如何协调统筹做地与“三旧”改造的拆补标准？

2023-06-09 16:25 作者:律房律地官方 0人读过 | 我要投稿

继今年3月底广州市政府明确做地模式后，5月中，行内流传《广州市做地征收补偿工作指引（试行）》的征求意见稿，受到各界广泛的关注。本文探讨新时期下的拆迁安置政策应如何制定，更有利于广州后续做地，乃至城中村的改造。

1、为什么需要在此时研究拆迁补偿政策？

2、广州新时期拆迁补偿政策的重点

3、各大城市的城中村拆迁补偿标准的借鉴

4、新时期拆补政策的建议：处理好三对关系

本文认为：统筹做地是广州市作为全国“超大特大城市积极稳步推进城中村改造”的重要抓手，目前广州市城中村改造处于新旧模式转换的节骨眼上，站在全市的高度对拆迁补偿方案的标准、做法进行“一盘棋”的系统规划非常重要。

新时期应该强化拆迁标准的管控，一杆子管到底。同时按照尊重历史、公平公正的原则，处理好“征收政策与三旧标准”、“新时期与旧办法”、“统一标准与区域价值”的关系，研究出台城中村拆迁补偿相关标准与办法。

正文字数3000字，阅读大概需要5分钟。

一、为什么需要在此时研究城中村的拆迁补偿政策？

目前，《广州市做地征收补偿工作指引（试行）》的征求意见稿正在编制中，内容主要是对做地模式的拆迁补偿标准，作为做地政策较早列入研究名单的文件，可见其重要性。

为什么要研究拆迁补偿政策呢？律房律地在《从旧改出发，向做地进军》的分析文章中认为：“过度市场化动迁的恶果之一就是拆补标准就是一村更比一村高”，改造成本快速攀升”从而导致“留守户”问题频发，因此明确“制定相对统一的拆补标准”是目前统筹做地中重要的举措。

4月28日，中央政治局会议指出：超大特大城市积极稳步推进城中村改造。统筹做地是广州市新时期推进城中村改造的重要举措之一，因此，应站在如何推进广州城中村改造的高度去统筹，衔接“旧模式”（“三旧”改造）与“新模式”（统筹做地），协调新标准与旧办法以及明确市与区的深度等。因此，本文认为除了需要编制做地模式的拆迁补偿标准以外，还需要跳出“就做地谈做地”的框框，立足于统筹全市城中村改造的高度制定拆迁补偿标准。

二、广州新时期拆迁补偿政策的重点

2009年以来，广州市内征收与“三旧”改造并存，导致拆迁补偿方案“百花齐放”、相互攀比，导致“留守户”不断，最终征收、“三旧”都难以推行的结果。正如手表定律——多块手表不能帮助人准确地判断时间,反而造成混乱。由此，新时期应回归至“收拢”的主题。

在《广州市规划和自然资源局广州市住房和城乡建设局关于印发广州市统筹做地推进高质量发展工作方案的通知》（穗规划资源字〔2023〕5号）中，做地工作流程中提到“做地主体配合属地政府实施征收补偿安置工作”，做地的拆迁环节实质上是“征收”。由此，做地模式应遵循征收的拆迁补偿标准，这是毋庸置疑的。

从《土地管理法》来看，从集体土地转为国有土地，只有征收一种途径，广东省的“三旧”改造是一种特殊政策。2019年《土地管理法》第三次修正以来，广东省自然资源厅印发《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》中也强化了“旧村庄集体建设用地转为国有建设用地”审批流程中由辖区人民政府征收土地预公告与正式公告的环节。虽然有了这样的形式，但实际拆迁补偿中，“三旧”改造还是改造主体（开发商）与村集体、村民协商归宗、统筹改造的民事行为。与征收模式比起来，改造主体所获得的补偿利益普遍更多，但在经济平衡的逻辑下，成本的不断攀升导致“算不过账”、“排不下楼”的问题越来越多，最终导致“三旧”模式难以为继。

综上，两种模式实质不同，在拆迁补偿上运用的法理规则也不同。而在城中村改造从旧模式（“三旧”改造）向新模式（统筹做地）过渡期间，如何协调好两种不同类型的项目得标准，特别是“三旧”改造项目在新时期如何“收拢、回调”各主体的预期，确保本项目重新启航的同时，也能衔接好周边的做地模式的标准，更值得研究与斟酌。

三、各大城市的城中村拆迁补偿标准的借鉴

各大城市出台的城中村拆迁补偿标准一般都参照征收补偿标准，采取“按人头/户”的方式进行核算安置权益面积，超出部分主要采取货币补偿方式。

表1 各大城市城中村村民住宅拆迁补偿标准（以村民住宅为例）

3月31日《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》（征求意见稿）公开征求意见，这被认为是新时期对于集体土地征收具有典型意义的文件。主要有以下三个亮点：

一是区分了村民宅基地补偿与地上房屋的补偿：实行房屋安置的，采取以宅基地置换安置房的方式安置，并对宅基地上房屋给予重置成新价补偿。

二是将“补砖头”与“补人头”有机结合：置换安置面积根据宅基地面积的一定比例确定…为保障集体经济组织成员的居住权利，区人民政府可以本区上一年度城镇居民人均住房面积水平作为安置上限核算安置房面积，超出宅基地置换安置房面积部分的，按照同区域同类型安置房建安成本购买。

三是“限高、扩中、托底的原则确定安置房安置面积”：对宅基地面积超过补偿控制标准的部分，只给与货币补偿，对宅基地面积低于宅基地审批最低标准的，按照最低标准的一定比例计算。

四、新时期拆补政策的建议

综上，拆补政策应该着眼于处理好三个关系：

· 做地项目——征收政策VS“三旧”政策

· “三旧”项目——新时期VS旧办法

· 市区政策——统一标准VS区域价值

1、征收政策VS“三旧”标准

征收与“三旧”改造的补偿标准，特别在涉集体土地房屋的补偿安置方面有较大差异（见附表1-3）。

如统筹做地的实施实质是征收，那做地范围内部分用地符合“三旧”政策标图建库的，让原权属人自主选择？——权属人对更新的认知水平与选择困难症，可能对整个动迁进程有较大影响，而且对于周边不能纳入“标图建库”的主体而言，这种“同地不同权”则会影响其配合的积极性。

在征收政策与改造政策之间折中?或者大部分按照征收，个别标准按照“三旧”改造？——征收政策与“三旧”改造政策，毕竟是两套系统，直接拼接，总会出现一些问题。而折中则会产生缺乏法律政策依据基础的问题。

建议做地的拆迁补偿标准以征收相关法规政策为主，对于留用地补助、交地奖励、搬迁奖励等未作规定的予以明确。

2、新时期VS旧办法

广州市秉承尊重历史的务实之风，在《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号）中提出“本实施方案印发前已经公开引入合作企业的城市更新项目，可继续按照合作改造模式推进…详细规划、片区策划方案和项目实施方案尚未批准的，在基础数据调查、安置补偿、成本核算等方面原则上与本实施方案执行同一标准。”由此，对新时期未确定补偿标准的项目进行管控是有政策依据的。从实施的角度看，建议对已进行旧村改造招商、拆迁补偿方案已表决的项目按原方案继续推进。而未招商、拆补方案未表决、未拆迁的旧村改造项目应进行拆补方案的管控。

标准上，可借鉴北京做法，将“补砖头”与“补人头”有机结合的方式，既衔接了“旧村”改造“补砖头”的一般做法，也向征收补偿“补人头”的方式进行靠拢，一村一策，确保村集体与村民合法利益的同时，也与同时期的统筹做地范围内的复建总量相持平。

手段上，可参考此前2019年时广州开发区城市更新局曾经印发改造补偿安置方案（模板），对于拆迁补偿标准、协议模板进行了详细的规定，并要求在各村方案制定时实际需要与更新局进行沟通确认后，才可以进行表决。

3、统一标准VS区域价值

市级层面的标准对于拆迁补偿的定性有较大作用，如集体土地与房屋的征收就有《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府规[2023]3号）进行框架与原则的规定，下属各区在此基础上进行细项与具体标准的规定。

而“三旧”改造的主要逻辑是按照成本核算办法，为改造主体“制作蛋糕”，改造主体内部如何“分蛋糕”则由具体的拆迁补偿方案。

前者是一竿子到底的直管方式，后者是承包内部分成的间接方式。从公平、公正、透明的角度来看，前者效果更好，这也是各大城市主要采用的方式之一。但广州市11个行政区，7473平方公里，价值差异较大，不宜一概而论。建议作为市级指引可提原则、方法，在区级层面或具体以评估价值确定具体数值。

全文完。

附表1 征收政策与“三旧”政策对国有土地上住宅补偿方案对比