杨芳｜少数民族高考加分政策法律基础——平等原则

　　实施少数民族高考加分政策，从表面上看似乎是在主张一种不平等，因为它仅以加分方式优待少数民族考生，汉族考生却无法享受到此种优惠。然而，笔者以为，这种加分政策所产生的民族差别待遇，实质是以形式上的不平等追求实质上的平等，虽为差别对待，却是合理的，因而是符合宪法平等原则的。当然，这种差别对待是否真的平等，不是简单的认定而是需要进行一定的论证。因为主张差别对待需要根据，主张平等不需要根据。〔1〕由于给予某些人优待就可能存在着对另一些人的歧视，因而有必要从宪法平等原则的深层次理论基础出发，对少数民族高考加分这种差别待遇的合法性进行分析，以解除不平等之疑虑。笔者对此作出以下论述。

　　第一，平等原则要求对少数民族和汉族予以区别对待。我国宪法第四条明确规定：「中华人民共和国各民族一律平等」；《民族区域自治法》在序言中也强调：「国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则」；《中华人民共和国教育法》第九条亦提出：「公民依法享有接受高等教育的权利。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。」这些法律所规定的平等并非要求对少数民族和汉族仅为绝对、机械的、形式的平等，而是保障各民族公民在法律地位上的实质平等。换言之，平等并不排斥差别化待遇，只是要求不得恣意地区别对待，如果应区别对待而未区别，反而违背平等原则，正如柏拉图所说「对一切人的不加区别的平等就等于不平等」。〔2〕因此，只要事物间有差异存在，即可给予不同的待遇，以符合相同事物同等对待，不同事物区别对待的本质要求。

　　我国少数民族考生和汉族考生在高等教育机会的享有上存在很大的差异。一方面，少数民族受人数、文化、经济以及地理位置等先天和后天的种种条件限制，在教育机会的享有上自然更为不利。再加上少数民族的家庭或个人在经济上处于弱势者比例较高，因而能投入子女教育的份额也相对偏低。因此，一个北京市的中小学生和一个凉山州偏远山区的少数民族学生，实际享受的教育机会绝对不同。2007年高中升高等教育的比率可以为证，在汉族为主的北京为200.73%，天津为146.95%，上海为141.15%，吉林为85.83%，江西为85.48%，而在少数民族聚居的广西为66.28%，西藏为65.24%，内蒙为54.77%，新疆为18.33%，宁夏为15.19%。〔3〕由此可见，民族地区的考生与汉族地区考生的升学率相比，仍有较大差距。

　　另一方面，在整个高考制度中，筛选的标准通常且几乎都是以学科考试为主，但列入考试的学科，主要是以汉族文化呈现。比如，历史和中文都是以汉族的历史和文学为主要范围，少数民族历史与文学所占内容非常少。这种大众习以为常的现象，却蕴含着某种结构上的不平等，因为汉族学生可以其本身历史文化为学习应试内容，但是少数民族学生却只能以汉族而非自身的历史文化为学习与考试内容。虽然少数民族学生也可以所学本民族语文参加高考，但其能够报考的院校仅限于民族自治地区里用本民族语文授课的高校或专业。少数民族考生如想要报考用汉语文授课的高校，则必须参加由教育部考试中心另行命题汉语文考试，有关省、自治区在考汉语文的同时，也可以考少数民族语文，分别按 50% 计入总分，但汉语文成绩必须达到合格水平，方能录取。〔4〕

　　由此可见，要报考民族自治区外的高校，或者是自治区里非民族语授课的专业，则必须参加汉语文考试。这导致少数民族在接受教育过程中，因其文化或民族身份而遭遇不应得的处境，在事实上造成少数民族在高考竞争中不如汉族学生。北京师范大学外文学院2005届蒙古族毕业生包查干就曾谈到：「在高考中，我们同汉族学生相比处于弱势，很大原因就是我们少数民族考生得比他们多掌握一门语言所造成的。虽然也有一些学生领悟能力较强，有能力接受汉语，但是大多数学生学汉语困难很大。因为汉语毕竟不是我们的母语，很多学生在听说读写等最基础的方面都过不了关。少数民族学汉语就如同汉族学生学英语那样难。」〔5〕正如哈耶克所说，「从人们存在着很大的差异这一事实出发，我们便可以认为———将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇」。〔6〕

　　由此可见，从各民族学生间存在着很大的差异这一事实出发，将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇。即有必要对他们在入学考试中做出不同的规定，这种区别对待是重要而且是必须的。

　　第二，区别对待目的在于实现实质平等。虽然平等保护本身并不意味着排除任何形式的差别待遇，但并非任何差别待遇都可，关键是这种差别待遇是否合理的差别待遇，亦即其目的是否是为了达到实质平等。只要所谓区别对待并非任意，且具有宪法上正当事由，就可促进实质平等。如果差别待遇的目的不在于实质平等，而是追求与之不相干的其他制度目的，反而构成对平等权的干预，当然就是不平等。

　　在高考录取时，如果没有少数民族加分政策，对少数民族和汉族考生都以同一套标准来评价，这种招生制度，从形式上是相当公平的，但是这种不加区别的平等，仅仅是形式上的平等，它只是消极地保障各民族考生有一个平等的起点，即平等参加高考的机会，却并未考虑站在同一起点上的少数民族考生和汉族考生具有先天的和后天的差异的存在。因享有教育资源不同和文化背景上的差异，站在高考同一起跑线上的少数民族考生和汉族考生，根本不具有对等的实力，那么这种竞争从一开始就是不公平的，结果不可避免地出现事实上的不平等状况。〔7〕如果不顾各民族考生之间的种种差异一律同等对待，看似为每个民族考生提供了所谓公平的自由竞争环境，其最终的结果可能是「在平等的名义下，实现的反而是不平等、非正义、不公平」。〔8〕如果国家并无努力调和少数民族和汉族学生教育上的差异，在先天的不平等前提下要实现真正平等只能是一种想象。

　　因此，有必要对形式上的平等加以修正，以此推进实质上的平等，即容许国家在某些特定情形下采取积极措施为不同的处理，这种区别对待与平等不歧视原则及其宗旨并不矛盾。我国少数民族高考加分政策，正是国家补救少数民族考生在高考竞争中所处的不利地位，矫正那些可能妨碍或损害少数民族学生平等享受高等教育权的各种情况，而采取的特别保护措施，其终极目的就是为了弥补形式平等的缺陷，最终实现实质平等。

　　第三，高考加分政策与实质平等具有合理关联。虽然对少数民族和汉族考生进行区别对待的真正旨趣，是为了匡正事实上的不平等，达到实质平等，但采用给少数民族考生加分这种区别对待的手段，对于法律拟追求的目标的达成是否具有意义？是否出现逆差别待遇，形成另一种身份特权？即该差别待遇的手段与目的之间是否具有合理的关联？只有差别待遇的手段和目的具有合理关联，那么该差别待遇才能最终获得法律上的正当性。

　　我国自从 1978 年恢复高考以来，重新开始实施少数民族高考优待政策，〔9〕促成了大量的少数民族学生进入高等院校，从 1978 年的 3.6 万人到 2008 年的 136.7 万人，少数民族普通高等学校在校学生数在 30 年间增长了 133.1 万人，年均增长速度达 11.65% 。〔10〕由此可见，通过加分的优惠，弥补了少数民族考生在教育上的不利地位，使其接受高等教育机会增加，让更多具有潜能的少数民族学生入学就读，培养了更多少数民族精英人才，少数民族尊严、自信也将随之提高。同时，随着少数民族在校大学生人数的增加，不同民族之间的交往更加频繁，对促进大学多元文化、民族团结，维护国家的安全与稳定起到了积极的作用。

　　同时我们也应认识到，加分政策仅仅是为了保障少数民族获得接受高等教育机会的一项补偿性制度，其目的并非要限制和剥夺汉族学生依法享有的接受高等教育的权利。对于大学来说，民族并不是决定某个学生能否被录取的关键因素。因为高考招生并没对少数民族设立配额，在审查考生资格时，加分仅仅视民族为有利因素或辅助措施，却不是决定性因素，更非强制性规定。〔11〕而且，根据地区、文化、经济等多种因素的差异，加分投档的幅度在各个省区都有明确的、不同的规定。〔12〕再者，虽然普通高等学校的少数民族在校大学生在2008年已达到 136.7 万人，但其在全国在校大学生的比率仅占 6.76%，甚至未达到国家要求的少数民族大学生录取比例不得低于少数民族人口比例（目前为 8.41%）的目标。〔13〕

　　因此，即使加分政策扩大了少数民族的高等教育入学机会，对于少数民族接受高等教育有很大的促进作用，但大学就学比例结构并未因加分政策而有所改变，不可能构成对汉族学生的反向歧视。并且，如果取消高考加分政策使被录取的少数民族学生减少，由此而增加的极少的录取名额，对于数量庞大的未被录取的汉族考生来说，并不会大大改善他们的机会，增加被录取的可能性也是微乎其微。

　　因此，对少数民族实行高考加分的差别待遇并非恣意而为，其对法律所追求的实质平等目标达成具有现实而积极的意义，且并未对汉族考生的利益造成实质影响，更不可能构成对汉族考生的逆反差别，这就说明加分的手段与目的之间具有合理关联，具备宪法上正当事由，应为宪法平等原则所允许。