置身事内（一）
目录
微观机制... 2
第一章 地方政府的权力与事务... 2
第一节 政府治理的特点... 2
第二节 外部性与规模经济.... 3
第三节 复杂信息... 5
第四节 激励相容... 7
第五节 招商引资... 8
第二章 财税与政府行为... 9
第一节 分税制改革... 9
第二节 土地财政... 13
第三节 纵向不平衡与横向不平衡... 16
第三章 政府投融资与债务.... 18
第一节 城投公司与土地金融... 18
第二节 地方政府债务... 20
第三节 招商引资中的地方官员... 22
第四章 工业化中的政府角色... 25
第一节 京东方与政府投资.... 25
第二节 光伏发展与政府补贴... 27
第三节 政府产业引导基金.... 30
宏观现象... 33
第五章 城市化与不平衡... 33
第一节 房价与居民债务... 33
第二节 不平衡与要素市场改革... 36
第三节 经济发展与贫富差距... 38
第六章 债务与风险... 41
第一节 债务与经济衰退... 41
第二节 债台为何高筑:欧美的教训... 42
第三节 中国的债务与风险.... 44
第四节 化解债务风险... 47
第七章 国内国际失衡... 49
第一节 低消费与产能过剩.... 49
第二节 中美贸易冲突... 52
第三节 再平衡与国内大循环... 55
第八章 政府与经济发展... 57
第一节 地区间竞争... 57
第二节 政府的发展与转型.... 58
第三节 发展目标与发展过程... 59
扩展阅读... 60
总结.... 62
微观机制
第一章 地方政府的权力与事务
第一节 政府治理的特点
1、 行政区划
中国的五级政府管理体系：中央-省-市-县区-乡镇，这一体系从历史上的“中央-省-郡县”三级体系演变而来。1983年“以市管县”使大多数“地区”都改成了“地级市”，目前 “地区”大都存在地广人稀的边疆省份。在县以下帝制时期，所谓“皇权不下县”，地方精英自治体制随帝制瓦解而终结。民国至新中国初期，政权逐渐延伸到了县以下的乡镇和城市的街道，在乡以下的村落，则实行村民自治。这五级体系也在不断改革，如近些年的“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设镇"等，在省级层面的，如1988年设立海南省、1997年设立重庆直辖市。
图1.中华人民共和国各级行政区划（2018）
2、 央地关系
央地关系历来是研究很多重大问题的主线。一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导;另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。现行完法第三条规定了央地关系的总原则: “中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是一条高度抽象和灵活的原则。
3、 党和政府
本书主题是经济发展，无须特别强调党政之分，原因有三：其一，地方经济发展依托地方政府，地方党委书记实质上依然是地方官，权力通常无法超越本地；其二，制约政府间事权划分的因素，也制约着各级党委的分工；其三，地方经济事务由政府部门推动和执行。
4、 条块分割
我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”，中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。中央政府的主要部委（除外交部等个别例外），在各级政府中均有对应部门。这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系是领导关系，因为地方党委和政府可以决定人事任免、上级领导与协调。
在复杂的行政体系中，权力高度分散在各部门，往往没有清晰的法律界限，所以一旦涉及跨部门或跨地区事务，办起来就比较复杂，甚至面对相互矛盾的信息，部门之间也存在互相扯皮的问题。某件事只要有一个部门反对，就不容易办成，尤其当没有清楚的先例和流程时，办事人员会在部门之间“踢皮球”，或者干脆推给上级，所以权力与决策会自然而然向上集中。制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，提高决策效率，尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。若是经常性的跨部门事务，则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。比如经济事务，常常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合，大都由级别较高的领导分管经济，如常务副市长。
5、 官僚体系
我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家。科举选拔出的官僚，既为政治领导，也为道德表率，不仅是政治体制的核心，也是维护国家和社会统一的文化与意识形态载体。这一体系的三大特点延续至今:官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。在维持大一统的前提下，这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。
我国有一套立足于自身历史和文化的政治制度。像所有政治制度一样，实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致，但也绝不是任性随意的。在任何体制下，权力运作都受到两种约束：做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。
第二节 外部性与规模经济
1、 规模经济
我国实行“属地管理”，地方事权与行政区划密不可分，影响行政区划的首要因素是“外部性”，简单来说就是人的行为影响到了别人。一件事情该不该由地方自主决定，可以从外部性的角度来考虑，若此事只影响本地，没有外部性，就该由本地全权处理，若还影响其他地方，那上级就该出面协调。因此行政区域大小应该跟政策影响范围一致，若因行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多，本级政府也就失去了存在的意义。反过来讲，行政区划也限定了地方可调配的资源，限制了其政策的影响范围。
按照经典经济学的看法,政府的核心职能是提供公共物品和公共服务,比如国防和公园，这类物品一旦生产出来,用的人越多就越划算，因为建造和维护成本也分摊得越薄,这就是“规模经济”，但绝大部分公共物品只能服务有限人群。一个城市总要划分成不同的区县,而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关：一方面,因为规模经济,覆盖的人越多越划算,政区越大越好；另一方面,受制于人们获取这些服务的代价和意愿,政区不能无限扩大。
区域的划分涉及广泛，小到学区划分、大到国家规模。在现有的能力下，区域该有多大，政府职能延伸多远，当地人是否容易教化和统治等等问题。政府公共服务的覆盖范围也与技术和基础设施有关，所以秦统一六国后，立刻就进行了“车同轨、书同文”以及统一货币和度量衡衡的改革。公共物品的规模经济和边界，使中央和地方政府在分工具有差异，例如中小学教育大都由地方负担，但教材外部性极强，则需要中央主导。
2、 区划因素
影响公共服务效果的三大重要因素：人口、地理、文化。我国幅员辽阔，但人口分布极不平衡，用瑷珲-腾冲线把国土面积一分为二，东边占了43%的面积却住了94%的人口，而西边占了57%的面积却只住了6%的人口。提供公共物品和服务需要成本，人多，不仅税收收入多，而且成本能摊薄，实现规模收益。古代交通不便，山川河流也就成了行政管理的自然边界，历史地理学家称之为“随山川形变”。汉语的方言间有差异，汉语与少数民族语言也有差异。若语言不通，政务管理或公共服务可能就需要差异化，成本会因此增加，规模收益降低，从而影响行政区域划分。方言之形成，多因山川阻隔而交流有限。世界范围内，一国若地形或适耕土地分布变异大，人口分布就比较分散，国内的语言变异往往也就更丰富。
随着经济活动和人口集聚,需要打破现有的行政边界,在更大范围内提供无缝对接的标准化公共服务,所以就有了各种都市圈的规划,有些甚至上升到了国家战略,比如长三角一体化、京津冀一体化、粤港澳大湾区等。地理阻隔不利沟通,但随着基础设施互联互通,行政区划也可以简化,比如撤县设区。
现实区划还受其他多种复杂因素的共同影响：人口密度变化频繁，但行政区域的调整要缓慢得多，人口流入地可以“撤县建区”来扩张城市，但人口流出地却很少因人口减少去裁撤行政单位，一般只是合并一些公共设施来降低成本；古代行政区划除“随山川形变”外，也遵循“犬牙交错”原则，即为了政治稳定需要，人为打破自然边界，不以天险为界来划分行政区，防止地方势力依天险制造分裂；方言与文化经常被行政区划割裂。
3、 行政交界
我国经济中常见的现象：处在行政交界的地区，尤其是省交界处，经济发展普遍比较落后。这一俗称“三不管地带”的现象，也可以用公共物品规模效应和边界的理论来解释：首先，一省之内以省会为政治经济中心，人口最为密集，公共物品的规模经济效应最为显著；其次，省边界的划分与地理条件相关；再次，一省之内主流文化一般集中在省会周围,而省界地区往往是本省的非主流文化区,其方言也有可能与主流不同。这些边界地区,在本省之内与主流文化隔阂,而与邻省同文化区的交流又被行政边界割裂,不利于经济发展。所以“三不管地带”才为革命时期的中国共产党提供了广阔空间。
从公共物品角度看,边界地区首先面临的是基础设施如道路网络的不足，随着经济发展和我国基础设施建设的突飞猛进,如今省界处的交通已不再是大问题。另一个曾长期困扰边界公共治理的问题是环境污染，这是典型的跨区域外部性问题。跨区域外部性问题可以通过跨区域的共同上级来协调,下级之间一旦出现了互相影响、难以单独决断的事务,就要诉诸上级决策。虽然从原则上说,上级可以干预下级的所有事务,但在现实工作中,干预与否、干预到什么程度、能否达到干预效果,都受制于公共事务的外部性大小、规模经济、跨地区协调的难度等。
4、 区域整合
地方保护主义和市场分割现象今天依然存在,尤其在生产要素市场上,用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看,消除这种现象需要更深入的市场化改革。但在中短期内,调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。而且在像中国这样一个地区差异极大的大国,建设产品和要素的全国统一大市场必然是个长期过程,难免要先经过区域性整合。
区域性整合的基本单位是城市,但在城市内部,首先要整合城乡。在市管县体制下,随着城市化的发展,以工业和服务业为经济支柱的市区和以农业为主的县城之间,对公共服务需求的差别会越来越大。改革思路有二:一是加强县的独立性和自主性,弱化其与市区的联系,如扩权强县、撤县设市、省直管县等；二是扩张城市,如撤县设区。撤县设区扩张了城市面积,整合了本地人口,将县城很多农民转化为了市民,有利于充分利用已有的公共服务,发挥规模收益。随着区县合并,市郊县的大批农村土地被转为城市建设用地,为经济发展提供了更大空间。
第三节 复杂信息
1、 信息与权力
行之有效的管理，必然要求掌握关键信息。然而信息复杂多变，持续地收集和分析信息需要投入大量资源，代价不小。所以有信息优势的一方，或者说能以更低代价获取信息的一方，自然就有决策优势。上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”，维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。 若下级有明显信息优势，且承担主要后果，那就该自主决策；若下级虽有信息优势，但决策后果对上级很重要，上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下级的工作积极性，结果不一定对上级更有利。
在实际工作中，“上级干预”和“下级自主”之间，没有黑白分明的区别，是个程度问题。工作总要下级来做，不可能没有一点自主性；下级也总要接受上级的监督和评价，不可能完全不理上级意见。但无论如何，信息优势始终是权力运作的关键要素。下级通常有信息优势，所以如果下级想办某件事，只要上级不明确反对，一般都能办，即使上级反对也可以变通着干，所谓“县官不如现管”；如果下级不想办某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢给上级，频繁请示，让没有信息优势的上级来面对决策的困难和风险，最终很可能就不了了之。即使是上级明确交代的事情，如果下级不想办，那办事的效果也会有很大的弹性，所谓“上有政策，下有对策”。
比如古代的官和吏，生于斯长于斯的吏，实际权力大得很，是地方治理的支柱，不但不受官员调动的影响，甚至不受改朝换代的影响，所以就有了“凡属事者如客，部署如车，我辈如御，堂司官如骡，鞭之左右而已。”在各国政府中，资深技术官僚都有信息优势，在诸多事务上比频繁更换的领导实权更大，比如《Yes, Minister》。
2、 获取与隐瞒
获取和传递信息需要花费大量时间精力，上级要不断向下传达，下级要不断向上汇报，平级要不断沟通，所以体制内工作的一大特点就是“文山会海”。作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一，而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。为了减少信息传递的失真和偏误，降低传递成本，文件类型有严格的区分，格式有严格的规范，报送有严格的流程。
《党政机关公文处理工作条例》（《条例》）将公文共分15种，既有需要下级严格执行的“决定”和“命令”，也有可以相对灵活处理的“意见”和“通知”，还有信息含量较低的“函”和“纪要等。每种公文的发文机关、主送机关、紧急程度以及密级，都有严格规定。为了防止信息泛滥，公文的发起和报送要遵循严格的流程。因为关键信息可能产生重大实际影响，所以也可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒，比如地方的GDP数字。
“层层加码”现象的背后，既有上级层层施压和摊派的因素，也有下级为争取表现而主动加压的因素。因为下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级的监督和审计就非常必要，既要巡视督察工作，也要监督审查官员，但监督机制本身也受信息的制约。所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。
所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题，如果这种说不清的情况很多，权力就定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。正因为信息复杂多变，模湖不清的地方太多，政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定，而权力和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过的人。
第四节 激励相容
1、 垂直管理
如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激励相容。政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。上级政府想做的事大概分两类：一类比较具体，规则和流程相对明确，成果也比较容易衡衡量和评价；另一类比较抽象和宽泛，比如经济增长和稳定就业，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去达成。对于这两类事务，事权划分是不同的。
在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理，比如海关。还有一些部门，虽然工作性质也比较专业，但与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全实行垂直管理可能会有问题，比如工商局。
所有面临双重领导的部门，都有一个根本的激励机制设计问题：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？假如所有领导的目标和利益都一样，激励机制就不重要。在计划经济时代，部门间没什么大的利益冲突，所以对干部进行意识形态教化相对有效，既能形成约束，也有利于交流和推进工作。但在市场经济改革之后，利益不仅大了，而且多元化了，部门之间、上下级之间的利益冲突时有发生，“统一思想”和“大局观”虽依然重要，但只讲这些就不够了，需要更加精细的激励机制。最起码，能评价和奖惩工作业绩的上级，能决定工作内容的上级，受下级工作影响最大的上级，应该尽量是同一上级。
2、 地方管理
激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果；不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头。做任何事都有代价，最优的结果是让效果和代价匹配，而不是不计代价地达成目标。若不加约束，地方政府要实现短期经济高速增长目标并不难，可以尽情挥霍手中的资源，大肆借债、寅吃卯粮来推高增长数字，但这种结果显然不是最优的。
首先要求明确地方的权利和责任。我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为权责边界。属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。毛泽东在《论十大关系》中论述“中央和地方的关系”时就提到：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”
其次是权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改。制度建设，一方面是靠行政体制改革和法制建设，另一方面是靠财政体制改革。明确了收入和支出的划分，也就约束了谁能调用多少资源，不能花过头的钱，也不能随意借债，让预算约束“硬”起来。
最后用外部的竞争来约束地方政府。如果生产要素（人、财、物）自由流动，“用脚投票”，做得不好的地方就无法吸引资金和人才。虽然地方政府不是企业，不至于破产倒闭，但减少低效政府手中的资源，也可以提高整体效率。
3、 三大原则
事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。这三种视角从不同角度出发，揭示现象的不同侧面，但现象仍然是同一个现象，所以这三种视角并不冲突。从公共服务覆盖范围角度看，不同人对公共服务的评价不同，享受该服务的代价不同，所以要划分不同的行政区域。从信息复杂性角度看，掌握不同信息的人，看法和判断不同，要把决策权交给占据信息优势的一方。从激励相容角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。
假如不同群体间完全没有差别和冲突，那事权如何划分就不重要，对结果影响不大。完全没有冲突当然不可能，但如果能让各个群体对利益和代价的看法趋同，也能消解很多矛盾，增强互信。所以国家自古以来重视对公民和官员的共同价值观教育和培养。
第五节 招商引资
1、 政府参与
地方政府不仅可以为经济发展创造环境，它本身就是经济发展的深度参与者。招商引资不仅是招商局的部门职能，也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务，是需要调动所有资源和手段去实现的目标。地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发，比如“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，以及平整场地）。
对于规模较大的企业，地方通常会给予很多金融支持，比如以政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，通过各种方式协助企业获得银行贷款，等等。对一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助。
地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠，比如研发补贴、出口补贴、企业所得税的“三免三减半”（对新开业企业头三年免征所得税，之后三年减半征收）等等。还有一些针对个人的税收优惠政策，我国个人所得年收入超过96万元的部分税率是45%，税收返对高管个人来说有一定吸引力。对企业高管或特殊人才，若有需要，地方政府也会帮助安排子女入学、家人就医等。
2、 混合经济
总的来说，对企业至关重要的生产要素，地方政府几乎都有很强的干预能力。其中土地直接归政府所有；资金则大多来自国有银行主导的金融体系和政府控制的其他渠道；政府控制着劳动力的户口，也掌握着教育和医疗等基本服务的供给，还掌握着土地供应，直接影响住房分配；生产中的科技投入，也有相当大一部分来自公立大学和科研院所；地方政府还有财税政策、产业政策、进出口政策等工具，都可能对企业产生重大影响。
这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。
第二章 财税与政府行为
第一节 分税制改革
要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。地方政府存在“事权与财力匹配”或者说“事权与支出责任匹配”原则。1994年实行分税制以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入，近些年地方预算支出占全国预算支出的比重为85%，但收入的占比只有50%-55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。
图2.地方公共预算占全国收支的比重
1、 财政包干
农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。1985年以后全面推行财政承包，建立了“分灶吃饭”的财政体制，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。
财政包干形式五花八门，各地不同。“收入递增包干”，某年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率，超过的增收部分都归地方，没超过的部分则地方和中央分成，如北京的年收入增长率为4%。定额递增，地方上解中央一定收入，以后每年以此为基数，递增一定百分比，如广东1988年上解14亿元，以后每年递增9%。“定额上解”，每年上解中央固定收入，如上海每年上缴中央105亿元。
财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。一种做法就是大力兴办乡镇企业，乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入：交给县政府的增值税和交给乡镇政府和村集体作为预算外收入的上缴利润。
各类承包制有利于调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济。但财政包干造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算，总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GD的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
图3.两个比重的变化情况
中央占比降低，是由于地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央收入占比自然不断下降。预算总收入占GDP比重降低，一方面，央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次，若地方税收收入增长很快，可能获得更高的上缴基数和更吃亏的分成比例，为避免“鞭打快牛”，地方政府有意不让预算收入增长太快；另一方面，预算外收入可以独享，如果给企业减免税，“藏富于企业”，再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来，就可以变成可以完全自由支配的预算外收入。1982-1992年地方预算外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%的增速，1992年地方预算外收入达到了预算内收入的86%，相当于“第二财政”了。
“两个比重”的下降严重削弱了国家财政能力，不利于推进改革，经济改革让很多人的利益受损，中央必须有足够的财力去补偿，才能保障改革的推行，比如国企改革。改革后的地区间发展差异很大，要创造平稳的环境，就需要缩小地区间基本公共服务差异，也需要中央财政的大量投入，否则连推行和保障义务教育都有困难。财政是国家行政能力、国家办事的能力，因此财政改革也是“为了国家长治久安”。
2、 央地博弈
1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税，如关税；地方税，如营业税；共享税，如增值税。同时分设国税、地税两套机构，这减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，但两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企需要应付两套人马和审查，纳税成本也高。2018年分立了24年的国税与地税再次开始合并。
增值税，即产品税，占全国税收收入的1/4，改革之前增值税是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢地逐年下跌。
图4.地方税收收入中不同税种所占比重
中央决策到地方施行是一个过程。一方面，经过分税制改革后多年的发展，今天的中央政府确实要比20世纪80年代未和90年代初更加强势；另一方面，公众所接触的信息和看到的现象，大都已经是博弈后的结果，很多人容易把博弈结果错当成博弈过程。中央重大政策出台的背后，都是要经过很多轮的征求意见、协商、修改，否则很难落地。成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。
分税制改革地方阻力很大，为推进改革，朱镕基总理亲自带队，一个一个省细致地面对面算账和做思想工作。1993年，在中央和广东协商的过场中，形成了“以1993年为基数”的“税收返还”，这也导致了1993年广东的突击征税做大基数。
企业所得税是我国的第二大税种，税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。企业所得税的征收方式，使地方政府有动力创办价高利大的企业，如烟厂和酒厂。而严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场，也不利于缩小地区间的经济差距。在2002年的所得税改革中，企业所得税中央和地方六四分成。税收返还机制设定2001年为基年，地方也同样出现了突击征税的现象。
分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击莫定了基础，如1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等，也保障了一系列重大改革和国家重点建设项目的顺利实施，如国企改革和国防现代化建设。分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。
第二节 土地财政
1、 税收压减
以经济建设为中心的任务需要诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等。一方面，地方可以努力增加税收规模；另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。
改革后企业所得税变成了在所在地上缴，这刺激了地方政府招商引资。地方政府尤其青睐重资产的制造业：一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，还可以带动第三产业发展，增加相关税收。
绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，所以地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。这种倚重生产的税制，推动了制造业迅猛发展，加之充足高效的劳动力资源和全球产业链重整等内外因素，我国在短短二三十年内就成为世界第一制造业大国。但也付出了相应的代价，地方为争夺税收和大工业项目，不惜放松环保监督，损害了生态环境，推高了过剩产能。
分税制改革后，地方政府手中能用来发展经济的资源受到了几方面的挤压。首先，预算内财政支出从重点支持生产建设转向了重点支持公共服务和民生。其次，企业向地方政府缴纳诸多费用，如行政收费、集资、摊派、赞助等的预算外收入，在改革后大大减少。最后，2001年的税改后，中央政府又拿走了所得税收入的60%，加剧了地方财政压力，地方不得不另谋出路，寻找资金来源，“土地财政”由此展开。
2、 制度改革
我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。1994年分税制改革后，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方，当时这部分收益很少。一来兴盛的乡镇企业占用的都是农村集体建设用地，不是城市土地；二来虽然城市土地使用权可以有偿转让，但各地为了招商引资，尤其是吸引外资，土地转让价格大都非常优惠，“卖地收入”并不多。
1998年发生了两件大事：一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，进入了商品房和房地产时代；二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
1999年和2000年的土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发，腐败也由此滋生。2002年，为治理土地开发中的腐败和混乱，国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产），采用“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度。于是各地政府开始大量征收农民士地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。
图5.国有土地转让收入占地方公共预算收入的比重
3、 土地收入
所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入，其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类：一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入归属地方政府；另一类则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税，增值税五成和所得税四成归属地方。
大规模的土地财政收入始于2001年所得税改革，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。
图6.100个重点城市土地出让季度平均成交价
商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入，因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨。
4、 资源效率
所谓经济发展，无非就是提高资源使用效率，尽量做到“人尽其才，物尽其用”。我国是一个自然资源相对贫乏的国家，能利用的资源主要就是人力和土地，过去几十年的很多重大改革，大都和盘活这两项资源、提高其使用效率有关。与人力相比，土地更容易被资本化，将未来长期收益变成当下高涨的地价，“土地财政”确实是过去数年城市化和工业化得以快速推进的重要资金来源。
地方政府压低工业用地价格，因为工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业。而且工业生产率提升空间大、学习效应强，既能帮助本地实现现代化，也能带动服务业的发展，拉动商住用地价格上涨。工业生产上下游链条长，产业集聚和规模经济效果显著，若能发展出特色产业集群，如佛山的陶瓷，也就有了长久的竞争优势和稳定的税收来源。商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。
从近几年的数字看，跟土地转让有关的支出总体与收入相当，有时甚至比收入还高，而地方政府本来也不是靠卖地赚钱，它真正要的是土地开发之后吸引来的工商业经济活动。经济学家张五常曾将地方政府比作一家商场。招商引资就是引入商铺，商铺只要交一个低廉的入场费用（工业用地转让费），但营业收入要和商场分成（增值税），商场要追求总体收入最大化，所以既要考虑入门费和租金的平衡，也要考虑不同商铺间的平衡，一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入门费，还可以降低分成，甚至可以倒贴（补贴）。
以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争，且在上下级政府间层层承包责任和分享收益，这一制度架构对分税制改革后经济的飞速发展有着重要意义。土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，寅吃卯粮，过度借债去搞大项目，搞“面子工程”，功是留在当代了，利是不是有千秋，就是下任领导的事了。如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重。
经济增速随改革而放缓，说明资源的使用效率仍然不高。虽然各地都有动力调配好手中的土地资源，平衡工业和商住用地供给，但在全国范围内，土地资源和建设用地分配却很难优化，地区间的竞争并不能使用地指标跨省流动到效率更高的地区。珠三角和长三角的经济突飞猛进，人口大量涌入，却没有足够的建设用地指标，工业和人口容量都遭遇了人为的限制，寸土寸金的上海，却保留着289.6万亩农田(2020年)。中西部却有大量闲置甚至荒废的产业园区，而地广人稀的西北本就有不少荒地，这些用地指标本可以分给经济更发达的地区。如果竞争不能让资源转移到效率更高的地方，那这种竞争就和市场竞争不同，无法长久地提高整体效率。
在工业化和城市化初期，传统农业生产率低，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，效率就会大大提升。但随着工业化的发展，市场竞争越来越激烈，技术要求越来越高，先进企业不仅需要土地，还需要产业集聚、研发投入、技术升级、物流和金融配套等，很多地方并不具备这些条件。2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“推进土地要素市场化配置”，“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，以提高土地资源在全国范围内的配置效率。
第三节 纵向不平衡与横向不平衡
1、 财政失衡
转移支付是为了补上地方收支缺口，但不等于每个地区都能补上，这造成了纵向和横向的不平衡，引发了不少矛盾和冲突，也催生了很多改革。分税制改革之后，中央和省分成，省和市县分成，但越往基层分到的钱越来越少，而分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面，因此出现了“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”
在很多中西部县乡，土地并不值钱，财政收入可能连发工资都不够，和用于办事的钱相互挤占，连“吃饭财政”都不算，要算“讨饭财政”。基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转，因此农村基层各种乱收费层出不穷，干群关系紧张，群体性事件频发。 “农民真苦，农村真穷，农业真危险。”说明“三农问题”已经成为了重要问题。
2006年1月1日，农业税彻底废止，终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”，改革降低了农民负担，但也让本就捉襟见时的基层财政维持起来更加限难，所以之后的改革就加大了上级的统筹和转移支付力度。其一，是把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担，比如农村教育改革、“新农合”和“新农保”；其二，是在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励，比如“三奖一补”；其三，是把基层财政资源向上一级政府统筹，比如“乡财县管”。
在市管县的行政体制下，县的收入要和市里分账，可市财政支出和招商引资却一直偏向市区，“市压县，市刮县，市吃县”现象严重，城乡差距不断拉大。21世纪初“扩权强县”和“财政省直管县”改革，给县里下放一些和市里等同的权限，让县财政和省财政直接发生关系，绕开市财政，在财政收支权力上做到县市平级。这些改革增加了县一级的财政资源，缩小了城乡差距。
“乡财县管”和“省直管县”改革，把我国五级的财政管理体制上“拉平”了，变成三级体制（中央-省-市县）。县里的财政实力增强了，但监管跟不上，县域出现了诸多乱象，而且县市之间竞争大于合作，导致县域经济“孤岛化”，难以产生聚集效应。
2、 地区失衡
改革开放以来，制造业向沿海省份集聚，这种地理分布符合经济规律。但随着产业集聚带来的优势，地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大，所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。
图7.苏浙粤与云贵甘人均财力之比
中央对地方的转移支付大概可以分为两类：一般性转移支付（“均衡性转移支付”）和专项转移支付，前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。转移支付可能激励地方依赖财政拨款、减少发展动力、恶化冗员问题，所以需要指定资金用途。
在实际操作中，转移支付加大了地区间的不平等。经济情祝越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目：第一，上级倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓“突出重点，择优支持”；第二，许多项目都要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目；第三，项目审批过程中人情关系在所难免，所以就有了“跑部钱进”的现象，而经济发达地区往往与中央部委的关系也更好。
图8.改革结构图
制度改革必须不断适应新的情况和挑战，理解和评价改革，不能生搬硬套某种意识形态或理论标准，而必须深入了解改革背景和约束条件，仔细考量在特定时空条件下所产生的改革效果，只有理解了改革的必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续攻革。
所以土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。
第三章 政府投融资与债务
第一节 城投公司与土地金融
1、 城投公司
我国政府不但拥有城市土地，也掌控着金融系统，自然会以各种方式参与实业投资，不可能置身事外。但实业投资不是买卖股票，不能随时退出，且投资过程往往不可逆，未能完成或未能正常运转的项目，前期的投入可能血本无归。所以政府一旦下场就很难抽身，常常不得不深度干预。
法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般称为“地方政府融资平台”，大都有“建设投资”或“投资开发”等字样突出自身的投资功能，因此也常被统称为“城投公司”。
“宽窄巷子”这个项目，投融资结构比较简单，从立项开发到运营管理，由政府和国企一手包办。“宽窄巷子”处于历史文化保护区域，开发过程涉及保护、拆迁、修缮、重建等复杂问题，且投资金额很大，周期很长，盈利前景也不明朗，民营企业难以处理。因此这个项目一直由两家市属全资国企一手操办，先是成都城投集团负责，再是成都文旅集团接手。
城投公司特点：第一，持有从政府取得的大量土地使用权，这些资产价值不菲，再加上公司的运营收入和政府补贴，就可以撬动银行贷款和其他资金，实现快速扩张；第二，盈利状况依赖政府补贴，融资平台公司投资的大多数项目都有基础设施属性，项目本身盈利能力不强，否则也就无需政府来做了，这类投资的回报不能只看项目本身，要算上它带动的经济效益和社会效益；第三，政府的隐性担保可以让企业大量借款，所谓“隐性”，是因为《担保法》规定政府不能为融资平台提供担保，但政府不断为融资平台注入各类资产，市场自然认为这些公司不会破产，政府不会“见死不救”，所以风险很低。
大多数城市休闲娱乐项目并不涉及大量历史建筑的修缮和保护，开发过程也并不复杂，可以由民营企业完成。当地的融资平台公司一般只参与前期的拆迁和土地整理，这被称为“一级开发”，这部分投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，之后的建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司来做。
2、 土地金融
大多数融资平台的主业是工业园区开发和城市基础设施建设。苏州工业园区是规模最大也是最成功的国家级开发区之一，参与公司众多，主力是两家国企：兆润集团负责土地整理和基础设施建设，中新集团负责建设、招商、运营。
“土地金融”的过程：管委会把土地以资本形式直接注入土地一级开发的城投公司，由它做拆迁及“九通一平”等基础开发，将“生地”变成可供使用的“熟地”，再由管委会回购，在土地市场上以招拍挂等形式出让，卖给土地二级开发的企业去招商和运营；前者可以用政府注入的土地去抵押贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款，还可以发债，而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴。
开发工业园区更像基础设施项目，投资金额大、盈利低，大都由融资平台类国企主导开发，之后交给政府去招商引资。而招商引资能否成功，取决于地区经济发展水平和营商环境，像上海和苏州工业园区这种地方，优秀企业云集，所以招商的重点是力争更好地聚合本地产业资源和比较优势。
有些民营企业能兼负土地的一级和二级开发，如华夏幸福，其核心模式是“产城结合”，即同时开发产业园区和房地产。工业园区开发很难盈利，招商引资本就困难，而想培育一个园区，需要引入一大批企业，过程更是旷日持久，所以民营的土地开发公司赚钱主要靠开发房地产。所谓“产城结合”，“产”是旗帜，“城”是重点，需要用卖房赚到的快钱去支持产业园区运营。同时为激励民企开发土地，园区内企业缴纳的税收，除部分减扣，民企和政府可按约定比例分成。按照法律，政府不能和企业直接分享税收，但可以购买企业服务，以产业发展服务费的名义来支付约定的分成。
政府付费使用私营企业开发建设的基础设施，如产业园区，这种模式叫“政府和社会资本合作” Public-Private Partnership, PPP。中国特色的PPP的主要特征：第一是项目多，规模大；第二个是社会资本大都是融资平台公司或其他国企。从概念定义看，各种实体似乎泾渭分明，但从实际业务和行为模式来看，融资平台类公司就是企业和政府的混合体，而民营企业，如华夏幸福，又承担着政府的招商职能。现实世界中没有定义，只有现象，只有环环相扣的权责关系。要想理解这些现象，需要深入调研当事人面临的各种约束，包括能力、资源、政策、信息等，简单的政府-市场二元观，没什么用。
第二节 地方政府债务
“土地金融”模式的关键是土地价格，只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。
2008年为应对全球金融危机，我国迅速出台“4万亿”计划，中央放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2009年融资平台公司从3000余家激增至8000余家，地方政府积累了天量债务，直到今天，这些债务依然役有完全化解。
图9.“土地财政”与“土地金融”
1、 国家开发银行
国家开发银行通过城投公司，解决城市建设开发中引入银行资金的三个技术问题：第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪等等，缺了哪个都不行，捆绑在一起以赚钱的项目带动不赚钱的项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。
国开行是世界上最大的开发性银行，2008年之前，国开行是城投公司最主要的贷款来源。2008年“4万亿”财政金融刺激之后，各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行（城商行），才开始大规模贷款给城投公司。2010年，在地方融资平台公司的所有贷款中，城商行已经和国开行、四大行平起平坐。
2、 地方债务
城商行主要由地方政府控制，大多数城商行的第一股东是地方政府。在各地招商引资竞争中，金融资源和融资能力是核心竞争力之一，因此地方政府往往掌控至少一家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。城商行为融资平台贷款存在两大风险：其一，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款，商业银行的资金大都来自短期存款；其二，城商行的存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资。全国中小城商行普遍高度依赖同业融资，流动性一旦收紧，就可能引发连锁反应。
城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即城投债。发行债券有两个理论上的好处：其一，把债券卖给广大投资者可以分散风险；其二，债券可以交易，价格和利率时时变动，灵活的价格机制可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者，提高了配置效率。但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在：第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，流动性差，风险依然集中在银行系统；第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。这个低风险高收益的城投债，对债券市场发展影响很大，积累的风险不小。
地方政府债务的各种没有在账面上明确的“隐性负债”，融资平台公司的负债占其中的大头。研究表明，2015年-2017年地方债务总额约为四五十万亿元，占GDP的五六成，其中三四成是隐性负债。地方债务主要是投资在了基础设施项目上，形成了实实在在的资产。2019年未广义政府（政府+央行）的外债余额为3072亿美元，仅占GDP的2%。
纵向上看，层级越低的政府负担越重，风险越高。横向上看，中西部的债务负担和风险远高于东部。大多数地方（特别是欠发达地区）融资平台的平均收入，扣除政府补贴，都无法覆盖债务利息支出。政府补贴的钱主要来自和土地开发有关的各种收入，一旦经济遇冷，地价下跌，政府也背不起这沉重的债务。
3、 治理债务改革
2010年开始治理地方债务，重要的改革有四项。
第一项，债务置换，就是用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。主要好处：其一，从之前的7%以上的利率降低到了4%左右，大大减少了利息支出，利率高达7%-8%城投债，使银行不愿意冒险借钱给其他企业，市场平均利率和融资成本也因此被推高；其二，政府公债的期限要长得多，为项目建设注入了长期资金，降低了期限错配和流动性风险；其三，理论上政府信用要比融资平台信用更高，债务置换因此提升了信用级别。
第二项，推动融资平台转型。厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保。融资平台公司业务中一些公共服务性质强的城建或基建项目，可以剥离出来，让地方政府用债务置换的方式承接过去，也可以用PPP模式来继续建设。然而很多平台公司负债累累，公司的业务和治理架构也都要改变，所以融资平台转型并不容易，目前还远未完成。在近几年的多起法院判例中，地方政府提供的担保函均被判无效。
第三项，约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。这部分监管的难点在于各类影子银行业务。
第四项，问责官员。要求官员树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
而深层次的改革，需要从根本上约束官员的投资冲动。
第三节 招商引资中的地方官员
1、 激励机制
人才的选拔和激励机制是官僚体制的核心，决定着政府运作的效果。激励机制需要将干部个人得失与本地经济发展情况紧密挂钩，既要激励地方主官，也要激励基层公务员。经济发展是地方官的主要政绩，对其声望和升迁有重要影响，而对广大普通政府工作人员而言，实际收入与本地的经济发展情况密切相关。一方面有党纪国法的监督惩罚体系，另一方面也有地区间招商引资的激烈竞争，为防止投资和产业流失，地方官员需要改善本地营商环境，提高效率。
地方主官任期有限，要想在任内快速提升经济增长，往往只能加大投资力度，上马各种大工程、大项目。市委书记和市长在一个城市的平均任期不过三四年，而基础设施或工业项目最快也要两三年才能完成，所以“新官上任三把火”烧得又快又猛，上任头两年，基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。全国平均每年都有三成左右的地级市要更换市长或市委书记，所以各地的投资都热火朝天，“政治投资周期”较短。城市不断向外扩张，但普遍并不紧凑，通勒时间长、成本高，加重了拥挤程度，也不利于环保。
2016年之前，官员升迁或调任后就无需再对任内的负债负责，而新官又通常不理旧账，会继续加大投资，所以政府债务不断攀升。在经济发展到一定阶段之后，低风险高收益的工业投资项目减少，基础设施和城市建设投资的经济效益也在减弱，继续加大投资会降低经济整体效率，助推产能过剩。地方官员在基础设施投资方面常常偏重“看得见”的工程建设，比如城市道路、桥梁、地铁、绿地等，相对忽视“看不见”的工程，比如地下管网，所以每逢暴雨，“看海”的城市就很多。
在官员考核和晋升中，政绩非常重要，而人情关系也同样重要。无论是公司还是政府，只要工作业绩不能百分百清楚地衡量，那上级的主观评价就是重要的，与上级的人情关系就是重要的。人情和业绩之间可能互相促进，业绩突出容易受领导青睐，而领导支持也有助于做好工作。任人唯亲，可能打击下属的积极性。官僚体系为了约束领导的“任性”，可能在晋升中搞论资排辈，但如此一来，政府部门的工作效率和积极性都会降低。
绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升，而是实际收入以及一些工作福利，包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件等等。这些收入和福利都与本地经济发展和地区财政紧密相关，在地区之间甚至同一地区的部门之间，差异很大。大部分人在日常工作中可以感受到这种差异，知道自己能从本地发展和本单位发展中得到实惠。
任何一个组织，无论是公司还是政府，都不可能只靠外部奖惩来激励员工。需要使命感、价值观、愿景等种种与内心感受相关的驱动机制。“不忘初心”“家国情怀”“为人民服务”等，都是潜在的精神力量。而“德才兼备、以德为先”的干部选拔原则，也正是强调了内在驱动和自我约束的重要性。
2、 腐败与反腐败
与土地有关的交易和投资往往金额巨大，且权力高度集中在个别官员手中，极易滋生腐败。随着融资平台和各种融资渠道的兴起，涉嫌腐败的资金又嫁接上了资本市场和金融工具，变得更加隐秘和庞大。党的十八大以来，“反腐败”成为政治生活的主题之一，并一直保持了高压态势。
我国的腐败现象有两个显著特点：第一，腐败与经济高速增长长期并存；第二，随着改革的深入，腐败形式也在不断变化。20世纪80年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒”和各种“投机倒把”有关；90年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关；21世纪以来，与土地开发相关的案件成了主流。
腐败大概可以分为两类。第一类是“掠夺式”腐败，比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等，这类腐败对经济增长和产权保护极其有害；第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败，比如官员利用职权把项目批给关系户企业，而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩，也要在私下给官员很多好处。
第二类腐败会带来四大恶果：其一，长期偏重投资导致经济结构扭曲，资本收入占比高而劳动收入占比低；其二，扭曲投资和信贷资源配置，把大量资金浪费在效益不高的关系户项目上，推升债务负担和风险；其三，权钱交易扩大了贫富差距；其四，地方上可能形成利益集团，不仅可能限制市场竞争，也可能破坏政治生态，出现大面积的“塌方式腐败”。
党的十八大以来的反腐运动，是更为广阔的系统性改革的一部分，其中既包括“去杠杆”等经济结构改革，也包括防范金融风险改革，还包括各类生产要素尤其是土地的市场化改革。这些改革的根本目的，是转变过去的经济发展模式，所以需要打破在旧有模式下形成的利益集团。2016年，中央开始强调“庸政懒政怠政也是一种腐败”，要破除“为官不为”。2018年，中央强调建立健全容错机制。
美国在19世纪未和20世纪初的所谓“镀金年代”中，各类腐败现象非常猖镢，“裙带关系”，经济腐化政治，政治又反过来腐化经济，形成了“系统性腐败” systematic corruption。反腐败是国家治理能力建设的一部分，除了专门针对腐败的制度建设之外，更为根本的措施还是简政放权、转变政府角色，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。
图10.微观过程
第四章 工业化中的政府角色
第一节 京东方与政府投资
2008年，显示面板行业由日韩和中国台湾企业主导。2012年，我国进口显示面板总值高达500亿美元，仅次于集成电路、石油和铁矿石。2020年，大陆企业在全球市场的占有率已接近四成，成为世界第一，彻底摆脱了依赖进口的局面，涌现出了一批重量级企业，如京东方、华星光电、深天马、锥信诺等。国产显示面板行业的崛起不仅推动了彩电和显示器等价格的直线下降，也推动了华为和小米等国产手机价格的下降，促成了使用液晶屏幕的各类国产消费电子品牌的崛起。
1、 京东方发展史
京东方的前身是国企北京电子管厂。2005年，京东方在北京亦庄经济技术开发区建设5代线，这条生产线收购自韩国企业，香港上市融资计划失败后，在北京市政府与国开行的协调下，9家银行组成银团，贷款给京东方74亿美元，北京市政府也提供了以国资委的全资公司为主体的28亿元借款。2008年，京东方在成都建设4.5代线，向国开行牵头的成都市两家城投公司定向增发股票18亿元，剩余16亿元采用银团贷款。2005-2007年，京东方在深圳和上海的合作建设都遭到夏普的搅局，计划因此流产，这也因此推迟了我国高世代产线的建设。
2008年，合肥亟待产业升级、提振经济发展，领导班子下了很大决心，向京东方投资建设6代线，京东方定向增发融资120亿元，合肥两家城投公司一共出资30亿元，其他8家社会投资机构出资90亿元，此外银团贷款75亿元。京东方后来在合肥又建设投产了两条生产线，2014年的8.5代和2018年的10.5代，吸引了大量上下游厂商落地合肥，形成了产业集群，使合肥成为我国光电显示产业的中心之一。
2008年“4万亿”计划出台后，京东方进入了快速扩张阶段。合肥6代线6月开工建设，北京8.5代线8月开工建设，彻底打破了韩日和中国台湾地区对大陆的技术和设厂封锁。同时台商的合资项目并没有获得我国政府的快速批准，为京东方赢得了一些发展时间。在这一快速扩张阶段，京东方的基本融资模式都是“扩充资本金+银团贷款”，地方政府投资平台既可以参与京东方股票定向增发来扩充其资本金，也可以用土地使用权收益入股。此外，地方城投公司也可以委托当地银行向京东方提供低息甚至免息委托贷款。
2、 经济启示
现代工业的规模经济效应很强。显示面板行业一条生产线的投资动辄百亿，只有大量生产才能拉低平均成本，因此新企业的进入门槛极高，不仅投资额度大，还要面对先进入者已经累积的巨大成本和技术优势。若新企业成功实现大规模量产，不仅自身成本会降低，还会抢占旧企业的市场份额，削弱其规模经济，推高其生产成本，因此一定会遭遇旧企业的各种打压，比如三星的价格战和夏普的处搅局。京东方和华星光电等企业的崛起，带动了整个光电显示产业链向我国集聚，这也是规模效应的体现，因为规模不够就吸引不到上下游企业向周围集聚。一旦行业集聚形成，企业自身的规模经济效应就会和行业整体的规模经济效应叠加，进一步降低运输和其他成本。
新兴制造业在地理上的集聚效应很强。扎堆生产可以节约原材料和中间投入的运输成本，而且同行聚集在一起有利于知识和技术交流，外溢效应很强，因此产业集群一旦形成，自身引力会不断加强，很难被外力打破。大部分新兴制造业对自然条件要求不高，不会特别依赖先天自然资源，而且我国基础设施发达，物流成本低，所以一些内陆的中心城市虽然没有沿海城市便利，但条件也不是差很多。这些城市若能吸引一些行业龙头企业落户，就有可能带来一大片相关企业，在新兴产业的发展中占得一席之地，比如合肥的京东方和郑州的富士康等。
行政手段造成的扭曲往往只有行政力量才能破解。政府若投资和补贴国内企业，这些企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本，必须依赖出口，那政府的投入实际上是在补贴外国消费者。但在我国，使用液晶屏幕的很多终端产品比如电视和手机，其全球最大的消费市场就在国内，所以液晶显示产业的外溢性极强。若本国企业能以更低的价格生产，政府就可以考虑扶持本国企业进入，这不仅能打破国际市场的扭曲和垄断，还可以降低国内下游产业的成本，促进其发展。
政府投资上游产业的同时也促进下游产业的发展。“东亚经济奇迹”一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。20世纪70年代初，韩国政府大量资金投入六大“战略行业”（钢铁、有色金属、造船、机械、电子、石化），培育了世界一流的造船业、汽车业、电子业等的世界顶尖企业。“比较优势”具有很大的不确定性，是可以靠人为创造的，“比较优势”其实就是机会成本低。
政府扶持也吸引了一些并无技术实力和竞争力的小企业进入该行业，引发了产能过剩。显示面板是一个周期性极强的行业，市场价格高涨时很多企业进入，供给快速增加，推动价格大跌，让不少企业倒闭，而低价又会刺激和创造出更多新的需求和应用场景，推动需求和价格再次上涨。这种周期性的产能过剩已经清洗掉了很多企业，行业中心也在一轮轮的清洗中从美国转到日本，再到韩国和我国台湾地区，再到大陆。
规模经济和产业集聚也会刺激技术创新。市场大，利润就大，就能支撑更大规模的研发投入，产业的集聚还会带来技术和知识的外溢，促进创新。创新是经济持续增长的源动力，但创新是买不来的，必须基于知识和经验的积累，所以只能自己动手“边做边学”，否则永远也学不会。只有自己动手，不是靠简单的模仿和引进，才能真正明白技术原理，才能和产业链上的厂商深入交流，才能学会修改设计以适应本土客户的要求，也才能逐步实现自主创新。自主创新不是闭关锁国，也没必要所有事情都亲力亲为，贸易开放也是学习的捷径，和独立自主并不矛盾。
各国产品的复杂程度与本国法制和营商环境之间直接相关。复杂的产品和产业链涉及诸多交易主体和复杂商业关系，投资和交易金额往往巨大，所以对合同的制订和执行、营商环境稳定性、合作伙伴间信任关系等都有很高要求。
第二节 光伏发展与政府补贴
1、 光伏产业发展历程
2001年，尚德在政府的支持下建立了，三家政府投资平台和五家地方国企占股75%。2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的“民营企业”，因为在上市前高盛等外资收购了全部国资股份。
2008年，各地加大了对基础设施和工业项目的投资，包括光伏，主要手段还是廉价土地、税收优惠、贴息贷款等。在刺激政策与地方政府的背书之下，尚德和赛维等龙头企业开始大规模负债扩张。这一时期的光伏产品主要出口欧美市场，因为其发电成本远高于火电和水电，国内消费不起。2010年，国内市场只占我国光伏企业销量的6%。2011年，光伏57%出口欧洲，15%出口美国。可以说我国光伏产业不仅是国内地方政府扶持出来的，也得益于美欧等外国政府的“扶持”。
2011年后，中央政府开始分阶段分区域对光伏施行“标杆电价”补贴。“标杆电价”补贴（feed-in tariff FiT）制度要求，电网必须以固定价格持续购买光伏电量，期限20年，该价格高于光伏发电成本。这个固定价格会逐渐下调，以刺激光伏企业技术进步，提高效率。补贴的下降速度慢于光伏的技术进步和成本下降速度，所以投资光伏发电有利可图，装机规模因此快速上升。2016-2017年，我国光伏组件产量占全球产量的73%，而光伏装机量占全球的51%，不仅是全球最大的产地，也成了最大的市场。但装机量的急速上涨造成了补贴资金严重不足，拖欠补贴现象严重。电力公司以政府拖欠补贴为由，拒绝给光伏电厂结算，导致甘肃、新疆等西部省份的“弃光”现象。
2011年美国和欧盟开始陆续对我国企业展开“反倾销，反补贴”调查。在这之前，我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务，如今出口需求锐减，大量企业开始破产倒闭，包括尚德和赛维。在这种背景之下，光伏的主要市场开始逐渐向国内转移。2018年，欧盟取消了对我国企业的“双反”措施，光伏贸易恢复正常。欧盟的“双反”并未能挽救欧洲企业，除了在最上游的硅料环节，大多欧洲企业已经退出光伏产业。2019年，我国开始逐步退出固定电价的补贴方式，实行市场竞价。由于多年的技术积累和规模经济，光伏度电成本已经逼近燃煤电价，正在迈入平价上网时代。
2、 经济启示
传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，只靠市场和价格机制，新能源在刚进入市场时是没有竞争力的。但新能源的技术升级和成本下降，只有在大规模的生产和市场应用中才能逐步发生，没有全产业链的工业化量产和技术创新，就不可能实现规模经济和成本下降。新能源技术必须在没有竞争优势的时侯就进入市场，政府主要有两个办法：第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税；第二是直接补贴新能源。第一种办法不够经济，传统能源占据市场九成以上，对其征收重税会大大加重税收负担，造成巨大扭曲。更加合理的做法是直接补贴新能源，加速其技术进步和成本降低，待其市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。
无论是欧美还是日韩，光伏的需求都是由政府补贴创造出来的。中国在开始进入这个行业时，面临的是“三头在外”的局面：需求和市场来自海外，关键技术和设备来自海外，关键原材料也来自海外。在地方政府廉价的土地和信贷资源支持下，大量本土光伏企业在海外打“价格战”，用低价占领市场，并在这个过程中不断技术创新，逐步进入技术更复杂的产业链上游。政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系。政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险，但政府不能帮助企业克服最大的不确定性，即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势，否则保护和补贴政策最终会变成企业的寻租工具。
“东亚产业政策模式”的一个特点是强调出口。当国内市场有限时，海外市场可以促进竞争，迫使企业创新。补贴和优惠政策难免会产生一些低效率的企业，而出口量大的公司，往往是效率相对高的公司，它们市场份额的扩大，会吸纳更多的行业资源，压缩国内低效率同行的生存空间，淘汰一些落后产能。企业积累的技术、人才、行业知识和经验，并不会随企业破产而消失，一旦需求回暖，这些资源就又可以重新整合。而整条产业链都在国内，同行沟通成本更低，开始出现全产业链的自主和协同创新，各环节共同优化，加速了技术进步和成本下降，这又进一步扩大了我国企业的竞争优势，更好地打开了国外市场。
为应对的国际复杂的局势变幻，要不断扩大和稳定国内市场，这是行业长期发展的基础。另一方面，若地方政府利用行政手段阻碍落后企业破产，就会阻碍优胜劣汰和效率提升，加剧产能过剩的负面影响。
地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩。自由市场选择的投资水平不可能恰好适应未来需求，若市场乐观情绪弥漫，投资者往往一拥而上，导致产能过剩，产品价格下跌，淘汰一批企业，而价格下跌可能刺激新一轮需求上升，引发新的过剩投资。这种供需动态匹配和调整过程中周期性的产能过剩是市场经济的常态。但也正是因为这种产能过剩，企业才不得不在这场生存游戏中不断创新，增加竞争优势，加速优胜劣汰和技术进步。
三个重要因素加剧了“重复投资”：首先，在发展过程中，很多产品的市场需求几乎是确定的，相关的生产技术是可以复制的，容易出现一拥而上；其次，地方政府招商引资的很优惠和补贴，都发生在工厂建设阶段，时间拖久了优惠政策可能就没有了，很多机会和资源就拱手让人了，所以要“大干快上”；再次，地方往往追随中央的产业政策，可能努力投资到中央指定的方向上。
“重复投资”的两个正面作用：首先，当地工厂不仅提供了就业，也为当地农民转变为工人提供了学习场所和途径。“工业化”最核心的一环是把农民变成工人，这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。在乡镇企业兴起的年代，这些“离土不离乡”的工厂让当地农民熟悉了工业和工厂，培养了大量工人，为后来我国利用劳动力优势成为世界工厂莫定了基础。工厂承担了类似学校的教育功能，有很强的正外部性，应当予以扶持和补贴。其次，是加剧竞争。蜂拥而上的低水平产能让“价格战”成为我国很多产品的竞争常态， “成本创新”是本土创新的主流。在发达国家已经更新迭代了多年的产品，复杂精密而且价格高昂，牺牲一些功能和质量能让价格大幅下降，也有利于产品推广，当消费者开始熟悉这些产品后，会逐步提升对质量的需求。正因如此，很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段，行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌，将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。
政府扶持，关键在于“保持竞争”，市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。地方保护主义，就是哪怕是低效率的“僵尸企业”也要不断输血和挽救，做不到“劣汰”，竞争的效果就会大打折扣，导致资源的错配和浪费。企业一旦做大，就涉及就业稳定和方方面面的利益，不容易破产重组。
产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话，“退出机制”的两个方面：第一是政策本身要设计退出机制，比如光伏的“标杆电价”补贴；第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅，这涉及更深层次的要素配置市场化改革。然而“破产难”一直是我国经济的顽疾：一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险：另一方面，地方政府也不愿企业走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。
第三节 政府产业引导基金
政府产业引导基金，是地方政府投资高新产业的方式，这脱胎于地方政府投融资的传统模式，既是一种招商引资的新方式和新的产业政策工具，也是一种以市场化方式使用财政资金的探索，其中充分体现了我国的“渐进性改革”。
1、 基金模式
私募基金，就是一群人把钱交给另一群人去管理和投资，与公众经常买卖的公募基金相区别。私募基金的出钱者叫有限合伙人 limited partner LP，管钱和投资的人叫普通合伙人 general partner GP，LP把钱交给GP投资和运作，同时GP收取两种费用：基本管理费，无论盈亏每年交投资总额的2%；绩效提成 carry，扣除事先约定的基本收益，一般为8%，在多余利润中抽成，一般为20%。
图11.私募基金运作模式
GP的投资对象，既可以是上市公司公开交易的股票（二级市场），也可以是未上市公司的股权（一级市场），还可以是上市公司的定向增发（一级半市场）。LP和GP的合作方式称为“有限合伙制”。股份制公司一般要求“同股同权”和“同股同利”，每股附带的投票权和分红权是一样的。私募基金有固定存续期，一般是7-10年，基金要经历募资、投资、管理、退出等四个阶段，统称“募投管退”，到期后必须按照合伙协议分钱和散伙。
国际上的LP大都是机构投资者，一些国家是主权投资机构，国内最大的LP就是政府产业引导基金。产业引导基金的三个特点：第一，大多数引导基金不直接投资企业，而是通过投资私募基金，使有限的政府基金带动更多社会资本投资目标产业，故称为“产业引导”，因为政府引导基金本身就是一支基金，投资对象又是各种私募基金，所以也被称为“基金中的基金”或“母基金” fund of funds FOF；第二，把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作；第三，大多数引导基金的最终投向都是战略新兴产业，而不允许投向基础设施和房地产，这有别于PPP模式。
政府不可以直接去资本市场上做股权投资，所以需要设立公司来管理产业引导基金，这些公司的运作模式分为三类：第一类，政府独资公司，与城投公司类似；第二类，混合所有制公司；第三类，把钱委托给市场化的母基金管理人去运营。我国政府产业引导基金的发展需要三个外部条件：首先是制度条件，进入风险很大的股权投资领域，必须要有制度和政策指引；其次是金融条件，得有足够多的GP，还要有足够大的股权交易市场和退出渠道；再次是产业条件，高技术、高风险的战略新兴行业只有经济发展到一定阶段才会大批出现。
2、 外部条件
2005年，明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。2007年，LP/GP式的基金运作模式正式有了法律保障。2008年，形成“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则。2010年，国有创投机构和国有创投引导基金，可在IP0时申请豁免国有股转持义务。2011年，明确了GP在收取管理费（一般按1.5%-2.5%）的基础上可以收取增值收益部分的20%。2014年，《预算法》改革，严格限制地方政府对企业的财政补贴，连续两年没花出去的钱，可能将被收归同级或上级财政统筹使用，原本用于补贴和税收优惠的地方财政资金流向了产业引导基金。2015年，允许使用财政资金的政府投资基金出现亏损，推动政府投资基金实现市场化运作。
2004年，为完善资本市场结构和风险投资机制等莫定了制度基础。2005年，股权分置改革，解决了非流通股上市流通的问题。2006年，把发起人股和风投基金持股区别对待，风投基金的禁售期可缩短至12个月。2004年和2009年，中小企业板和创业板分别在深交所开板。2013年，新三板扩容全国。2019年，科创板在上交所开市，改变了过去股权投资机构“两头在外”（海外募资，海外上市、退出）的尴尬格局。2008年后，我国的股权投资基金开始由人民币基金主导，外币基金不再重要。2006-2014年，我国的股权投资基金高速发展，一大批优秀的市场化基金管理机构和人才开始涌现。2014年，政府资金开始和社会资本融合，出现了以市场化方式运作财政资源的重要现象。
战略性新兴产业的三大特性：首先，扶持和发展战新产业是国家战略；其次，战新产业高度依赖研发和创新，需要能共担风险并能为企业解决各类问题的“实力派”股东；再次，战新产业正处在发展早期，尚未形成明显的地理集聚，政策鼓励地方以产业链和创新协同发展为途径，形成创新经济集聚发展新格局。
3、 发展困难
运用财政资金做风险投资的四类体制性困难：
第一类是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏钱之间的矛盾，对大多数引导基金而言，投资的财务回报率高低并非特别重要，关键还是招商引资，借助引导基金这个工具把产业带回本地；
第二类是财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾，机构类LP追求的就是财务回报，并不关心资金具体流向什么区域，但地方政府引导基金源自地方财政，本质还是招商引资工具，所以不可能让投资流到外地去，有些地方引导基金为吸引企业，把股权投资变成了债权工具，给本地政府增加了一笔隐性负债，形成了“名股实债”；
第三类是源于资本市场，作为LP之一的政府引导基金出资份额一般不会超过20%，若没有其他80%的社会资本，这支私募基金就可能募集失败，2018年“资管新规”让各种社会资本急剧萎缩，大批私募基金管理机构倒闭；
第四类是激励机制，引导基金的管理机构脱胎自政府和国企，一般没有市场化的薪酬，吸引不了很多专业人才，所以把钱交给市场化的私募基金GP去管理，但引导基金管理机构也需要吸引和留住人才，因此需要在体制内调整薪酬结构。
图12.产业发展
宏观现象
第一章 城市化与不平衡
第一节 房价与居民债务
地方政府推动经济发展的模式特点：第一个是城市化过程中“重土地、轻民生”，优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，拉大了地区差距和贫富差距；第二个特点是招商引资竞争中“重规模、重扩张”，优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担和金融风险；第三个特点是发展战略“重投资、重生产、轻消费”，优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平，对内，资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。
图1.城镇占总人口比重
1、 土地供需
城市住房需求压力是否会推升房价，取决于房屋和住宅用地供给是否灵活。一个地区的土地面积虽然固定，但建造住宅的用地指标可以调整，同一块住宅开发用地上，容积率和绿化面积也可以调整。我国的城市化速度很快，居民收入增长的速度也很快，所以住房需求和房价上涨很快。
地区房价差异的主要原因是供需失衡。中国对建设用地指标实行严格管理，每年的新增指标由中央分配到省，再由省分配到地方，这些指标无法跨省交易，所以即使面对大量人口流入，东部也无法从西部调剂用地指标。2020年，中央提出要对建设用地指标的跨区域流转进行攻革，探索建立全国性建设用地指标跨区域交易机制。
2、 欧美教训
居民债务主要来自买房，房价越高，按揭就越高，债务负担也就越重。各国房价上涨都是因为供不应求，一来城市化过程中住房需求不断增加，二来土地和银行按揭的供给都受政治因素影响。
随着房子数量和价格的攀升，房产成了国民财富中最重要的组成部分。随着房主越来越多，得益于房价上涨的人就越来越多。所以美国政府为讨好这部分选民，不愿让房价下跌，同时也降低了买房的首付门槛和按揭利率。
借钱给穷人买房，既能缓解穷人的不满，又能抬高房价，让房主的财富也增加，拉动消费、创造就业，可谓一举多得。于是政府开始利用房利美 Fannie Mae 和房地美 Freddie Mac 公司（“两房”）来支持穷人贷款买房。“两房”可以买入银行的按揭贷款，相当于借钱给银行发放更多按揭。1995-2004年，“两房”支持低收入者的房贷要占到总资产的从42%提高到56%。因为给穷人的贷款利润较高，风险又似乎很低，对购房首付的管制也越来越松。2008年以前很多房贷的首付为零。2002-2007年，美国房价平均涨了将近6o%。
房价下挫和收入下降会加大家庭债务负担，进而抑制消费。房价涨幅越大的国家，居民债务负担越重（大多数是房贷），危机中消费下降也越多。房地产常被称作“经济周期之母”，因其内在的供需矛盾，一方面银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力，另一方面不可再生的城市土地供给却有限，这对矛盾常常会导致资产泡沫与破裂的周期循环。
3、 我国情况
2018年末，居民债务占GDP的比重约为54%。相关调查显示，居民债务中有53%是住房贷款，24%是各类消费贷（如车贷）。此外，还存在消费贷被用于购房，以及民间借贷等非正规渠道借贷现象。
图2.居民债务占GDP比重
2019年，城镇居民接近六成家庭有负债，平均债务收入比为1.6，负债中76%是房贷。房产占了家庭资产的近七成，其中六成是住房，一成是商铺。而美国居民的财富中，72%是金融资产，房产占比不到28%。中国人财富的压舱石是房子，美国人财富的压舱石是金融资产。中国对房市的重视以及美国对股市的重视，体现在两国的基本政策中。
汽车是典型的奢侈品，需求收入弹性很大，收入增加时需求大增，收入减少时需求大减。其约占我国社会商品零售总额的10%。
4、 债务风险
房价上涨不仅会增加按揭债务负担，还会拉大贫富差距，进而刺激低收入人群举债消费，这一现象被称为消费下渗 trickle-down consumption。在负债的人当中，低收入人群的债务负担尤其重。我国城镇居民的平均债务收入比约为1.6，而年收入6万元以下的家庭债务收入比接近3。资产最少的20%的家庭还会更多使用民间借贷，风险更大。这种依靠借债的消费无法持续，没有用于投资来形成未来更高的收入，债务负担只会越来越重。
我国房价和居民债务的上涨虽然也会引发很多问题，但不太可能突发美国式的房贷和金融危机。首先，我国住房按揭首付比例一般高达30%，2018年，我国个人住房贷款的不良率仅为0.3%。其次，住房按揭形成的信贷资产，没有被层层嵌套金融衍生品，2019年，我国住房按揭资产证券 RMBS 总量占按揭贷款的总量约3%。再次，由于资本账户管制，外国资金很少参与我国的住房市场。
居民债务居高不下，就很难抵御经济衰退，尤其是房产价格下跌所引发的经济衰退。低收入人群的财富几乎全部是房产，其中大部分是欠银行的按揭，负债率很高，很容易受到房价下跌的打击。
要化解居民债务风险，除了遏制房价上涨势头以外，根本的解决之道还在于提高收入，尤其是中低收入人群的收入，鼓励他们到能提供更多机会和更高收入的地方去工作。让地区间的经济发展和收入差距成为低收入人群谋求发展的机会，而不是变成人口流动的障碍。
第二节 不平衡与要素市场改革
我国的收入差距有两个特点：一是城乡差距，二是地区差距。
1、 人口流动
若人口不能自由流动，被限制在农村或经济落后地区，那人与人之间的收入差距就会拉大，地区和城乡间的收入差距也会拉大。目前，我国人口流动依然受限，以地方政府投资为主推动的城市化和经济发展模式是重要因素之一。
图3.2019年美国各州占全国GDP和人口比重
图4.2019年中国各省份占全国GDP和人口的比重
图中折线与柱子的差距，间接反映了地区发展不均衡的程度。
平衡地区间的发展差距，关键是在于平衡人均差距而不是规模差距，地区间规模的平均是不可能的。现代经济越来越集聚，即使在欧美和日本，经济在地理上的集聚程度也依然还在加强，没有减弱。人的收入不仅受限于教育和技能，也受限于所处环境。
目前，我国城镇常住人口只占总人口的六成，还有四成人口在农村，但农业产出仅占GDP的一成。要鼓励更多人进入城市，尤其是大城市，因为大城市市场规模大，分工细，哪怕低技能的人生产率和收入也更高。人口密度高和市场需求大带来分工的细化，即便是基础的服务性工作，在大城市的收入都不低。也正是这些看上去低技能的服务业工作，支撑着大城市的繁华，也支撑着城市人的生活质量。
城市规模扩大和人口密度上升，不仅能提高本地分工程度和生产率，也能促进城市与城市之间、地区与地区之间的分工。各地区发展符合自身优势的经济模式，整体效率和收入都会提高。任何城市都不可能无限扩张，劳动力自由流动意味着有人来也有人走，若拥挤带来的代价超过收益，自会有人离开。
2、 土地流转
假如用地指标可以跟着人口流动，人口流出地的用地指标减少，人口流入地的指标增多，就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率。而要让建设用地指标流转起来，首先是让农村集体用地参与流转。要想增加城市土地供应，最直接的办法是让市区和近郊的集体建设用地参与流转。
2008年，提出原则性条款：“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2015年，“三块地”改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革。重庆的“地票”制度，农民闲置的宅基地可以将其还原成耕地，并拿到相应的“地票”，在土地交易所里卖给重庆市域内需要建设指标的区县，扣除土地的复耕成本，净所得15%归村集体，剩下85%归自己。重庆因“地票”制度，土地供给翻了一倍，房价也因此稳定。
2017年，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。2019年，确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股，不再需要先行征收为国有土地，农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有了同权同价，城市政府对土地供应的垄断被打破了。
集体经营性建设用地，是农村集体建设用地的一部分，并不包括宅基地，后者的面积占集体建设用地的一半。2019年，《土地管理法》作出原则性规定：允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年，新一轮的宅基地制度改革试点，继续探索“三权分置”，即保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，强调要守住“三条底线”，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。
3、 户籍制度改革
2014年，户籍制度改革，建立了城乡统一的“居民户口”登记制度，并逐步按照常住人口规模来规划公共服务供给。2016年，“人地挂钩”，合理安排城镇新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。2019年，发改委提出：“Ⅰ型大城市要全面取消落户限制，Ⅱ型大城市要全面放开放宽落户条件，超大特大城市要调整完善积分落户政策”。
国内产品的流动和市场化最终会带来生产要素的流动和市场化。城市化的核心不应该是土地，应该是人。要实现地区间人均收入均衡、缩小贫富差距，关键也在人。要真正帮助低收入群体，就要增加他们的流动性和选择权，去往能为他的劳动提供更高报酬的地方，让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动，这些土地资产才会变得更有价值。2020年，强调“建立健全城乡统一的建设用地市场”。总的改革方向，就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用，让资源更加自由流动，提高资源利用效率。
第三节 经济发展与贫富差距
1、 收入差距
在经济快速增长过程中，虽然收入差距在拉大，但低收入人群的收入水平也在快速上升，社会对贫富差距的敏感度在一段时间之内没有那么高。在经济增长减速时，社会对不平等的容忍度会减弱,贫富差距更容易触发社会矛盾。
图5.世界极端贫困人口数量变化
1980-2017年，我国居民收入的基尼系数从0.3上升到0.47。2019年，收入最高的20%人群占有全部收入的48%，而收入最低的20%人群只占有全部收入的4%。1988-2018年，人均实际可支配收入，扣除物价上涨因素，增加了8-10倍。
经济增长过程伴随着生产率的提高和各种新机会的不断涌现，可以在一定程度上遏制贫富差距在代际间传递。如果每代人的收入都远远高于上一代人，那人们就会更看重自己的劳动收入，继承自父母的财富相对就不太重要。对大多数“70后”来说，生活主要靠自己打拼，因为父母当年收入很低，储蓄也不多。经济和社会的剧烈变化，也要求“70后”必须掌握新的技能，离开家乡在新的地方工作，父母的技能和在家乡的人脉关系帮助有限。但对“80后”和“90后”来说，父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。财富差距在其父母一代中就扩大了，财产性收入占收入的比重也扩大了，其中最重要的是房产。
仅从遗传角度讲，父母一代特别突出的特征，如身高和智商等，也可能在下一代中有所减弱。因为这种“均值回归”现象，人力资本很难百分之百地遗传，但有形资产的传承则不受这种限制。累积的财富差距一般远大于每年的收入差距，因为有财富的人往往更容易积累财富，资产回报更高，可选择的投资方式以及应对风险的手段也更多。当经济增速放缓、新创造的机会变少之后，年轻人间的竞争会更加激烈，而其父母的财富优势会变得更加重要。如果“拼爹”现象越来越严重的话，社会对不平等的容忍程度便会下降。
2、 差距容忍
收入差距不可能完全消除，但社会也无法承受过大的差距所带来的剧烈冲突，因此必须把不平等控制在可容忍的范围之内。影响不平等容忍程度的因素有很多，其中最重要的是经济增速，因为经济增速下降首先冲击的是穷人收入。但如果穷人的实际收入没有增长，哪怕富人的收入增长变得缓慢，穷人也会很快失去耐心而骚动起来。这种现象被称为“隧道效应”tunnel effect，形容隧道中两条车道一动一静时，静的那条的焦虑和难耐。在“经济蛋糕”膨胀的过程中，虽然高收入群体切走了更大一块，但所有人分到的蛋糕都比以前大多了，因此暂时可以容忍贫富差距拉大。近年来美国的政治分裂，很大程度上是由于贫富差距的拉大。
另一个影响不平等容忍度的因素是人群的相似性。如果贫富差距中参杂了人种、肤色、种姓等无法靠努力改变的因素，那穷人就更容易愤怒和绝望。最近这些年，美国种族冲突加剧根本原因之一就是黑人的贫困。家庭观念也会影响对不平等的容忍度。在家庭观念强的地方，如果子女发展得好、有出息，自己的生活就算是有了保障，对贫富差距容忍度也会比较高。
所谓的“库兹涅茨曲线”，认为收入不平等程度会随着经济增长先上升而后下降，呈现出“倒U形”模式。实际上，长时间来看，贫富差距是不断起起伏伏的“波浪形”。“先富带动后富”不会自然发生，需要政策的干预，不断扩大的不平等会让社会付出沉重的代价。
3、 城市化阶段
城市化和工业化互相作用，工业化是城市化的重要动力。我国的城市化可以分为三个阶段：
第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡。工业和基础设施比较薄弱，小规模的乡镇企业可以满足本地市场需求，而农村土地改革也解放了大量劳动力，可以从事非农工作。
第二阶段是1994年分税制改革后，中国加入WTO和国际竞争体系，乡镇企业式微，形成农民工进城大潮。工业品出口加速，工业企业利用规模效应来增强竞争力，同时靠近港口以降低出口运输成本，制造业因此开始加速向沿海地区集聚。但土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，向新移民的公共服务供给严重不足。
第三个阶段是党的十八大以后，城市化的重心开始逐步从“土地””向“人”转移。产业升级要求制造业企业不断转型，充分利用包括金融、科技、物流等要素，各项产业仍然集聚在沿海或一些中心大城市。这种集聚促进了当地服务业飞速发展，吸纳了从农村以及中小城市转移出来的新增劳动力，所以城市化需要以人为本，为人们提供必要的住房、教育、医疗等公共资源。
在大规模城市化过程中，地方政府背上了沉重的债务，地价和房价飞涨，也让居民背上了沉重的债务。这些累积的债务为宏观经济和金融体系增加了很大风险，供给侧结构性改革首要任务之一就是“去杠杆”，“三大攻坚战”就是“防范化解重大风险”。
