烟草·笔记2
中国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表刘振民10日在日内瓦世界卫生组织总部代表中国政府签署了《消除烟草制品非法贸易议定书》。
《消除烟草制品非法贸易议定书》旨在落实世界卫生组织《烟草控制框架公约》第15条关于全面消除烟草制品非法贸易行为的规定，其核心是通过有效监管烟草制品供应链各环节、惩治有关违法犯罪行为、加强国际司法和行政合作等措施，打击烟草走私、非法生产和假冒等违法犯罪行为，以消除烟草制品非法贸易行为、保护公众健康和维护正常的烟草制品市场秩序。
刘振民表示，签署《消除烟草制品非法贸易议定书》对中国进一步加强对烟草制品供应链各环节监管，深入推进中国烟草制品打假打私、加强国际合作、维护公众健康具有重要意义。中国作为首批签署该协定的国家，表明中国政府支持国际社会推进烟草控制的积极态度和坚定决心。世卫组织总干事陈冯富珍当天指出，议定书赋予世界打击烟草制品非法贸易的合法武器，有助于消除跨国烟草走私等犯罪活动对公众健康造成的严重损害。
《消除烟草制品非法贸易议定书》是继《烟草控制框架公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书。该议定书谈判始于2008年2月，历经四年多，最终于2012年11月在韩国首尔召开的《烟草控制框架公约》第五次缔约方大会上获得通过，其出台标志着《烟草控制框架公约》朝着有效实施方向又迈出了重要一步。
近年来，不断有媒体报道称中国因控烟问题而得到过“脏烟灰缸奖”。近日，一些媒体又报道某院士称“联合国对我们的控烟情况已发了一个‘最脏烟灰缸’奖”。
事实上，发给不同国家或组织所谓“脏烟灰缸奖”，是一个与联合国及世界卫生组织无任何隶属关系的非政府组织“框架公约联盟”（Framework Convention Alliance）的民间行为。在《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）政府间谈判机构会议和历届缔约方会议期间，该组织在其每日散发的简报中，发给不同国家或组织所谓的“兰花奖”或“脏烟灰缸奖”，主要用于评价这些国家或组织的代表在前一天会议中的发言表态。截至目前，该组织已发出数百次所谓的“兰花奖”和“脏烟灰缸奖”。其中，美国（至今尚未批准《公约》）、欧盟、日本等国家或地区组织获得所谓的“脏烟灰缸奖”的次数最多。联合国和世界卫生组织也曾获得过所谓的“脏烟灰缸奖”，美国还曾获得过所谓的“永久脏烟灰缸奖”。而非洲和西太平洋地区的一些国家，获得所谓的“兰花奖”的次数最多。我国也曾获得过所谓的“兰花奖”。
鉴于此，为了避免误导公众，国家烟草专卖局办公室郑重说明：无论是联合国，还是世界卫生组织，从未发给我国所谓的“脏烟灰缸奖”。
国家烟草专卖局办公室
2014年3月17日
根据有关统计数据显示，目前我国烟草税费（含所得税、国有资本收益）占零售价格的比例达到59.5%，超过世界平均水平。
据世界卫生组织研究报告提供的数据，目前全球烟草税费占零售价格的平均比例为58.4%，其中，低收入国家为50.3%，中收入国家为53.1%，高收入国家为65.9%。
2013年，全国烟草行业上缴国有资本收益295.68亿元，上缴专项税后利润400亿元，合计约占中央国有资本经营收入的47.7%。全年行业上缴财政总额8161.22亿元，同比增加近1000亿元，增长13.9%；其中税金（含企业所得税）7465.54亿元，同比增加298.92亿元，增长4.2%，为国家财政增收作出了巨大贡献。
据财政部3月25日发布的2014年中央国有资本经营预算显示，今年中央企业国有资本收益收取比例将在现有基础上再提高5个百分点。纳入中央国有资本经营预算实施范围的央企税后利润的收取比例分为五类执行，其中第一类是烟草企业，收取的比例最高，为25%。
此次提升5个百分点，是自2008、2010、2012年以后，央企红利上缴比例再次提高。有关专家表示，提升央企红利上缴比例符合党的十八届三中全会深化改革的精神，有利于支撑公共财政继续加大改善民生的力度。对于烟草行业而言，有利于激发烟草企业不断深化内部改革，增强发展动力，为国家财政增收作出新的更大贡献。
新华网北京４月１日电（记者徐博）中国烟草学会近日在北京召开《中华人民共和国广告法（修订草案）（征求意见稿）》研讨会，与会专家学者认为，征求意见稿对发布烟草广告的媒体和场所所作的更为广泛和严格的禁止性规定符合《烟草控制框架公约》的要求。
来自最高人民法院、最高人民检察院、外交部、中国人民大学、北京德恒律师事务所等单位的专家学者参加了研讨会，国务院法制办公室、国家工商行政管理总局相关负责人到会听取了意见反馈。
中国烟草学会秘书长董国智认为，征求意见稿与我国现行法律法规及所承担的国际公约义务相一致。征求意见稿既在现行广告法的基础上进一步扩大和强化了对烟草广告“广泛禁止”的要求，也保障了烟草产品作为商品的基本权利。
另一方面，征求意见稿符合我国履行公约所承担义务的要求。公约第１３条第４款（ｅ）项规定，“在广播、电视、印刷媒介和酌情在其他媒体如因特网上广泛禁止烟草广告、促销和赞助。”
专家们表示，征求意见稿完全体现并提前达到了《中国烟草控制规划（２０１２－２０１５年）》中有关“将禁止发布烟草广告媒介和场所的范围扩大”的要求，明确表达了我国控烟履约的坚定立场和决心。
网购卷烟不可取！
案例
市民王先生近日从某购物网站购买了两条烟，收货试抽后，发现口感有异。为进一步确认，王先生带着这两条烟到当地烟草专卖局进行了咨询，得到的答复是：这两条烟都是假的。
烟草专卖局的工作人员对该线索进行了登记。工作人员还告诉王先生，网上售烟属于违法经营，且售卖假烟的情况较多。由于卖家没有进行实名认证，也未在网站留下确切的地址和电话，王先生无法联系到卖家。目前，王先生正与网站工作人员联系，协调退款事宜。
事后，王先生表示，自己本是为了图方便才在网上买烟的，没想到惹了一身麻烦，真是得不偿失。
分析
网上店铺不具备申请烟草专卖零售许可证的条件，它们不在当地烟草公司进货，以销售假烟、走私烟为主，不仅扰乱了正常的卷烟市场秩序，而且逃避相关税费，严重损害了国家利益。此外，网上销售假烟还严重损害了消费者利益：由于一些消费者缺乏辨别真假卷烟的能力，贪图便宜从网上买烟，经济上受损。同时，网上店铺对消费者身份不作鉴别，难以保证不向未成年人售烟，严重违反了《烟草专卖法》相关规定。
这里再次提醒广大消费者，互联网售烟是违法行为，大家千万不要因为贪图一时方便或便宜而在网上购买卷烟。如发现有互联网售烟等不法行为，请及时拨打12313，向当地烟草专卖局举报。
作者单位：广东阳山县烟草专卖局
中小学校周围不予发证要早知晓
冯培鑫作
情景再现
前不久，李某在日照五莲县许孟镇驻地租了一处门头，打算经营百货商店。他根据相关要求陆续办理了一些经营证件，也去了当地烟草专卖管理所申请办理烟草专卖零售许可证。随后，烟草专卖管理所的两名执法人员来到李某商店，对其经营资金要求、经营场所条件进行了实地核查。经核查，李某的经营资金要求、经营场所条件都符合法律法规的规定，唯独他的商店离镇中学校太近，不符合相关法律法规的要求，于是烟草专卖行政主管部门向其下达了不予行政许可决定书。
案例分析
上述案例中，烟草专卖行政主管部门对李某作出不予行政许可的决定是正确的。
《烟草专卖许可证管理办法》第二十六条第二项规定：中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证。
《烟草专卖法》第五条第二款规定：国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。
《未成年人保护法》第三十七条规定：禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在中小学校，幼儿园，托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。
“中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证”这一规定，主要是为“禁止中小学生吸烟，不向未成年人售烟”所采取的举措。在此，请广大烟草专卖零售许可证申办户给予理解和配合，同时也提醒申办户在选址时一定要提前考虑相关规定，以免造成不必要的损失。
作者单位：山东日照五莲县局
烟草成分：三道难题怎样解？
——我国努力履行《公约》第9、10条义务纪实
赞赏并充分肯定中国政府一直积极履行公约，建立各个部门参与的强有力的履约协调领导机制，在控烟法律和技术领域积累的许多经验值得推广。——《公约》秘书处秘书长 尼克高森 博士
2003年5月21日，“是一个历史性的日子”，经过4年、6轮政府间谈判，世界卫生组织（WHO）第56届大会通过了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），这是世界卫生组织在全球范围内通过的第一个法律文件，也是针对烟草的第一个世界范围的多边协议。作为《公约》缔约方之一，“中国再次向世界表明了它对世界卫生组织工作的支持和中国政府控烟工作的重视。”
《公约》共11部分、38条，其中第9条“烟草制品成分管制”和第10条“烟草制品披露的规定”是《公约》中技术含量最高、难度最大的条款，对烟草行业发展具有重大而深远的影响。为了认真履行这2个条款规定的义务，我国积极参与研究，努力破解难题，认真落实责任，为履行《公约》作出了积极贡献。
第一道题：谁来管？
“小小一支烟，成分大无边。”目前科学家们已经发现烟草和卷烟烟气中的化学成分有6500多种，其中很多烟草成分和释放物的含量极其微小，有些成分转瞬即逝，而且各种成分之间还相互作用、相互影响。要在全球范围内对这些极其复杂的成分进行检测、控制和披露，无疑是一项巨大挑战。那么，谁来接受这一挑战、完成这项艰巨工作呢？换言之，谁来牵头啃下这块“硬骨头”，即“谁来管？”这是世界各国在履行《公约》第9、10条义务时普遍遇到的第一道难题。
为了破解这一难题，世界卫生组织在《公约》最高权力机构缔约方大会（COP）下设立了无烟草行动组织（TFI），第9、10条执行指南起草工作组等。该工作组成员包括积极推进国（如加拿大、欧盟委员会等）和成员国（如中国、日本、英国等）等。
2003年11月，世界卫生组织总干事将其下属的烟草制品管制科学咨询委员会（SACTob）改称为烟草制品管制研究小组（TobReg），作为世界卫生组织的一个正式实体。根据该小组的建议，世界卫生组织后来又设立了烟草实验室网络（TobLabNet）。
世界卫生组织和《公约》要求，“缔约方应确定国家主管部门或其他权威部门对检测和管制负责，并负责它们的执行情况。”为切实履行包括第9、10条在内的《公约》义务，2007年4月，国务院批准成立了由国家发展改革委、卫生部、外交部、国家烟草专卖局等八部门组成的“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”（以下简称“部际协调领导小组”），建立了分工明确、组织严谨的履约组织领导机构。按照部际协调领导小组的分工安排，第9、10条的具体履约工作由国家质检总局牵头，卫生部、烟草局等部门参加。2005年10月13日，国家发展改革委、卫生部、外交部、烟草局等部门在北京举行“中国履行《公约》启动仪式”。2006年1月9日，《公约》对我国正式生效。国家有关部门多次组织召开《公约》第9、10条专题研讨会，发改委、卫生部、质检总局、海关总署、烟草局以及香港、澳门特别行政区等代表参加会议，对有关重要问题进行深入研究探讨、协调解决。自烟草实验室网络组建以来，我国积极申请成为其重要成员，派出代表参加了每一次年会等重要会议，并积极提前准备、认真发言讨论，一些建议和意见被采纳，还牵头起草了3个测试方法，为全面履行《公约》第9、10条义务奠定了良好的组织基础。
第二道题：管什么？
“前进要有方向，打仗要有目标。”要对烟草成分进行检测、披露和管制，必须首先明确其对象、目标，有一套严谨科学的检测标准和方法。然而，迄今为止，《公约》第9、10条执行指南工作组和TobReg、TobLabNet等机构虽然也都开展了大量组织协调、研究工作，但总体上来说对烟草成分的研究还相当薄弱，甚至对一些重要概念还争议不断、分歧颇多。比如，就拿烟气成分的披露来说，不仅各个国家不尽相同，而且目前很多国家还没有任何披露。1998年加拿大通过和实施的BILL C-32法案，要求烟草企业向政府披露42种成分，我国向公众披露3种成分。由于各个国家情况不同、水平参差，所以在2010年11月乌拉圭召开的第四次缔约方大会上，《公约》第9、10条准则在历经数年起草、反复修改后也只能通过了部分条款，并且强调要“铭记本准则是暂时的”，要求对烟草5种组成成分进行检测、披露。经过700多天的艰苦、细致工作，在2012年11月韩国召开的第五次缔约方大会上，《公约》第9、10条执行指南工作依然“原地踏步走”，没有取得实质性进展，大会只好决定“继续对第9、10条部分准则进行补充并要求工作组继续开展工作”。这从一个侧面也说明，《公约》第9、10条技术难度大，涉及内容多，必须以大量科学证据为基础、以充分准备为前提，否则会欲速不达、适得其反。
面对烟草成分方面的第二道难题，在质检总局的积极牵头、组织和协调下，我国有关方面紧张有序地开展了一系列富有成效的工作。早在上个世纪八九十年代，我国就按照有关法律法规和国家标准的要求，在卷烟包装上标注焦油、烟碱的含量，并且每年都进行多次的严格检测、分析和通报。作为全国唯一的国家级烟草质量监督检验中心，国家烟草质检中心通过申请国家自然基金项目、参加科技重大专项、与企业紧密合作等多种方式，经过20多年的积累和坚持不懈的深入研究，不仅能够检测出烟草和卷烟烟气中的主要有害成分，而且对其作用和相互影响等都具有一定的了解掌握，在世界同行中处于先进水平。这为我国认真履行第9、10条义务奠定了良好的科技基础。
第三道题：怎样管？
第9、10条虽然只有短短的212个字，但却涉及到机构、检测、披露、管制、标准、方法、法律等诸多综合性内容，面对全球“只有少数国家有制品管制方面的经验”的现实，怎样在全球范围内协调、组织和实施各项条款，即“怎样管”，是切实履行第9、10条义务的第三道难题。
要管好，就要有人员、检测标准、实验室、资金、操作规程、方法确认、共同实验等，但世界卫生组织坦称，这方面的研究基本上“被烟草行业垄断”，即使对这一领域最有研究的国际标准化组织（ISO）和美国联邦贸易委员会（FTC）来说，“遗憾的是……通过的目前产品检测的方法不够充分”，需要弥补“烟草控制方面的管制差距”。“按照国际标准化组织或《公约》采用的检测方法，无论从实用的测量方法还是选择参数方面均存在着严重缺陷。在检测方案的标准方面没有做出什么努力，没有一种产品的检测模式完全适用于烟草制品检测。”毫无疑问,“制定关于制品管制的准则是一项长期和复杂的工作”。
世界卫生组织的上述认识和判断是有充分根据的。比如，目前世界上的50多个国际烟草标准基本上都是由国际标准化组织和国际烟草科学研究合作组织（CORESTA）提出、制定的，虽然烟草实验室网络一直抓紧研究制定优先管制的烟草及烟气释放物标准，但目前仅仅完成了深度抽吸模式等3项标准的确认。
另外，“打铁还要自身硬”。烟草管制“需要从分析化学、体内外毒理学以及流行病学和临床进行研究”，没有长期研究积累和大量科学实验是难以开展有效工作的。要在世界范围内对烟草制品进行检测、披露和管制，必须建立一个覆盖全球的、比较完善的实验室网络，包括充足的实验室面积、先进的检测仪器设备、训练有素的检测分析队伍和及时、足够的资金以及各实验室测试结果的一致性。据世界卫生组织估计，即使一个单独的研究实验室，其设施面积也应超过430平方米、拥有9台以上先进设备和10种以上的检测方法。“除了需要几百万美元作为启动费用之外，只是为制定性能标准和开展客观检测而……每年花费几百万美元……这是一项很大的财务负担。”这对于非洲、亚洲、美洲等很多国家来说，短时间内都难以达到这些基本条件，更遑论来开展烟草成分检测、披露和管制这样非常重要而敏感的工作了。
没有十分明确的目标，缺乏足够的科学证据，不具备必需的检测设备、标准和方法，这正如打仗还没有找准目标、武器还没有准备充分、粮草尚未完全到位一样，怎么敢打仗、怎么能打胜仗呢？
为了解决“怎样管”这一重大难题，我国政府、产业、学校、科研、企业等单位发挥联合攻关、协同作战、全国“一盘棋”的优势，攻破了一道又一道难关。比如，5年前我国已经开始按照《公约》的要求，就烟草成分检测、披露和管制而投入了大量的人力、财力和物力，大力引进高水平科研人员和世界一流的仪器设备，全力加强实验室建设。2012年，国家烟草质量监督检验中心再次顺利通过了国家认监委和认可委的认证认可，完全符合国际标准化组织ISO17025“实验室测试和校准能力的一般要求”，在世界同类实验室中处于领先水平。2012年1月，一个数据庞大、设备先进、管理一流的全国烟草成分检测、披露数据库项目顺利建成并投入试运行。“万事俱备，只欠东风”，只要世界卫生组织统一要求各缔约方检测、披露烟草成分，我国就可以“立即出兵作战”了。
在科学研究和标准制定方面，郑州烟草研究院、中国科学院、中国军事医学科学院、兰州大学等科研院所，开展重大基础课题和应用项目研究，早就提出了很多重要烟草和卷烟烟气成分（如NNK、NNN、NHK、苯并[a]芘、焦油、烟碱、一氧化碳等）的检测方法、规程等。此外，我国紧紧跟踪世界卫生组织有关标准的研究制订和实施进程，及时参加国际会议，多次立项开展深入研究，结合我国实际情况，制定了自己的标准，提出了合理化建议，有些建议得到了同行的认可或采纳。
正是有了上述扎实有效的工作基础，按照世界卫生组织的要求，我国早在2007年向世界卫生组织递交的《中国实施世界卫生组织<烟草控制框架公约>第一次国家报告》中就已经能够实事求是地写道：我国政府“已经要求烟草制品生产商和/或进口商向政府当局披露烟草制品成分的信息”；在“烟草制品成分管制”方面，已经“检测和测量烟草制品成分”、“检测和测量烟草制品释放物成分”、“对烟草制品成分进行管制”、“对烟草制品释放物成分进行管制”；按照《公约》要求“规定包装和标签包含有关烟草制品成分和释放物的信息”。经过各个方面长期不懈的努力，我国在履行《公约》第9、10条义务方面递交了一份比较满意的答卷，树立了负责任大国的良好形象。
其实，在烟草成分检测、管制和披露方面，上述三道难题只是世界卫生组织和各国面临的一些最重大难题。除此之外，我们不能“就成分论成分”，还应当清醒地看到“喧哗背后有玄机，现象下面是本质”，“成分”背后还蕴含着其他重大历史和现实问题。比如，发达国家与发展中国家的矛盾，尤其是发达的烟草大国与发展中国家的矛盾；烟草生产、消费及出口大国与对烟草经济依赖较小且控烟激进国家之间的矛盾；具有国际竞争优势的烟草大国与缺乏或没有任何竞争优势的其他国家或地区之间的矛盾；控烟和就业、民生、发展的矛盾；中国履约与世界各国履约进程的基本一致性等等。历史与现实交织，难题与矛盾同在，“决定了第9、10条执行指南将是逐步发展的过程”。因此，世界卫生组织也十分客观地指出，在全球范围内，目前“公约远未实现其预期效果”，但从长远来看，“世界卫生组织及其会员国正在慢慢但不可阻挡地向前推进，逐步控制烟草流行。”
持专卖管理利剑 断非法贸易网络
“全球平均每10支卷烟就有1支来自于非法贸易”
2013年1月10日，在瑞士日内瓦世界卫生组织总部，中国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表刘振民代表中国政府签署《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称“《议定书》”）。
《议定书》是继《烟草控制框架公约》（以下简称“《公约》”）之后烟草控制领域的第二份国际法律文书，同时也是《公约》框架下的第一份议定书，旨在执行《公约》第15条关于全面消除烟草制品非法贸易的规定。
《议定书》所规定的烟草制品，是指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品；而非法贸易指的是法律禁止的，并与生产、装运、接受、持有、分发、销售或购买有关的任何行径或行为，包括意在便利此种活动的任何行径或行为。
实践证明，非法烟草制品的可获得性和可负担性对公众的健康和幸福，尤其对年轻人、穷人和其他落后人群的健康和幸福造成极大的不利影响；对发展中国家和经济转轨国家会带来过于严重的经济和社会影响；其所获得的非法利润甚至还被用于资助跨国有组织犯罪活动。
长期以来，全球卷烟非法贸易非常严重，有关材料显示，非法卷烟导致政府税收损失至少每年405亿美元。从流通的烟支比例看，据国际防痨和肺部疾病联合会撰写的《取缔全球卷烟非法贸易将增加税收、挽救生命》统计，2009年非法卷烟占全球卷烟市场的比重为11.6%，其中低收入国家为16.8%，中等收入国家为11.8%，高收入国家为9.8%。“全球非法贸易的卷烟总量约为6000亿支～6600亿支，这相当于市场上流通的卷烟中，平均每10支就有1支来自于非法贸易。”国家局法规司相关人员介绍说。
严厉打击各种非法烟草贸易活动，这既是加强烟草专卖管理的重点所在，也是履行《公约》的重要内容。近年来，我国烟草系统与公安、司法、海关、工商、质检等部门密切配合，建立联合打假打私机制，积极组织开展打假打私活动，有效整顿和规范烟草市场秩序，取得了显著的成效。据统计，仅2012年一年，全国共查处案值5万元以上制售假烟案件4886起，破获重大制售假烟网络928个，查获假烟25.6万件、烟丝烟叶1.49万吨，查缴制假烟机530台、查处关闭涉烟非法经营网站347个，依法拘留犯罪嫌疑人8486人、追究刑事责任5660人。
目前，我国卷烟市场中非法贸易的卷烟制品所占比重约为4%，不仅低于中低收入国家，而且低于发达国家，在全球处于领先水平,这也充分表明我国现行的烟草专卖管理体制对于履约控烟、特别是对于打击非法烟草贸易是强有力的。
“中国的控烟经验值得向其他国家推广”
《议定书》的谈判始于2008年，于2012年4月完成。我国自始至终积极参与该谈判进程，为推动《议定书》完成谈判并顺利通过发挥了重要作用；同时，中国作为首批签署该协定的国家，表明中国政府支持国际社会推进烟草控制的积极态度和坚定决心。
新华社的报道认为，“作为《公约》缔约方，中国全程参与了《议定书》的谈判制定，中国在打击和消除烟草制品非法贸易方面的有益经验和做法，特别是烟草专卖制度，也被《议定书》借鉴吸收。”
《议定书》分为10个部分共47条，包括一般义务、供应链控制、违法行为、国际合作、机构安排和财政资源等，核心内容是加强烟草供应链控制，建立一个覆盖烟草产业链的全球跟踪和追溯系统，通过有效实施许可证、同等审批或控制制度，积极加强行业监管。
熟知《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称“《烟草专卖法》”）的人，可以从《议定书》的具体条款中清晰地看出其对《烟草专卖法》的借鉴之处。如《议定书》的核心内容之一即第三部分第六条所强调的许可证管理，就与《烟草专卖法》有诸多对应之处。实际上，目前《议定书》中仅就烟草制品和生产设备设有“红线”，而对种植、运输、零售等环节还只是任择规定，即提倡缔约方联系实际“努力在认为适当的情况下且当该活动不被该国家法律所禁止时向从事以下活动的任何自然人或法人颁发许可证。”相比之下，《烟草专卖法》第四章《烟草制品的销售和运输》等一系列条款，其许可证管理制度的覆盖宽度和执法强度，都领先于国际水平。
除许可证管理之外，从对非法贸易的法律界定这样的基础问题到产业链的追溯系统这样的核心问题、再到互联网交易这样的趋势问题，中国代表团都提出了诸多极有价值的建议，并被广泛接受。
在2012年4月《议定书》谈判期间，中国代表团与《公约》秘书长尼克高森举行了工作会谈，会谈中尼克高森表示：“中国政府一直积极履行《公约》义务，并建立了强有力的协调领导机制，在控烟法律和技术领域积累了诸多经验，值得向其他国家推广。”
“实行烟草专卖体制是最为有效的控烟措施”
我国现行的烟草管理体制，是国家根据《烟草专卖法》及其实施条例依法设立的。我国在加入世界贸易组织谈判过程中坚持保留烟草专卖体制。
当前，我国是全球极少数为有效打击烟草制品非法贸易而建有专职管理部门和队伍的国家之一。近年来，我国烟草行业培养形成了一支6万多人的专卖稽查队伍，主要负责打击制售假烟工作。在长期专卖管理过程中，中国烟草逐步探索出“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假体系和“端窝点、断源头、破网络、抓主犯”的打假重点。
当前全球卷烟制品非法贸易仍占较大比重，打击卷烟制品非法贸易是一项长期艰巨的任务 /陈薇 摄
近年来，中国烟草在坚持和完善烟草专卖体制前提下，始终高度重视自律建设，通过建立健全内部专卖管理监督机构、内部审计机构、纪检监察机构、法律法规机构和整顿规范机构，对从事烟草专卖品生产、销售、进出口业务的企业严格实行许可制度，依法加强卷烟价格管理，严格限制“天价烟”上市销售，促使卷烟生产经营更加严格规范。
实践证明，实行烟草专卖体制是最为有效的控烟措施，这一体制对防止烟草产业盲目发展、打击烟草制品非法贸易、支持老少边穷地区经济社会发展、规范市场秩序和保证国家财政收入具有重要作用。
打击烟草制品非法贸易，是一项长期、艰巨的任务。在不久前发布的《中国烟草控制规划（2012～2015年）》（以下简称“《规划》”）中，有效打击烟草制品非法贸易仍然是控烟履约工作的重点。按照《规划》要求，今后一个阶段，中国烟草将进一步巩固完善联合打假打私机制，始终保持打假高压态势, 提高打假打私能力和水平。
“对烟草制品实施专卖管理，打击烟草制品非法贸易，维护国家利益和消费者利益，这是《烟草专卖法》的立法宗旨，也是中国烟草无可推卸的使命。”国家局相关负责人表示。
从国际比较角度看我国烟草税负
“现代经济学之父”亚当·斯密在其1776年出版的《国富论》中提出：烟草制品是生活非必需品，同时又是被广泛消费的商品，可成为征税的理想对象。亚当·斯密的理论在世界各国被广泛采用，几乎所有的国家都对烟草制品征税。尽管各国烟草税种不同、税率不一，但对烟草制品所征税收大都远远高于其他制品。之所以如此，一方面是因为烟草制品需求弹性较小，通过提高税收可达到增加国家财政收入的目的；另一方面是因为烟草消费会带来健康风险并有一定的“负外部性”，通过运用税收政策工具可达到限制和减少烟草消费的目的。正是基于这两个方面的原因，我国对烟草制品也实行“寓禁于征”的重税政策。
一、烟草税主要类型
消费税和增值税是两种最常见的烟草税种。据世界卫生组织统计，全世界约有89%的国家对卷烟征收消费税，约87%的国家对卷烟征收增值税。其他普遍征收的税种还包括进口关税、企业所得税等。
1.消费税。消费税一般分为从量税、从价税和混合税三种类型。从量消费税按卷烟的数量单位（如每包、每条、每支或重量）征收固定数额。由于从量税会相对提高低价烟税负，减少高价烟税负，往往对低价卷烟影响较大。因纳税额以数量为基础，从量税收入较易预测，较为稳定，容易实施和管理，且较少依赖烟草业定价政策。但通货膨胀会抵消从量税的作用。从价消费税按卷烟价值征收，如按照零售价、生产商价格（即出厂价）或到岸价格等的一定比例征收。与从量税相比，从价税可能会使较低和较高价格品牌之间的价差变大，从而鼓励消费者转向价格较低品牌。如果仅征收从价税，可能会加剧价格竞争，进而降低平均价格，还可能引起低估产品价值以降低产品应税价值的现象。征收从价税需确定产品数量和价格，对税务管理能力和技术水平有较高的要求，收入较难预测，稳定性较差，并且较为依赖烟草业定价政策。但在价格随通货膨胀上调的情况下能够维持税收的真实价值。混合消费税结合了从价税和从量税的优点。从价的部分加大绝对价差，而从量的部分缩小了低价和高价产品之间的相对价差。与单纯的从价税相比，混合消费税不太容易造成产品价值低估现象。由于税收额以数量和价格为基础，混合税制下的收入较难预测，稳定性较低，并且较为依赖烟草业定价政策。随着时间推移，真实税收总值受通货膨胀的影响较低。
2.增值税。增值税理论上对所有的商品和服务征收，一般采用单一税率，不影响商品的相对价格，并能为政府带来可观的财政收入。从征管方面看，除了对征税商品的价格加以严格的监管和账簿记录外，征收增值税并不需在其他方面投入很多精力。
3.进口关税。进口关税对进入一国海关并将在该国被最终消费的选定商品征收。如商品仅过境，随后运往其他国家，则不征收进口关税。绝大部分国家都对进口卷烟征收关税，由进口商在卷烟入关环节缴纳。征收进口关税一方面是为了保护国内民族产业，另一方面是为了获取财政收入。近年来，随着各种双边、地区及全球自由贸易协定的签订，许多国家的进口关税出现大幅度下降。
4.企业所得税。企业所得税对企业的生产经营所得和其他所得征收，不同国家的税率差别很大。巴哈马、巴林等国家不征收企业所得税。总体上看，全球企业所得税平均税率为24.1%，其中亚洲平均为22.5%，欧洲平均为20.6%，非洲平均为28.6%，美洲平均为28.0%，大洋洲平均为27.0%。在主要发达国家，美国税率为35.0%，法国为33.3%，德国为29.6%，澳大利亚为30.0%，加拿大为26.5%。在主要发展中国家，巴西税率为25.0%，印度尼西亚为25.0%，印度为34.0%。
5.其他税种。不同国家对税种的命名有所差别，有些税种虽不使用消费税这一名称，但实质是消费税，如埃及的一般销售税。此外，各国还会结合国情增加一些特殊税种。
世界卫生组织的统计数据显示，统计的全球186个国家中有20个国家不征收任何形式的卷烟消费税，占11%，包括阿富汗、伊朗、伊拉克、科威特、马尔代夫、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿联酋等；有166个国家征收卷烟消费税，其中56个国家只对卷烟征收从量消费税，占所统计的186个国家的30%；50个国家只征收从价消费税，占27%；60个国家对卷烟同时征收从量税和从价税，占32%（见表1）。另有至少8个国家将消费税作为卷烟征税的唯一税种，包括埃及、叙利亚、缅甸、古巴、文莱等。
不同收入类别和不同地区国家的卷烟消费税政策存在明显差别。一般来说，低收入国家倾向于采用从价税，高收入国家更多采用混合消费税。从地区来看，大多数西太平洋国家仅采用从量税形式，大多数非洲国家仅采用从价税，东南亚地区和美洲国家采用三种税制的比例相对均衡。绝大多数欧洲区国家采用混合税制，且从价征收的税负高于从量征收的税负。大多数国家对所有卷烟征收从量或从价的单一税率，少数国家根据卷烟的价格、生产量、包装、种类、产品特征或原材料产地等特征实行差别税率，如俄罗斯带过滤嘴卷烟的税率高于不带过滤嘴的卷烟。
全球有161个国家征收卷烟增值税，各国卷烟增值税的税率差异很大。世界卫生组织的统计数据显示，增值税占卷烟零售价格的比重占0.2%～10%的国家有38个，占10%～15%的国家有65个，占15%～20%的国家有55个，占20%～25%的国家有3个。全世界有22个国家不向卷烟征收任何形式的增值税。此外，一些国家对卷烟征收进口关税和其他税种。
二、我国烟草税费政策及实施情况
新中国成立以来，我国烟草税费政策历经多次调整。依照现行的烟草税收法律法规和政策，我国征收的烟草税费主要有：
1.消费税。我国采用混合消费税制，在卷烟生产、进口环节征收从量税和从价税。其中从量定额税率为0.6元/条（200支）。从价税按卷烟调拨价实行差别税率。甲类卷烟，即每条调拨价格在70元（不含增值税）及以上的卷烟，税率为56%。乙类卷烟，即每条调拨价格在70元（不含增值税）以下的卷烟，税率为36%。我国还在卷烟批发环节征收从价税，税率为5%，计税依据是批发卷烟的销售额（不含增值税）（见表2）。
2.增值税。我国规定生产、销售、进口卷烟需要缴纳增值税，税率为17%。生产、销售卷烟应纳税额为当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额，销项税额按销售额和税率确定，进项税额可以抵扣。进口卷烟应纳税额由组成计税价格和税率确定，其中组成计税价格包括关税完税价格及进口环节关税和消费税。
3.企业所得税。我国对烟草企业来源于中国境内、境外的所得征收企业所得税。企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。其中收入总额包括销售货物收入、提供劳务收入、转让财产收入、股息、红利等权益性投资收益等。我国烟草企业所得税税率为25%，略高于世界平均水平。
4.烟叶税。烟叶税是我国按实际情况征收的特殊税种，由境内收购烟叶（烤烟叶和晾晒烟叶）的烟草公司或受委托单位按烟叶收购金额的一定比例缴纳，税率为20%。烟叶收购金额包括支付给烟农的烟叶收购价款和价外补贴。
5.进口关税。我国不同类型的烟草制品进口关税税率各不相同，最高为57%，最低为10%。其中烟草制成的卷烟按进口额的25%征税。
6.城市维护建设税。该税种是我国按具体国情征收的特殊税种，以纳税人实际缴纳的消费税、增值税和营业税税额为计税依据，分别与消费税、增值税、营业税同时缴纳。由于我国已取消县级烟草公司法人资格，目前中国烟草总公司、各省级公司和地市级公司适用税率为7%。
7.教育费附加。按实际情况征收，以各单位和个人实际缴纳的消费税、增值税和营业税税额为计征依据，分别与消费税、增值税、营业税同时缴纳，教育费附加率为5%，其中中央3%、地方2%。
8.国有资本收益。除依法纳税外，我国烟草企业还需缴纳国有资本投资收益。国有资本收益按税后利润的一定比例收取，税后利润指净利润扣除年初未弥补亏损和法定公积金后的部分。2007年起，在中断13年以后，我国恢复对中央企业征收国有资本收益。目前把央企分为五类，国有资本收益收取比率分别为25%、20%、15%、10%四档，部分央企免缴。烟草企业作为单独列举的一类，征收国有资本收益比例最高，7年间征收比例4次上调，从2007年的10%提高到2014年的25%。
2013年，我国烟草企业共缴纳各项税费8161.2亿元，比2006年增长了2.6倍。从主要税种来看，2006～2013年，消费税从1140.0亿元增加到4390.1亿元，年均增长21.2%；增值税从564.4亿元增加到1522.8亿元，年均增长15.2%；烟叶税从44.5亿元增加到142.2亿元，年均增长18.1%。
三、我国实际烟草税负高于世界平均水平
近年来，一些控烟组织和人士依据不全面或错误的数据，不断指责我国卷烟税负过低，并且没有实现“价税联动”。事实上，随着我国控烟履约工作的深入推进，我国卷烟价格和税率都在持续快速提高。据统计，从2006年《烟草控制框架公约》在我国生效到2013年，我国每条卷烟税费由21.9元增加到65.3元，年均提高16.9%；每条卷烟零售价格由50.8元提高到109.7元，年均提高11.6%。卷烟税费年均增速高于卷烟零售价格年均增速5.3个百分点，由此导致卷烟税费占零售价格的比率由43.1%提高到59.5%，年均提高2.3个百分点。
2009年5月1日起，我国调整了卷烟生产环节(含进口)消费税的从价税税率，甲类卷烟由原来的45%提高至56%，乙类卷烟由原来的30%提高至36% /江苏中烟 供图
目前，虽然我国卷烟零售价格低于世界平均水平，但卷烟税收占零售价格的比率（以下简称“卷烟综合税率”）已高于世界平均水平，特别是高于许多中低收入国家。世界卫生组织《2013全球烟草流行报告》数据显示，2012年世界加权平均卷烟综合税率为58.4%，其中低收入国家为50.3%，中等收入国家为53.1%，高收入国家为65.9%。从几个烟草产销大国来看，卷烟综合税率印度为43.1%，美国为42.9%，俄罗斯为40.5%，比我国低7～9个百分点。据不完全统计，在51个高收入国家中，卷烟综合税率超过50%的国家有36个；在107个中等收入国家和37个低收入国家中，卷烟综合税率超过50%的国家仅有48个和7个；大多数中等收入国家的卷烟综合税率在26%～50%之间，至少有37个国家卷烟综合税率低于25%。
从上述国际对比数据可以看出，我国卷烟综合税率相对较高，烟草企业税收负担相对较重。虽然从理论上说提高烟草税收有利于加强烟草控制，但过高的烟草税收也会增强地方政府发展烟草行业的积极性。正因为如此，工信部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草专卖局于2012年联合印发的《中国烟草控制规划（2012～2015年）》明确提出，要“按照‘抑制烟草生产供应，保证国家财政收入’的总体要求，严格烟草税收征管，确保烟草企业依法按时足额纳税”。同时，要求“规范地方政府行为，防止为片面追求地方高税收对烟草企业采取不适当的鼓励、支持和保护措施”。
综上所述，从我国国情和烟草行业实际出发，烟草税收政策设计应统筹兼顾控烟履约和行业发展的关系，有效发挥烟草税收约束作用，加快促进烟草产品结构调整，努力避免政策初衷与最终目标背道而驰。
（作者单位：国家局办公室<外事司>、烟草经济研究所）
取消烟草专卖的后果
编者按 长期以来，一直有人呼吁取消烟草专卖制度，但事实胜于雄辩，俄罗斯烟草改革的历史和现实警示我们：对以私有化、市场化和自由化为核心的新自由主义政策应慎之又慎；烟草专卖是一项事关国家利益、民族产业和消费者权益的重要制度安排，也是我国一项十分成功的重大改革，动摇不得、变通不得；我国应从实际出发，在坚持专卖制度的前提下，更加积极、主动地全面深化以市场化为取向的改革，坚持走中国特色烟草管理之路。为纪念《中华人民共和国烟草专卖法》颁布23周年，特刊发此文，敬请读者关注。
取消烟草专卖的后果
《中国烟草》杂志社有限公司总编辑 王献生
1991年12月25日，苏联发生了翻天覆地的变化，具有69年历史的苏联解体了。苏联解体后，陆续成立了12个独联体国家，俄罗斯便是其中最大的一个。俄罗斯有1.437亿人（2014年1月），国土面积1707.54万平方千米，是世界上国土面积最大的国家，同时也是世界上第一大烟叶进口国、第二大卷烟消费国、第三大卷烟生产国。俄罗斯在私有化、市场化过程中取消了烟草专卖制度，对外全面实行开放、自由，带来了一系列严重后果。
国有资产大量流失 民族企业丧失殆尽
“苏联的解体是20世纪最严重的地缘政治灾难，对于绝大多数俄罗斯人来讲，它是一场真正的悲剧”（普京）。卢布狂跌，物价飞涨，经济陷入崩溃，成千上万的贫困者流落街头，“经济倒退了差不多20年”。
面对严峻形势，俄罗斯推行了疾风暴雨式的私有化改革。但是，“在私有化之前没有对企业做过资产评估，企业卖得基本上一文不值”。全国500家大型国有企业实际价值超过1万亿美元，却只卖了72亿美元，12.5万家国有企业平均售价只有1300美元。“这是一次世纪大拍卖，这是人类历史上最迅速、最疯狂的私有化，这是疯狂瓜分和掠夺全体人民财产的强盗行为”，“是对国家财富前所未有、厚颜无耻的大抢劫”。
“倾巢之下，安有完卵。”俄罗斯烟草私有化改革方案中最根本的一条是合资、合作、出售和关闭、破产。到2001年年底，俄罗斯烟草行业的外资总量已经超过15亿美元，其中：菲莫公司和日本烟草都接近5亿美元，英美烟草和利格特•杜卡特分别为3亿美元、2.3亿美元。截止到2002年7月1日，俄罗斯共有157家企业有卷烟生产许可证，其中有89家在进行生产。但仅仅1年之后，估计就有40～50家国有卷烟厂破产或被兼并。2004年8月9日，阿塔迪斯以1.47亿欧元的价格收购在俄罗斯取得巨大成功的本土烟草企业——巴尔干之星80.75%的股份，至此，俄罗斯本土烟草企业已经丧失殆尽。
树欲静而风不止，巨头竞争在继续。2007年，菲莫烟草又追加4000万美元投资，在俄罗斯烟草行业的总投资超过8亿美元。到2008年，已有6万名左右的员工在俄罗斯数十家工厂为跨国烟草公司打工。英美烟草虽然已投资5.2亿美元，但还打算在2014年再投资1.7亿美元以上。2010年，韩国烟草俄罗斯公社投资1亿美元、占地10.4万平方米、设计产能为100亿支的企业开始投入运营。可以预计，为了牢固占领、巩固和扩大俄罗斯烟草市场，跨国公司的投资还会继续增加、调整。而民族烟草资本受到了极大削弱、淘汰，昔日的国有烟草企业几乎全军覆没。
投资权、控股权等“制空权”的丧失和民族企业的集体陷落，必然带来大量利润的流失，俄罗斯烟草行业的利润基本上全部被跨国公司所占有。2012年，日本烟草16%～18%、菲莫烟草9%、英美烟草8%、帝国烟草5%的利润都来自俄罗斯，俄罗斯已经成为这些跨国烟草公司的利润驱动点和重要“聚宝盆”。面对被牵走的“国库中的奶牛”和滚滚而去的巨额利润，“国家没有得到什么东西”，俄罗斯财政部门和本土烟草企业只能望“洋”兴叹，无可奈何花落去。
跨国公司你争我夺 本土品牌荡然无存
在私有化和对外开放之前，俄罗斯烟草市场上几乎都是清一色的“国货”，但仅仅10年之后，情况就发生了根本变化。2002年，仅菲莫公司的品牌在俄罗斯市场上的份额就达到23.8%，几乎是“四分天下有其一”。2005年，日本烟草、菲莫公司、英美烟草和加拉赫“四大巨头”占俄罗斯卷烟市场的67%。到2010年，跨国公司已经控制俄罗斯近90％的烟草市场。2011年，“四大巨头”的市场份额进一步增加到92.1%。2012年更是超过95%，其中仅“四大巨头”就达到93%（分别为36.5%、26.6%、20.6%、9.3%）。2013年，位居前三的跨国公司在俄罗斯市场上的份额分别为36.3%、26.1%和21.2%，总计超过83%。俄罗斯烟草市场几乎完全被跨国公司瓜分、占领。
为了迅速占领俄罗斯市场，控制品牌销售的“咽喉”，跨国公司抓住可以自由获得流通渠道的机会，有的利用当地优势生产国际品牌，有的每隔三四个月就推出几个中等价位的新品牌吸引顾客，有的狠抓关键品牌的引领作用，有的则另辟蹊径，通过收购、兼并其他品牌的办法，使市场份额迅猛增长，有的则新建遍布全国的销售网络，或入股销售巨头，大力实施品牌策略。2013年12月，菲莫烟草和日本烟草分别向俄罗斯最大的卷烟经销商——大都会公司投资7.5亿美元、购买20%的股份。
“月亮弯弯照高楼，几家欢喜几家愁。”面对跨国公司的高歌猛进、旗开得胜，俄罗斯本土企业却节节败退、哀鸿遍野。“从上世纪末起，俄罗斯国内独立卷烟制造商的市场份额开始大幅下降，从1990年的100%下降到2001年的42%，到2009年则下降到仅有7%”，2013年的经营收入仅占5%。2013年，俄罗斯卷烟市场上大约有300个品牌、1000个规格，但畅销牌号基本上都由跨国公司生产、销售和控制，民族品牌基本上销声匿迹、荡然无存。
卷烟生产大起大落 生产过剩资源浪费
苏联的解体，是“病人死在了手术台上”，“俄罗斯正处于数百年来最困难的一个历史时期”（普京）。对于俄罗斯烟草行业来说，最突出、直接的表现，则是卷烟产量低下，供应严重不足，市场低迷，不得不依赖进口。1996年，全国卷烟市场缺口超过三分之一，高达1281亿支（256.2万箱），创造历史最高值。但仅仅3年之后，到1999年，全国已生产卷烟2831亿支（566.2万箱），居世界第6位。此后，跨国公司仍继续大规模投资、生产，使卷烟生产能力很快成倍增长。到2001年，全国卷烟产量迅速增加到3740亿支（748万箱），生产能力超过600亿支～700亿支（120万箱～140万箱）。结果，到2001年年底，卷烟库存高达8～10亿美元，销售问题变得更加严重，最后终于爆发了价格战，很多烟草企业不得不停产歇业，本土企业出现新一轮倒闭潮，导致设备严重闲置、资源浪费。
实物生产如此，价值表现亦然。“俄罗斯出现了人类历史上最严重的经济危机，堪称20世纪最为严重的大国危机”（日本NHK），使俄罗斯自由放任的烟草行业雪上加霜。1998年俄罗斯卷烟市值为65亿美元，但到2001年却跌到43亿美元，2002年又恢复到50亿美元左右。在烟草生产大起大落的剧烈波动中，俄罗斯本土的中小企业首当其冲，屡次受到重创。
“产业结构严重失衡，烟草行业全线失守”
在烟草农业方面，俄罗斯烟叶生产几乎是一片空白，99%的烟叶依靠进口，是世界上最大的烟叶、香料烟进口国。2010年，俄罗斯进口烟叶23.7万吨，总价值达10.1亿美元。随着烟叶进口量的增加，价格也水涨船高，从2007年的平均每吨3000美元上升到2010年的每吨4200多美元，进口成本不断增加。同时，由于俄罗斯卷烟消费者的口味发生根本变化，从以香料型卷烟为主转向以混合型卷烟为主，传统的香料型卷烟销量锐减，烟叶进口结构彻底改变，这如同釜底抽薪，从根本上削弱和打击了本国烟草农业的发展。
在烟草废料加工、辅助材料生产等方面，配套产业发展相对滞后，民族企业匮乏，产业链不够完整，跨国公司乘虚而入，快速占据主导地位。比如，仅日本烟草在叶列茨薄片厂年加工量就超过1万吨。
在烟草批发和进出口方面，企业多、规模小、市场乱、管理松散。全国1000多家企业“抢饭吃”，竞争激烈而混乱。仅2001年和2002年上半年，俄罗斯从事烟叶进口的公司和个体企业就分别多达188家和133家，累计进口烟叶25万吨、烟丝8700吨，加上薄片、膨胀烟丝、膨胀梗丝、烟草废料等，进口严重大于需求。跨国公司“有自己的供应商，在当地市场销售自己的产品，利润丰厚，但它们不从当地市场采购烟叶，这导致了贸易不平衡”。
总之，跨国公司基本上控制了俄罗斯烟草行业的农工商、内外贸、产供销等上下游各个环节，民族烟草企业几乎集体沦陷、全线失守。
烟草政策不断变化 控烟效果未达目标
针对国内烟草市场不断被跨国公司瓜分的严峻形势，俄罗斯也曾经试图加以管理和挽回。
2001年前，俄罗斯曾经试图制订包括控制烟草生产在内的烟草专卖法令，但一直没有获得通过。2001年年初，国家杜马在下议院中又提出，联邦政府应成立专卖机构，对烟草的生产和销售实行专营。但这种建议遭到了一些“专家们”的反对：“烟草工业不需要在政府的指令下生产和销售……”经过长时间的争吵、辩论，2002年年底，俄罗斯经济政策委员会终于起草了关于烟草流通的专卖法令，其目的在于阻止国内外烟草和卷烟批发方面的不公平竞争，改变过去对国有烟草企业的歧视性做法，对各种投资类型的企业一视同仁，使烟草行业多为国家增加财政收入。新法令的初衷很好，但未获得通过。
俄罗斯烟草政策变化快、变化多，即使已经控制俄罗斯市场的跨国公司也往往感到无所适从、抱怨不断，呼吁俄罗斯“制定整个烟草业的规则”。
在打击走私和控制烟草消费方面，总体上也未达到预期目标。“目前非法卷烟市场份额大约为4%～5%，在5年内，估计这一数字将会达到20%～25%。”“在过去20年内，俄罗斯烟民的数量虽然减少了44万人，但现在大约65%的成年男性和30%的成年女性仍然吸烟”，吸烟率仅次于孟加拉国，居世界第二。“50%的青少年吸烟”，“4400万烟民中有接近一半的人平均每天消费1包或者更多的卷烟”，“而且他们中85%的人在20岁之前就开始吸烟。”
体制绩效相对较差 管理制度总体不佳
跨国资本的大规模进入和市场控制带来的更为深远、潜在的影响在于俄罗斯政府对烟草行业的失控，必然削弱国家对烟草产业的影响力和控制力。同时，与之俱来的还有对本国烟草产业发展自信心和能力的丧失。
从现代治理的角度来看，俄罗斯的烟草体制、制度、机制和政策缺乏系统、科学的设计，实际运行效果不佳。比如，农业部、财政部、俄罗斯烟草工业股份有限公司和俄罗斯烟草制造商协会等都分别管理烟草行业的某一方面，部门较多、扯皮不少。政府的“话语权”和手段很少，烟草制品生产数量、品种、牌号、价格等均由企业自主决定，国家和政府的引导、调控和管理作用十分有限。失控的大规模私有化，摧毁了原有的所有制结构，破坏了原有的经济联系，“原来的脊梁被打断，新的脊梁未建立”，“创造了一个私有的、但却没有生产能力的经济。市场是存在的，但却被操纵和控制”。
虽然外国烟草资本大举进入、卷烟生产迅速增加、技术装备升级换代、产品质量提高、企业管理进步、卷烟焦油量降低、出口增加、控烟措施日益严厉，给俄罗斯经济社会发展和消费者带来了一定的积极作用，但“无论是从实现公共卫生目标、保证国家财政收入还是从维护消费者利益和提升民族烟草企业竞争力等任何方面看，所取得的体制绩效都相对较差”。
《烟草控制框架公约》 第七届缔约方大会概况
姜泓海/文图世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）第七届缔约方大会于2016年11月7日至12日在印度德里的印度展览中心举行，《公约》180个缔约方中的129个派代表出席了会议。美国、瑞士、莫桑比克等3个非缔约方，联合国开发计划署、世界卫生组织、世界海关组织、世界银行等国际机构和政府间组织，框架公约联盟等13个非政府组织以及大众媒体代表参加了会议。参会人数总计超过800人。俄罗斯联邦萨拉盖（Oleg Salagay）担任大会主席，斯里兰卡总统西里塞那（Maithripala Sirisena）作为特邀嘉宾发言，世界卫生组织法律顾问沃尔顿(Derk Walton)代表总干事陈冯富珍致辞。此届大会共审议近40项议题，为历届缔约方大会之最，在为期6天的会议期间，许多议题的谈判、磋商异常激烈。最终经协商一致原则，通过了近30项决定。以下为本届缔约方大会所涉部分主要议题及有关决议情况。
《消除烟草制品非法贸易议定书》的现状
《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）旨在加强对烟草制品供应链各环节的监督，通过加强国际合作打击烟草制品非法贸易。《议定书》于2012年11月在第五届缔约方会议上获得通过，目前已有包括我国在内的54个《公约》缔约方签署。包括欧盟、法国、西班牙、葡萄牙、沙特阿拉伯等在内的24个国家和政府间国际组织批准。会议呼吁各国尽快批准《议定书》。鉴于再有16个国家批准，《议定书》即可生效，本届大会重点讨论了《议定书》生效后第一届会议（MOP1）前的一些工作安排，决定成立一个由已经批准《议定书》的缔约方代表组成政府间工作组开展实质性筹备工作。此外会议还讨论了在实施《议定书》过程中，尤其是在建立烟草制品跟踪和追溯制度时的一些注意事项，敦促《公约》秘书处为缔约方实施《议定书》提供机制和能力建设支持。
关于烟草业干预问题
会议讨论了《公约》秘书处提交的“实施公约第5.3条”（防止烟草业干预）的报告。该议题一直是历届大会的焦点问题，也几乎贯穿于本届会议所有主要议题之中，报告认为第5.3条是《公约》缔约方实施公约所面临的主要障碍。大会支持秘书处与相关国际组织合作以加强实施该条款；支持建立烟草业监测中心（观察点）和知识中心以协助缔约方实施该条款，支持帮助缔约方制定决策和构建能力；敦促各缔约方加强实施该条款的规定并加强国际合作；敦促缔约方政府各部门、外交使团提高认识，采取措施实施第5.3条及其实施指南等。
最大限度增加代表团透明度
一些缔约方强调大会决策要防止烟草业干预，要求各缔约方代表签署是否与烟草业存在利益冲突的声明，并赋予秘书处筛选并拒绝代表参会的权力；一些缔约方强调《公约》没有列明依据可以拒绝合法政府代表加入缔约方代表团，各国享有选择其代表团成员的主权，为保持透明度应允许所有利益相关方参加政策制定，反对赋予秘书处筛选并拒绝缔约方代表参会的权力；另外一些缔约方则认为只需要在全权证书中表明确保其代表与烟草业不存在利益冲突即可，不需强制签署利益声明；还有缔约方认为拒绝公共人士以及媒体参加缔约方会议的做法违背透明原则。因与会各方意见分歧很大，无法达成一致，最终决定交下一届缔约方大会讨论。
烟草业责任和赔偿
一些缔约方建议按照《公约》第19条（“责任问题”）内容起草示范法，为了控烟目的，必要时可考虑采取立法行动，处理刑事和民事责任及赔偿问题。一些缔约方表示各国法律体系千差万别，没有任何一个办法可以用于所有缔约方，示范法违背了国际法基本原则；一些缔约方表示专家小组在本届大会递交的报告中所包含的民事责任工具包及对烟草业问责的政策选择只是参考性的，不是指南或建议，也没有任何法律约束力。大会最终决定为需要帮助的国家提供协助，鼓励各缔约方酌情制定其立法或责任程序，加强国际合作，以加强第19条的执行。
加强烟草制品成分管制和披露
《公约》第9、10条实施指南主要讨论烟草制品成分管制和披露。大会讨论了工作小组提出的拟加入实施指南的部分案文。各缔约方就致瘾性定义和是否全面禁止细支烟、爆珠烟等意见分歧很大，经过激烈磋商，大会决定由各缔约方对提高吸引力的烟草制品参数进行管制，以降低吸引力，删除了拟对细支烟和爆珠烟进行禁止和限制的条款。
电子烟等新型烟草制品监管
会议讨论了世界卫生组织关于电子烟的报告。报告估计2015年全球电子烟的市场规模约为100亿美元，自第六届缔约方大会以来显著增加，同时加热不燃烧产品也发展迅速。电子烟具有一定的健康风险，对青少年尤其具有吸引力。鉴于所涉及产品的多样性以及不断进化的产品种类，实施管制具有挑战性，一些缔约方将其视为烟草制品、医药产品、消费产品或其他类别产品进行管制，一些缔约方则对其进行全面禁止。大会决议要求各缔约方根据本国法律，采取禁止或限制的手段加强对电子烟生产、进口和销售的监管。决议内容基本延续了第六届缔约方大会关于电子烟的有关决议。
涉及《公约》的法律争端问题
《公约》第27条规定了涉及《公约》解释或适用的争端解决问题。秘书处根据上届缔约方大会的决议编写了相关报告。一些缔约方认为该报告仅是研究报告，不构成对第27条的解释；一些缔约方认为缔约方之间关于《公约》解释适用的分歧是否构成争端，应由缔约方或仲裁机构确定；还有缔约方表示相关实践很少，没必要再进行研究。最终大会未就此作出决议。
实施《公约》有关的贸易投资问题
近年来，菲莫国际等跨国烟草集团在世贸组织争端解决机制中，援引国际投资贸易协定对多国政府的烟草控制措施提出法律挑战，起诉乌拉圭、澳大利亚等国激进的控烟措施。此届大会中，一些缔约方建议将烟草作为特殊产品，在国际贸易中对其采取特殊措施；另外一些缔约方则认为烟草是一种合法产品，应受到自由贸易措施保护，将烟草排除在自由贸易协定之外的建议超出《公约》范畴，违反了自由贸易原则。最终大会没有通过将烟草排除在自由贸易协定之外的决议，仅要求各缔约方在贸易和投资协定谈判中酌情增加卫生和贸易/投资部门之间的协调和合作。
加强履约报告审议
第六届缔约方大会决定设立专家小组研究审查《公约》确定的报告安排。专家小组建议设立《公约》实施情况审查委员会，对缔约方履约报告进行审查，并向缔约方提供审查结果和建议。一些缔约方欢迎成立审查委员会，认为有助于执行《公约》；一些缔约方则认为委员会职权范围草案还不够完善、需要继续研究；另外一些缔约方则表示担忧，认为这是成立了缔约方会议的附属机构，可能引发各种问题，包括合法性问题。因为无论从《公约》还是《议事规则》角度，都缺乏成立审查委员会的法律基础。各方对此分歧很大，最终大会决定成立工作组继续研究，交第八届缔约方大会审议。
烟草种植替代
《公约》第17、18条议题报告建议各国采取烟草种植替代，同时保护环境和相关人员健康。报告中肯定了我国在烟草种植替代方面所做的工作和取得的成果。大会通过决议要求《公约》秘书处加强与各缔约方、国际组织的合作，加强数据库、工具包的建设和信息交流，支持各方开展试点项目，监测各缔约方执行此条款的进展情况并向第八届缔约方大会报告。
此外，本次缔约方会议还讨论了秘书处的有关工作计划和预算报告及方案、《公约》缔约方会议议事规则修订、自愿评定分摊款、实施《公约》的国际合作等议题。
大会最后闭幕时通过印度代表团提出的关于加强履约控烟和国际合作的“德里宣言”。因无缔约方提出举办申请，大会决定第八届缔约方大会于2018年第四季度在世卫组织总部所在地瑞士日内瓦举行，并选举印度官员为下次会议主席。
（作者单位：国家局办公室<外事司>）
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《公约》缔约方会议回顾
按照《烟草控制框架公约》议事规则，其生效后头三年，即2006、2007、2008年，每年召开一次缔约方会议，之后每两年召开一次缔约方会议，至今共召开了7次会议。
2006年2月6日至17日，《公约》首次缔约方会议在瑞士日内瓦召开。113个缔约方的代表就设立《公约》秘书处、帮助发展中国家共同实施烟草控制战略、监督和汇报履约情况以及探讨制定新的议定书等议题进行深入讨论。
2007年6月30日至7月6日，《公约》缔约方会议第二届会议在泰国首都曼谷举行，《公约》当时有缔约方147个，其中129个缔约方参加了本次会议，另有12个非缔约方、联合国环境规划署等4个国际组织、框架公约联盟（FCA）等16个非政府组织作为观察员出席了会议。会议讨论并通过了防止接触烟草烟雾指南；主要讨论了制定“打击烟草制品非法贸易议定书”，“跨国界广告、促销和赞助议定书”，烟草制品包装标签指南，烟草制品成分管制指南等议题。
2008年11月17日至22日，《公约》缔约方会议第三次会议在南非德班举行。《公约》160个缔约方，其中129个参加了大会，7个非缔约方国家、联合国粮农组织等3个国际组织、框架公约联盟（FCA）等12个非政府组织作为观察员出席了会议。会议讨论并通过了《公约》第5.3 条（防止公共卫生政策受烟草业的影响）指南；讨论并通过了烟草制品的包装标签指南；讨论并通过了烟草广告、促销和赞助指南。
2010年11月14至20日，《公约》第四届缔约方会议在乌拉圭埃斯特角城召开。公约当时有缔约方172个，其中134个缔约方参加了本次会议，另有7个非缔约方（包括美国）以及世界贸易组织、框架公约联盟（FCA）等15个政府间组织和非政府组织作为观察员与会。会议主要讨论《消除烟草制品非法贸易议定书》谈判、烟草制品成分管制和信息披露指南、烟草种植替代、跨国界广告促销和赞助、价格和税收措施、责任问题以及无烟烟草制品和电子烟等主题。
2012年11月12日至17日，《公约》第五届缔约方会议在韩国首尔举行。来自《公约》136个缔约方、美国等7个非缔约方、世界贸易组织等6个国际组织和框架公约联盟等12个非政府组织的1000多名代表出席了本届大会。大会的主要内容有：审议通过《消除烟草制品非法贸易议定书》；审议烟草税收指南并通过部分指导原则和建议；审议通过烟草成分管制和披露补充指南；关于烟草种植替代和环境保护的政策文件；关于烟草业责任的报告；关于《公约》履约机制的报告等。
2014年10月13日至18日，《公约》第六届缔约方会议在俄罗斯首都莫斯科举行，参会方为《公约》的137个缔约方，津巴布韦、古巴等6个非缔约方以及世界海关组织等国际组织和框架公约联盟等非政府组织。在为期6天的会议期间，议题的谈判非常激烈，通过了一些极为重大的决定。所涉主要议题有: 《消除烟草制品非法贸易议定书》现状、审议通过减少烟草需求的价格和税收实施指南、决定加强电子尼古丁传送系统（电子烟）管制、审议通过烟草种植替代和环境保护的政策建议、讨论关于烟草业干预问题的报告、讨论有关建立履约报告审查机制问题、讨论与《公约》有关的贸易和投资问题。
2016年11月7日至12日，《公约》第七届缔约方大会在印度德里的印度展览中心举行。
烟草控制的兴起与推进 ——
《“吸烟与健康”问题的来龙去脉》节选
作者：陈辰 李保江/文 来源： 《中国烟草》 2017年第11期在十六和十七世纪，欧洲的大部分医生都认同烟草调节情绪平衡的理论，指出烟叶具有多重疗效，可“保暖、消肿、促进组织收缩”。然而，随着尼古丁被发现，烟草的健康危害逐渐进入了公众的视线。到19世纪中叶，对于烟草毒性的研究和调查逐渐增多，对于烟草的非议也日益激烈。19世纪中后期至20世纪初，随着卷烟大规模生产技术的投入使用以及大范围的广告宣传，全球烟草消费量迅速增长，由禁酒倡导者、宗教领袖及健康改革者组成了早期反烟力量，将吸烟定义为“罪恶的习惯”。
20世纪30年代开始，欧美国家肺癌死亡率激增，烟草危害再一次引起了科学家们的关注。美国科学家雷蒙德·珀尔、温德、格雷厄姆、凯勒·哈蒙德和英国医学统计学家理查德·多尔、布拉福德·希尔分别通过临床观察、特定人口研究和实验室研究等独立研究得出了相同的结论：吸烟与肺癌有关。此后，烟草控制运动逐渐兴起并发展。
联邦政府报告认定烟草危害
1964年1月11日，《美国卫生总监报告：吸烟与健康》正式发布，成为美国首部关于吸烟与健康问题的联邦政府报告，同时也是推动烟草控制的一个里程碑。报告发布后，立即引起了强烈的社会反响。美国政府开始出台一系列保护消费者免受欺诈性广告误导的法令，其他国家也陆续开始严格控制烟草。
1965年，《美国联邦卷烟标签及广告法》（FCLAA）颁布，要求卷烟包装上必须印有警句“警示：吸烟有可能危害您的健康”；要求卷烟广告中不得出现标签；要求美国联邦贸易委员会（FTC）每年向国会提交关于卷烟标签、现行卷烟广告与促销有效性的报告；要求卫生部每年向国会提交有关吸烟影响的报告。同年，英国禁止电视上播放烟草广告，丹麦、法国、意大利等欧洲多国也对烟草广告做出严格限制。
1966年，FTC修改广告准则：“卷烟主流烟气中的焦油及尼古丁含量（以毫克表示）需如实表述”。1967年，美国联邦通信委员会强制要求媒体在黄金时段必须播放反对吸烟的广告。1968年，美国吸烟与健康中心针对不愿戒烟但希望减少健康危害的吸烟者提出“减小伤害五条建议”。1969年，美国通过了《公共健康与吸烟法案》，要求在烟草制品包装上添加健康警语标签“警告：总医官已经明确吸烟对您的健康有危害”，并要求除此警语外不得使用其他警语；同时授权司法部在美国全面禁止在广播电视上播放卷烟广告。
美国联邦政府及各州政府一系列控烟举措也陆续出台。1973年，美国民用航空局规定国内航班需设立非吸烟区。1974年，州际商务委员会规定跨州公交车内吸烟区域不得超过20%。亚利桑那州于1973年成为美国第一个通过公共场所禁烟法案的州。1974年，康涅狄格州宣布境内餐厅禁止吸烟。1975年，明尼苏达州通过《综合洁净室内空气法》，禁止在公共办公室、商店及银行吸烟。1977年，美国国会通过美国国家癌症协会提出的“全美戒烟日”议案，成为世界上第一个确立“全国戒烟日”的国家。1984年，美国通过了《全面烟草教育法案》，规定了现在仍用于美国卷烟包装和广告中的四条基本警语。同时，该法案要求卫生部每两年向国会提交一份吸烟与健康的现状报告；新设立了一个联邦机构间的吸烟与健康委员会；要求卷烟制造商提供美国生产和进口卷烟添加物质的保密成分列表。到1990年，美国已有43个州通过了不同形式的禁烟条例。
1986年，关注二手烟问题的两份主要报告问世，一份是《美国卫生总监报告：被动吸烟的健康后果》，另一份是来自美国国家科学院（NAS）的《环境烟草烟雾：风险测量及健康影响评估》。两份报告同时指出：“二手烟会导致非吸烟健康成年人患肺癌及儿童患呼吸系统疾病”。报告结论将二手烟的影响从一种担忧情绪转变为了一个可证实、可量化的健康风险。
“无辜受害者”的界定从根本上改变了公众对吸烟“自担风险”权利的态度。1986年，美国国会通过了《综合预防吸烟教育法》，要求在无烟烟草制品的包装和广告中轮换使用三条警语；同时，禁止无烟烟草制品在电视和广播中投放广告；要求卫生部每两年向国会提交一份无烟烟草制品报告；要求FTC向国会提交无烟烟草制品的销售、广告和市场报告；要求无烟烟草制品制造商提供产品尼古丁含量的保密清单和规范列表；要求卫生部进行无烟烟草制品危害性的公共信息宣传。
1992年，美国环境保护局（EPA）宣布烟草烟雾为人类肺部一级致癌物，美国全国范围内工作场所禁止吸烟。1994年，美国通过《保护儿童法案》，要求所有联邦政府资助的儿童服务机构成为无烟机构。1996年，联邦食品药品监督管理局（FDA）签署规定，禁止售卖卷烟给18岁以下公民。1997年，国会授权FDA拟定“安全和有效”的标准，采用“对保护公共健康合适的手段”，对含有辅助香料的卷烟采取禁止措施。1998年，欧盟委员会颁布第98/43号指令，要求成员国禁止一切形式的烟草广告。
2001年，欧盟通过《烟草制品管制指令》（2001/37/EC），统一各成员国卷烟制品焦油、尼古丁和一氧化碳的最高含量及烟草制品包装警语，对有关烟草制品生产、展示和销售的法律、法规和行政规定提出了一系列明确要求。
《公约》推进控烟全球化
2003年，在第56届世界卫生大会上，WHO成员国一致通过了第一个控制烟草的全球性公约——《烟草控制框架公约》（简称《公约》），为在全球范围内控制烟草危害、共同维护人类健康提供了法律框架。2005年，《公约》生效，对于减少烟草需求和供给所必须采取的税收、烟草成分管制、烟草包装标签管制、烟草广告、促销和赞助限制、防止烟草烟雾接触等措施都进行了原则规定，成为当今国际上最重要的控烟工具之一。
2009年6月22日，美国总统奥巴马签署《家庭吸烟预防和烟草控制法》，明确指出“科学界和医学界存在一种共识：烟草制品具有内在危险性，会导致癌症、心脏病和其他严重的不良健康影响。法律授予FDA对烟草制品的生产、销售和分销实施监管的权力，授权其建立相关国家标准，控制烟草制品的生产、监管烟草制品的辨别、公共信息和成分含量的披露。同时要求卷烟中禁止添加糖、水果以及香料味道；包装上不许印有“柔和型”“清淡型”等字样；烟草公司不允许使用产品商标赞助体育活动等。
2011年，英国《烟草控制规划》颁布，从“阻止烟草促销”“使人们负担不起烟草”“烟草制品的有效监管”“帮助吸烟者戒烟”“减少接触二手烟”和“烟草控制的有效交流”等六个方面促进全面烟草控制。
2014年，欧盟新修订《烟草制品管制指令》（2014/40/EC），严控烟草制品成分、强化卷烟包装警示，并将新型烟草制品纳入法律监管。
2016年8月，美国FDA发布新规定，监管范围正式从卷烟、烟丝、手卷烟、无烟气烟草制品扩大至雪茄烟、烟斗、电子烟、水烟、可溶解烟草制品以及未来所有满足法定烟草定义的烟草制品。
（作者单位：国家局经济研究所
2017年中国控烟履约进展报告
作者：张小乐 罗红蓉/文 来源： 《中国烟草》2018年第9期 总第623期
2017年，通过履约工作部际协调领导小组各成员单位的共同努力，在社会各界的积极参与下，人民群众的健康意识不断增强，我国控烟履约工作持续有序推进。控烟履约政策措施逐步深化
目前，我国控烟履约的法律法规主要包括《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》以及《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》《公共场所卫生管理条例实施细则》《互联网广告管理暂行办法》《境内卷烟包装标识的规定》及诸多地方性法规，构成了具有中国特色的基本完善的控烟履约法规体系。在此基础上，我国的控烟履约工作在法治轨道上持续有序推进。
2017年1月11日，国家卫生计生委出台《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》。该规划将控烟与健康影响评价评估、健康素养促进、健康科普、健康促进与教育体系建设工程并列为五大专项行动。其中开展控烟专项行动的内容为：“深入开展控烟宣传教育，创新烟草控制大众传播的形式和内容，提高公众对烟草危害的正确认识，促进形成不吸烟、不敬烟、不送烟的良好社会风尚。推进公共场所控烟工作，努力建设无烟环境，推动无烟环境立法，强化公共场所控烟主体责任和监督执法，逐步实现室内公共场所全面禁烟。深入开展建设无烟卫生计生系统工作，发挥卫生计生系统示范带头作用。强化戒烟咨询热线和戒烟门诊等服务，提高戒烟干预能力。推动相关部门加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。”
《公共场所控制吸烟条例》未列入2017年的立法工作计划，国务院法制办列举了争议各方的意见，并作出声明：根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门；考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。
《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》第三十三条规定涉及公共场所控烟问题：“国家采取宣传、教育、管理等措施，提高公民对吸烟、饮酒危害的认识，减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟，具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。”自2017年12月以来，该法律处于征求意见的过程中，引发各方广泛讨论。
1月18日，中国海警局与国家烟草专卖局签署《联合打击烟草专卖品海上走私合作协议》。双方就建立联合打击烟草专卖品海上走私工作制度和进一步深化执法合作达成共识，双方将建立长效机制，在情报共享、联合查缉、案件督办、培训交流、表彰奖励等方面展开深入合作，督促基层单位之间加强对接，共同打击烟草专卖品海上走私违法犯罪活动。
12月27日，为加大打击利用物流寄递渠道实施的涉烟违法犯罪活动力度，国家局、公安部、交通运输部和国家邮政局联合印发《关于建立物流寄递环节打击涉烟违法犯罪协作机制的意见》。《意见》指出，各级烟草专卖管理部门、公安机关、交通运输管理部门和邮政管理部门要联合建立健全协作机制，组织开展专项工作，推进跨部门跨区域联合执法，形成物流寄递环节打击涉烟违法犯罪的整体合力，进一步健全行政执法与刑事司法衔接机制，全力遏制利用物流寄递渠道实施的各类涉烟违法犯罪活动，规范烟草专卖品流通秩序。烟草行业积极履行《公约》责任和义务
在履约工作部际协调领导小组的统一领导下，国家局按照职责分工，在认真履行保证国家财政收入法定职责的同时，坚持服从和服务于人民健康的大局，主动依法履行控烟履约职责，取得显著成效。
成立履约工作领导小组，强化对履约工作的组织领导。为进一步做好烟草行业控烟履约工作，国家局成立了《烟草控制框架公约》履约工作领导小组，由国家局副局长赵洪顺任组长，国家局、总公司17个部门和单位共同参与，协同推进。领导小组的主要职责为：按照《烟草控制框架公约》履约工作部际协调领导小组的职责分工，做好烟草行业控烟履约工作；对烟草行业控烟履约工作进行决策部署和监督指导；研究烟草行业控烟履约重大问题等。
认真执行国家政策，有效控制烟草产品盲目扩张。国家局严格实行国家对烟叶收购、卷烟和雪茄烟生产的指令性计划管理，有效控制了烟草产品的盲目扩张，全国卷烟销量从2014年的5099万箱下降到2017年的4737.8万箱，下降7.1%。严格执行国家税收和价格政策，不断通过提高税收和价格实现烟草控制，卷烟的综合税率从2015年的65.6%增加至2017年的66.6%，高于世界平均水平；卷烟加权平均零售价格从2015年的12.57元/盒（20支）增加至2017年的13.37元/盒，年均增长3.2%。同时，烟草行业税利总额稳定增长，2017年实现11145.1亿元，增长3.24%，税利总额连续四年超过1万亿元，上缴财政总额连续三年超过1万亿元，为国民经济和社会发展特别是国家财政增收作出了重要贡献。
严厉打击烟草制品非法贸易，图为重庆“2•16”专案组在上海的收网行动中查获的走私卷烟 /本刊资料持续严厉打击烟草制品非法贸易。国家局坚持完善打假打私体系建设，把打击烟草制品非法贸易摆在突出重要位置。
2017年，在有效打击假烟生产能力的同时，持续加大打击假烟、走私烟销售网络力度，推动形成打击利用物流寄递渠道涉烟违法犯罪活动的整体合力。全国共依法查处案值5万元以上假烟案件5980起，同比增长53.96%；查获假烟28.4万件，同比增长58.66%；查获走私烟12.7万件，同比增长12.2%；查获烟丝烟叶1.5万吨，同比增长10.1%；收缴制假烟机383台，同比增长10.69%；拘留8552人，同比增长3.05%；追究刑事责任4620人，同比增长6.87%。目前，我国卷烟市场净化率保持在96%以上，在全球处于领先水平。
不断加强烟草制品成分检测和信息披露工作。国家局认真开展对烟用添加剂、烟用接装纸、烟用香精香料、卷烟纸等烟用组成成分的市场监督检查和专项检测工作，确保添加剂及材料的安全使用，重视并推动电子烟等新型烟草制品的监管。与此同时，始终致力于积极推进烟草制品降焦减害，2017年国产卷烟焦油量降至平均10.2毫克/支，其他有害成分也不断降低。总体上看，我国卷烟产品质量稳中有升，产品质量安全得到有效监督，烟草制品信息披露得到进一步加强，更好地维护了社会公众的知情权。
积极推进烟草种植替代。近年来，国家局在加强农业基础设施建设投入的同时，在烟区大力推进设施资源综合利用、多元经营和辅助产业发展，推动单一的烟叶生产向多元经营新产业利用转变，积极拓宽烟农增收渠道，全力推进烟农持续稳定增收，逐步降低烟农家庭收入对烟草种植的依赖性。2017年全国共签订种植收购合同115.0万份，同比减少19.2万份；种植烤烟1482.2万亩，同比减少137.3万亩；收购烟叶3765万担，同比减少450万担。自2013年以来，全国烤烟种植面积逐步调减610余万亩，收购总量渐进调减1400余万担。在种烟面积连续调减、烟叶收购量同比减少的背景下，2017年实现烟农售烟收入565亿元，实现烟叶税110亿元，烟农户均种烟收入4.91万元，同比增加0.19万元，测算烟农增加非烟收入148亿元，约占烟农总收入的20.8%，有效弥补因烟叶计划下调而减少的收入，带动5.2万户烟农脱贫致富，有力支持了烟区经济社会发展，促进了区域协调发展和精准脱贫落地。
切实加大对烟草广告、促销和赞助的监管力度。国家局严格执行《烟草专卖法》《广告法》《互联网广告管理暂行办法》《慈善法》等法律规定，广泛禁止烟草广告、促销和赞助，认真开展清理卷烟包装标识和烟草广告宣传内容及用语专项工作，进一步加强行业对外捐赠管理，切实加大对行业所属企业开展广告宣传促销活动的监管力度。
严格执行控烟法律法规，不向未成年人售烟 /祝天猛 摄
积极采取措施防止未成年人接触烟草。国家烟局积极履行《公约》中关于禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品的规定，禁止在我国境内设立自动售烟机，禁止通过互联网非法销售烟草制品。明确将中小学校周围列入不予发放烟草专卖零售许可证范围，明确要求卷烟零售客户在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌，自觉做到不向未成年人出售卷烟，并将其作为专卖管理的一项重要内容加强监督检查。
各地控烟工作积极推进
目前，控烟已列入“卫生城市”“健康城市”和“文明城市”的评估指标。全国已有18个城市制订了地方性公共场所控制吸烟法规规章，覆盖了我国总人口的十分之一。此外，如西安、杭州、武汉、重庆、厦门、成都、海口、芜湖、来宾、鹤壁、琼海、宣城、通辽、嘉峪关、白银等十几个城市已经或正在制定、修订控烟法规。
北京：《北京市控制吸烟条例》实施两年多来成效明显。北京市疾控中心健康教育所开展的调查结果显示，2016年15岁及以上成人吸烟率为22.3％，比2014年下降了1.1％，吸烟人群减少约20万；吸烟者成功戒烟比例为16.8％，比2014年提升了1.9％，另有15.5％的吸烟者计划在未来12个月内戒烟。各类公共场所的二手烟暴露情况均有明显改善，在室内公共场所工作的成人二手烟暴露率为20％，比2014年减少15.7％，减少二手烟暴露者约280万人。尽管采取了持续的高压执法，但北京市控烟的形势依然严峻，执法人员长期处于超负荷运转状态，末端执法还不能达到理想的效果，仍然需要强化社会共治，加强行业管理和属地管理，同时，还需深入、持久地开展控烟宣传。
上海：《上海市公共场所控制吸烟条例》（修正案）于2017年3月1日起正式施行，《条例》在原条例限定室内公共场所禁烟的基础上，扩大了室内公共场所禁烟的范围，明确“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”；也扩大了室外公共场所禁烟的范围，明确诸如以未成年人为主要活动人群的公共场所、人群聚集的公共交通工具等候区域等公共场所的室外区域禁止吸烟。《条例》实施半年，此前已确定为法定禁烟场所的违规吸烟发生率下降了44.7%，新纳入的法定禁烟场所违规吸烟发生率下降了41.3%，各类场所违规吸烟发生率由21.5%下降为14.9%，降幅达30.7%。鉴于上海在无烟立法方面的贡献，上海市人民政府获得了2017年“世界无烟日奖”。
天津：根据《天津市控制吸烟条例》的规定及《天津市“全运惠民工程”实施方案》的要求，第十三届全运会制订了《第十三届全运会医疗卫生部“无烟全运会”工作制度》，将“无烟全运会”写入本次全运会的大会章程及准则，要求全体人员严格遵守。
西安：继2016年年底推出以“烟头不落地，西安更美丽”为主题的“烟头革命”后，2017年10月26日，《西安市控制吸烟管理办法（草案）》(征求意见稿) 在网上全文公布，公开征求社会各界的意见，并于12月12日召开立法听证会，进一步听取社会各界的意见和建议。民间控烟活动持续高涨
民间广泛开展控烟宣传教育，如组织世界无烟日、健康素养促进行动、健康中国行、健康生活方式行动、无烟环境倡导等活动开展控烟宣传，开展“送烟等于送危害”“无烟家庭”“戒烟大赛”等形式各样的宣传活动。烟草控制大众传播活动连续九年开展，评选优秀控烟新闻作品，动员和引导传统媒体及新媒体开展控烟宣传报道，提高各类媒体控烟宣传报道能力，普及控烟知识及控烟政策。
各类控烟活动在提高全民健康意识、提供戒烟帮助、树立社会行为规范等方面发挥了积极作用。特别是随着控烟工作的深入，全国控烟志愿者的队伍不断壮大，从单一的控烟倡导工作，上升为对城市无烟环境立法的推动和执法的监督。民间控烟组织和相关人士与世界卫生组织及一些外国基金合作，通过各种渠道发声，希望能够更大程度影响中国控烟履约政策及工作进程，其中也存在着不顾国情、曲解《公约》、“片面化、绝对化、扩大化”的过激倾向。
思考下一步控烟履约工作建议
在当前国家控烟履约政策导向明晰、国际国内控烟履约工作趋向全面深入的形势下，为进一步推进我国烟草控制工作，提升烟草行业控烟履约形象，建议如下：
增强大局意识，服从和服务于人民健康大局。中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。健康是满足人民日益增长的美好生活需要的重要组成部分，进一步推进控烟履约工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，紧扣我国社会主要矛盾变化，将健康中国战略与乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等有机结合，不断满足人民日益增长的美好生活需要。
烟草行业同人民健康有着特殊的关联、特殊的责任、特殊的任务，实行烟草专卖管理、开展控烟履约工作是行业参与健康中国建设的主要内容。作为履约工作部际协调领导小组的成员，国家局有责任为控烟履约履行应尽义务，担当起新时代的使命任务。要始终把人民健康放在心上，以提高人民健康水平为核心，切实回应和满足消费者更迫切的健康诉求，主动推进卷烟产品供给侧结构性改革，大力实施科技创新战略，坚持以减少烟草吸入量、卷烟焦油量及其他有害成分为主线，既有效满足消费者需求，又有效维护消费者健康，为推进健康中国建设作出积极贡献。
立足行业实际，打牢行业控烟履约工作基础。一是严格执行国家产业政策，在卷烟计划管理、降低烟草危害、加强烟草种植替代、完善税收价格政策等方面认真加以落实，同时不折不扣地执行各项控烟法规政策，以自身的实际行动树立和提升烟草行业的控烟履约形象。二是发挥烟草专卖独特优势，强化打假打私，保持全球领先水平。打击烟草制品非法贸易是履行《公约》的重要组成部分，也是切实维护国家和消费者利益、维护烟草专卖法律法规尊严的重要举措。要始终保持高压态势，全面加强市场监管，有效提高打假打私的能力和水平，坚持不懈对制售假冒走私卷烟的违法活动进行全链条打击，使烟草制品非法贸易得到进一步遏制。三是顺应公共场所控制吸烟大趋势，主动将卷烟消费环境建设与创建“卫生城市”“文明城市”等工作对接，在倡导文明吸烟方式的同时，在法律许可的范围内，为消费者创造更加便利、和谐的吸烟环境。
准确研判形势，防范化解各种潜在风险。控烟履约事关国家形象、行业形象，也关系可持续发展。面对新的形势，烟草行业要坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，深化控烟履约研究，在分析控烟形势、评估控烟影响、确立控烟目标、明确控烟任务等方面作出科学全面的判断，统筹烟草作为合法产业的可持续发展和依法控烟履约的有序推进，兼顾国家利益、消费者利益和社会公众健康利益的协调平衡，更加建设性地参与控烟履约领域各种相关规则的制订，主动适应形势的发展，跟上时代的步伐。
加强交流合作，推动构建理性控烟履约环境。主动加强与履约工作部际协调领导小组成员单位及有关部门的交流合作，积极探索建立与社会各界的交流沟通机制，与各方相互尊重、相互理解、相互支持、相向而行、汇聚共识，从而形成良性互动，共同推动控烟履约工作沿着法治化的轨道持续推进。同时，针对社会上一些“片面化、绝对化、扩大化”的控烟倾向，要旗帜鲜明、积极稳妥应对。加强正面宣传，展现行业完整、积极的控烟履约形象，引导社会公众正确认识烟草控制工作和理性看待烟草行业改革发展，从而争取社会各界的理解和支持，推动构建理性的控烟履约环境。（作者单位：国家局经济研究所）
