来分析非营利组织部门的功能需求。现有的经济学理论认为在某些特定的条件满足前提下营利性组织会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务，这些条件是：交易成本为零，包括消费者事前的搜寻成本、谈判成本等；信息完美；法律的健全，即如果生产者没有遵守协议，可以获得赔偿。尽管在很多情况下并不需要上述条件完全成立，如较低的交易成本等。但是在有些领域中消费者与生产者在关于产品和服务的质量和数量上存在明显的信息不对称，在这种情况下营利性企业很可能利用自己在信息不对称中所占的优势地位欺骗消费者，谋求自身利润最大化，导致合约失灵。汉斯曼的理论首次把注意力放在非营利组织本身特性上，并进行详细分析。但他在分析非营利组织形态的必要性时还是从制度需求的角度出发的，具有浓厚的功能分析色彩，并没有对非营利组织的特点、规模和制度供给状况做出更为细致、全面的分析。

（十二）慈善理论：罗斯-阿克曼则从供给的角度来解释非营利组织存在的原因，认为非营利组织领导人通过创造非营利组织来传递他们的价值和理念。为了传播他们的价值和理念，他们建立非营利组织组织，这也成为非营利组织领导人的激励因素。安瑟尼·杨认为这种类型的人有时更多地在非营利组织里面可以反映出来，非营利组织可能提供较低的劳动报酬，甚至包括志愿行为，一些志愿者愿意为非营利组织提供无偿服务。慈善理论认为非营利组织企业家提供这种产品完全出于利他动机，用经济学术语来说就是非营利组织企业家的效用通过慈善行为来实现，或者捐赠带来的良好的声誉和社会地位让他们感到满足。自利理论：与慈善理论相反，自利理论认为捐赠人在实施捐赠行为的事后也是消费者，捐赠行为被看作是自利行为的一种表现，即所谓的“捐赠控制”。捐赠行为使得捐赠者像营利性组织的利益相关者参与公司治理一样使得代理人欺骗的激励动机减弱，因此这也可能是非营利组织存在的原因，这种情况下捐赠人就有动机实施捐赠行为，同时捐赠者还可能获得免税的优惠政策。其他理论：主要包括伍叟首先提出的国家、市场和非营利组织的三部门模式等，伍叟把国家定义为由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围，国家的特点是强制性的权力。市场被定位为涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围，市场主体主要以非强制性的原则来运作。非营利部门被定位为既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围，他主要是以志愿的原则来运作。世界上很多国家都在法律上对非营利组织进行不同的界定，美国法律对非营利组织的界定是通过组织是否具有免税资格来认定的，即满足免税条件的组织在法律上被认可是非营利组织。英国对非营利组织的认定标准如下：该组织为公众而非私人利益设立；该组织雇用一些志愿服务、不领薪水的人员；领薪水的人员放弃应有的报酬（如接受比一般行情低的薪水）；盈余不得分配给会员；不支薪会员的理事负责管理该组织事务；其资金来自不同的组织。日本法律规定非营利组织是指不以营利为目的，并且其收入不得用于分发给成员的社会组织。但非营利并不意味着不能参加营利性经营活动，而是必须把各种收入用于公益事业。联合国对非营利组织的界定是根据非营利组织资金来源来定义的，如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利组织。由于各个国家此类组织在资金来源结构上存在较大差异，此标准并不具有普适性。

（十三）列维特则是从部门划分的角度对非营利组织进行界定，并使用第三部门这个名词，用以统称这些处于政府和私营企业之间的社会组织。非营利组织更多地表现出社会责任，具有持续更新社会价值、信念和规范的活力，洞察社会的道德取向，预测社会的趋势，并能开发新的社会服务方式来满足民众需求。他认为这类组织的特征在于组织使命，并且是公共使命。麦克劳夫林从管理行为角度来界定非营利组织，他通过比较非营利组织与政府组织和营利性组织的管理行为差异来界定什么是非营利组织。约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授从组织特征来界定非营利组织，他认为满足六个基本的特征（正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的组织）就可以称为是非营利组织。安瑟尼·杨则是从组织运营特征来界定非营利组织的内涵，他认为非营利组织相对政府组织和营利性组织时具有以下12个方面的特征：不以盈利为目的；主要提供公共物品和服务；公平和效率之间的冲突更加激烈；在目标和发展战略上相对于营利性组织时具有更多的约束；收入具有非价格来源性质；税收和法律上有特殊的规定；存在管理控制失灵的痼疾；组织成员的行为难以考察；专业技术人员占据主导地位；各种类型的非营利组织内部结构差异较大；财务上对客户的依赖性较小；趋向商业化运行。萨拉蒙根据26个国家的比较研究，建立国际非营利组织分类标准：教育学术；医疗；社会福利；文化休闲；职业团体；住宅开发；国际事务；公民倡议；环境保护；慈善；宗教；其他。这种分类法很容易识别哪些组织是非营利组织，但不利于深入的学术研究，而且各个国家的背景存在差异。联合国国际标准产业分类体系把非营利组织划分为3大类和15小类，它们是：教育：小学教育、中学教育、大学教育、成人教育及其他；医疗和社会工作：医疗保健、兽医和社会工作；其他社区服务和个人服务：环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员组织（包括宗教和政治组织）、娱乐机构、新闻机构，图书馆、博物馆及文化机构、运动和休闲。欧盟经济活动产业分类体系把非营利组织划分为5类18项：教育：高等教育、中小学教育、职业教育和护理教育；研究与开发；医疗与卫生：医院、诊所、其他医疗机构、牙医和兽医；其他公众服务：社会工作、慈善机构、专业组织、雇主协会、工会、宗教组织和学会、旅行社；休闲与文化：娱乐机构、图书馆、档案馆、博物馆、动物园和体育组织。

（十四）一般作用：社会服务：为社会成员提供中介服务和直接服务（如出国留学的咨询服务和各种养老院、民办学校）。社会沟通：为政府与企业、政府与社会之间的沟通充当桥梁，一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，为政府提供信息；另一方面协助政府作好宣传、指导、监督等方面的工作（如各种行业协会）。社会评价：对生产、消费品作出公正的评价（如各种调查机构）。社会裁断：调解社会成员之间的纠纷，如消费者权益保护协会。政治作用：政府合法性的资源供给者：合法性就是人们对享有权威人们的地位的承诺和对其命令的服从。政府权力的监督者：非营利组织为人们的自由结社提供自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动来唤起公众的公共意识，影响政府的公共决策。民主价值观的培育者：有利于培养公众的正确的参政观。公民参政议政素质的促进者：在大量的非营利组织的民主参政实践中提高公民参政素质，是被实践证明的行之有效的办法。非政府间国际组织是由不同国家的社会团体或个人组成的组织，它与政府间国际组织相对。这类组织是其成员根据共同的愿望和要求，为解决国际间非政治性的问题或发展某一事业而组成的。一般建有常设工作机构，这种组织的活动对促进各国人民之间的友好往来，增进人民之间的相互了解和友谊，对促进某些国际事务的解决，对国际关系的发展具有一定的影响和推动作用。这种组织是国际间交往的一种形式，这种形式在特殊情况下可以解决政府间国际组织难以解决的问题，如国际红十字会、景星学社等。美国学者杰克勒·斯克杰勒斯贝克对非政府间国际组织作了最为广泛的界定，认为一个组织只要其成员来自两个不同的国家，且至少有一个成员不是政府官员，这样的组织即可称为非政府间国际组织，非政府组织可以分为一国内的非政府组织和国际性的非政府组织（或称为非政府间国际组织）。非国家行为体是与国家行为体相对的一个概念，它由一定的成员（个人或国家）构成，是拥有一定的财政资源（捐款或经营利润），在全球或地区范围内活动并足以对全球社会产生影响的组织。通过与国家行为体的比较，可以看出非国家行为体具有以下一些特点：固定的居民是国家构成的基本要素，而非国家行为体不是由定居的居民组成的，其成员在文化、语言、宗教信仰、种族等问题上可能存在着认同，例如跨国宗教组织、民族分离主义运动等。也可能不存在认同，但由特定的利益或共同的目标组合起来，例如当今大部分国际组织、跨国公司、跨国政治运动以及国际恐怖主义活动等；

（十五）确定的领土是主权国家存在的物质基础，对特定领土及其居住的居民的最高管辖权和裁判权是判断主权国家的法律根据。而非国家行为体则不同，除了争取独立的民族解放运动和当今国际社会中较为突出的分离主义运动以特定的地域自治为目标外其它非国家行为体的生存和活动范围并不依赖特定的地域，不是以地域自治为目标的实体，它们的行为跨越人为的边界限制，以全球或地区为活动领域。按照霍尔斯蒂的划分时前者是“领土型的非国家行为体”，后者是“非领土型的跨国组织”；从国际法角度看主权国家必然是国际法的主体，即它享有和承担依据国际法的权利和义务，并通过推出国际权利主张来维护这些权利的能力。不过主权国家是原始的也是最重要的国际法主体，但不是唯一的国际法主体。根据国际法时有的非国家行为体具有国际人格，也是国际法上的主体。例如政府间国际组织（国联、联合国及其专门机构等）既不受任何国家权利的管辖，又具有独立参加国际活动和直接承受国际法上权利义务的能力。一战后民族解放运动的兴起，争取独立的民族也被视为具有国际法主体资格。然而不是所有的非国家行为体都是国际法上的主体，例如非政府间国际组织（包括国际政党组织、国际宗教组织、国际性政治运动等）、当代国际社会中的绝大多数分离主义势力、跨国公司、国际恐怖组织等等都不具备国际法主体的资格，值得注意的是具有国际法主体资格的一些非国家行为体与主权国家行为体相比时其拥有或被赋予的权利是派生的、有限制的；固定居民和领土、有效的政权组织以及享有主权保证特定国家持续生存于国际社会之中，即使这个国家出现政权更迭和内部冲突也不会永久妨碍其重新成为国际法主体的可能。非国家行为体则不同，一个具体的非国家行为体的生存周期可能很短。以民族解放运动为例，民族解放运动是一种非国家行为体，同时也是一种准国家行为体，其目标是争取建立独立的、主权的民族国家，一旦这个目标完成了，某一民族解放运动的存在前提就消失了。国际组织也如此，当某一国际组织不能有效地发挥自己应有的功能或有外界因素干扰时它就面临解体的危险。一战后建立的国际联盟便由于自身组织的不健全和二战的破坏，最终被联合国取代。再比如跨国公司，尽管它作为一种现象普遍存在，但是特定的跨国公司的生存却受制于市场竞争、经营战略和赢利程度等因素，所以经营不善的跨国公司被收购或瓦解的事例比比皆是。全球最大跨国公司的排行榜不是固定的，大型跨国公司的排名也总是变动不定的。

阿尔哈吉·谢胡·沙加里

（一）阿尔哈吉·谢胡·乌斯曼·阿利尤·沙加里（1925年2月25日——2018年12月28日）是尼日利亚政治家、教育家、文学家、国务活动家，著名的豪萨语诗人，1925年2月25日生于尼日利亚北部索科托州亚博地区沙加里村的一个穆斯林家庭，属富拉尼族人，信奉伊斯兰教，他名字中的“乌斯曼”意思是“伴侣”。沙加里在一个一夫多妻制家庭中长大，他在家中排行第六。他的家族是富拉尼帝国（又称索科托苏丹国）的传统贵族，父亲阿利尤是一位农场主、商人和牧民。由于传统禁止地方首领参与经商，阿利尤在担任沙加里村长后放弃他的一些商业活动。在谢胡·沙加里出生五年后父亲阿利尤去世，谢胡和哥哥贝洛担任沙加里村长。沙加里村是由富拉尼圣战者和牧民建立的，后来以豪萨商人为主。像许多由圣战者建立的乡镇一样，宗教研习在儿童的成长过程中非常重要，沙加里自幼在家中接受学习教义，之后在家乡的四年制古兰经学校学习。1931—1941年沙加里先后在亚博小学和索科托中学接受教育，1941—1944年在卡杜纳学院学习，卡杜纳学院最初创办时是一所师范学校，当时高级公务员职位很少向尼日利亚北区的土著开放，加之缺乏深造的高等学府，1944—1945年作为选调生在拉各斯的雅巴高等专科学院进修。当时从事教育工作在早期的卡杜纳学院毕业生的职业道路上居主导地位，沙加里自然也不例外。1945—1950年先后任扎里亚中学理科教师和索科托中学历史和地理学科教师，1951—1952年任阿尔贡古高级小学校长，1953—1958年先后任索科托州高级巡回教师和联邦教育行政机构官员。早在20世纪30年代后期尼日利亚北部的政治组织如雨后春笋纷纷建立，沙加里在卡杜纳学院就读期间也开始参与早期的独立运动，索科托的青年社交圈子逐渐整合为一个新的政治组织。在1945年沙加里在担任教师的同时开始投身于政治活动，经常写诗表达对殖民主义的不满。1949年参与组建尼日利亚北方人民大会党，1951—1956年任北方人民大会党索科托州党部书记。1953年赴英国考察议会制度，1954年当选为尼日利亚联邦众议院议员，1958年参加就尼日利亚独立问题与英国的谈判，返国后任联邦政府总理驻议会秘书。同年首次进入联邦政府内阁，任工商部长。1959年再次当选为联邦议会议员，同年12月任联邦政府经济发展部长。1960年尼日利亚独立后沙加里很受阿布巴卡尔·塔法瓦·巴勒瓦总理的器重，继续担任经济发展部长。

（二）1960年9月任联邦政府年金和建设部长，1962年任联邦政府内政部长，1965年任联邦政府劳工和公共工程部长。在任职期间沙加里提出文官尼日利亚化，主持制订国籍法、修订移民法等。1966年1月15日发生军事政变，尼日利亚第一共和国被推翻，沙加里回到家乡经营农场，并且热心办学。1967—1968年任索科托州教育发展基金会秘书，1968—1969年任西北部州建设部长。1967年5月“比夫拉战争”爆发后他应联邦军政府之邀作为特使前往欧洲各国解释政府的立场，1970年1月内战结束后沙加里在戈翁军政府中担任经济发展、安置和重建部长，1971年10月—1975年7月任财政部长。在此期间沙加里还担任世界银行和国际货币基金组织二十国委员会成员。1975年7月29日雅库布·戈翁将军被军事政变推翻下台后沙加里拒绝在默塔拉·拉马特·穆罕默德军政府中任职，于是又返回家乡经营农场，并担任法国开设在尼日利亚的珀茹汽车公司董事长。1976年2月奥卢塞贡·奥巴桑乔将军执政后加快“还政于民”的步伐，1977年10月沙加里当选为联邦制宪会议议员，在审议宪法草案工作中他起了重要作用，还积极筹组全国性政治组织“民族运动”。1978年9月军政府宣布解除党禁后沙加里参与创建由“民族运动”与“民族统一委员会”合并的尼日利亚民族党，任民族党索科托州的领导人，同年10月当选为民族党副主席，1978年12月被提名为尼日利亚民族党的总统候选人，1979年8月举行的全国大选中沙加里在竞选经理奥马鲁·迪科的帮助下得到北方大部族和南方少数民族许多杰出政治家的支持，提出“一个国家、一个命运”的竞选口号，被看作最能代表尼日利亚多样性的人士，这使他战胜其他政党的竞选对手，当选为尼日利亚联邦共和国总统。1979年10月1日正式宣誓就职，根据第二共和宪法时沙加里总统是尼日利亚的国家元首、联邦政府的执行首脑和武装部队最高司令，尼日利亚第二共和国同时宣告诞生，结束尼日利亚长达14年的军人统治，恢复民主宪政和文官政府，建立起一个“美国模式”的联邦共和国。1982年10月兼任国防部长，1983年8月的全国大选中谢胡·沙加里获得1200多万张选票，并在全国19个州中的16个州获得25%以上的票数（超过宪法规定要在三分之二的州中获25%的选票），从而击败5个反对党候选人，再次当选为联邦共和国总统。

（三）谢胡·沙加里执政时期提出“和平、稳定、团结、进步”的方针，在政治、经济、外交上都收到一定成效。他强调民族团结、国家统一，在调和各部族、各党派以及政府与军队等关系方面做了不少工作，要求各方面人士为了国家福祉、进步和繁荣而相互合作。在发展民族经济方面他决心改变过去重石油、轻农业的倾向，强调农业是国民经济中最优先发展的部门，提出实行经济多样化以摆脱单纯依靠石油的困境，人民生活也得到一些改善。1979年10月沙加里文官政府正式批准新首都阿布贾的设计蓝图，并开始第一期建设工程。沙加里把住房、工业、交通运输和农业改革作为政府的主要施政目标，依靠石油繁荣的支持，改革取得相当大的进展。在交通方面他启动全国公路网络，他还发起一个促进机械在农业中使用项目，用拖拉机和联合收割机代替人工劳动。建立大型农场，为提高农业生产率和粮食产量做出贡献，受到广大农民的青睐。但农业机械化计划在推广时受到一些退役军官的阻扰，因为这些人所拥有的土地是上届军政府“还政于民”时所受的馈赠。在外交政策方面积极灵活，沙加里表示尼日利亚在维护民族利益的基础上以非洲为重点，同所有国家保持友好关系，并将忠实于联合国宪章的原则和不结盟运动。沙加里总统在执政之初虽然取得一些成绩，但受到严重的贪污腐败的困扰。在沙加里执政期间掌权者大肆任用亲朋好友，加剧执政党内部和尼日利亚政界中的明争暗斗，政局混乱不堪，政府官员的贪污腐化以及政界争权夺利的倾轧和争吵引起广大民众、中下级军官和士兵的普遍不满。尼日利亚对外签订的工程项目或进口的物资和设备一般要比其它非洲国家价高50%~100%，其中大部分被有关官员中饱私囊，而这已经是公开的秘密。沙加里政府在1982年完成三角州钢铁联合企业的合并案，并耗资数百万美元兴建尼最大的钢铁企业——阿焦库塔钢铁联合企业和轧钢厂，然而许多著名政治家在这些项目中涉嫌收取巨额回扣。据揭露尼日利亚在国外的私人存款达100亿美元，政府高官购买的私人喷气式飞机达20多架，沙加里政府财政部长维克托·马西贪污400万奈拉，沙加里竞选的头号功臣、交通部长奥马鲁·迪科也被指控有大规模的腐败行为，特别是挪用数百万美元的国家石油收入，尼日利亚政府官员的贪赃枉法、奢侈腐化的行为无疑是对沙加里文官政府的一个致命的伤害。在武装部队中一部分军人批评原军政府首脑奥巴桑乔将军将权力移交给文官政府是一个原则性的错误，他们痛斥尼日利亚政客是一群“贪婪成性”的蝗虫。

（四）政府中严重的贪污腐败必然导致管理不善和严重浪费，尼日利亚在20世纪70年代起成为非洲第一大产油国，80年代后随着国际市场油价下跌，尼日利亚经济陷入困境。尼日利亚1980年的石油收入高达224亿美元，即使油价大幅下跌的1982年石油收入也有96亿美元。由于盲目发展和铺张浪费，国家财政入不敷出，只能靠举债度日。至1982年底尼日利亚的外债近200亿美元，出现国际收支信誉危机，致使进口物资急剧减少。依靠进口原料的工厂被迫大幅度减产或停工，首都拉各斯的失业职工达20万人，不少职工几个月领不到工资。物价直线上升，通货恶性膨胀，大多数居民的生活艰难。由于盲目上马，数百个大中型工程项目被迫延期或停工，造成巨大的损失。1981年国际石油价格下跌影响尼日利亚的财政收入，沙加里政府出台一个经济稳定计划，以帮助国家免受从20世纪70年代初的高度下调导致经济硬着陆，并引导经济实现正增长。该计划的主要措施是实行进口许可证制度，减少政府开支和提高关税。然而稳定计划收效甚微，国家经济进一步陷入泥潭。上述情况暴露尼日利亚文官政府在经济方面也是一位“低能儿”，成为军人集团抨击的目标。沙加里政权治国无方和贪污腐化，关于1979年大选时沙加里阵营竞选资金来源问题的批评和争议与日俱增，1983年大选中沙加里连任，反对党指责选举存在舞弊和不公正。与此同时教派、部族和地区冲突加剧，国内政治经济形势进一步恶化，最终导致尼日利亚武装部队在1983年12月31日发动军事政变，以穆罕默杜·布哈里少将为首的军人集团推翻沙加里文官政权，尼日利亚在恢复民主仅仅四年之后又重新建立军人独裁统治。事实上沙加里总统早已获得军人集团准备发动政变的情报，他立即撤换2名治安部队的首脑，勒令3名陆军将领和2名空军将军退休。他怀疑总统卫队已参与政变阴谋，立即离开拉各斯前往未来首都阿布贾，由他的私人卫队保护。1983年12月31日晨政变部队包围沙加里的官邸，他拒绝交出权力，政变部队与总统私人卫队展开激战，沙加里的亲卫队在弹尽后投降。沙加里总统被逮捕后押送到拉各斯，1986年7月获释，1988年1月完全恢复人身自由。谢胡·沙加里是一位著名的豪萨语诗人，已经出版的作品有用豪萨语写的叙事长诗《尼日利亚颂歌》，这是一部叙述尼日利亚历史和地理的诗篇，还有《奥斯曼·丹·福迪奥：他的领导思想和理想》等。1976年获尼日利亚艾哈迈德·贝洛大学名誉法学博士称号，尼日利亚前总统阿尔哈吉·谢胡·乌斯曼·阿利尤·沙加里于2018年12月28日在尼日利亚首都阿布贾去世，享年93岁。

穆罕默杜·布哈里

（一）穆罕马杜·布哈里（1942年12月17日——至今）在1942年12月17日生于尼日利亚北区的卡齐纳州穆斯林聚居的达乌拉镇，属富拉尼族人，信奉伊斯兰教。1956年—1962年在卡齐纳州立中学读书，1962年开始在尼日利亚陆军服役，1963年—1964年在刚果（金）（扎伊尔）参加维和行动。1964年回国后在尼日利亚卡杜纳军事学院学习，又在英国奥尔德肖特蒙斯军官学校深造。1967年尼日利亚内战期间任营长，晋升少校。1970—1973年先后任第一和第三步兵师参谋长和野战指挥官，并在印度威灵顿国防参谋学院进修，1974年任联邦军政府供应和运输局代局长兼陆军军需主任。1975年7月参加推翻雅库布·戈翁军政权的军事政变，1975年8月—1976年2月任尼日利亚东北部州军事长官，1976年2月—3月任博尔诺州军事长官。1976年2月13日发生亲戈翁军人的未遂军事政变，在政变中国家元首默塔拉·穆罕默德将军遇刺身亡，政变被忠于军政府的部队镇压后奥巴桑乔继任最高军事委员会主席。奥卢塞贡·奥巴桑乔上台以后布哈里任最高军事委员会委员，1976年3月—1978年6月兼任联邦军政府石油和天然气资源部长，1978年6月该部并入新成立的尼日利亚国家石油公司，布哈里任国家石油公司董事长。1978年7月又回到军队任职，担任陆军司令部A兵团军事秘书，晋升为准将，1979年6月赴美国军事学院学习一年。1979年10月1日奥巴桑乔军政府实现“还政于民”，阿尔哈吉·谢胡·沙加里当选总统。1980年6月布哈里回到文官执政的尼日利亚，任陆军第四步兵师师长。1982年任第三装甲师师长，后兼任驻高原州首府乔斯驻军司令，1983年3月晋升为少将。20世纪80年代初尼日利亚与乍得发生边境武装冲突，当时乍得军队武装侵略尼日利亚，占领乍得湖尼日利亚一侧的19个岛屿。布哈里带领部队对乍得边境进行封锁，卓有成效。乍军无法守岛，被迫撤退，布哈里指挥尼军穷追不舍，深入乍得境内50公里方才收兵。1983年12月31日以布哈里少将为首的军人集团以反对贪污腐化、挽救国家经济的崩溃和纠正社会风气的败坏为号召，发动军事政变，推翻阿尔哈吉·谢胡·沙加里总统的文官政府，组织联邦军政府。政变当局宣布逮捕原总统沙加里、副总统兼参议长奎梅、众议院议长以及一些政府部长，并命令参众两院议员、高级官员和州长在7天内向所在地的警察局报到。后又命令被禁止活动的民族党、统一党、人民党、大尼日利亚人民党、人民救国党、前进党和尼日利亚社会主义工农党等政党的全国和州级执委会的所有成员到所在地警察局报到，还命令驻外的外交官回国报到，因为这些外交官是按党派大小比例分配的。

（二）1984年1月1日布哈里任国家元首和武装部队总司令，并兼任最高军事委员会主席和联邦执行委员会主席（军政府首脑）。最高军事委员会由16名成员组成（后增加至19人），主席是布哈里，委员有：武装部队最高司令部参谋长通德·伊迪亚邦少将、国防部长多姆卡特·伊·巴利少将、陆军参谋长易卜拉欣·巴班吉达少将、海军参谋长奥古斯图斯·艾科莫海军准将、空军参谋长易卜拉欣·阿尔法空军少将、联邦首都区部长马曼·基雅·瓦察少将、内政部长穆罕默德·马戈罗少将、第二机械化步兵师师长萨尼·阿巴查少将、指挥和参谋学院院长保罗·奥穆准将、炮兵司令穆罕默德·加多·纳斯科少将、伊·约翰纳·库热准将、第三装甲师师长萨利胡·易卜拉欣上校、西部海军司令部司令埃比图·乌基韦海军准将、空军后勤司令部司令劳伦斯·科伊尼扬空军准将、警察总监埃蒂姆·伊尼扬、警察副总监哈吉·穆罕默德、联邦军政府秘书长姆·格·朗格、司法部长希克·奥福迪莱、总检察长达乌拉·拉芬达迪。在18名委员（部长）中7人为军人，11人为文职人员。文职委员中有不少是专家，如外交部长易卜拉欣·甘巴里博士原任尼日利亚国际事务研究所所长，石油和能源部长索卡里·戴维-韦斯特原是伊巴丹大学病毒学教授，财政部长索莱耶博士原是工业社会学讲师。军方表示军政府新的行政权力机构含有文官的性质，是一个务实的班子，随后在联邦的每一个州成立一个由军事长官主持的州执行委员会。为了扩大联邦权力机构的联系面，最高军事委员会宣布成立全国国务委员会，布哈里兼任主席，其他成员包括武装部队总参谋长、国防部长、陆海空三军参谋长、警察总监、总检察长、司法部长和全国19个州的军事长官。1984年1月3日以布哈里为主席的联邦最高军事委员会正式宣誓就职，布哈里将军上台后当务之急是设法解决尼日利亚面临的严重经济困难，对外继续把非洲作为外交政策的核心。军政府执政后即推行“反贪污运动”、“反无纪律无秩序运动”，企图建立廉洁政府。军政府的铁腕治理手段一度使尼日利亚的社会风气有所改善，经济也获得一定程度的复苏。布哈里军政府与前两次军政府相比时有一个最为显著的区别是它排除以往纠正整顿所采取的“温和”措施，而是以铁腕的手段处置尼日利亚面临的危害问题。政变后最高军事委员会即勒令武装部队少将以上的军官（包括少将）退役，还勒令各州的军事长官和州长辞职，拘禁政府的全体部长，还拘禁各主要政党的领导人。这一严厉的措施扫除前政权的各级领导班子以及操纵政界的实力人物，为新政权的建立创造条件，但也冒有树立众多敌对者的危险。

（三）在经济方面新的联邦军政府决定以铁腕手段整顿混乱的经济，它强调必须大幅削减政府的财政赤字，改善农业生产，明智地管理资源，努力振兴民族经济。新政权上台后首先开始抑制物价，打击商人囤积居奇和走私活动。在3个星期内共查获10亿美元以上的囤积货物，主要是人民急需的大米、大豆、玉米、植物油等食品，其中粮食一项就可供尼日利亚全国人口一年的消费。在短期内大多数商品的价格下跌，抑制通货膨胀。全力整顿政权和社会的腐化是新军政府的另一项重要的任务，政变后最高军事委员会即发出反贪污、反无纪律的号召，展开一场轰轰烈烈的反贪污运动，冻结前当权者和政界人物的存款，没收沙加里政府官员购买的私人喷气式飞机。命令政府各部门、公司和企业清理账目，追究前政权官员的贪污、企业偷漏税和投机倒把行为。同时要求前政府官员交出护照，以防出逃，前财政部长维克托·马西因贪污400多万奈拉被特别法庭判处23年徒刑。为了防止新政府各级官员出现贪污，为了建立廉洁政府的形象，最高军事委员会颁布命令，要求最高军事委员会成员、国务委员会成员和联邦执行委员会各部门的官员必须在6个星期内提交自己财产的清单。政变后军政府拘禁600多名高级官员及政界人物，他们因侵吞国库数十亿美元而受到审查。布哈里军政府为了实现政变时宣布关于整顿全国无纪律、无秩序的诺言，在1984年3月开展“反对无纪律运动”。最高军事委员会第二号人物、武装部队总参谋长伊迪亚邦在动员大会上指出无纪律、不承担义务和贪污腐化等严重弊病已经深深浸入国家的肌体，并使国家经济濒于破产。他说贪婪、破坏、武装抢劫、流氓行为、自私行为和弄虚作假等社会中的各种丑恶现象都来自无纪律这个祸根，他宣布军政府要下决心清除这一祸根。运动开始后最高军事委员会即颁布打击武装抢劫和其他犯罪活动的第5号法令，出的军警在全国逮捕不法分子和武装抢劫嫌疑犯，设立特别军事法庭，判处和枪决一批罪大恶极的罪犯。关于整顿无纪律问题方面军政府一面实施正面教育，另一面即加强纪律处分。联邦军政府和地方军事长官经常对政府机构、公用事业单位、学校进行视察，一旦发现迟到早退、“磨洋工”的工作人员则予以惩罚，从警告到开除公职，学校纪律混乱则开出校长的职务。军政府还推行“争当好公民运动”，规定15条标准，以正当手段谋生。按规定纳税，做人诚实公正，必须乐于助人，坚决维护法律和国家安全，保护公共财产。军政府的反无纪律和无秩序的运动使社会风气出现良好的变化，社会治安有了改善。

（四）以穆罕马杜·布哈里将军为首的军政府上台执政后面对千疮百孔的烂摊子时虽然做了一番努力和振作，采取财政紧缩的宏观调控措施，怎奈积重难返，经济不但仍无起色，而且进一步恶化。据尼日利亚中央银行的年度报告透露截至1984年底尼日利亚外债已达240多亿美元，为非洲最大债务国，内债也突破200亿美元大关。年通货膨胀率达40%，物价暴涨，大多数居民的生活水平下降。失业人数已逾300万，社会问题越来越尖锐，罢工、罢课以及教派、部族和地区冲突的骚乱不断发生。军政府的将校们贪污腐化的丑闻不断被揭露（事实上布哈里-伊迪亚邦政权时期的腐败现象较之前政权已降到最低点）以及严重的浪费所造成的巨大损失引起广大人民的不满，布哈里将军为首的联邦军政府在执政初期以铁腕手段治理国家所取得的成就荡然无存。随着人民不满情绪的增加，1985年5月1日尼日利亚劳动人民庆祝五一国际劳动节的集会演变成反对布哈里军政府的示威，与会者公开呼喊反对最高军事委员会和布哈里将军的口号。军政府对反对派和持不同政见者采取严厉镇压的手段，许多政界人士、大学生、教师、新闻工作者未经审问就被投入监狱，这使得布哈里军政府成为众矢之的。与此同时布哈里军政府内部因为意见分歧和争权夺利导致矛盾激化，事实上穆罕马杜·布哈里将军并不是1983年12月31日军事政变的策划者，而是被幕后策划和主导政变的陆军参谋长巴班吉达将军和最高司令部参谋长伊迪亚邦将军推举出任国家元首的。但布哈里担任联邦军政府首脑后在处理国内外大事时特别是在经济问题上态度强硬，经常与最高军事委员会多数成员发生意见分歧和争吵。随着国民经济形势日趋恶化，人民群众反对布哈里军政府的情绪日益高涨，最高军事委员会内部的矛盾也随之迅速激化。布哈里自知实力不足，便萌生退意。1985年4月他以健康状况不佳为由要求辞去国家元首职务，引发军政府内部的巴班吉达和伊迪亚邦两派展开争夺领导权的斗争，后因考虑到矛盾如果进一步激化将会引起中下级军官的不满而爆发政变，最高军事委员会的多数成员仍主张布哈里继续留任。布哈里考虑到自己健康状况不佳，而把一部分领导权移交给担负总理职权的最高司令部参谋长伊迪亚邦。1985年8月18日伊迪亚邦赴麦加朝觐，这给巴班吉达以可乘之机。1985年8月27日以巴班吉达将军为首的一批将领发动不流血的军事政变，推翻穆罕马杜·布哈里少将为首的联邦军政府，布哈里被逮捕并被废黜国家元首职务，之后他一直被关押在贝宁城，1988年12月获释。1993年萨尼·阿巴查将军政变上台后穆罕马杜·布哈里任“石油信托基金”（PTF）主席，PTF是由阿巴查军政府创建的一个机构，旨在通过一系列投资增加石油收益，提高石油产品价格，并在全国各地寻求发展项目。

（五）伦敦的《新非洲》月刊在1998年的报告称赞布哈里领导下的石油信托基金的“透明度”称这是一种罕见的“成功故事”，然而同样的报告还指出批评者质疑PTF20%的收益被分配给军队，批评者担心对这些资金流向不会有问责。2003年4月布哈里作为尼第二大党“全尼日利亚人民党”提名的候选人参加尼日利亚总统大选，但是败给奥巴桑乔。经发现在布哈里支持率较高的州存在实际投票人数大于注册投票数的违规现象，用来缩小奥巴桑乔与布哈里的差距。尽管布哈里阵营一再申诉，但尼日利亚宪法法院拒绝取消总统选举结果。2005年7月1日尼日利亚最高法院做出裁决，认定尼尼日利亚2003年举行的总统选举合法、公正。根据尼尼日利亚最高法院裁定时2003年大选程序完全符合尼尼日利亚相关的选举法，大选结果合法、公正，裁定驳回布哈里有关本次大选存在严重舞弊的上诉。2007年4月穆罕马杜·布哈里再次作为尼尼日利亚第二大党全尼日利亚人民党提名”的候选人参加总统大选，这次他面对的是老乡奥马鲁·穆萨·亚拉杜瓦。4月23日根据选举委员会公布的数字，亚拉杜瓦共赢得约2463万张选票，另外两名主要竞争者：现任副总统、行动大会党候选人阿提库·阿布巴卡尔获得263万张选票，全尼日利亚人民党候选人穆罕马杜·布哈里获得约660万张选票。布哈里仅得到18%的选票，而亚拉杜瓦得票率达到70%。阿提库·阿布巴卡尔在首都阿布贾对媒体表示他不承认此次选举结果，穆罕马杜·布哈里也拒绝承认选举结果，并反对亚拉杜瓦对布哈里所在的全尼日利亚人民党发出的入阁邀请。尼日利亚国内矛盾根深蒂固，一方面公民缺乏国家身份认同，尼日利亚是多民族多宗教国家，1960年独立后尼百姓的民族宗教认同就高于对国家的认同。共同身份的缺失加剧民众在民族、宗教和地区问题上的极端倾向，使得宗教部族领袖比中央政府更有权威。中央和地方关于不同宗教部族势力轮流执政的潜规则不仅没有缓和国内矛盾，还加剧分化对立，弱势群体也被边缘化；另一方面南北方因为宗教冲突和利益分歧严重对立，基督徒与穆斯林分居南北，南北经济与社会发展不平衡，北方穷困穆斯林地区面临被边缘化境地。政客为了自己的政治利益，有意扩大利用民族宗教冲突，激化矛盾。经济结构性问题突出，面临下行压力。尼日利亚经济增长依赖高油价刺激，油价下跌给经济带来巨大压力。尼日利亚货币奈拉汇率下跌近18%，表明尼日利亚经济颓势初显。尼日利亚被迫减少政府支出，使国内本就落后的基础设施建设面临更大的资金缺口。当政的反对派或会有执政经验不足的问题，经济的转型升级是布哈里的竞选口号，如何实现承诺是其重要课题。安全问题突出，一是在布哈里5月29日正式履职之前威望锐减的乔纳森政府控局能力进一步下降，4月中下旬举行的尼地方长官选举竞争更加激烈，发生暴力冲突的可能性更大；二是尼日尔河三角洲地区忠于乔纳森，声称若布哈里胜选会暴力抗议，针对该地区前叛乱分子的大赦福利项目即将到期终止，更添安全隐忧；三是“博科圣地”虽在多国联合打击下丧地失势，但仍在4月发动两次袭击，杀死40多人，证明其仍有相当活动能力，可能伺机再起。

（六）布哈里当选后表示全面进步大会党有能力重振尼日利亚经济，重塑国家形象，并藉此重构尼日利亚民众对政府的信任及对自我的信心。布哈里承诺如当选后将会把精力全部投入到民众最关注的安全、就业、健康、教育、善治等事务上，具体包括：一是提高政府信誉，将向公众公布个人资产情况，并鼓励政府官员采取同样行动；二是加大惩治腐败力度，通过加强信息披露等举措提高执政透明度；三是加强审计，强化反腐及相关犯罪独立调查委员会、经济和金融犯罪委员会等的职能，推动实现独立运作；四是推行“马歇尔计划”，改进军队及各类安保人员的装备及待遇水平，增强处置叛乱、极端组织恐怖活动、绑架、部族冲突等安全问题的能力；五是创造平等就业环境，消除求职中的歧视现象，推动出台“平等就业机会法”和“残疾人保障法”等；六是重新界定卫生部门职能，提高卫生系统效率，重点做好疾病预防工作；七是改革教育体系，加强与联邦、州、地方政府及相关教育机构的合作，在资源分配上向教育倾斜，以理工学院、商业学院等代替技术学院，尝试提高社区在学校管理中的参与度；八是优先发展农业，出台政策鼓励和支持对农业领域的投资；九是提升供电水平，切实有效推行电力私有化，充分利用水能、风能、太阳能、煤炭等多种能源。2013年2月6日尼日利亚四个最主要的反对党全尼日利亚行动大会、变革进步大会、全尼日利亚人民党和进步大会联盟实现合并，以对抗执政党尼日利亚人民民主党，四党合并后成立全面进步大会党。2013年8月以来尼日利亚7名州长、22个参议员和57名众议员先后宣布脱离执政的人民民主党，成立新党并与全面进步大会党合并，执政15年的人民民主党一党独大局面被打破，全面进步大会党成为尼最具实力的反对党。2015年3月28日尼日利亚迎来大选，民众持身份证前往投票站排队投票，此次选举是1999年尼日利亚军事独裁统治结束以来首次真正意义上的大选。2015年4月1日尼日利亚独立国家选举委员会主席阿塔希鲁·吉加在首都阿布贾国家验票中心举行的新闻发布会上宣布尼日利亚最大反对党、全体进步大会党总统候选人布哈里赢得尼2015年大选，吉加表示布哈里获得的选票超过全部选票半数以上，并在27个州获得超过25%的选票，符合法律要求，赢得本次选举。根据尼日利亚选举法时当选总统需获得全部选票半数以上，并在全国36个州及阿布贾联邦首都区获得2/3州至少25%的选票。该委员会公布的大选统计结果显示执政的人民民主党总统候选人、现任总统乔纳森共获得约1285万张选票，得票率为43.67%；全体进步大会党总统候选人布哈里共获得约1542万张选票，得票率为52.41% 。本次大选注册选民约6883万人，其中5643万人领取选民卡，3174万选民参加2015年3月28日至29日的选举活动并通过认证。实际选票总数约2943万张，其中包括有效票约2858万张、无效票约84万张，共有14个政党的总统候选人参加角逐。

（七）2015年5月29日尼日利亚当选总统穆罕马杜·布哈里在尼首都阿布贾宣誓就职。布哈里在就职典礼上发表演讲称新政府将不遗余力的惩治腐败，重点解决极端武装组织“博科圣地”等恐怖主义组织，同时还将致力于改善电力能源紧缺，失业率居高不下和人权主义危机等一系列问题。布哈里总统表示感谢来自国际社会的美好祝愿，并表示将和全体尼日利亚人一道推动国家不断向前。在施政纲领方面布哈里表示他领导下的联邦行政机关不会侵犯立法机关和司法机关的权力，但是立法机关必须高效行使立法权和监督权，司法机关也必须首先净化自身并高效地处理包括腐败、严重经济犯罪和权力滥用在内的各种案件，只有三大机关依照宪法办事，政府才能更好地为国家服务。布哈里指出虽然宪法规定联邦、州和地方政府分工不同，但联邦政府不会对州和地方政府正在发生的事情视而不见、自缚手脚，并许诺将在各级政府中打击腐败。总统穆罕马杜·布哈里和副总统耶米·奥辛巴乔将以身作则，把薪酬减半。尼日利亚总统的年收入通常为大约1410万奈拉（约合7万美元），副总统为大约1210万奈拉（6万美元）。布哈里这一减薪举动可能让其他政府官员和议会议员感到压力，以效仿这一做法。“布哈里主义”是源于尼日利亚的政治术语，是1983年12月31日至1985年8月27日以穆罕马杜·布哈里为首的联邦军政府倡导的经济学说和政治意识形态，这种意识形态与法西斯主义、军国主义有着类似的特征。政府是一个右翼民族主义政府，推行民族主义的计划经济和限制个人自由。它的特点是激进的，但又以渐进式摆脱寄生阶层和屈从精英的统治，建立一个以民族主义者和劳动阶级处于支配地位的政治经济学。“布哈里主义”代表两种斗争方向：外部全球资本主义及其寄生虫和不爱国的国内代理人和代言人。布哈里还颁布法案来压制新闻自由，允许在没有正式指控的情况下拘留反对派长达三个月。同时也被禁止工人罢工或停工，并设立尼日利亚第一支秘密警察部队—尼日利亚国家安全局。关于布哈里经济学时西方媒体认为：“布哈里企图通过抑制进口来重新平衡公共财政，结果导致许多人失业和企业倒闭，这些损失伴随着物价上涨和人民生活水平的下降。”但持相反观点的人认为这种话说法太过武断。许多人都钦佩布哈里为人正直和反腐败立场，他的政府在拒绝接受国际货币基金组织的贷款和拒绝采纳国际货币基金组织提出的奈拉贬值的附加条件后通过采用独特的经济政策并取得进展，从而使国家保持正常运转。“布哈里主义”表现出拒绝“华盛顿共识”的强硬态度，同时认为面对金融危机通过货币贬值来改善国际收支平衡首先必须有一个条件，即每个国家的出口价格以本国货币计值。由于这种情况是不存在的，布哈里主义认为任何一个国家在对华盛顿共识的条件不存在不清楚的情况下应有可以替代和更优化的方案来解决其经济危机的问题，而不是依靠贬值使受到经济危机破坏的尼日利亚经济重新回归正轨。布哈里主义采取限制进口不必要的商品的政策，遏制偷盗石油，并通过以物易物的对销贸易提高出口。查缴非法沙坑原油所需关键的机械设备，使它的原油输出能够高于其欧佩克配额。

克什米尔公主号事件

（一）克什米尔公主号是印度航空的一架洛克希德星座型民航飞机，注册编号VT-DEP。1955年4月11日克什米尔公主号执行包机任务，从印度经香港飞往印度尼西亚雅加达，原定乘载中共代表团前往万隆参加万隆会议。在香港启德机场停留期间被国民党特工买通的一名启德机场清洁工按照其要求将炸弹安上飞机，飞机在接近印尼海岸时爆炸，机上除3名机员生还外11名乘客及5名机组人员罹难。由于周恩来临时改变路线，所以此次暗杀行动失败。20世纪50年代国际格局发生重大变化，随着朝鲜战争停战和新中国大规模经济建设的开始，中国迫切需要一个和平安全的国际环境。当时亚非国家的反帝国主义、反殖民主义运动空前高涨，要求和平、独立、发展本国经济、改善同中国关系的愿望越来越强烈，和平共处五项原则已逐渐成为占世界人口一半的亚非国家的共识。基于这种情况时中央决定把大门打开，走向更广阔的世界。1954年7月7日周恩来向中央政治局扩大会议汇报日内瓦会议的情况时提出：“原想再关一年的门，现在看来是关不了的！”毛泽东肯定地说：“关不住，不能关，而且必须走出去。”1955年1月15日印度尼西亚（以下简称印尼）总理卡斯特罗·阿米佐约致函周恩来，代表5个发起国（缅甸、锡兰（今斯里兰卡）、印度、印尼、巴基斯坦）邀请中国政府参加4月中旬在万隆召开的亚非会议。2月10日周恩来复电同意参加，并表示愿意为促进亚非国家间的合作而努力。出席亚非会议的共有29个国家，其中与中国建交的只有6个国家（阿富汗、缅甸、印度、印尼、巴基斯坦、越南），其余23个国家大都同台湾国民党保持“外交关系”。中国出席亚非会议必然在亚非地区乃至全世界产生重大影响，美国和蒋介石害怕出现这种局面，因此要对中国代表团出席亚非会议千方百计地进行阻挠和破坏。为保密起见，新华社直到中国代表团出发之前（1955年4月6日）才发布消息：国务院总理兼外交部部长周恩来为中国出席亚非会议的首席代表，国务院副总理陈毅、对外贸易部部长叶季壮、外交部副部长章汉夫、中国驻印尼大使黄镇为代表，代表团的顾问为廖承志、杨奇清、陈家康、黄华、达浦生，秘书长王倬如。代表团如何抵达印尼是周恩来考虑的一个重要问题，当时中国没有远程飞机，而同中国建交的亚洲国家中只有印度有这种飞机。而印度航空公司的飞机未曾到过中国，代表团只能到香港启德机场乘坐。经过缜密考虑后周恩来决定从香港包乘印度航空公司性能较好的C-69型客机“克什米尔公主号”飞往印尼。为安全起见，他指示有关部门同印度航空公司商妥，印度至香港的航班照常进行，只是在中国代表团抵达香港后将“克什米尔公主号”临时改为专机。在代表团出发的前几天（4月初）情况又发生变化，缅甸总理吴努邀请周恩来率中国代表团于4月14日—16日访问仰光，与印度总理尼赫鲁、埃及总理纳赛尔、阿富汗副首相纳伊姆共商亚非会议的有关问题。

（二）周恩来让中国代表团人员到昆明集中，待访问缅甸后再去印尼，但有8名工作人员因工作需要而必须先期到达万隆，他们是：新华社香港分社社长黄作梅，新华社记者沈建图、杜宏、李平、郝凤格，外交部新闻司干部李肇基，总理办公室工作人员钟步云，外贸部干部石志昂。另有3名外国人亦需先到达万隆，即奥地利记者严斐德、波兰记者斯塔列茨、越南民主共和国官员王明芳。为此中国有关单位通知印度航空公司，4月10日自孟买飞往香港的“克什米尔公主号”客机照常营业，4月11日到香港后改为中国代表团的包机，直飞印尼。事件发生在1955年4月11日，当时根据原定行程时周恩来应率中国代表团从香港搭乘飞机赴印度尼西亚首都雅加达参加万隆会议。根据中国外交部解密文档中英国驻华代办欧念儒面交时任外交部副部长章汉夫的《关于克什米尔公主号破坏案的警察调查综合报告》显示国民党当局在港特务用五十万港币买通香港启德机场清洁员周驹，在周恩来预定搭乘的印度国际航空公司洛克希德星座式749A型飞机“克什米尔公主号”的右翼轮舱处安装一颗定时炸弹，这架“克什米尔公主号”机上乘载8名机组人员和11名乘客（全部为参与万隆会议的中方代表团人员和记者）。但是暗杀目标周恩来本人却因刚刚做完阑尾炎手术，临时秘密改变行程，经昆明取道缅甸前首都仰光赴万隆参加会议。在“克什米尔公主号”起飞约5小时后炸弹爆炸，导致飞机右翼第3号发动机吊舱后面的地方局部着火，正在距海面18800英尺高空飞行的飞机被迫紧急在海面上降落。最后11名乘客全部遇难，只有3名机组人员生还。事件发生后香港警务处立即展开调查并查明事件嫌疑人周驹，但是周驹在警方能够采取行动将其逮捕之前成功逃往台北获得庇护，1993年周驹在台湾去世。机上人员有：新华社对外新闻编辑部主任沈建图；新华社香港分社社长黄作梅；新华社对外新闻编辑部记者李炳衡（李平）；广播事业管理局对外广播部副主任杜宏；中央新闻纪录电影制片厂摄影员郝凤格；总理司机钟步云；对外贸易部三局副局长石志昂；外交部情报司科员李肇基；越南代表团工作人员王明芳；奥地利记者严斐德；波兰记者斯塔列茨。中午时分周恩来紧张地踱着步子，直到“克什米尔公主号”按时起飞的消息传来后这才松了一口气。下午6时30分却传来这样的噩耗：飞机在北婆罗洲沙捞越海面上空发出三次求救信号后坠入大海，机上11位参加万隆会议的中国代表团成员和记者全部遇难。周恩来的卫士长成元功回忆起1955年这一幕时仍觉惊心动魄，如果没有缅甸总理吴努的邀请，周恩来会是乘客之一，而今日中国的外交史或许将是另外一个版本。1955年万隆会议召开前台湾情报部门获悉周恩来将率领中国代表团包租印尼航空公司的“克什米尔公主号”飞往雅加达开会，专机将在香港进行短暂停留，在台湾情报人员看来这是个千载难逢的好机会，他们决定在香港下手，在飞机上安装炸弹，暗杀周恩来总理。

（三）具体策划者之一叫赵斌丞，他曾是戴笠的得意门生。另一个是他的手下陈鸿举，两人都是台湾方面派到香港从事颠覆活动的情报人员。为了找到一个不容易引起人们注意的人安装炸弹，他们找到香港机场清洁工周驹。周驹年方20岁，除了一个嗜赌如命的父亲外没有什么家累。此外他个子瘦小、长相普通，在机场打扫卫生，不易引人注意，在五十万港币的重赏下周驹决定接下暗杀周恩来的任务。计划拟定后赵斌丞与陈鸿举两人特地从香港赶回台湾，向保密局局长毛人凤做了“口头报告”，毛人凤当即表示同意。但是赵斌丞、陈鸿举两人没敢向毛人凤提起50万港币酬劳的事情，怕金额过高而遭到反对。最后两人决定请当时有“地下局长”之称的“侦防组组长”谷正文出马，谷正文听完计划后也立刻表示赞成。在他看来暗杀中共领导人物本来就是特务工作之一，这次计划不仅天衣无缝，可行性极高，而且还能借机向香港政府施加压力。当年4月10日赵斌丞、陈鸿举二人从台湾带着五十万港币潜回香港，把炸药交给周驹。4月11日周驹跟往常一样上班，平安地通过安全检查。原来台湾情报人员交给他的炸药叫做TNT，是一种高科技产品，一直由美国中央情报局提供给台湾情报网使用。这一次为了应付机场安检，台湾特工特意将它做成牙膏模样，因为简易的盥洗用品是允许带入的。通过安检后周驹开始进行飞机的清洁工作，其中就包括来加油且做短暂停留的“克什米尔公主号”。他神色自若地跟着一组工作人员进进出出，东扫扫，西擦擦，谁也没有注意到他到底什么时候钻进行李舱装定时炸弹，又何时失踪，看起来貌不惊人的周驹其实很有心计。当初与台湾情报人员研究退路时他提出一套撤退计划，即躲到“飞虎将军”陈纳德停在香港的民用客机内，因为这架飞机经常来往于台湾和香港之间，很方便。当天周驹果然顺利地躲入陈纳德的民用飞机内，但一个意外却差点让他曝了光，原来周驹躲进去后不久陈纳德的飞机就从启德机场起飞了。飞机降落后周驹的出现令台湾“保安司令部”机场检查处的头子十分吃惊，一个电话直接打到“保安司令部”，还来不及吃午饭的谷正文得知周驹提前到来后立刻坐吉普车赶到机场接人，并将周驹安顿妥当。就在此时台湾方面接到消息称“克什米尔公主号”没有按原定计划从香港起飞，周恩来可能没在机上，原来刚刚做完阑尾炎手术的周恩来总理在昆明临时改变行程。4月11日下午6时30分克什米尔公主号飞机在飞越北婆罗洲沙捞越附近时从行李舱突然传来一声巨响，飞机起火燃烧，像一团火球一样冲进海里。中国代表团3人、记者5人以及来自波兰、奥地利和越南的记者共11人，后有3人被救起，其余全部遇难。

（四）毛人凤事后才向蒋介石做了汇报，蒋介石不仅没有生气，还重赏毛人凤，周驹后来也一直在台湾落户。当年3月份中南海就已经为万隆之行开始紧张的筹备，路线是重点，后来总理因突发阑尾炎进行紧急手术，使代表团关于陆路还是飞机的问题有了定论：为减少旅途颠簸，只能乘坐飞机。当时中国尚未开通国际航线，便租借印度航空公司的“克什米尔公主号”。早在3月初便有可靠情报递送到周恩来总理手中：台湾的敌对势力已有针对万隆的暗杀计划，甚至有人劝中国放弃此次参会。万隆会议将是中国在国际上的一次试音，周恩来是不可能放弃的。巧合的是缅甸总理乌努发出邀请，希望周恩来能提前经昆明赴仰光“休养”两天，一起商议万隆会议的提案。于是代表团做出兵分两路的决定：周恩来、陈毅带队从北京出发赴昆明，等待缅甸方面的专机；另一路人马则按原计划从香港乘坐“克什米尔公主号”赴雅加达。4月7日北京西郊机场，周恩来刚刚准备离开候机室时更详细的情报来了，内容是：蒋介石要炸“克什米尔公主号”。在周恩来的叮嘱下这纸情报很快转到外交部，与印航与香港方面再三交涉后对方的回应是：应该没问题。但还是增加安全措施，但是情报仍然没有得到足够的重视。4月11日中午是中国代表团11人在香港启德机场乘坐“克什米尔公主号”离开的时间，这天身在昆明、数次要求港英当局严防蒋特破坏的周恩来坐立不安，每隔几分钟就要看一下表。12点30分到了，他在会客厅踱起步来。1点钟外交部来电：“‘克什米尔公主号’于12点15分准时起飞，一切正常。”周、陈这才松了一口气。几个小时后情势急转直下，“克什米尔公主号”飞机由香港起飞三四个小时后和导航台中断联系，先是莫斯科传来消息说客机中途爆炸坠毁在中国南海，不久几家外国通讯社报道这个消息。而台湾电台早已播发“周恩来座机坠毁”的新闻，当时殉难者名单还没有拿到，大家又是担心又是悲痛，聚集在总理屋里，彻夜不眠等待北京的消息，并且再次讨论总理该不该放弃万隆会议。但是总理很坚持，直到天亮，大家才散去，周恩来回到自己屋里，读完邓颖超的来信，写下那封著名的“昆明回信”。4月16日晚6时周恩来出现在雅加达机场，万隆会议上周恩来成为最繁忙的人。有这样一组数据：会议7天，他参加会议16次，会客约谈10次，宴会活动15次。这样超负荷的运转换来的是中国政府在万隆的成功，会议之前仅有6个国家与中国建交，会议后第三世界国家纷纷伸出友谊之手。有后人这样评价万隆会议的意义：亚非国家万隆会议是世界历史上第一次没有西方国家参加的国际会议，会议产生的万隆精神和国际关系十项原则是建立新型国际关系的指针，万隆会议作为具有划时代意义的重大国际政治事件而永载史册。

（五）在紧张的会议当中周恩来仍不时关心着“克什米尔公主号”事件的调查情况，当时奉命前往新加坡处理善后事宜的中国驻印度大使馆参赞申健来到万隆，周恩来在听取他的情况汇报后满怀深情地说：“烈士们的光荣姓名将永远写在亚非各国人民和世界先进人类为和平事业而奋斗的历史上，历史将永远记住他们是为亚非两大洲人民的友好合作和独立自主的事业牺牲的。”周恩来嘱咐申健，要把烈士的骨灰留下，他将亲自把烈士的骨灰带回北京。在亚非会议开幕后的第二天（即4月19日）午后中国代表团收到一封署名为“觉醒了的国民党暗杀队员”的信，信中说：3月初国民党驻雅加达支部奉国民政府总统府之命组织28人的敢死暗杀队，准备谋杀中国代表团团长周恩来。并称：暗杀队已于3月10日在红溪组成，成员均系国民党逃亡在印尼的中下级军官。他们不但每人从美国驻印尼大使馆领到无声手枪一支，而且还领到印尼盾20万盾，且事成之后每人加发20万盾，打中周恩来的加发40万盾。代表团立即对这封来信进行研究，尽管此信内容的真实性无从考证，但是根据当时的安全形势时宁可信其有，不可信其无，必须采取措施严加防范。于是代表团一面通知印尼方面，要求加强安全保卫，一面召开内部会议制定安全防范措施。印尼方面非常重视，立刻加强对万隆的外围警戒，并抽调大量警力防范，专门派一名陆军上尉作为周恩来的安全副官、5名警察作为随卫。同时如果周恩来外出，除有两辆摩托车开路外还加派一至两辆宪兵吉普车随卫。美蒋特务的暗杀周恩来的阴谋最终没有得逞，且亚非会议取得圆满成功。而“克什米尔公主号”事件犹如一道伤疤，深深地烙在新中国外交人的记忆里，隐隐作痛，但是也输送着力量。4月29日周恩来率领代表团一行安全飞抵昆明，当天周恩来致电中共中央并毛泽东，报告代表团平安抵达昆明。电报说：“出国半月，因时间短促，工作紧张繁忙，许多重要会谈未能一一及时电告。准备在昆明休息几日，把重要会谈情况按专题写出报告。”5月7日上午11点周恩来一行乘坐的专机徐徐降落在北京首都机场，党和国家领导人刘少奇、陈云、林伯渠、董必武、邓小平等早已等候在那里。回到北京后周恩来立即了解“克什米尔公主号”事件调查的进展情况，5月8日周恩来接见印度驻华大使赖嘉文和印度方面负责事件调查工作的印度国家情报局副局长高，高向周恩来介绍了他在香港期间所了解的有关事件的情况。周恩来让高转告印度总理尼赫鲁，请尼赫鲁致电时任英国首相的艾登，希望英国政府告诉香港当局在调查上予以合作，并表示如果英国方面愿意合作，中方可以把迄今调查所得的材料以及今后调查可能得到的材料提供给港英方面。5月9日周恩来在国务院会议厅主持会议，讨论与“克什米尔公主号”事件相关的斗争方针和策略，经过研究后确定下一步的方针：争取破案，以此使美蒋在世界人民面前声名狼藉。

（六）破案的关键在于争取英国与中国合作，如英国表示愿与中国合作，则中国可向国提供有关情报，否则供给英国情报不但无益，反而可能使凶手跑掉。如英国故意不破案，则可视情况同英国进行斗争。在对英策略方面大家认为英国对此事有投鼠忌器的想法，一方面对美有顾虑，不敢破案；另一方面也要考虑到中英关系及自身利益的情况，因此应采取“压”与“拉”相结合的策略。按照既定方针，当天周恩来接见英国驻华代办杜维廉，就“克什米尔公主号”事件要他转告英国首相艾登以下口信：中国政府希望英国政府能够指示香港当局同我们密切合作，使“克什米尔公主号”失事事件能够破案，如果我们把现有的材料提供给香港当局是能够破案的。同时提出以下要求：主要是香港当局对得到的材料要严加保密，对材料中提到的涉案人员要严加监视，以防逃跑，对涉嫌的主要人物应严格审讯，并要求审讯时有中方人员在场。5月15日英国驻华代办杜维廉拜见周恩来，带来英国首相艾登对周恩来口信的回复，表示英国政府愿全力同中国政府合作。当天晚上周恩来将总理办公室副主任罗青长和外交部情报司副司长熊向晖找来，周恩来对熊向晖说：“艾登已经同意合作破案，尼赫鲁派高氏做他的代表去香港，你就作我的代表去香港。你去后有三项任务：第一，把有关‘克什米尔公主号’的情报材料提供给香港当局；第二，把香港当局破案的情况及时报回；第三，代表中国政府对香港当局处理这个案件提出意见和建议。这件事要抓紧，这件事也非常复杂，牵涉到台湾、英国和美国，所以一定要拉住印度，共同促进英国破案。”熊向晖接受命令后于5月18日下午13点半经罗湖口岸抵香港，香港警察司署政治部主任威尔考亲自到罗湖迎接，并派两个便衣警察专车护送，作出非常配合的姿态。然而就在同一天香港警方接到在台湾的美国民航公司保安员电话，称他们在从香港飞来班机的行李舱里发现一名“潜乘者”，经查此人正是香港航空工程公司职员周驹。本来周驹在事发后非常紧张，一心想着赶紧离开香港去台湾。这时台湾国民党保密局给香港情报站下达指令，要他们采取隐蔽措施，同时让特务转告周驹，要保持镇静。特务机关让周驹照常上班，如果被警方传讯，只要咬住不说就不会有事，并准备从当月起每月给周200港币津贴，以示安慰。港英警方也曾传讯过周驹两次，但并没有采取进一步的措施，使其一直逍遥法外，并得以逃脱。中共方面得知周驹潜逃台湾后立即向港英当局表示抗议，并要求其将周驹引渡回香港受审。而港英方面则称香港跟台湾没有引渡条约，无法引渡。在“克什米尔公主号”爆炸案中周驹不过是国民党特务机关收买利用的一个工具，而并非幕后的罪魁祸首，而港英当局在随后的结案声明中仅仅指控周驹一人有罪，将一些证据确凿的要犯予以无罪释放，驱逐到台湾。该案最终未能将凶手绳之以法，成为历史的一大遗憾。