在谈论PPP对建筑企业信用资质的影响时，我们该关注些什么？
报告出品/作者：光大证券、张旭、危玮肖、李枢川
以下为报告原文节选
------
1、PPP项目概览
1.1、PPP的定义与发展历程
“PPP”是英文Public-private Partnership的缩写，翻译成中文即为“公私合作关系”，根据2014年财政部下发的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP在我国被广义地定义为“政府和社会资本合作”模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，在该模式下，政府和社会资本将合作参与城市基础设施的投资和运营，运行模式包括BOT、TOT等。而在狭义定义下，PPP是指政府与社会资本组建SPV，共同合作开发建设项目，在期满后将项目移交给政府的公共服务开发运营模式。
1.1.1、PPP模式发展第一阶段：摸索阶段
该阶段暂未形成PPP的概念，主要运行模式为BOT模式，该模式在日后被归结为PPP运行模式中的一类。1994年，一批BOT试点项目被我国主管部门批准，包括广西来宾B电厂项目、成都自来水六厂B厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。其中，广西来宾B电厂项目为我国第一个由国家批准并成功的PPP项目。随后，部分地方政府也开始陆续推行北京第十水厂BOT项目等多个试点项目，所涵盖领域包括电力、水务、桥梁等，为我国PPP项目的未来发展奠定了基础。
1.1.2、PPP模式发展第二阶段：推进阶段
建设部于2002年出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设，以此形成多元化的投资结构。2004年，国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》，明确规定放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。同时，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。在国家的有力推动下，社会资本的投资热情被调动，PPP项目模式在我国各地逐渐兴起。
1.1.3、PPP模式发展第三阶段：波动阶段
2008年，美国金融危机发生，全球经济因此受到强烈的负面冲击。为应对此次危机，中国政府推行了积极的财政政策并出台了四万亿经济刺激措施，大量的财政资金和信贷资金由此投入基础设施建设领域。在此背景下，一种不属于PPP模式范畴的新型投融资模式（BT模式）应运而生，并被各级政府大量应用，PPP模式的发展受到遏制。
然而，BT模式助长了部分地方政府的盲目投资，导致地方政府债务不断“堆积”。2012年，财政部、国家发展改革委、银监会和人民银行等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，并指出，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。由此，BT模式开始消退。
1.1.4、PPP模式发展第四阶段：推广阶段
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，财政部于2013年年底开始开展对PPP模式的全面部署。2014年，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批，并且组建了政府和社会资本合作小组。2015年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》发布，指出要着力化解地方政府性债务风险，新建项目逐步增加使用PPP模式的比例，鼓励广泛采用PPP模式，推动融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目。2017年和2019年分别发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》奠定了积极鼓励与理性规范PPP发展的总基调。2022年发布的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》再一次对PPP模式进行推广，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。当前政策层面对PPP模式较为重视，对PPP模式的推广将有效引导社会资本流入关系国计民生的重大项目。
1.2、PPP项目常见的运作模式类型及运行机制
1.2.1、PPP项目常见的运作模式
我国PPP项目常见的运作模式包括委托运营（O&M，Operations & Maintenance）、管理合同（MC，Management Contract）、建设-运营-移交（BOT，Build-Operate-Transfer） 、 建 设-拥有-运营（BOO，Build-Own-Operate）、移交-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）、改建-经营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer等。
1.2.2、PPP项目的运行机制
PPP项目的运行机制主要为：政府部门和社会资本方通过签订PPP合作协议建立长期合作关系，对基础设施或公共服务进行建造或运营。社会资本方拥有资金、技术等方面的优势，因此，社会资本方会按照政府部门所设定的标准承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。而政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化。
BOT模式是PPP运行模式中最常见的一类模式。在BOT模式下，社会资本方与政府签订特许权协议并成立项目公司，由社会资本方或项目公司承担项目的设计、融资、建造、等职责。在建设期内完成项目建设并通过验收后，社会资本方被授予项目经营的权利，使其能够在经营期内向设施使用者收取适当的费用，收取的此类费用归社会资本方所有：一部分用来回收项目在投资、融资、经营阶段的投入；另一部分将作为社会资本方的合理收益。在协议期结束后，社会资本方按照约定有偿或无偿将基础设施或公共服务设施移交给政府，由政府指定部门经营和管理。因此，选用BOT模式进行运营的PPP项目一般为在运营期内可产生持续现金流入的准经营性项目，例如高速公路项目、供电项目等。
BOT模式的优势在于：1）地方政府能够充分利用社会资本，以解决建设资金的缺口问题；2）建设风险和融资风险主要由社会资本方承担，政府的债务负担得到减轻；3）与地方政府相比，社会资本方在设计、建设、运营等方面更具优势，提高基础设施或公共服务产品的建设与经营效率。
1.2.3、BT模式已不属于PPP模式的范畴
值得注意的是，BT模式与PPP模式存在着较大的本质区别，因此BT模式并不属于PPP运作模式的范畴。BT模式一般是对非经营性基础设施进行建设时采用的一种投资建设模式，在采用该模式时，政府与施工方签订合同，由施工方成立项目公司，项目的融资和建设均由施工方负责。项目验收合格后被移交给政府，政府根据事先签订的回购协议向投资方支付相应的总投资额及合理回报。
BT模式与PPP模式相比，两者呈现以下区别：
1）融资主体不同。在BT模式下，投资方的作用相当于为政府垫资，政府承担着回购责任，需要按照回购协议以工程回购的形式逐年回购，项目公司在进行项目融资时，会将政府在回购协议中签订的承诺或担保作为增信手段，因此，在BT模式下，项目的最终融资主体为地方政府，导致地方政府的隐性债务不断增加。而在PPP模式下，融资主体由政府转变为社会资本方和政府共同组建的项目公司，政府不再承担回购责任；
2）参与者关系不同。在BT模式下，政府与施工方的关系类似雇佣关系，项目的风险由政府承担。而在PPP模式下，政府与社会资本方的关系属于合作关系，两方风险共担；
3）项目阶段不同。BT模式没有运营阶段，项目建设完成并移交至政府后就代表着项目的结束。而在PPP模式下，项目建设完成后一般会进入运营阶段，在该阶段中，社会资本方能够持续获得收益。
此外，财政部官方文件已明确指出BT模式不符合PPP项目规范运作的要求。如上文所述，BT模式与PPP模式存在融资主体的不同，在BT模式下，政府为融资主体，导致政府债务不断上升。而利用BT模式进行违规融资的行为也在不断增加，因此，国家开始对BT模式进行严格管控。2017年，财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》对财政部PPP综合信息平台项目库的入库标准进行了严格规定，采用BT模式实施的项目被归为不符合规范运作要求的一类项目，并要求对本来已入库的BT项目进行清理，由此，BT模式不再属于PPP项目的合理运作模式。
2、建筑企业如何参与PPP项目？
2.1、建筑企业在PPP项目中扮演的角色
我国在库PPP项目投资额整体呈现增长趋势。我国PPP项目所涉及领域主要集中于市政工程、交通运输和城镇综合开发等基础设施领域。随着我国基础设施建设的推进和对公共服务领域的重视，我国在库PPP项目投资金额整体增长。截至2022年第三季度末，我国PPP项目总入库数量达10331个，投资额达16.5万亿元。
PPP项目已成为我国建筑企业的主要业务来源。大型建筑央企和地方国有建筑企业都是我国PPP项目的主要承接方。
建筑企业作为PPP项目的主要参与者，扮演着至关重要的角色：1）社会资本方。为缓解地方政府的债务及融资压力，建筑企业需要作为社会资本方参与大量的PPP项目，全程参与项目规划设计、投融资、项目建设等项目生命周期管理。在社会资本中，我国建筑企业已经成为PPP项目的主力军。根据明树数据显示，2022年11月16日的在库项目中，建筑系承包商PPP成交金额占PPP成交总额的比例达54.77%，建筑系承包商PPP成交数量占PPP成交总量的48.03%。2）施工承包商。在PPP的建设阶段，作为拥有施工资质的社会资本，建筑企业一般也会拥有对于项目的总承包权，负责对项目进行施工建设。3）运营方。PPP项目大多兼具公益性和经营性，项目建设完成后，就会进入项目运营期。一般来说，建筑企业也会对该阶段负责。
2.2、参与PPP项目会对建筑企业信用资质产生影响
PPP项目具有投资规模大、周期长、项目复杂等特点，建筑企业作为PPP项目的主要参与方，在PPP项目运作期间需要面对大量的资本金投入和大规模的垫资施工情况，此外，显性及隐性担保、政策波动等因素也会影响建筑企业的日常经营，从而影响投资者对建筑企业信用资质的判断。对于PPP项目对建筑企业信用资质产生的影响，我们认为有2个主要关注点：1）建筑企业参与PPP项目能按时收到回款吗？2）PPP项目会给建筑企业财务报表带来什么影响，会有风险隐藏在数据之下吗？我们将在下文就此进行展开讨论。
3、我们的关注点——按时回款
3.1、PPP项目回款慢易造成建筑企业经营困难
以建筑企业作为社会资本方的角度来看，建筑企业需要在项目初期对PPP项目公司投入大量的资本金；以建筑企业作为施工承包商的角度来看，建筑企业需要在建设阶段垫付大量的工程款。这些巨额的资金都对建筑企业的流动性情况提出了较高的要求。
建筑企业的流动性主要来源于工程回款和外部融资。而PPP项目的整体周期较长，项目周期一般达10年以上，因此PPP项目在实施期间容易受到外部诸多因素的负面影响，从而导致工程回款慢或工程回款被拖延的情况。工程回款不及预期意味着建筑企业的主要流动性来源出现问题，该PPP项目或建筑企业的其他项目容易因此发生资金链断裂的风险，导致项目被停工搁置，造成建筑企业承担巨大损失。此外，工程回款同时也是建筑企业偿还债务的重要来源，工程回款的不及时也会给建筑企业带来债务无法按时偿还的风险，可能会最终导致建筑企业的融资成本上升、外部融资受限。
3.2、PPP项目回款对地方财政的依赖度较大
PPP项目的回报机制决定了其回款情况受地方政府财政水平影响较大。PPP项目的回报机制分为三种：1）使用者付费：主要用于经营性系数较高、项目运营期间能产生持续现金流的PPP项目，项目的收入来自于为终端使用者提供服务后收取的费用，例如供水、收费高速公路等；2）政府付费：主要用于无法直接向终端使用者进行收费的项目，例如污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等；3）可行性缺口补助：主要用于经营性水平处于较低位置、向终端使用者收取的费用无法完全覆盖投资的项目，政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款等形式给予社会资本方经济补助，例如医院、学校、交通流量较小的收费公路等。
2014年至2022年第三季度末，财政部政府和社会资本合作中心项目管理库累计可行性缺口补助类项目数量占总数的比例最大，达59.2%，累计政府付费类项目数量占总数的比例为35.1%，累计使用者付费类项目占比仅为5.7%。我国PPP项目总体以政府承担支出责任的项目为主，且由于政策要求地方政府需要审慎实施政府付费类项目，部分可行性缺口补助类项目的本质其实是包装后的政府付费类项目，因此，PPP项目回报对财政具有较强的依赖度。地方政府财政状况不佳会给PPP项目的回款情况带来较大负面冲击。
3.3、财政部提出PPP项目财政承受能力评估
财政部已考虑到各地区财政对PPP项目的支持能力，并提出相应评估方法。为有序推进PPP项目实施，有效保障政府切实履行合同义务，防范地方政府无法按照约定对PPP项目进行回款的风险，财政部于2015年印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，提出财政承受能力评估方法，明确要求各级地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占该地区一般公共预算支出的比重应当不超过10%。2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，在该文件中明确规定财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；对超过10%的地区严禁新项目入库。
-----------报告摘录结束 更多内容请阅读报告原文-----------
报告合集专题一览 X 由【虎鲸报告】定期整理更新
金融 / 地产 /
金融科技 | 消费金融 | 普惠金融 | 绿色金融 | 汽车金融 | 房地产金融 | 供应链金融 | 金融IT | 银行业 | 城市商业银行 | 银行金融 | 不良资产 | 房地产 | 上海房地产 | 广州房地产 | 北京房地产 | 天津房地产 | 杭州房地产 | 长沙房地产 | 青岛房地产 | 商业地产 | 写字楼 | 融资租赁 |
（特别说明：本文来源于公开资料，摘录内容仅供参考，不构成任何投资建议，如需使用请参阅报告原文。）
