湖南某茶籽油公司因XXX铁路建设涉及征收资产评估项目

案情介绍

AN QING JIE SHAO

湖南FS公司现有国有工业用地32亩，厂房面积7770平方米，全自动植物油生产线3条。因XXX铁路(龙山段)建设项目，湖南FS公司被纳入征收拆迁范围。

XXX铁路项目，在2008年纳入国家《中长期铁路网规划》；2011年，项目建议书获国家发改委批复；2014年7月环境影响评价报告获国家环保部批复。2014年9月29日，国家发改委在发改基础[2014]****号《国家发展改革委关于新建**至***至**铁路可行性研究报告的批复》中批准XXX铁路立项，实施XXX铁路建设项目。中国铁路总公司和湖南省、湖北省、重庆市以《关于新建**至***至**铁路初步设计的批复》(铁总办函[2014]****号)批准建设，项目业主为XXX铁路有限责任公司，湖南段建设单位为**铁路客运专线湖南有限责任公司。同年，XXX铁路(龙山段)启动，XXX铁路在龙山县境内长46.5公里，总投资近60亿元。

该项目在龙山县境内由县发改局铁路办牵头。为支持铁路项目，湖南FS公司截至目前已停产两年多。2015年2月末，湖南FS公司腾出厂房及办公室供中铁五局XXX铁路第一项目部办公及铁路施工使用。

两大问题

目前，湖南FS公司面临两大问题。

第一，位于铁路项目红线范围内土地为21亩，征收方主张仅征收红线范围内土地和房屋。但由于剩余土地已无法满足湖南FS公司生产线正常运作的条件和未来进一步发展的需求，湖南FS公司要求进行整体征收。

第二，停产停业损失的年限以及补偿标准。

法律意见

FA LV YI JIAN

1.湖南FS公司要求整体征收的诉求具有特殊性、现实性，具有事实和法律上的依据。

湖南FS公司于2004年12月成立，是一家以油茶种植、加工、销售为主业的农、林业产业化企业，主营产品为茶籽油。2009年，湖南FS公司投资1.27亿元，建设具有国际先进水平的浸出法工艺茶籽油生产线。2012年项目建成并投产，实现年产纯茶籽油5000吨。浸出法制油是目前食用油生产企业较先进的生产工艺，具有出油率高、加工成本低、油品质量上乘、生产效率高等优点。但是该工艺具有一个显著的特点：其采用的6号溶剂油为易燃易爆的危险物品。依照《爆炸危险环境电力装置设计规范》GB50058-2014之规定，6号溶剂油是Ⅱ类A级T3组爆炸性物质。另依照《建筑设计防火规范》，6号溶剂油应确定为甲类物品，即根据生产、使用、贮存物品的火灾危险性、可燃物数量、易造成重大火灾、火灾蔓延速度以及扑救难易程度等因素，湖南FS公司浸出厂房为严重危险级工业建筑场所，火灾危险类别为甲类。

由上述分析可知，浸出车间厂房为甲类生产建筑，其耐火等级应当不低于二级。溶剂油库为甲类物品贮存库，耐火等级为一级，必须建在地下或者半地下，车间内禁止一切明火，不得带入火源、火种及易燃易爆物品和在使用过程中能产生火花的工具。保证安全是企业正常生产的前提，将火灾隐患杜绝在萌芽状态是安全生产的重要保证。据相关文献统计，除了明火、违章操作等引起火灾爆炸事故外，静电火花放点也是引起油场火灾爆炸的主要原因之一。因为在茶籽油生产过程中普遍伴随着摩擦、流送、装卸、搅拌等极易产生静电积聚的操作工序，为了在保证安全的前提下实现现代化产能，实践中达到湖南FS公司这样年产5000吨茶油的大型茶籽油生产企业，均采用加大各工序建筑间距，预留足够安全距离，同时厂区的生产区按工艺流程分为几个功能区，呈直线排列，一字排布或者分为两列。

湖南FS公司产量高，设备先进，工艺远较一般茶籽油生产企业复杂，包括原料去壳、烘干、制粉、预榨、制粒、输送、浸出、蒸化、脱蜡、脱酸、脱蜡脱脂、化验、罐装等工序，出于安全和生产效率考虑，各个车间自西向东排列，依照规范分布于项目专属的32亩国有土地上，按照不同功能分为两列。湖南FS公司茶籽油生产项目及全套生产线取得了龙山县环保局的批复，并被列人湘西地区重点调度省规划产业项目，可见现有生产线占用32亩土地并采用上述工艺工序在环保、消防、安全上都具有合理性和必要性，土地利用、生产工艺、科学布局作为一个有机整体，构成了湖南FS公司的现代化茶籽油生产、加工项目。

2.湖南FS公司享有征收扩张请求权，如果征收方只收回其占用的约21亩国有土地使用权并征收对应地块上的房屋，导致剩余11亩土地由于不满足生产工艺以及安全标准的最低要求，将失去应有的价值和作用，征收方应当从实际情况出发，进行整体征收，综合衡量XXX铁路对社会效益、公民法人社会组织生产生活造成的影响。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条规定，进行征收与补偿时，“维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益”是首要的原则。该法第3条同时规定了“房屋征收与补偿应当遵循决策民主”的原则。截至目前，湖南FS公司尚未收到正式的征收公告以及征收决定，因此，对于征收红线尚无法准确确定。根据湖南FS公司提供的资料，初步推断，B公司在本次XXX铁路(龙山段)建设项目中将占用湖南FS公司厂区21亩的国有土地，通过征收该地块上的房屋收回国有土地使用权。我们认为，现有的拟征收方案没有体现对被征收房屋所有权人权益的合理保障，一旦该方案被批准实施，湖南FS公司将因剩余11亩土地无法实现生产经营之根本目的而造成无法挽回的巨大损失。建议征收方发挥民主决策机制，综合衡量XXX铁路对社会效益、公民法人社会组织生产生活造成的影响，将湖南FS公司厂区全部纳人征收红线进行整体征收为宜。

（1）在公益征收中，基于比例原则的例外，湖南FS公司可以主张征收扩张请求权，以保障被征收人的财产权益和贯彻“物尽其用”的物权法原则。我国现行的国有土地上房屋征收实行公益征收制度。在公益征收中，比例原则是必须遵循的基本原则之一。根据比例原则要求，征收标的仅以公益事业所需之必要范围为限，超出必要限度者，不在征收范围内。具体到本次征收，征收方建设XXX铁路 (龙山段)属于公益事业，从这个角度出发，项目实际使用湖南FS公司享有使用权的21亩土地，征收范围就局限在该范围。但是，从湖南FS公司作为被征收人的财产权保障角度而言，如果将征收的标的范围严格限于公共利益所必需，对于被征收人的权益保障反而不利。为了更周全地保障被征收人的财产权益，我国通过最高人民法院公布案例(“杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案”)的形式，赋予了被征收人以征收扩张请求权。

征收扩张请求权是因公共利益征收国有土地中被征收人享有的一项法定权利。在权利性质上，从征收扩张请求权向国家提出的角度而言，其为一种公法上的权利；但从征收扩张请求权旨在保障被征收人的私法权益角度讲，其亦为一种私法上的权利。因而，征收扩张请求权既为一种公法上的请求权，同时也为一种私法上的请求权。通说认为，征收扩张请求权源自征收补偿中的“完全补偿”原则。也有学者如史尚宽先生认为，该权利“为法律顾及土地之经济的使用及被征收人之利益所特设的制度”。总之，征收扩张请求权的设置，旨在保障被征收人的财产权益和贯彻“物尽其用”的物权法原则。

（2）湖南FS公司的实际情况符合征收扩张请求权中全部征收请求权所要解决的情形。建议征收方根据剩余地的具体情形，客观、整体、充分地考虑湖南FS公司合法权益的个案裁量。

征收扩张请求权包括“全部征收请求权”与“完全征收请求权”，限于本法律意见篇幅，在此仅讨论与湖南FS公司本次征收相关的全部征收请求权。全部征收又称“残余部分征收”，是指征收标的因征收而剩余的部分已经无法实现其原本的使用目的，故被征收人要求对整个征收标的予以全部征收的请求权。本次XXX铁路（龙山段）拟征收湖南FS公司21亩国有土地及地上厂房、建筑物，如前所述，由于湖南FS公司在行业内属于规模较大的龙头企业，对土地的需求和利用具有整体性，生产工艺和环保、消防、安全的限制决定了湖南FS公司现有土地和生产线是无法分割利用的。湖南FS公司的实际情况符合征收扩张请求权中全部征收请求权所要解决的情形。

综合各国立法例及我国司法实践，对于在何种条件下被征收人可以提出全部征收请求权，存在两种方法，即残余部分比例标准和实质判断标准。残余部分比例标准被法国等国采用。其《征收法》第50条规定：“只有某一部分应被转让的构筑物，如果所有权人要求，可以被全部取得。对于由于分割而将使自己的现有面积减少至1/4以下的每一地块，如果此时所有权人没有占有与之毗邻的任何地块以及因此而减少的地块小于10公亩的，则应遵守同样的规定。”实质判断标准被德国、日本、韩国及我国台湾地区广泛采用。如《德国建设法典》第92条第3、4款规定：“土地或者在地理位置或者经济上相关联的土地被部分征收，致使土地剩余部分不能再作建筑上或经济上的利用的，所有权人可以要求征收范围扩及土地的剩余部分。由于征收，所有权人无法就第86条第2款规定的事物为经济用途或者以其他合理方式使用的，可以要求土地征收的范围扩及至上述事物。”残余部分比例标准具有确定、易于操作的优点，但由此而带来的僵化性显然不利于复杂的现实问题之解决，甚至对被征收人的私权保障而言也是不利的。而实质性判断标准虽然具有不确定性以及在操作上难以准确把握的缺点，但它具有的灵活性，却能应对复杂多变的现实情况。并能为被征收人的权益保障带来实质的公正。由“杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案”主审法官以及最高人民法院的解释来看。我国法律实务部门采纳了实质性判断标准。

具体到本次XXX铁路(龙山段)征收。拟征收的范围是湖南FS公司具有使用权的工业用地的一部分。客观上，湖南FS公司作为原土地权利人享有支配和利用土地范围的完整性。现在征收方对土地本身只进行了部分的征收，由此使留存的土地剩余部分利用成了问题。之所以将土地的剩余部分称为“残余部分”，是因为XXX铁路占用并即将征收的部分土地为湖南FS公司原有地块的中心部分，被征收后剩余部分土地地形畸零而无法实现原有生产经营目的。湖南FS公司剩余部分土地因工艺、安全等原因不能再用作原用途，或者不能按照原有设想经过科学设计最优化的方式予以使用，这已经构成了客观上的“不敷使用”。对于客观意义上的不敷使用，湖南FS公司作为被征收人有足够理由提出征收扩张请求权。建议征收方根据剩余地的具体情形，对湖南FS公司合法权益予以客观、整体、充分的考虑和个案裁量。

3.XXX铁路作为关系国计民生的国家级重大建设项目，其征收范围的确定应当贯彻风险预防原则，采取谨慎、理性的态度评估征收红线外的环境风险。现有拟征收范围存在重大环境、安全风险，通过整体征收，可以以较低的成本化解安全事故发生的不确定性。

（1）风险预防原则是现代风险行政管控之基本原则，该原则渐渐成为一种基本的行政伦理并逐渐得到国际社会普遍认同，且在我国确有法律依据。

风险预防原则是现代风险行政管控之基本原则，它被广泛运用于环境保护与人民健康安全保障的政策之中。“预防危险，避免或减少损害，乃行政法的核心任务，属最优先原则。”风险预防原则的确立是“防患于未然”理念不断强化的必然结果。预防原则基于对相当大的风险或不可逆转损害的考虑，强调在面对不确定的危险或风险时，即便是损害尚未发生或损害发生的因果关系缺乏确定性科学依据，也可要求政府采取相应的保护措施。现代风险预防原则的产生可以追溯到20世纪70年代德国的前瞻原则，其核心内容为“为避免环境损害应通过全面调查和研究检测环境和健康危险而进行前瞻性计划，在未得到损害的确定性证据前采取行动”。20世纪90年代以来，风险预防原则在世界范围内迅速发展，体现在大量的国际条约、宣言、文件及政策法律中，产生了广泛的国际影响。

预防原则最初是针对环境问题而提出的，但随着风险社会的到来，该原则逐渐成为一种基本的行政伦理并逐渐得到国际社会普遍认同。1992年的《关于环境与发展的里约宣言》第15项原则提出：“为了保护环境，国家应根据其能力而广泛采用预防方法，当有严重的威胁和不可逆转的损害发生之时，缺乏充分的科学确定性，不应成为推迟采用符合成本效益的防止环境恶化措施的理由。”虽然各国对风险预防原则的理解有所不同，但该原则在环境风险管理中发挥着越来越大的作用，逐渐成为一项重要的国际习惯法规则。预防原则在获得国际社会肯定与认可的同时，其适应的领域也越来越广泛。这是一个理所当然的趋势或结果。因为将一个领域的特定问题的成功治理经验移植到另一个领域的相类似问题的治理上是人类的特有技能，并且人类也善于做这样的工作。许多环境风险无法依靠现有科学技术予以确定，风险预防原则的原初目的就是为了确立一种治理环境风险的准则。

风险预防原则在我国确有法律依据。《铁路安全管理条例》第2条明确规定：“铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。”就风险的类别而言，有时候环境风险与产品风险之间也并非那么泾渭分明。在本次征收中，原本限制在湖南FS公司个体的茶籽油生产时的安全、环境风险，因为征收方仅征收部分土地和厂房，铁路和湖南FS公司厂区紧邻存在而构成了可能威胁公共安全的环境风险，此时产品存在风险同时亦是环境风险的内容。正是因为前述生产工艺、安全、消防风险带有了公共属性，客观上使得征收方在进行环境影响评价、确定征收范围时，要充分考虑风险预防原则。

（2）根据风险预防原则，涉及公共利益的建设项目，征收方应尽到其风险预防的责任，充分考虑项目风险对环境造成的影响。

风险预防原则包含以下主要要素：

▼第一，若环境风险的潜在损害威胁是重大的或不可逆转的，则应当适用风险预防原则。为了避免过度保护或滥用风险预防原则，只能对那些可能严重损害自然环境和人类健康的潜在风险实施干预性措施。

▼第二，科学上的不确定，即适用风险预防原则时，环境风险的损害程度、损害的种类、发生的可能性以及损害发生与原因的因果关系上都存在科学不确定性。

▼第三，预防措施应符合成本效益原则，全面评估将要采取的风险预防措施是否与所想达到的保护水平成比例，从而选取最为理性、优化的降低或消除风险的预防措施。

▼第四，举证责任的转移，即由掌握相对较为全面信息的开发者承担证明预防是不必要的举证责任。开发者要对未来可能发生的情形作出预判并证明其开发行为的安全性。具体到本次XXX铁路(龙山段)项目，该项目开工前已取得环境影响评价批复，但是湖南FS公司作为被征收人，既不知晓该项目针对环境影响的应急预案，也没有收到征收方关于浸出车间及6号溶剂油贮油库的防火防爆措施的替代方案。无论从被征收人的角度，还是从可能遭受环境影响的公众的角度，征收方都没有尽到其风险预防的责任。

事实上，随着我国铁路电气化、高速化发展，易燃易爆危险品 (库)对铁路建设及运营安全的影响日益严重。2015年8月12日，天津港瑞海公司危险品仓库爆炸重大事故，就是涉及公共利益的建设项目低估了企业产品风险对环境造成影响的前车之鉴。目前，涉及易燃易爆危险品(库)与铁路关系的法规、技术规范较为庞杂，大部分标准规范从技术上、量值上作出了明确规定，少数行政法规、技术规范的个别条款较为笼统。除少数标准有铁路相关单位参与编写，其余大部分规章均没有铁路部门参与；在规定有关设施与铁路间的要求时，多以国家铁路和专用线两类来分别规定，对高速铁路、客运专线、(非)电气化铁路、(编组)站场等铁路概念未加区分。凡此种种，均反映出了一个突出的问题：现有铁路安全距离标准不统一，且规定较为保守，难以解决湖南FS公司这种采用新型工艺、安全标准较高企业面临的特殊情况。

（3）现有的部分征收方案不足以规避湖南FS公司的浸出车间和6号溶剂油库与铁路设施间存在的较大安全风险，征收方应采取有效的风险预防措施，实施整体征收。

根据相关文献《6号溶剂油储罐池火和蒸汽爆炸风险评价实例分析》中实验模拟得出的结论，湖南FS公司6号溶剂油库一旦发生火灾爆炸事故，将造成如下危害：“6号溶剂油储罐发生泄漏事故后爆炸伤害死亡半径为310.2米，二度烧伤半径为394.1米，一度烧伤半径为609.1米，财产损失半径为301.3米，围绕事故源呈环形分布。6号溶剂油储罐的火灾爆炸事故后果影响范围大，且事故后果严重，对其临近设施将是灾难性的损害。”根据风险预防原则，湖南FS公司的浸出车间与6号溶剂油库与铁路设施间存在较大安全风险，应当采取有效的风险预防措施，在满足成本收益比的前提下降低或消除风险。

如果按照征收方部分征收的方案，那么为满足防火防爆要求，湖南FS公司生产线与铁路沿线距离应当不少于300米。但是湖南FS公司的32亩国有土地，在厂区中部被占用21亩后，如前所述，剩余土地本已无法铺开完整生产线，则再退让300米的安全距离，在现实中根本无法实现。如果征收方采取整体征收方案，那么安全、环境风险能够消除，此时与原征收方案相比征收方需要付出的成本，是征收剩余11亩土地及地上厂房、建筑物作为消除潜在环境风险的成本。由于环境风险的潜在危害极高，征收方难以承受，相对而言，整体征收付出的额外成本可以通过多种途径解决。从预防原则的角度来衡量，公共安全和环境收益明显大于整体征收成本，宜选用此方案。

评估意见

PING GU YI JIAN

1.依照法律规定，湖南FS公司应当获得房屋补偿、设备、搬迁补偿、停产停业损失补偿等，补偿标准参照市场价值，以能弥补实际损失为宜。

2008年起，湖南FS公司自建厂房，并依法取得了龙山县房地产管理局颁发的房屋所有权凭证。2010年，湖南FS公司因企业用地，通过农用地转用、土地征收的方式取得了1.7223公顷的土地使用权。截至目前，湖南FS公司共有国有土地工业用地共计32亩，厂房建筑面积大约7770平方米。湖南FS公司的土地性质为国有土地，XXX铁路(龙山段)建设项目征收启动时间为2014年年底。因此湖南FS公司本次征收项目应当适用2011年1月起实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)。根据该条例以及《湖南省实施(国有土地上房屋征收与补偿条例)办法》之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

(1)被征收房屋价值的补偿；

(2)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

(3)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

(4)市、县级人民政府对被征收人给予补助和奖励。

2.对征收房屋价值的补偿，应当考虑被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等因素，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院政府令第590号)第19条之规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”其中，对“被征收房屋类似房地产”的解释，参照《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77号)第30条之规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”

而在实践中评估应当依据《国有土地上房屋征收评估办法》第14条之规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”同时，《湖南省实施(国有土地上房屋征收与补偿条例)办法》(湖南省人民政府令第268号)第11条规定：“房地产价格评估机构依照国家的规定评估被征收房屋价值，应当遵循先整体评估、后分户评估的原则，并考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”

其中，被征收房屋的价值，除考虑房屋本身的价值外，国有土地使用权的补偿以及室内装饰装修价值补偿也应当包括在内。土地使用权的完整与否，建筑占地面积以及房屋所处的区位因素都直接影响着房屋的市场价值。房屋的市场价值与房屋重置成新价之间的差距，很大一部分就是源于国有土地使用权的补偿。房屋本身的用途、建筑结构、新旧程度决定了房屋是否能成为建筑物并按照建筑物而不是构筑物的标准来补偿。房屋只有按照一定的建筑构造，符合一定的建房标准，才能具备一定的使用价值，而新旧程度则是这种使用价值的损耗程度，以及剩余价值的表现标准尺度。而被征收房屋室内装饰装修价值，则是被征收房屋价值的附加价值。装饰装修是附和在房屋上的添附物，已经成为房屋不可分割的一部分，使房屋当然升值。另一种附属设施则是对室内、室外环境的优化，提升美感、舒适度、方便度，使房屋除了基础的实用功能外，还具有额外的价值，以促成一个区域内的生产、生活价值得到更为便利的实现。

所以，被征收房屋的价值是由土地使用权的价值以及房屋本身的价值决定的，其具有市场价值的可比较性。被征收房屋室内装饰装修价值以及土地上房屋附属物的价值则是因人而异，同等区位的房屋附属装修价值差异可能比较大。被征收房屋室内装饰装修价值，由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

3.湖南FS公司具有安置补偿以及货币补偿的选择权，政府给予安置的，应补偿因征收房屋造成的搬迁、临时安置的损失；不能安置的，应给予湖南FS公司因征收房屋造成的不能搬迁的机器设备的损失、搬迁费用，以及搬迁过程中对机器设备造成的损毁补偿。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条之规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”湖南FS公司有选择安置的权利。如前所述，无论是从生产线的客观情况还是出于防火防爆的安全考虑，湖南FS公司在拟征收地块上已经不具备继续生产的可能。但是湖南FS公司已经在茶籽油生产领域生产经营多年，信誉效益良好，更是在2011年、2013年两届被评为湖南省农业产业化龙头企业、湖南省林业产业龙头企业。如果政府考虑将湖南FS公司在其比较熟悉的苗儿滩进行安置，湖南FS公司将可以有效整合资源，在原有的供货、市场、客源资源基础上，继续经营企业。无论是从企业自身的损失来说，还是对于当地经济发展的意义，以及从本次征收拆迁补偿的成本而言，安置都是一个更为适宜的选项。

如果政府对湖南FS公司进行安置，那么政府补偿的项目应包括因为房屋征收给湖南FS公司造成搬迁、临时安置的损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第22条之规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”同时《湖南省实施(国有土地上房屋征收与补偿条例)办法》第12条规定：“征收房屋需搬迁机器设备和其他物资的，搬迁费由房屋征收部门与被征收人参照相关行业标准协商确定；协商不成的，应当评估确定。机器设备和其他物资因搬迁丧失使用价值的，其损失补偿评估按照前款的规定办理。”

湖南FS公司建设茶籽油压榨、浸出、精炼、罐装生产线共计3条，设计年产纯茶籽油5000吨。湖南FS公司投人大量资金进行基础设备的组建、安装，形成了生产经营的沉没成本。茶籽油生产设备大型独特，不是现成的设备成品可以组装、吊装完成的，需要购置预制件在自己的车间里组装、再加工后才能完成。因此，湖南FS公司设备价值在现有市场上很难找到同类品进行比较评估，需要根据设备的实际生产重置价值计算不能搬迁的设备毁损补偿。且由于设备体型较大，需要规定长度、宽度的货车，并辅助吊车才能完成搬迁任务，因此整体实际搬迁费用是远高于一般企业的。湖南FS公司重新选址于苗儿滩，在进行重新组建、调试生产线到重新开始生产，最少需要2年时间，这期间的临时安置补偿费依法应予补偿。政府给予安置的，应补偿因征收房屋造成的搬迁、临时安置的损失；不能安置的，应给予湖南FS公司因征收房屋造成的不能搬迁的机器设备的损失、搬迁费用，以及搬迁过程中对机器设备造成的损毁补偿，并且在一次性停产停业损失中计算不能安置而造成的额外损失。

4.湖南FS公司为支持XXX铁路(龙山段)项目建设已停产两年多时间，湖南FS公司的可得利益损失远远超过了依通常停产停业损失补偿标准计算的金额，基于《合同法》的公平原则，应当对停产停业损失以产值和利润为补偿标准进行合理补偿。

根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例)办法》(以下简称《实施办法》)第14条第1款之规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”该条第2款规定：“被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前上一年度实际经营效益，以及相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。”

一般情况下，商业、服务性企业搬迁较为便捷，同时商业用途房地产市场价格往往较高，依照湖南省的《实施办法》，停产停业损失每月按被征收房屋市场评估价的7‰补偿，通常可以弥补其损失。而湖南FS公司作为生产性企业，厂房和生产设施、设备多而且精密，搬迁过程较复杂，停产停业的时间很长（从建设单位勘测设计时，就按照县里相关指示精神予以配合，截至目前已停产两年多），对生产经营的影响很大。相反，工业房地产的市场价值比其他用途(商业、办公、住宅)低。对于湖南FS公司而言，如果按照《实施办法》第14条第1款的每月按被征收房屋市场评估价的7‰补偿，无法弥补停产停业损失，因此要根据实际情况评估确定。

在我国《合同法》上，将损失区分为财产损失和非财产损失，其中财产损失又可以区分为所受损害引起的行为人财产直接减少和可得利益的损失。所受损害，是指因违约、侵权、政府征收的发生致使现有财产减少，即直接损失；所失的可得利益，是指因违约、侵权、政府征收行为的发生致使行为人财产应增加而未增加，亦即间接损失。

征收方通常会主张，在铁路项目建设中，政府没有对间接损失补偿、赔偿的相关政策支持，故停产停业损失仅包含完税后营业利润、职工工资和社保补偿。但事实上，依照最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(法发[2009]40号)第9条之规定：“根据交易的性质、合同的目的等因素，可得利益损失主要分为生产利润损失、经营利润损失和转售利润损失等类型。”《合同法》的效力位阶高于湖南省的《实施办法》，由上述司法解释对于补偿范围的明确规定，可知征收方的说法于法无据。湖南FS公司项目投产后每年产值达8000万元，利润为2400万元，如果对于生产利润损失、转售利润损失等可得利益不予赔偿，仅完税后营业利润的补偿，根本无法反映出湖南FS公司个案的特殊性、重要性。这显然使湖南FS公司蒙受了巨大损失。

正因为如此，《合同法》及相关司法解释都规定，损失补偿，既包括对所受直接损害的补偿，也包括对可得利益间接损失的补偿。停产停业损失作为一种经营性企业在征收中特有的补偿，也适用合同法规定。这既是《国有土地上房屋征收与补偿条例》中停产停业损失补偿的法律渊源，也正是我们认为湖南FS公司对于停产停业损失要求合理性的根本之处。

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综上所述，湖南FS公司要求整体征收的诉求具有特殊性、现实性，具有事实和法律上的依据。湖南FS公司享有征收扩张请求权，如果征收方只收回其占用的约21亩国有土地使用权并征收对应地块上房屋，剩余11亩土地由于不满足生产工艺以及安全标准的最低要求，将失去应有的价值和作用时，征收方应当从实际情况出发，进行整体征收，综合衡量XXX铁路对社会效益、公民法人社会组织生产生活造成的影响。XXX铁路作为关系国计民生的国家级重大建设项目，其征收范围的确定应当贯彻风险预防原则，采取谨慎、理性的态度评估征收红线外的环境风险。现有拟征收范围存在重大环境、安全风险，通过整体征收，可以以较低的成本化解安全事故发生的不确定性。

依照法律规定，湖南FS公司应当获得房屋补偿、设备、搬迁补偿、停产停业损失补偿等，补偿标准参照市场价值，以能弥补实际损失为宜。对征收房屋价值的补偿，应当考虑被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等因素，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。湖南FS公司具有安置补偿以及货币补偿的选择权，政府给予安置的，应补偿因征收房屋造成的搬迁、临时安置的损失；不能安置的，应给予湖南FS公司因征收房屋造成的不能搬迁的机器设备的损失、搬迁费用，以及搬迁过程中对机器设备造成的损毁补偿。湖南FS公司为支持XXX铁路(龙山段)项目建设，从建设单位勘测设计时，就按照县里相关指示精神予以配合，截至目前已停产两年多。因为湖南FS公司的可得利益损失远远超过通常停产停业损失补偿标准，基于《合同法》的公平原则，应当对停产停业损失以产值和利润为补偿标准，进行合理补偿。

案例点睛

AN LI DIAN JING

由于被征收企业地理位置特殊，征收方局部征收导致企业生产线被切断，且继续生产有爆炸风险亦不符合安全生产要求，因此涉案企业因无法再继续生产经营而提出整体征收诉求合情合理。涉案企业于2004年12月成立，是一家以油茶种植、加工、销售为主业的农、林业产业化企业，主营产品为茶籽油。

2009年，涉案企业投资1.27亿元，建设具有国际先进水平的“浸出法”工艺茶籽油生产线，年产纯茶籽油5000吨。该制油方法是目前食用油生产行业中较先进的生产工艺，具有出油率高、加工成本低、油品质量上乘、生产效率高等优点。但是该工艺具有一个显著的特点：其采用的6号溶剂油为易燃易爆的危险物品，在茶籽油生产过程中伴随着摩擦、流送、装卸、搅拌等操作工序极易产生静电积聚。为了在保证安全的前提下实现现代化产能，成为年产5000吨茶油的大型茶籽油生产企业，涉案企业加大各工序建筑间距，预留足够安全距离，同时厂区的生产区按工艺流程分为几个功能区，呈直线排列，一字排布或者分为两列。

涉案企业茶籽油生产项目及全套生产线取得了龙山县环保局的批复，并被列人湘西地区重点调度省规划产业项目，在环保、消防、安全上都具有合理性和必要性，在土地利用、生产工艺、科学布局方面都是作为一个有机整体进行设计的。

现涉案企业有国有工业用地32亩，如果征收方只收回其占用的约21亩国有土地使用权并征收对应地块上房屋，剩余11亩土地将因不满足生产工艺以及安全标准的最低要求，而失去应有的价值和作用，致使涉案企业只能停产。因此征收方应当从实际情况出发，进行整体征收，是为公平合理的征收补偿方案。

摘自《企业征收关停补偿纠纷案例评析——以法律规定和评估技术规范为纲，解读企业征收关停纠纷的解决之道》书中案例四

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