“毛地挂牌、净地交付”的合同效力与风险

一、毛地与净地

“毛地”与“净地”并非明确的法律用语，而是一系列政策文件中使用的概念。因两者为相对概念，在此我们着重讨论何为“净地”？

自2007年国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》首次在规范性文件中提出“净地”概念后，并没有给出明确的法律界定，在实践中一般片面地认为“净地”就是将地块“三通一平”，即通水、通电、通路和土地平整，但在各项政策及司法案例中越来越明确地趋向共识，“净地”应该包含以下两个方面：

1、法律关系“净”：“净地”须土地权属清楚、界址明确，已完成农用地转建设用地、集体土地征收为国有土地等手续，安置补偿落实到位，用地规划条件明确，不存在抵押、查封等权利负担，无法律经济纠纷的宗地。

2、土地现状“净”：“净地”须土地现状已完成地面、地上、地下建筑物、构筑物拆除、苗木迁移、地上地下管线等迁移完毕，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，在物理状态上不具有动工建设障碍的宗地。

二、关于“净地”出让的政策规定

我国政策明确要求建设用地使用权实行“净地”出让，自2007年国土资源部提出“净地”出让后，后续国土资源主管部门与地方政策文件中持续强调和强化建设用地使用权“净地”出让的规定。

（一）土地闲置预防及管理的政策

2007年国土资源部发布的《关于加大闲置土地处置力度的通知》规定：“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”该政策首次明确要求建设用地使用权“净地”出让。

2012年国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”该规定虽然未直接表述为“净地”出让，但对供应土地的现状及法律关系做了更为详细的要求。

2018年自然资源部办公厅《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》要求：在土地供应和闲置土地处置工作中，要严格落实履约责任，营造诚实守信的营商环境。要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。

（二）土地储备及融资管理的政策

土地征收储备是土地出让的前置手续之一，土地储备机构对拟收储出让的土地进行征收及前期开发是“净地”出让的重要保障。

2012年《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》第三点明确要求：加强储备土地前期开发管理。土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位。

2017年国土资源部、财政部、中国人民银行中国银行业监督管理委员会印发的《土地储备管理办法》第（十二）条规定：土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。

（三）地方政策及实践的细化

为落实上级政府及部门政策要求，优化营商环境，打造服务型政府，加快项目落地、提升土地节约集约利用水平，各地对“净地”做了更细化的规定。

其中，2016年《杭州市经营性用地收储标准》第十至十四条对土地收储标准做了详细要求：地块内电力、通讯、供水、排水、燃气、输油、人防工程等设施迁移完毕，并刊登地下管线设施迁移公告。地块场地平整，无渣土和建筑垃圾堆积。原场地高度高于相邻道路的，原则上不应超过相邻道路标高20CM。原场地低于相邻道路的，不得倾倒渣土提升场地高度。按地块规划确定的四至范围构筑实心围墙，确保封闭管理。围墙高度为2.5米，并确保墙体牢固、安全，不得设置除公益广告、地块信息以外的其他广告。场地内无农作物、经济作物。胸径20厘米以上的树木可予以保留。土地取得方式及程序合规，征收补偿落实到位，无法律、经济纠纷。

2023年《广州市人民政府办公厅关于加强土地供应及供后监管的实施意见》第（二）条：拟供应宗地必须是土地权利清晰、规划条件明确、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的基本条件的“净地”。

三、“毛地挂牌、净地交付”的合同效力

严格落实“净地”出让需地方政府土地储备部门前期投入大量的土地整备资金，为了减轻土地整备资金压力，部分地方政府依然存在“毛地挂牌、净地交付”的出让行为。在“毛地挂牌”出让后，政府利用受让方缴纳的土地出让金将“毛地”整备为“净地”，并在约定时间内将“净地”交付给受让人。

“毛地挂牌、净地交付”的操作显然违反了国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定。从法律层面看，《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。国土资源部及系列的政策文件虽然规定了“净地”出让的要求，但因其性质属于部门规章或管理性规范性文件，不是法律或行政法规，亦不属于法律的强制性禁止规定。故该类土地出让合同依然具有法律效力，而从该类案件裁判情况来看，人民法院亦普遍认为合同有效。

如在（2019）最高法民终2013号一案中，最高院认定，国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。在（2019）湘行终1630号一案中，湖南省高院认为，在招拍挂程序中竞拍成功后，双方签订的《出让合同》，该协议内容不违反法律法规的禁止性规定，依法有效。

四、“毛地挂牌、净地交付”的风险

从政府角度看，“毛地挂牌、净地交付”的出让模式是一把双刃剑，该模式虽然可以缓解政府土地整备的资金压力，加快地区开发建设，但该模式容易导致行政行为违法或构成行政违约。“净地”出让是政府的法定职责和义务，也是实现合同目的的需要，严格落实“净地”出让是政府面临争议时的重要保障。

从受让企业角度，“毛地挂牌、净地交付”模式面临着更为严重的风险：

（一）权利受限

在出让方未实现“净地”交付之前，出让地块或存在未完成青苗补偿、拆迁补偿、管线迁移、土地平整及法律经济纠纷等开发障碍，导致受让方的开发权利严重受限，在缴纳土地出让金后无法及时办理相关证书及施工手续，影响项目融资、施工进度及销售时点铺排，造成资金沉淀及现金回流时间延长。

（二）交付风险（按时按质量）

采用“毛地挂牌、净地交付”出让模式的属地政府，一般财政资金比较紧张，在收缴土地出让金后，即使将“净地”交付时间和标准在合同中明确约定，并不必然能按合同约定的时间实现“净地”交付。实践中存在政府及主管部门怠于履行净地交付责任直接将土地现状交付或瑕疵交付的情况。

（三）额外成本

属地政府及主管部门怠于履行净地交付责任时，受让方为加快进场动工的时间，不得不承担土地整理的工作及产生的费用，土地整理过程中同时还可能面临诉讼风险，极大增加受让方的开发费用和时间成本。没有政府相关部门的行政征收行为保障，甚至容易引发上访信访、治安案件等社会问题。

（四）迟延动工

约定的交付时间未能实现“净地”交付，除了政府怠于履行交付责任外，对于地块内古树名木迁移、林木砍伐、高压线网、供水管道、排水设施、通信设施、国防光缆的迁移等，需要相关政府部门的审批手续或协调。这些障碍的存在可能导致项目迟延动工，数月乃至数年仍无法开发。

（五）闲置风险

在政府部门进行土地整备过程中遇到拆迁纠纷、行政审批进度缓慢等情况影响，在约定时间内未能实现开工建设，触发土地闲置监管引起的土地闲置责任认定与纠纷，企业可能面临不必要的行政处罚或行政诉讼风险。