行政处罚权下沉乡镇人民政府问题研究

 

摘 要

 

行政执法重心下沉至基层是近几年来我国执法体制改革的大趋势，新修改的《行政处罚法》第二十四条回应了这一现实需要。根据笔者搜集的33份乡镇人民政府法治政府建设年度报告可知，目前该法在具体落实上存在行政执法人员数量少、部分执法人员法律专业知识欠缺、乡镇人民政府执法经费不足等问题。从法律解释的角度看，行政处罚权下沉的法律性质为行政授权；各地可根据不同的法律实践情况决定行政处罚权下沉的决定主体应为行政机关还是立法机关；基层管理迫切需要的下放事项应理解为包括民生、社会治安、市场监管、生态环境等与乡镇当地居民生活息息相关的领域且由基层人民政府行使更为便利有效的行政处罚权事项。同时行政处罚权的下放过程是一个由省级制定《指导目录》到县级制定赋权清单的过程；乡镇人民政府有效承接行政处罚权的条件为主体适格、具备明确的执法机构和现实层面的财政适合与执法人员专业水平合格；定期组织评估的价值在于保障行政处罚权放得下、接得住、办得好、有监督，其频率出于各地的实践情况不同、实现下放工作法律效益最大化的原因应根据各地的需求而定，评估的条件为评估主体适格、评估对象正确，评估通过成立评估小组、依法评估的方式进行，若评估不通过，则上级政府将收回行政处罚权并交由原县级政府行使以防出现执法真空。

 

关键词：行政处罚权下沉 赋权乡镇 评估 法律解释

Research on The Sinking of Administrative Punishment Power and Township People's Government

 

ABSTRACT

 

The sinking of the focus of administrative law enforcement to the grass-roots level is the general trend of China's law enforcement system reform in recent years. The newly revised Article 24 of the administrative punishment law responds to this practical need. According to the 33 annual reports on the construction of the rule of law government of the Township People's government collected by the author, there are some problems in the specific implementation of the law, such as the small number of administrative law enforcement personnel, the lack of legal professional knowledge of some law enforcement personnel, and the lack of law enforcement funds of the Township People's government. From the perspective of legal interpretation, the legal nature of the sinking of the power of administrative punishment is administrative authorization; All localities can decide whether the subject of the sinking of the power of administrative punishment should be the administrative organ or the legislative organ according to different legal practice; The urgent need for decentralization of grass-roots management should be understood as including people's livelihood, social security, market supervision, ecological environment and other fields closely related to the lives of local residents in villages and towns, and the grass-roots people's government should exercise more convenient and effective administrative punishment power. At the same time, the decentralization process of administrative punishment power is a process from the formulation of guidance catalogue at the provincial level to the formulation of empowerment list at the county level; The conditions for the Township People's government to effectively undertake the power of administrative punishment are that the subject is qualified, has a clear law enforcement agency and realistic financial suitability, and the professional level of law enforcement personnel is qualified; The value of regular evaluation is to ensure that the power of administrative punishment can be released, accepted, well handled and supervised. Its frequency depends on the local needs due to the different practical conditions and the reasons for maximizing the legal benefits of decentralization. The evaluation conditions are that the evaluation subject is qualified and the evaluation object is correct. The evaluation is carried out by establishing an evaluation team and evaluating according to law. If the evaluation fails, The superior government will take back the power of administrative punishment and hand it over to the original county-level government to prevent a law enforcement vacuum.

 

KEYWORDS: Sinking of administrative punishment power;Empowering villages and towns;Assessment;Legal interpretation

 

 

目录

 

摘 要

ABSTRACT

一、问题的提出

二、行政处罚权下沉的法律性质辨析

（一）属于行政授权

（二）属于行政委托

（三）兼有两种属性

三、行政处罚权下沉的决定

（一）行政处罚权下沉的决定主体

1. 省级人大及其常委会。

2. 省级人民政府。

（二） 行政处罚权决定下沉的事项及程序

1. 行政处罚权决定下沉的事项

2. 行政处罚权决定下沉的程序

四、行政处罚权下沉乡镇人民政府的有效承接条件

（一）主体适格

（二）现实层面的具体承接条件

五、行政处罚权下沉的实效性反馈机制

（一）定期组织评估的价值

（二）行政处罚权下沉的评估途径与方法

1.定期组织评估的频率

2.定期组织评估的条件

3.评估方式

4.评估结果

结语

参考文献

致谢

一、问题的提出

 

近些年来，我国各地不断进行着基层政府的执法体制改革，如北京、上海、天津等地的乡镇通过设置基层综合执法局、整合基层执法力量的方式，解决了乡镇“看得见管不着、看得见管不好”的基层执法难题，实现了行政执法权力的有效下沉。2019年10月28日至31日，党的十九届四中全会会议审议通过的《决定》[]提出，要进一步整合行政执法队伍，推动执法重心下移，是党从国家治理的高度不断推动行政执法重心下沉至基层。

在行政权力下沉的大趋势下，《行政处罚法》于2021年1月22日由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，自2021年7月15日起施行。新修的《行政处罚法》对于我国目前行政权力不断下沉趋势的回应，主要体现在了其新增的第二十四条[]，即省级人民政府在符合一定条件的情形下可以决定将一定范围内的行政处罚权交由乡镇人民政府。修订前的《行政处罚法》因为没有赋予乡镇人民政府相应的行政执法权限，而基于原《行政处罚法》第十六条[]的规定，当时的乡镇人民政府在日常行政活动中承担了大量的属地管理责任，这就导致了基层管理属地变成了“责任属地”而“权力不属地”。“要管没权，不管背锅”，这种权责不对等的情况使得乡镇人民政府难以发挥基层治理的优势。[]如今，新《行政处罚法》第二十四条使得乡镇人民政府承接上级人民政府下沉的行政处罚权成为可能，这不仅体现了行政执法权下移、为基层治理赋权的中央精神[]，也有利于解决乡镇人民政府权责不对等的问题。

本文对于“下沉”一词的的含义，以《行政处罚法》第24条第一款中“交由”二字为视角，理解为一种方向为由上至下的（行政处罚权的）转移。叶必丰[]通过对过去所进行的行政执法权转移的实践[]进行总结提炼，归纳出“下沉”一词的概念[]。

然而，新《行政处罚法》新增了第二十四条后，虽然乡镇人民政府在行政执法上的权责不对等问题得到了法律层面上的解决，但各个乡镇人民政府是否仍然面临着一系列新的现实问题和法律问题，以至于其不能适应行政处罚权下沉的新变化呢？

为了得到上述问题的答案，笔者通过访问部分乡镇人民政府的官方网站，在其政务信息公开平台中找到各个乡镇人民政府2021年的法治政府建设年度报告（且这些法治政府建设年度报告的上传时间在2021年7月15日之后，即《行政处罚法》新修之后），并通过仔细阅读，以得到关于各个乡镇人民政府对于行政处罚权下沉的态度、尚且存在的问题、相应的应对措施等关键信息。

在对搜集的33篇不同乡镇人民政府[]的2021年法治政府建设年度报告中“存在的问题”部分后仔细研读后，笔者从中发现了一些主要问题进行了如下归类：

第一，行政执法人员少，即人员数量上的缺乏，属于单纯的数量问题。在33个乡镇人民政府中，有10个[]反应目前在推进法治工作中存在该问题。

第二，行政执法人员持证比例低，即在行政执法人员中，持有相应证件的人数较少。在33个乡镇人民政府中，有6个[]反映存在该问题。

第三，执法人员法律专业知识不足，有的报告也表述为对法律法规的学习不足、法律综合素质低、法律专业人员缺乏等。在33份的法治政府建设报告中，有13份[]表示目前乡镇人民政府的法治建设工作存在这类问题。

其他次要问题有：井都镇、吴川市塘缀镇、叶潭镇表示存在经费不足、缺乏执法用车辆、执法仪器配备不到位的问题；浮萍镇表示存在政府职能部门职能交叉的问题；在执法监督方面，苏圩镇表示存在执法监督程序不严格的现象，茂名市电白区沙琅镇表示行政执法监督机制不完善；高州市潭头镇表示存在上下级政府沟通不畅以至于下级政府无法满足群众合理需求的问题。

同时，有7个乡镇人民政府表示在适应行政处罚权下沉乡镇人民政府、综合行政执法体制改革的新形势下，仍存在着一系列的问题。具体如下：东凤镇表示因为乡镇执法权力下放时间尚短，执法队伍的素质和人数有待加强；高岗镇、南兴镇、坡头镇表示执法队伍建设需要加强；井都镇表示上级政府下放到乡镇人民政府的执法规范标准不够具体，以至于部分事权可操作性不高，执法难度大；罗坑镇表示面对执法权下沉未能及时形成一套符合当地情况的行政执法制度，对于下放的权力清单没有做到有效衔接；叶潭镇表示落实行政执法工作需要的配套资源不足，行政执法制度不够完善。

由此可知，目前我国乡镇人民政府在推进法治建设工作中仍存在各种各样的问题，而《行政处罚法》第二十四条规定乡镇人民政府要得到上级政府交由的行政处罚权，必须能够做到有效承接。这些乡镇人民政府目前存在的问题，是否会影响其有效承接上级政府交由的行政处罚权，这个问题笔者将会在下文进行具体的分析和讨论。

 

二、行政处罚权下沉的法律性质辨析

 

根据《行政处罚法》第二十四条的规定，上级政府将行政处罚权下沉给乡镇人民政府，所使用的动词为“交由”，并未明确这一法律行为的性质为行政委托还是行政授权，相应的司法解释也尚未出台。因此，行政处罚权下沉的法律性质目前尚且存疑。厘清并辨析行政处罚权下沉的法律性质，是本文论证的基础。

（一）属于行政授权

一种观点认为是法律法规的授权。在中国的行政法中，授权与委托范畴的起源是1990年《行政诉讼法》第二十五条第四款[]。虽然该条已被《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定(2014)》所修改，但仍不影响其作此论证。该法条明确表示授权指的是法律、法规授权。王学辉认为，法律法规的授权，指的是通过国家宪法和行政组织法以外的单行法律、法规和规章直接赋予国家行政机关以外的社会组织以行政职能的制度。[]持同一观点的还有胡建淼。[]（有的学者[]认为规章不能进行授权），在特殊情况下行政机关也可以被授权[]。这类授权在《行政处罚法》第十九条[]也有体现。授权的组织有行政机构、事业单位、企业单位、社会团体、基层群众性自治组织。[]

行政权转让的授权。授权也可以指某一行政主体通过法定程序将自己所拥有的行政职权委任给另一行政机关或有关组织的行为，有的学者认为另一行政机关仅指授权者的下属。[]在这一涵义上规定授权的法律有《烟草专卖法》第二十一条[]、《审计法》第二十八条第三款[]、《反洗钱法》第二十八条[]、《海域使用管理法》第十八条[]。有的学者认为这是一种真正意义上的授权，其也恰恰被视作委托。[]其具有以下特点：一，授权主体是依法享有行政职权的行政主体；二，行政授权须依法进行；三，被授权者是具备行使行政权限的特定组织；四，授权主体的授权范围小于或等于其自身所享有的行政职权范围。[]

以上两种授权的区别为：（1）主体不同。前者为国家立法机关，后者为有行政权的行政机关。（2）行为性质不同。前者为立法行为（因为是立法机关通过法律法规授权）。后者是行政行为。[]

对于《行政处罚法》第二十四条，学者们对其中的上级政府将行政处罚权交由乡镇人民政府的法律性质的辨析，观点主要集中在行政权转让的行政授权与行政委托这两类性质上，笔者并未找到认为其属于法律法规的行政授权的观点，且根据《行政处罚法》第二十四条的规定，行政处罚权下沉为上级政府将县级政府的行政职权授予乡镇人民政府，这是一种主体为人民政府间的权力的转移，并不是法律法规直接进行的授权。故行政处罚权下沉不是法律法规的授权。在讨论这一问题上提及法律法规的行政授权的学者也极少，因此下文的行政授权除特别指出是法律法规的行政授权的情况下，一般指的是行政权转让的行政授权。

根据上述行政权转让的授权的基本概念，即行政授权是某一行政主体通过法定程序将自己所拥有的行政职权委任给另一行政机关或有关组织的行为。回看《行政处罚法》第二十四条的规定，上级所下沉的行政处罚权为县级人民政府所拥有，仅从法律条文的字面进行理解，这就与此处概念的“自己所拥有的”不符。但根据笔者后文所论述的行政处罚权下沉的实践过程，行政处罚权下沉的性质是可以理解为行政权转让的授权的。

而根据胡建淼对行政授权所作出的定义[]，行政授权的对象是行政机关以外的企业事业单位和社会组织，该理解的法律依据为《行政处罚法》第十九条。该对象明显与行政处罚权下沉的对象——乡镇人民政府不符，但根据胡建淼提出的解释[]，根据“特殊法优于一般法”的法律适用规则，可以将行政处罚权下沉的性质理解为一种间接的行政授权[]。

根据行政授权的特点，被授权的政府能够以自己的名义进行行政处罚并独立承担相应的法律后果。有的学者据此认为在现实中根据《行政处罚法》第二十四条被授权的乡镇人民政府具有完全的行政处罚主体资格，能够以自己的名义作出行政处罚并独立承担法律后果。[]若执法对象对执法过程中的行政处罚行为不服，则向上级行政机关提出的行政复议的被申请人、行政诉讼的被告将为乡镇人民政府[]。因此，《行政处罚法》第二十四条中的放权情形其法律性质应该属于行政授权，这也与上文中胡建淼的观点[]有相容之处。持同一观点的还有丁娇[]。

（二）属于行政委托

在我国的行政法理上，行政委托是指，因为管理上的需要和一定的条件限制，某一无法亲自行使职权的行政主体（委托人）委托了另一行政主体或其他非行政机关的组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他实务，其行为效果归属于委托人的法律制度。[]胡建淼认为，行政委托的客体是行政实施权而不是行政归属权，即行政委托导致的是行政实施权的转移而不是行政归属权的转移。[]且伊强认为，行政委托中委托人所委托的权限范围、事项只能小于、少于其自身的权限范围、事项。[]

涉及行政委托的法律有：《行政许可法》第二十四条[]、《残疾人保障法》第八条第二款[]、《循环经济促进法》第十一条第一款[]、《烟草专卖法》第十六条[]。《行政处罚法》第二十条、第二十一条[]也是行政处罚权委托的相关内容。

行政权转让的行政授权与行政委托存在区别：

第一，所转移的内容不同。行政权转让的行政授权转移的是行政归属权与行政实施权，即A政府将行政职能的所有权转移给了B政府，同时B政府也能以自己的名义依据得到的职权实行行政行为；行政委托仅转移行政实施权，即A政府在不转移权力归属的情况下让B政府以A政府的名义行使一定范围内的行政职权。

第二，行为性质不同。（1）行政权转让的行政授权属于单方行为，而行政委托属于双方行为。（2）行政权转让的行政授权中的行政主体具有上下级关系，为纵向上的权力转移，具有强制性。而行政委托中的行政主体不具有上下级关系，为横向上的权力转移，不具有强制性，须双方达成合意。

第三，行使职权的名义与效果归属不同。在行政权转让的行政授权中，得到A政府行政归属权与行政实施权的B政府以自己的名义行使职权，其行为效果归属于B政府；在行政委托中，B政府是以A政府的名义行使职权的，故B政府的行为效果归属于A政府。

第四，行政诉讼中的地位不同。在行政权转让的行政授权中，被授权组织因为得到了行政归属权，因此可以作为一个行政主体成为行政诉讼中的被告；而行政委托中被授权组织因未得到行政归属权而不是行政主体，因此其不能成为行政诉讼中的被告。[]

作为法律法规的行政授权与行政委托的区别更为明显：

首先，行为主体与行为性质不同。法律法规的行政授权的行为主体为立法机关，行为性质为立法行为；行政委托的行为（委托）主体为行政主体，行为性质为行政合同行为。

其次，行为客体不同。法律法规的行政授权的客体为完整的行政职权，包括行政归属权与行政实施权；行政委托的客体进为行政实施权。[]

目前《行政处罚法》第二十四条对于下放处罚权所使用的动词为“交由”，并未明确表示其是具体属于行政授权还是行政委托，因此也可以理解为其法律性质是可以理解为行政委托的。持此观点的学者的提出的现实依据是：现实中行政处罚权下沉存在委托、“街道吹哨、部门报到”等多种行政执法模式[]，这点将在本节下部分细谈。而若其法律性质为行政委托，则应该符合《行政处罚法》第二十条、第二十一条关于行政委托的规定。

（三）兼有两种属性

兼有两种属性，指的是行政处罚权下沉的法律性质既可以是行政授权也可以是行政委托，即出于实践需要，可以存在行政处罚权下沉在A地的性质为行政授权的同时，其在B地的性质为行政委托的情况。如果仅根据《行政处罚法》第二十四条的规定进行理解，则其使用的“交由”二字与“赋予”的差别，所体现出的是实际行使权力的主体的转移而不必然是权力本身的转移，即“交由”二字仅能体现行政实施权的转移。因此，结合实践中存在的授权、委托、“街道吹哨、部门报到”等多种执法模式，下放行政处罚权的具体形式既可以是行政授权也可以是行政委托。[]持同一结论的还有黄海华[]。

在法律实践层面，乡镇吹哨、部门报到是解决乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善的一种执法工作机制。[]根据这一词语的概念及实践报道[]，笔者认为这与行政处罚权下沉的性质问题无关，故不作过多论述。而关于依据《行政处罚权》第二十四条所进行的行政处罚权下沉的性质应理解为行政委托的现实依据，笔者并未找到。

叶必丰在《执法权下沉到底的法律回应》一文中提出了不同看法，他认为：首先，因为乡镇人民政府取得执法权的依据不是法律、法规或规章的授权，而是上级政府的决定，因此交由乡镇人民政府执法权的法律性质不是法律法规的行政授权。其次，根据“两办执法权下沉意见”、各地的实践情况和行政委托的概念，可知执法权下沉的法律性质也不是行政委托。[]由此可知，叶必丰认为执法权下沉既不是法律法规的行政授权也不是行政委托，但其在论文中并未对执法权下沉是否属于行政权转让的行政授权进行论述。而叶必丰对这个问题的肯定性结论为：执法权下沉到底的法律性质为事权的纵向再配置。支持该观点的学者还有丁球球[]。

笔者认为，根据《行政处罚法》第二十四条所进行的行政处罚权下沉，其性质应理解为行政授权，而非行政委托，也并不兼具两种属性。理由如下：其一，从行政法理论的概念角度进行理解，“交由”二字的含义与行政授权的含义并不存在明显的冲突，因此可以用后者解释前者的法律性质。同时，在实践中也存在着相应的印证。根据笔者后文论述的行政处罚权下沉的过程，是先由省级制定《指导目录》，而后再由县级依据该目录制定赋权清单，以此实现县级行政处罚权逐步下沉至乡镇，最终由乡镇人民政府以自身的名义行使行政处罚权。这一法律实践过程与上文中提到的行政授权的概念相符合，与行政委托的概念却不符合。其二，将该性质理解为行政委托、兼具两种属性，这一观点虽然具备行政法理论上的依据，即“交由”二字并未明确行政处罚权下沉的性质究竟为行政授权还是行政委托，因此可将其性质理解为属于行政委托、兼具两种属性。但提出该观点的学者并未提供任何现实中的法律实践以作印证，笔者也并未找到将行政处罚权下沉理解为行政委托的相关法律实践事例。因此这一观点在是否存在实践印证这一点上不如前一观点。

 

三、行政处罚权下沉的决定

 

在行政处罚权下沉的决定方面，笔者主要论述的部分为决定的主体与下沉的事项及程序。

（一）行政处罚权下沉的决定主体

《行政处罚法》第二十四条第一款的规定，决定下放行政处罚权的主体为“省、自治区、直辖市”，此处并未将决定主体具体规定为省、自治区、直辖市人民政府（行政机关）或人大及其常委会（立法机关）。

1. 省级人大及其常委会。一方面，认为此处的决定主体可以为省级人大常委会的学者[]也提到，省级机关通过决定、决议、地方性法规[]的方式下放行政处罚权至乡镇人民政府，属于行政组织法的范围，因此决定下放的主体理解为省级立法机关较为合适。且对于决定下放的主体，也可以根据下放的行政处罚权领域、种类等具体内容进行理解。在实践层面，下放主体为省、自治区、直辖市人大及其常委会的有河北省[]、浙江省[]。

2. 省级人民政府。另一方面，因为此处并未作出具体规定，因此有学者认为此处的决定主体既可以是人民政府也可以是人大常委会。[]同时，认为决定主体为省级人民政府的学者[]，其观点为行政处罚权下放是一种对地方行政管辖权进行的再分配行为，可以通过省级人民政府发布行政命令或决定、制定政府规章等规范性文件的方式进行权力的下放。在此观点下，其也不否认可以通过省级立法机关制定的层级更高的地方性法规进行授权。在实践层面，下放主体为省、自治区、直辖市人民政府的有福建省[]、玉环市[]、浙江省[]。

笔者认为，出于在赋权实践层面的操作需求，具体的下放主体为何还是应该根据各地的具体情况而定，这样或许更有利于使得赋权工作符合各个基层人民政府的具体情况与需求，更便于基层政府对行政处罚权的有效承接。

（二）行政处罚权决定下沉的事项及程序

1. 行政处罚权决定下沉的事项

《行政处罚法》第二十四条第一款规定，上级政府下放行政处罚权的范围，为基层管理迫切需要的行政处罚权。由此可见，本法并未对何为“基层管理迫切需要的”进行具体的解释。笔者搜集到部分省、直辖市、县人民政府的《办法》、《决定》、《条例》等文件，通过归纳总结其中对“基层管理迫切需要的”的具体事项的列举，从实践层面对“基层管理迫切需要的”行政处罚权下放作出进一步的解读。

在省级层面，整合河北省[]、浙江省[]、福建省[]人民政府在下放行政处罚权的过程中与“基层管理迫切需要的”的有关内容，可知“易发现易处理、高频多发、专业要求合适”为与“基层管理迫切需要的”一同用于描述下放事项范围的特点，而这些文件中对于“基层管理迫切需要的”也并未进行具体解释，而是直接使用特点对下放事项的范围进行说明。同时，这些文件也提到要对下放事项的目录清单进行社会公开、定期评估，结合工作实际对其内容进行适时的动态调整。而对于下放行政处罚权的主要事项的类别，提到多为环境保护、农村农业、交通运输、市场监管、社会服务、自然资源等领域。

在市、县级层面，如马鞍山市[]、玉环市[]、岳阳县[]、遂昌县[]，其文件是依据省一级与行政处罚权下放的相关文件制定的，也是直接使用而并未对何为“基层管理迫切需要的”进行更为详细的解释，在其余如社会公开、定期评估、主要事项类别等方面也大同小异。

因此，笔者对此的理解为，此处的“基层管理迫切需要的”一般指与乡镇当地居民生活息息相关的领域，而在现实的执法层面，则多指民生领域、社会治安、市场监管、生态环境等量大面广、直接针对基层实践、由基层人民政府行使更为便利有效的行政处罚权。而为了保障行政处罚权能精准下沉，何为基层管理迫切需要的行政处罚权，还需要上级政府在下放行政处罚权时进行实地考察和具体调研，准确把握各个乡镇人民政府对行政处罚权的下放需求。[]同时，出于“属地管理责任制产生执法事项，执法事项体现执法需求，执法需求确定执法权力”的赋权逻辑，在下放过程中要遵守“因事配权”的原则，归纳整理各个乡镇人民政府位于逻辑开端的执法事项，进而推导出其所需要下放的行政处罚权。[]笔者认为，之所以在下放权力时要强调满足基层对权力的需要，倾听基层人民政府的意见，是因为基层人民政府最了解其所在地方的管理事务，按照基层人民政府的需求下放权力可以使下放的行政处罚权得到最大程度的发挥。笔者认为在这一点上，我国的行政权力下放原因与希尔克分析的英国权力下放的原因[]不谋而合。赫塞尔廷报告中也提到：英格兰每个地方都是独一无二的。当地领导人最有能力了解自己社区发展的机遇和障碍。整体和局部制定的政策，以及根据当地情况量身定制的政策，更有可能提高经济的增长能力。[]

而在相反的一面，专业要求较高、适合实行垂直监管的行政处罚权，上级政府不宜将其下放给乡镇人民政府。鉴定技术、确定执法标准、认定违法事实等存在较高专业要求的行政处罚权，由更高层级的人民政府行使更有助于保障行政处罚行为的高效性与正确性。工商、海关、税务等方面的行政处罚权也不宜下放，这是因为下放会影响到省级或者中央主管部门[]对其进行的垂直管理的独立性。[]且对于不宜下放、但企业和群众迫切需要的事项，宜春市[]通过建设市营商办统一反馈省政务服务管理办公室的方式，为基层争取赋权事项，体现了其在赋权工作中的灵活性。

在更为具体的下沉的行政处罚权的内容方面，通过分析整理《指导目录》[]与赋权清单[]的具体内容，可知赋权事项名称一般表述为“对……的处罚”，而具体的处罚设定依据则为其他法律法规，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国动物防疫法》等。

2. 行政处罚权决定下沉的程序

下放行政处罚权在事项内容上的具体呈现方式为编制一个向社会公开、适时进行动态调整的执法事项清单（目录）。

在编制清单的主体方面，河北省、浙江省仅笼统规定为省（市、区、县）人民政府[]；福建省规定为由省委编办会与省司法厅协商相关的省级行政执法机关制定及发布《指导目录》。[]县级人民政府负责的是结合实际情况确定具体清单及其实行时间并向社会公开。[]这一点在遂昌县[]也有体现。

关于《指导目录》，在搜集整理了甘肃省[]、湖南省[]、江苏省[]、江西省[]、四川省[]、浙江省[]、宁夏回族自治区[]人民政府的《指导目录》的共同点后，不难看出，省级政府的《指导目录》的发布时间一般早于县级政府的赋权清单，而玉环市[]、遂昌县[]、定西市[]等下级政府有关赋权清单的通知文件中也明确表示其是依据相应省级《指导目录》制定的。这一点与英国2016年权力下放的模式——“菜单加地方特色”模式略有相似，即先由英国的中央政府事先给出功能职责、政策领域的备选菜单，再由下级实体部门进行选择。[]但英国的该权力下放模式并未充分考虑地方的需求，反而导致中央政府的政治蓝图挤压了下级政府对所需权力的诉求。因此，我国在下放权力的过程中，上级政府要充分调查、考虑、尊重地方政府对行政权力的需求，切莫用政治蓝图取代了地方政府的实际利益。

因此，笔者认为，下放行政处罚权的过程，是一个由省级制定《指导目录》到县级制定赋权清单的过程，它不仅是一个自上而下、下放内容符合大政方针的过程，也是一个满足基层人民政府权力需求的自下而上的过程。

在动态调整方面，对赋权清单进行调整后，若乡镇人民政府的赋权事项被取消，则经设区的市人民政府审核且报省人民政府备案后，该事项由原县级人民政府有关的行政执法部门继续行使。[]

《行政处罚法》第二十四条第一款规定，上级政府下放的行政处罚权，仅限于县级人民政府部门的行政处罚权，不能下放更高层级行政机关的行政处罚权。这主要是因为县与乡在行政执法上的实际环境更为接近，县级人民政府部门的行政处罚权与乡镇基层的管理实际关系相较于县级以上的行政处罚权更为紧密，如此下放有利于满足乡镇人民政府对行政处罚权的需求，在接纳权力方面乡镇人民政府也能更为有效地承接，逐级下沉也符合我国行政处罚权不断下沉至基层这一循序渐进的大趋势。这也可以使得县级人民政府能够以一个更为客观、中立的态度进行赋权后的监督工作，以防止因下放更高层级行政处罚权而受到来自更高层级政府干预、县级人民政府不便监督的情况发生。[]

 

四、行政处罚权下沉乡镇人民政府的有效承接条件

 

《行政处罚法》第二十四条第一款规定，行政处罚权交由的对象为能够有效承接的乡镇人民政府。而乡镇人民政府具备何种条件才达到能够有效承接行政处罚权的标准，该法条本身并未作出具体规定，也尚不存在相应的司法解释。本节将从主体适格与现实层面的具体承接条件两方面，解释乡镇人民政府有效承接行政处罚权条件的具体内容，以通过明确其具体内容的方式促进该法条在法律实践中适用的便利性，有利于增强该法条在我国行政处罚权下沉工作中的可操作性。

（一）主体适格

根据《行政处罚法》第二十四条第一款的规定，乡镇人民政府是承接上级政府下沉的行政处罚权的主体之一。乡镇人民政府是由乡镇人大选举产生的，对乡镇人大负责的，我国最低层级的人民政府，由其具体实施各种基层行政事务。《行政处罚法》的这次修改在保持原有的以市区县级人民政府的有关行政机关执法为主的行政执法体制的基础上，将行政处罚权下沉至乡镇人民政府，推动了在纵向上理顺不同层级政府之间的事权与职能，有利于减少执法层次，进而避免多层多重执法。[]乡镇人民政府得到行政处罚权、解决了权责不统一问题后，有利于维护广大农村的社会秩序和国家政权的稳定。乡镇应该具备明确的执法机构，明确在行政处罚权下放后具体进行实施的主体，如政府自身、另外设置的执法队伍或机构等。[]

（二）现实层面的具体承接条件

要想让行政处罚权能够顺利下放至乡镇人民政府，并在下放后能够得到顺利的实行，还必须考虑各个乡镇人民政府在现实层面是否能够做到对下放行政处罚权的有效承接。乡镇人民政府在现实层面的具体承接下放行政处罚权的条件，应该从乡镇经济情况、乡镇人民政府执法人员的数量和法律专业水平两个方面进行评估。

1. 乡镇经济情况。经济基础决定上层建筑，乡镇的经济发展水平，会从根本上制约乡镇政府有效行使行政执法权，也会影响乡镇人民政府对下放行政处罚权的承接能力。若乡镇政府在财政方面十分困难，则其在行政执法方面的投入也会呈现相应的不足状况，进而导致行政执法的实行得不到足够经费的有力保障，无法具备完备的行政执法技术条件，最终使得需要这些行政执法技术的行政执法活动难以落实。如因执法经费不足导致的数码相机等执法设备的缺失，使得乡镇人民政府在执法时存在实时取证方面的困难，最终造成其在行政执法方面相对被动。[]若对这些乡镇经济情况不佳的乡镇人民政府下放行政处罚权，其最终难以实行行政处罚权的结局是可以预见的。因此，一个乡镇人民政府对下放行政处罚权的承接能力，与其所在的乡镇的经济情况是密不可分的，上级政府在下放行政处罚权时不仅要对乡镇人民政府自身的行政执法能力进行评估，也要对各个乡镇的经济情况多加考量。

我国目前各个地区乡镇间存在经济发展不平衡、贫富差距无法忽视的现状。因此，上级政府在下放行政处罚权时，应该根据各个乡镇的人力、物力、财力等经济情况及相应乡镇人民政府的行政执法能力，充分评估将要承接行政处罚权的乡镇人民政府的承接能力。

党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”[]。笔者认为，这是因为经济较发达、人口数量较多、行政区域较大的乡镇相对于经济较为落后、人口数量较少、行政区域较小的乡镇，办案数量更多，其对于行政处罚权的需求也更为突出。因此，在行政处罚权的下放对象中优先考虑经济水平比较高、人口密度大、拥有较大行政区域面积的乡镇的人民政府[]。

2. 执法人员的法律专业水平。乡镇人民政府执法人员的法律专业水平，是乡镇人民政府对下放的行政处罚权的承接能力的重要组成部分。若乡镇人民政府的执法人员法律专业水平较低，无法熟练地在行政执法的过程中运用法律，则其所做出的行政处罚的合法性或许会遭到群众的质疑，其行政执法的成效势必会大打折扣，甚至会出现行政执法人员在执法的过程中违反法律、侵犯公民合法权益，最终导致政府公信力一落千丈的不良现象。而执法人员的法律专业水平，笔者认为有两个重要的评估标准，其一为是否通过法律执业资格考试并取得相应的证书，其二则是是否拥有行政执法资格证。

之所以认为行政执法资格证可以用于评估执法人员的法律专业水平，是因为在笔者搜集的乡镇人民政府法治社会建设报告中，多次提及执法人员拥有行政执法资格证的人数少。进而推断或许是因为该证书与法律专业水平有关，拥有该证书的人数少，意味着乡镇人民政府在法治建设工作中发现他们缺乏更多具备更高法律专业水平的执法人员，这影响了行政执法工作的进行，最终这一点在各个乡镇人民政府法治建设报告的不足中通过“执法人员中拥有执法资格证的人较少”的方式表现出来。

通过以下的整理与分析，笔者认为是否获得行政执法资格证与执法人员的法律专业水平高低确实存在密切联系。

为明确行政执法资格证的概念，笔者对所搜集到的乡镇人民政府法治社会建设报告中提及行政执法资格证的部分进行了整理。根据上文提及的，部分乡镇人民政府的报告反映其在法治建设工作中存在人员持有相应证件比例低的问题。这里所说的相应证件，在反映存在该问题的6份[]乡镇人民政府法治政府建设工作报告中，2份[]将其具体表述为执法资格证，2份[]将其具体表述为执法证，1份[]将其具体表述为行政执法资格证，1份[]对其未做具体表述。

表 4-1

       乡镇名称

 

证件的表述

台山市冲蒌镇（表述数量）

楼子营镇（表述数量）

沙泉镇（表述数量）

百合镇（表述数量）

井都镇（表述数量）

石码镇（表述数量）

执法资格证

0

1

1

0

0

0

执法证

0

0

0

1

0

1

行政执法资格证

0

0

0

0

1

0

如表4-1所示，可见在对该证件的表述上，各个乡镇人民政府的表述均包含“执法证”三字，不同点则是部分乡镇更为具体的表述中含有“行政”、“资格”。

同时，仔细阅读各个乡镇人民政府的报告后，笔者对应整理出了有利于弄清各个报告中执法证具体名称的相关文件与内容：

（1）台山市冲蒌镇——省人民政府统一制发的行政执法证[]。

（2）楼子营镇——狠抓执法人员执法资格考试[]。

（3）沙泉镇——狠抓执法人员执法资格考试[]。

（4）百合镇——申领执法证[]。

（5）井都镇——参加上级举办的行政执法人员资格考试[]。

（6）石码镇——参加全区行政执法人员岗位考核[]。

而在省级与县级具体的赋权实践层面，河北省[]、岳阳县[]将取得行政执法资格相关证件需要通过的考试表述为公共法律知识和专业法律知识培训。浙江省[]则明确规定该考试的组织者为省司法厅，考试合格后行政执法资格的有效期限为五年。福建省[]表示要组织落实行政执法资格考试，严格落实持证上岗制度。

表 4-2

省、县乡镇名称

具体表述的证书名称、考试名称或获证程序、程序组织者

福建省

行政执法资格考试

楼子营镇

执法人员执法资格考试

沙泉镇

执法人员执法资格考试

井都镇

上级举办的行政执法人员资格考试

石码镇

全区行政执法人员岗位考核

河北省

公共法律知识和专业法律知识培训

岳阳县

公共法律知识和专业法律知识培训

浙江省

考试的组织者为省司法厅

百合镇

申领执法证

台山市冲蒌镇

省人民政府统一制发的行政执法证

如表4-2所示，可见在考试的名称上，各地表述的共同点为均带有“执法人员资格”；在考试的内容上，可推断为法律知识；考试的组织者为司法厅。

综合上述信息可知，相应证件指的是特定主体通过行政执法人员资格认证考试等一系列程序后获得的证件。

虽然我国法律法规对执法资格这一概念尚未作出明确的规定，但在大量政策中执法资格这一概念仍有体现。[]如有进行行政处罚权下放的重庆市，其《重庆市行政执法人员管理办法》第十六条第五款就对申请确认行政执法资格法律专业水平方面的条件进行了规定。[]由此不难看出，取得行政执法资格必须通过行政执法资格考试，而要通过行政执法资格考试必须具备一定的法律专业水平。因此，笔者认为是否通过行政执法资格考试也是评估法律专业水平高低的标准之一，上级政府在下放行政处罚权时，有必要对乡镇人民政府执法人员是否取得行政执法资格进行评估，以评定该乡镇人民政府在法律专业水平方面是否具备有效承接行政处罚权的能力。

除此之外，为了保障行政处罚权赋权工作顺利展开，定西市[]表示其将通过行政处罚全员培训考试全覆盖的方式，加强业务培训，提高行政执法人员的专业水平。

 

五、行政处罚权下沉的实效性反馈机制

 

乡镇人民政府在行政处罚权下沉后所做出的行政处罚，其性质是损益行政行为，涉及公民权利的减损。若乡镇人民政府所进行的行政处罚存在法律适用错误、程序违法等问题，则会导致公民的合法权益受到侵害。因此，为了保障乡镇人民政府所进行的行政处罚合法合规，公民的合法权益不受减损，行政处罚权下沉以定期组织评估制度作为其法律实践实效性的反馈机制。

（一）定期组织评估的价值

《行政处罚法》第二十四条第一款规定，上级政府在将行政处罚权交由乡镇人民政府后要定期组织评估。定期评估制度，有利于及时发现行政处罚权下沉后有没有产生负面效果与管理混乱问题，同时还可以考察乡镇人民政府是否仍维持了“有效承接”行政处罚权的执法能力，推动行政处罚权的下沉“放得下、接得住、管得好、有监督”[]。同时如前文所述，定期评估还可以适时调整下放权力事项清单的内容，做到下放事项与时俱进，有利于更好满足下级政府对行政处罚权的需求。在实践层面，通过福建省[]、甘肃省[]、河北省[]、郫都区[]、德安县[]的相关报道与文件可知，定期组织评估的价值在于纠偏正向，保障赋权事项放得下、接得住、办得好、有监督，促进乡镇赋权工作落地见效，有利于乡镇人民政府能够更好地服务基层。

（二）行政处罚权下沉的评估途径与方法

有的学者认为定期评估制度在程序方面分为两次。第一次评估为事前评估，即对上级政府要对乡镇人民政府的实际情况进行事前评估，以明确行政处罚权下沉至该乡镇人民政府的必要性、合理性、合法性，综合考虑地方行政管理实际需要、人口数量、行政区划特点、基层行政执法水平等因素，注意这一处罚权下沉是否满足“基层迫切需要”与“有效承接”这两个条件。第二次评估为行政处罚权下沉后的对承接情况的“回头看”[]，评估乡镇人民政府是否具备有效承接的能力、行政处罚实施效果是否良好、下放的行政处罚权事项是否适当等情况。而有的学者认为此处的定期组织评估仅指事后评估，上述事前评估其认为应该属于事前评定，不属于定期组织评估。[]

《行政处罚法》第十五条[]规定的有关政府定期组织评估针对的是行政处罚的实施情况，笔者认为第二十四条所说的定期组织评估针对的是行政处罚权下沉后乡镇人民政府的承接与实行情况，因二者所针对的对象不同，因此这两处的定期组织评估的含义是不一样的。

1.定期组织评估的频率

在实践层面，评估二字在福建省[]、甘肃省[]、江西省[]、菏泽市[]、郫都区[]、德安县[]、通化县[]、岳阳县[]的赋权乡镇行政权力的相关文件中，指的是对评估赋权清单的落实情况（赋权事项的执行情况）进行评估，使得对其进行动态调整、使之更适应基层政府需要成为可能。同时，上述乡镇人民政府的文件中都未提及具体的评估频率，对定期组织评估的叙述较为笼统。而浙江省[]有明确规定定期组织评估的频率为每年进行；河北省[]则将时间规定为2022年6月底。

笔者认为，定期组织评估中的“定期”，即组织评估的频率，应该根据具体乡镇人民政府在实践中的具体需求而定，因为不同乡镇人民政府需要处理的行政事务、运行承接的行政处罚权的周期不同，因此适时对赋权清单进行评估的周期也应该不同。故在此作放宽解释，有利于各个乡镇人民政府根据实际情况进行调整，将行政处罚权下放的法律效益最大化。

2.定期组织评估的条件

定期组织评估的条件，即要进行定期组织评估工作，需要满足主体适格、评估对象正确等方面的要件。

主体方面。河北省[]、福建省[]、通化县[]指出制定评估方案的主体为县级人民政府；浙江省[]指出进行评估的主体则为各市、县（市、区）人民政府；菏泽市[]指出进行定期评估的主体为各县区的人民政府（管委会）；郫都区[]指出由区委编办来牵头加强对行政处罚权下沉事项运行情况的定期评估工作；在赋予实施农村农民非法占用土地建住宅行政处罚权的工作中，泗阳县[]表示县农业农村局要协同县自然资源和规划局、司法局等有关部门做好评估工作。

评估对象方面。笔者在本部分中提到的所有文件与报道均表示定期组织评估的对象为各个基层人民政府的赋权清单落实情况，其后对赋权清单的调整均以该情况为基础。此处所说的落实情况，笔者根据下文中提及的河北省、海南省的文件与报道，将其具体内容理解为除了各个赋权事项的实施情况外，还包括各个乡镇人民政府的基层办公条件、配套制度建设情况等相应的配套措施。

3.评估方式

在落实评估工作的具体方式上，河北省[]明确规定县级人民政府在评估的过程中要遵守法定程序，充分分析赋权事项实施情况、基层办公条件、配套制度建设情况等客观情况，听取乡镇人民政府相关行政执法部门的意见。而海南省[]采用的是成立评估小组、深入乡镇人民政府进行评估的方式。主要的工作内容为实际调研乡镇赋权事项的下放、承接、执行情况，同时听取各方意见。这些工作内容也在上述的河北省相关文件[]中有所提及。浙江省[]则指明进行评估时需要将重要情况报送至省司法厅。

4.评估结果

定期组织评估的对象是各个基层人民政府的赋权清单落实情况，若乡镇人民政府能够有效行使被交由的行政处罚权，则由其继续行使；若其不能有效行使被交由的行政处罚权，则上级政府可以决定将下沉的行政处罚权予以收回，由上级政府部门继续行使该行政处罚权。[]河北省[]明确指出经过评估后发现所下沉的行政处罚权超出了乡镇人民政府的实际承接能力等需要对赋权清单的事项内容进行调整的，应该按照有关规定[]履行法定程序，调整赋权清单后将其向社会公众公开，且取消的赋权事项由原县级人民政府有关部门继续行使的目的是为防止出现执法真空。

 

结语

当前我国的基层执法改革不断推进、行政执法重心不断下沉，从法律解释的角度明确《行政处罚法》第二十四条中关于行政处罚权下沉乡镇人民政府各个词语的含义，有利于提高我国在行政处罚权下沉乡镇人民政府工作中法律的可操作性，方便了在此过程各级人民政府对法律的适用。目前我国基层乡镇人民政府仍存在执法人员数量少、执法工作人民法律水平欠缺、执法经费不足等问题，这些问题都需要我国在行政处罚权下沉的过程中逐步解决。本文从法律解释的角度，辨析了行政处罚权下沉的法律性质，认为目前行政授权说相较于行政委托说更有说服力；分析了行政处罚权下沉决定的主体、事项、程序，主体有立法机关、行政机关，下沉事项为基层迫切需要的行政处罚权，下沉程序在实践中体现为由《指导目录》到赋权清单的过程；论述了乡镇人民政府有效承接行政处罚权的条件，即主体适格与现实方面的承接能力；探讨了行政处罚权下沉定期组织评估的相关问题，评估频率依实践情况而定，评估主体为人民政府，评估对象为赋权清单执行情况，评估方式为组织评估小组深入调研。评估结果若不合格，收回行政处罚权由县级继续行使。

 

 

 

 

参考文献

 

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[4]王涵.《行政执法人员执法资格制度研究》[D],四川:四川省社会科学院,2021年.

 

四、外文文献：

[1]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH , No Stone Unturned in Pursuit of Growth , October 2012.

 

致谢

经历了这几个月论文撰写的磨砺，我的语言组织能力、逻辑能力、搜集资料的能力都有了明显的提升，也明白了要完成一项重大的任务，需要获得他人各方面的指导，需要与他人进行一次又一次的讨论。选题时我险些走错路，多亏我的导师一次次有理有据地说服，我最终才选择了一个比较合适的题目进行论文写作，使得这篇论文得以完成。写论文的过程可以说是不轻松的，从查阅各种期刊上的文章，寻找各种政府网站上的公开文件，翻阅图书馆一本本行政法学相关著作，到在各个文章的结构中撰写具体内容，最后则是修改文中一处处使用不当的字词，填补上一些文章所欠缺的内容。这篇论文，可以说是耗费了笔者的无数心血才写就的。感谢吴晓秋老师在笔者的这次论文写作中提供的一次次指导，老师细致地将文中一处处需要修改的地方一一标出，使得笔者对论文进行修改的效果得到了质的飞跃，这份责任心令我感动。在这次毕业论文撰写中，我知道了完成一篇学术文章的不易与撰写这类文章所需要的严谨。最后，再次感谢笔者的指导老师与其他在论文写作过程中提供了各种帮助的老师们。