引用文献：卫志民,于松浩.我国文化产业政策的演进特征及其内在逻辑——基于政策文本的量化研究[J].福建论坛(人文社会科学版),2019(08):40-47.

作者简介： 卫志民，经济学博士，北京师范大学教授、博士生导师，研究方向:政府经济学、中国经济体制改革、宏观经济政策;;于松浩，北京师范大学政府管理学院研究生。;

基金： 国家社会科学基金重大项目“基于市场导向的创新体系中政府作用边界、机制及优化” (18ZDA114) 阶段性成果;

一、引言

近年来，文化产业作为提供文化产品和文化服务的业态集合，在我国经济和社会发展方面发挥了越来越重要的作用。繁荣社会主义文化，建设社会主义文化强国是党和国家的重要战略方针，社会主义文化的繁荣发展和国家文化软实力的提升离不开一个成熟的文化产业体系。促进文化产业发展，增强文化产业竞争力，对我国转变经济发展方式、满足人民群众日益增长的精神文化需求具有重要意义。在此背景下，我国先后制定、出台了一系列促进与规范文化产业发展的相关政策，形成了一个复杂的文化产业政策集群，其中既有宏观层面促进文化产业发展所作出的各类重大战略部署，也有微观层面一系列规范市场发展的政策措施，二者共同促进和保障了我国文化产业的健康发展。

随着我国文化产业政策的逐渐丰富与完善，许多学者将文化产业政策体系视为一个整体，展开了深入的研究。如，祁述裕等从财政、税收、金融、文化与科技融合、土地、人才共6个方面梳理了我国2000—2014年的文化产业政策主题;1蔡尚伟等分析了我国文化产业政策的创新实践，针对其存在的问题提出了相应的政策建议;2王长松等使用内容分析法对我国2002—2016年的文化产业政策进行了词频分析、社会语义网络分析和共词分析，在此基础上提炼出这一期间文化产业政策体系的五个主题，并分析了省级层面文化产业政策的空间分布差异3;韩美群反省与检视了2001—2010年的文化产业政策，以探索文化产业政策内在的演变规律;4等等。从整体来看，学者们对文化产业政策体系的研究主要聚焦于政策主题演进的分析，而对产业政策结构、政策数量变迁和发展趋势的分析则稍显不足。有鉴于此，本文从政策主体、政策数量、政策结构以及政策主题四个角度，对2006—2018年我国文化产业政策进行多维分析，使用政策文本量化研究方法对这一时期的文化产业政策进行全景式测量，旨在探索我国“十一五”“十二五”和“十三五”时期文化产业政策体系的演进特征与内在发展逻辑。

二、数据来源与研究设计

在我国的政策文件和话语体系中，文化产业是指从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。5从这一定义可以看出，与提供基本公共文化服务的文化事业不同，我国文化产业的定位是基于市场经济体制这一制度背景下做出的，具有较强的市场导向性，这一定义也成为本研究中甄别政策文本是否归属于文化产业政策的重要标准。本研究参照《文化产业振兴规划》中对我国文化产业所做出的分类，将我国文化产业划分为文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告产业、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫产业9类，并以上述分类名称为关键字进行检索并收集政策文本。同时，为保证尽可能收录较为完整的文化产业政策文本，本研究同时以文化产业、文化市场、文化产品、文化发展、文化创意、文化金融、文化消费、文化企业、文化服务、文化贸易、文艺表演、演出市场、营业性演出为关键词展开政策文本收集，力图实现产业政策样本的全覆盖。在数据来源方面，本研究所使用的政策文本主要来源于各政策制定主体官方网站的公开披露信息以及“北大法宝”数据库中的数据样本，“北大法宝”收录了自1949年至今所有的法律法规和政策文本，是一个较为成熟和完善的检索系统，是政策文本数据的重要来源。本研究同时参照了《中国文化年鉴》中对文化产业政策的统计结果，对数据来源进行了综合比照。

通过对以上关键字进行检索后，共得到法律法规、行政法规、部门规章、通知、办法等13类政策样本。为保证研究的严谨性和科学性，首先将政策文本按照以下步骤进行量化分析前的数据预处理:第一，由于本研究的样本范围为“十一五”时期以来颁发的各类文化产业政策，因而将2006年以前的文化产业政策文本予以剔除;第二，参照文化产业的定义和标准，剔除以规范文化事业发展为主的政策文本，以保证所选样本的代表性;第三，将政策颁发主体为各地方政府层级的政策样本予以剔除;第四，将各类通知、批复等与文化产业发展无实质性内容的政策样本剔除。经过以上数据预处理，最终得到有效政策样本191篇。随后，本研究利用统计软件以及内容分析方法的研究思想，从政策数量、政策主题、政策主体和政策结构4个方面展开对已有政策文本的量化研究，对我国文化产业政策体系展开分析。研究设计将遵循以下流程展开:首先，对我国文化产业政策体系展开描述性统计，对政策数量和政策主题的变迁趋势展开深入分析;其次，揭示我国文化产业政策体系的内部结构，重点研究我国文化产业政策集群呈现出的理论和实践特征，并从文化产业政策结构和政策主体的时空演进两个角度展开探讨;最后，在对我国现有文化产业政策量化结果的基础之上，分析我国文化产业政策的演进特征及其内在的理论逻辑。

三、文化产业政策体系的描述性统计:数量、主题与趋势

(一) 文化产业政策数量的演进趋势

自从文化产业成为重要的国家战略性产业以来，国家层面对整个产业的发展一直不乏宏观战略部署。作为对产业发展关注度的重要表征，产业政策供给数量的时间序列变迁和产业政策主题的分布结构，能够有效说明我国政府对文化产业发展的重视程度以及关注焦点，从而可以定量地描绘出我国文化产业政策体系所呈现的特点与变化。对我国2006—2018年间的文化产业政策文本数量进行分析后可以看出，我国文化产业政策供给数量在时间维度上呈现出一定的变化规律。首先，就政策数量变化的整体趋势而言，我国文化产业在政策数量上呈现出“局部震荡、整体上升”的变迁趋势，政策数量从2006年为最低点的7篇增加到2017年的21篇，在2014年达到高点———该年度合计发文数量达到28篇 (如图1) 。其次，从所颁布的文化产业政策类型及其占比来看，主要包括了法律 (1%) 、纲要 (1.5%) 、规划 (3%) 、通知 (68%) 、办法 (2%) 、公告 (2%) 、函 (2%) 、决定 (1.5%) 、批复 (0.5%) 、说明 (1%) 、条例 (2%) 、细则 (0.5%) 、意见 (15%) 共13种政策类型，而通知类政策所占比重最大，为68%，是最主要的政策类型。第三，以“十一五”“十二五”和“十三五”三个时期作为重要时间节点，对各时期的政策数量分阶段测量后可以看出，文化产业政策在各时期内体现出一定的阶段化特征。具体来看，政策数量在各个五年规划时期内均呈现出从期初到期末的渐进增加趋势，且在期初期末这一关键时间节点上的政策数量与相邻年份的政策数量相比，存在显著的数量断层，这正是导致我国文化产业政策数量在整体上升趋势中出现局部震荡的主要原因。这种现象反映了我国产业政策制定中“规划先行”的政策制定理念，即只有在五年规划时期的期初，产业总体规划发布以后，各政策主体才开始着手颁布实施相应的产业配套政策，执行和完成整体规划目标，因而导致了政策数量在各时期内部的阶段化特点。

整体来看，2006年以来文化产业政策供给数量的时间序列变迁特点，体现出我国对文化产业发展的日益重视，而2014年形成的趋势高点则说明了这种重视程度在党的十八大以后进一步加强。此外，党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定作用和更好的发挥政府的作用”这一要求，对文化发展领域产生了较为深远的影响。显然，不论是通过发展文化事业来满足人民群众公共文化基本需求，还是提升我国整体的文化软实力，都离不开文化产业自身的发展，作为以市场为导向的产业体系，我国文化产业的市场主体优化和产业结构提升都有待进一步加强，通过政策工具引导产业发展成为政府的一种重要手段，而文化产业政策数量的增加趋势也暗含了对这一要求的回应。

(二) 文化产业政策主题的分布结构

从政策主题的分布趋势来看，文化产业政策主题呈现出多元化议题下的结构集中态势。结合政策文本量化分析以及词频统计结果，可以看出，2006—2018年间，政策主题主要分布在行业发展战略规划、产业集群、金融支持、人才发展与队伍建设、税收优惠、专项资金支持、文化市场管理与服务、知识产权保护、文化服务、文化体制改革、产业融合、文化创意、文化贸易与出口共13个方面，表现出政策主题整体分布上的多元化特点。将关系密切的主题词进一步聚合分类后，文化产业政策的主题可以进一步划分为规划指引、政策工具、市场管理3种类群。统计结果显示，有较大比例的政策主题聚焦于规划指引、市场管理与服务两方面，这两类政策数量合计占比48%，体现出政策主题分布结构上的集中趋势。首先，在所有的政策文本中，规划指引类政策主题占到了总样本比重的20%，主要包括了“十一五”“十二五”“十三五”三个时期的文化产业发展规划，以及各时期制定的具体产业类别的发展战略，其政策内容不仅涵盖了我国文化产业发展的总体战略部署，也包括新闻出版产业、广告产业、动漫产业等具体文化产业类别的支持性政策，如《文化部关于扶持我国动漫产业发展的若干意见》《新闻出版总署关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》等，都具较为明显的政策代表性，《中华人民共和国电影产业促进法》的出台则标志着我国对文化产业的支持力度已经上升到国家法律层面，体现出国家推动文化产业深入发展的坚定决心。其次，市场管理与服务类政策数量共计54篇，占比达到28%，在政策类型上主要包括了针对文化市场的执法、管理、审批、产权保护等各类的意见、通告、管理办法和条例。在政策工具方面，财政专项资金支持类政策数量为22篇，占到总样本量的11%;金融支持类政策数量为8篇，占比4%;税收优惠类政策数量为11篇，占比6%。显然，完善的政策理念需要有效的政策工具才能得以实现，政策工具的分散化结构反映出为实现不同产业政策目标而使用的政策工具类型的灵活与多样性。

通过对政策数量和政策主题的联合趋势分析，可以发现各时期文化产业的政策热点和我国文化产业发展理念的变迁特点。在文化产业领域，这一发展理念变迁的具体特征表现为:以推动文化产业成为国民经济支柱性产业为整体目标，以市场化改革为主要途径，以各类政策工具影响市场主体行为，以各类监管措施规范产业发展，且政策热点的变迁体现出发展理念时间维度上的一致性和政策工具类型选择上的复合性。首先，从时间维度来看，产业发展战略规划类政策在整个样本期间的分布较为均匀，各个年份均有一定数量的政策样本分布。虽然“十一五”“十二五”和“十三五”三个时期文化发展规划的政策主题热点不同，但各主题之间并非严格的替代关系，而是存在着内在的演化逻辑。6具体来看，从“十一五”时期的“着重市场培育，重塑市场主体，优化产业结构”，到“十二五”时期的“建立现代文化产业体系和文化市场体系”，再到“十三五”时期“全面提升文化产业发展的质量和效益，文化产业成为国民经济支柱性产业”的产业发展目标，各类政策均围绕做大产业规模、提升产业竞争力这一中心议题展开，并沿着时间维度逐步递进，从而使得各时期文化产业政策在内容上保持了稳定性与一贯性。其次，在政策工具的选择和使用上，财政支持与税收优惠这一复合方式对市场主体行为产生了较为稳定的正向激励，部分政策工具的选择体现出了较强的时点特征，尤其是在财政资金专项支持这类政策工具的使用上，其颁布时间主要集中于2012—2018年间，主要通过财政专项资金对新闻出版广播影视重大项目、艺术呈现技术产业推广项目、对外文化贸易发展以及“互联网+中华文明”等项目提供支持，与此前这类政策工具在数量上构成了显著性差别。这一差别也从一个侧面说明了党的十八大以后，我国对于文化产业重视程度的显著增加，其支持力度与方法开始呈现出多样化特点。

四、文化产业政策结构:金字塔型的政策集群

尽管我国文化产业政策体系由数量众多的政策个体构成，但其并非不同政策数量上的简单叠加，而是通过不同政策之间的相互关联以及共时互动表现出一定的政策结构，从而在此结构上形成了一个文化产业政策集群。政策文本量化结果显示，在将政策文本进行纵向上的政策效力排序和横向上的政策主题聚类后，政策体系总体上表现出较强的层级化特征，这一特征正好与政策群理论相契合。政策群是指国家、政府在一定时期内实施的内容不同但产出理念同源、导向相近的一组政策的集合体，其不仅关注政策体系的宏观目标，同时也关注微观层次的内部结构。7从政策群的理论视角对我国文化产业政策体系加以审视，可以看出，我国的文化产业政策群由一个政策体系目标和两大并行的主政策构成。就政策目标而言，尽管文化产业政策体系的总体目标在多份产业发展规划当中被提及，且其对产业发展的要求在表达上略有差别，但对内容进行分析则可以发现，各类规划始终是围绕着将文化产业打造成为国民经济支柱性产业这一战略目标来阐述的。事实上，这一目标制定的背后有着更为底层的战略逻辑，即文化产业的发展被视为是满足群众精神文化需求、发扬中国优秀文化的重要途径，因而文化产业的发展乃至文化领域的发展与多类国家战略目标相关联，发展文化产业成为整个文化建设体系当中的一个子任务。这一宏大目标需要拆解为具体的政策主张，依据相应的发展要求进而通过各类政策工具予以配合实现。因而，在整个政策体系的宏观目标下形成了两大主政策:一是围绕促进市场主体发展形成的产业发展引领主政策，二是围绕健全市场监管体系而形成的市场监管主政策。这两大主政策下，又包含了诸多子政策，其构成了文化产业政策群的第三级结构。具体来看，在产业发展引领主政策下，包含了为提升产业规模、优化产业结构而使用的各类政策工具，如专项资金支持、财政优惠支持、金融支持、人才发展支持、文化出口支持等;在市场监管主政策下，主要包含了规范市场主体行为的各类政策措施，如监管平台建设、执法队伍建设、执法制度建设等各类子政策。政策体系目标与主政策、子政策一起，共同构成了我国文化产业政策体系“政策目标———主政策———子政策”的三层级结构，形成了一个正金字塔形的政策集群 (如图2所示) 。

从政策群各层级结构的政策效力来看，其整体呈现出由上至下的政策效力递减趋势。其中，作为政策层级结构的顶层部分，以阐述政策体系目标为主的各规划类政策具有较高的政策效力，主要为法律、行政法规和国务院规范性文件。法律的政策效力最高，《中华人民共和国电影产业促进法》明确规定了国家应当适当实施必要的人才扶植计划、税收优惠政策以及加大产业专项资金投入力度等方式保障和支持电影产业的发展。政策效力排在第二位的为国务院下发的各时期文化领域发展规划和产业发展规划，主要为行政法规和各类国务院规范性文件。排在政策效力第三位的主要为部门规章和部门规范性文件，这类政策是政策体系中构成主政策和子政策群的主体部分，也是将政策理念转化为政策现实的主要措施。在所有的政策文本类型中，法律占比2%，国务院规范性文件等占比12.4%，部门规章和部门规范性文件占比75.6%，这一量化结果显示了政策效力与政策数量的负向相关关系，即政策效力的层级越高则政策数量越少，政策效力越低则政策数量越多，因而文化产业政策群在政策数量上也呈现出正金字塔型结构。政策结构的形成主要源于公共问题的复杂性和政策体系目标的宏观性，随着宏观的政策目标被一级级分解，复杂的政策问题也被划分为多个子问题，从而易于使用单个政策工具或通过多个微观政策工具的互动来解决不同政策情境下的具体问题，这种模式成为促使政策体系结构向金字塔状发展的重要推动力量。因此，在越微观的政策层面上，政策数量和政策互动越为突出，政策体系整体化的正金字塔结构也就越为明显。

五、政策主体的时空演进:从单一主体到多元主体协同治理

在公共政策的理论研究中，通过研究政策主体之间的相互关系来揭示政策结构是研究公共政策体系的一种重要方法。在对2006—2018年间我国文化产业政策制定主体的时间分布和空间结构进行测量后可以看出，我国文化产业政策主体呈现出空间分布上的网络化结构和时间分布上的多元协同趋势。

量化结果显示，有多家政府部门参与了文化产业相关政策的制定，呈现出多元化和网络化的空间分布特点。在所有的191篇政策文本中，单一主体发文数量达到149篇，占总体的78%;多部门联合发文数量为42篇，占总体的22%。在所有的单独发文主体中，文化部的发文数量最多，共计80篇，占单一发文主体数量的54%，占政策文本总量的42%。除文化部外，其余的单一发文政策主体及其占单一发文主体总量的比重在1%—7%之间浮动，各自主体的所占比重较为分散，展现出结构上的多元化特点 (见图3) 。除单独发文外，多部门联合发文成为不同政策主体开展合作治理的重要方式。量化结果显示，由两个部门合作发文的政策数量达到26篇，占所有多部门联合发文政策总量的62%;由两个以上政策主体联合发文的政策数量为16篇，占所有多部门联合发文政策总量的38%。其中，由中央宣传部会同其他8家部门共同颁布的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》这一政策文本涉及主体最多，成为网络化特征最为明显的政策样本。各发文机构之间的府际合作关系进一步展示了在文化产业当中政策主体的合作模式与特征:首先，整个政策网络不存在一个中心化主体，尽管参与联合发文的政策制定主体众多，但并无某一主体存在着频率上的显著占优，这意味着整个政策网络在结构上并不存在一个具有中心地位的政策制定者，整个网络呈现出多中心化的结构特征;其次，合作关系构成了网络联结的主要推动力。政策主体之间之所以采用联合发文的形式来管理公共事务，主要是基于各主体在某些政策目标上存在合作关系，8文化产业政策中的政策合作现象同样遵循这一逻辑，基于相同或相似的政策目标，文化产业各政策主体之间形成了一个多中心合作网络结构。

进一步引入时间维度对所有联合发文政策文本展开分析，可以有效探究不同政策主体开展合作治理的发展变迁趋势。在依照时间维度梳理所有联合发文的政策数量后可以看出，2006—2018年间，联合发文政策数量整体呈现出上升趋势，从最低的2006年的2篇上升到2014年的10篇，并在2014年到达数量顶峰。以2013年作为时间节点进行分期后发现，联合发文的政策数量在该年前后出现了显著性差别:在2006—2013年间，联合发文的政策数量趋势整体趋于平缓，每年的平均政策数量为2—3篇;而在2014—2018年间，这一趋势出现显著上升，每年平均政策数量达到6篇 (见图4) 。这一显著变化体现了党的十八大以后我国政府在文化产业治理模式上的一个显著特点，即多中心治理模式在整个文化领域中的应用开始变得更为广泛。对这一时期的发展背景进行分析后可以看出，造成这一趋势变化的原因主要来自两个方面:

第一，党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化这一命题，对文化建设领域产生了一定影响。治理体系和治理能力的现代化不仅需要各治理主体之间的高效互动与协同，也离不开治理工具和治理模式的创新。在市场经济条件下，文化产业同其他产业之间、文化产业内部各要素之间，都产生了复杂的高度关联，单一主体的割裂式治理很难实现既定的政策效果，而多中心治理的协同模式在一定程度上更贴合这一政策现实的需要。

第二，多中心治理这一模式使用频率的显著增加也在理论上与阿什比 (Ashby) 必要多样性定律相契合。Ashby必要多样性定律指出，只有当控制系统的多样性不低于被控制对象的多样性时，才能实施有效的控制。而将Ashby定律运用到社会系统领域中则意味着，随着社会对象复杂性的不断增加，只有当管理手段和管理模式的复杂性与多样性也随之提升时，政府部门才能实现有效的社会治理。9近年来，我国文化市场的发展与改革不断深入，针对市场主体的各类政策实施效果开始体现，文化产业总体产值不断增加，文化产业当中的各类要素开始变得更加多元，动漫、游戏、数字文化等新兴业态也开始快速发展，移动互联网这一网络媒介更是催生了丰富的网络艺术形态10。随着文化产业的整体发展，产业内部复杂性的增加也成为必然趋势。一方面，市场的不断开放和市场主体的增多导致了产业竞争程度和市场细分程度的增强，产业内部和市场主体的数量也随之增加;另一方面，随着产业融合程度的加深，复杂性的提升使得不同市场主体之间的界限变得越来越模糊，产业与产业之间的联系变得越来越紧密，识别不同主体进而实行分类管理的难度变得越来越大，这些都进一步加强了文化产业系统内部及文化产业与其他产业间的复杂性与多样性。在这种情形下，多元主体通过联合发文的形式对文化产业展开协同治理，成为政府有效应对文化产业复杂性不断增长的最优方法。

六、总结与启示

通过研究政策文本在时间序列和空间结构上的分布规律，进而探究政策体系的演进趋势和结构特征，是开展政策文本量化研究的重要目的。本文的研究结果显示，我国文化产业政策体系整体呈现出政策主题多元化、政策主体网络化、政策结构层级化和政策数量渐进增加的演化特征，并最终致使文化产业政策体系呈现出动态复杂化的趋势。然而，究竟是哪些因素推动了这一趋势的形成，如何理解这一结构和特征内在的生成机制，是相较于政策体系自身趋势和特征而言更为基础和核心的“元问题”。事实上，任何公共政策的制定与实施总是基于一定的政策情景、政策目标和政策现实，也总是与所要解决的公共问题的复杂程度相联系。因而，公共问题自身性质的改变与发展会带来整个政策目标和政策情景的改变，进而推动公共政策体系在结构上形成与问题性质相适应的那部分特征。

基于这一逻辑，公共政策体系所呈现出的演化趋势与特征也就能够从公共问题和被管理对象的性质变化加以解释。近年来，我国文化产业呈现出的市场主体多元化、产品内容多样化以及产业融合不断加深等发展趋势，使得整个文化产业的复杂性不断增加，由Ashby必要多样性定律可知，要想实现对文化产业的有效管理，整个政策体系至少应具备与被管理对象对等的复杂程度。因此，文化产业由于自身发展而不断增加的复杂性致使我国文化产业政策体系形成与之相适应的复杂结构，从而表现出时间维度上动态复杂化的发展趋势。基于这一分析，我国政府可通过加强政策工具创新和多元协同治理等方式，完善我国的文化产业政策体系，进而提升管理效率，促进文化产业的深入发展。

注释

1 祁述裕、孙博、曹伟、纪芬叶:《2000-2014年我国文化产业政策体系研究》, 《东岳论丛》2015年第5期。

2 蔡尚伟、何鹏程:《回眸与展望:中国文化产业政策的创新演化》, 《成都大学学报 (社会科学版) 》2010年第2期。

3 王长松、何雨、杨矞:《中国文化产业政策演进研究 (2002-2016) 》, 《南京社会科学》2018年第7期。

4 韩美群:《2001-2010年我国文化产业政策演变与发展状况检视》, 《重庆工商大学学报 (社会科学版) 》2016年第3期。

5 文化部:《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》, 文产发[2003]38号。

6 黄萃、任弢、张剑:《政策文献量化研究:公共政策研究的新方向》, 《公共管理学报》2015年第2期。

7 汪霞:《政策群视域下政策效率的理论诠释及启示》, 《武汉大学学报 (哲学社会科学版) 》2010年第2期。

8 李江、刘源浩、黄萃、苏竣:《用文献计量研究重塑政策文本数据分析---政策文献计量的起源、迁移与方法创新》, 《公共管理学报》2015年第2期。

9 李亚、李习彬:《行政体制改革与阿什比定律---关于我国政府管理模式变迁的控制论解释》, 《北京行政学院学报》2006年第5期。

10 黄鸣奋:《后移动互联网时代的网络文艺》, 《福建论坛 (人文社会科学版) 》2018年第8期。