教育法法典化不宜操之过急
摘要：我国民法典的颁布，激发了我国学者编纂教育法典的热情，有学者认为目前编纂教育法典的时机已经成熟。但法典化既要求条文的体系化，也要求价值的体系化。在条文体系化的层面，目前教育法仍存在许多的法律空白，一些重大问题还有待于进一步明确方向，教育法学的理论研究仍有许多基本问题尚未形成统一认识。在价值体系化的层面，教育法目前尚未寻找到独立于传统公法价值与传统私法价值之外，并能统合教育法内部各方面条文的价值体系。因此，教育法法典化虽然有其必要性，但因可行性尚不足而不宜操之过急。
关键词：教育法典 体系化 价值 条文
第一部分：问题的提出
2021年，全国人大常委会年度立法工作计划提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”这对于教育法领域来说，不可谓不是一件大事，学界立刻针对教育法法典化的话题展开了热烈的讨论。尽管在2022年的全国人大常委会年度立法工作计划中，相关措辞变成了“研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作”，教育法典的具体表述被删去，但学界依然高度关注这一议题，并继续进行了大量的研究。
不过，目前参与教育法典讨论的学者更多是来自教育界的，相比而言视野更加聚焦于教育法领域内部，至于从法典化一般理论出发对教育法典进行的分析则略显缺乏。本文即希望能够通过引入一些关于法典化的一般理论，为应否编纂教育法典、应否现在就编纂教育法典的问题提供一些新视角与新思路。
第二部分：文献综述
（一）关于教育法典的研究
现有的关于我国教育法典这一具体领域的法典化问题的讨论中，多数学者对教育法法典化持支持的态度。支持者从必要性与可行性双重角度进行了论证。从必要性角度出发，支持者认为编纂教育法典是推进全面依法治国的需要，是推进国家教育治理现代化的需要，也是和国际教育立法接轨的需要。从教育法地位的角度出发，支持者认为，教育法与传统的较为单一的法律部门之间存在诸多差异，作为领域法而非部门法，编纂法典可以促使教育法突破部门法视角以法律关系作为调整对象的局限性，将教育法的基本原则和行动逻辑一以贯之，同时实现教育法与其他法律部门的协调，进而促进教育法的独立化。从体系化的角度出发，支持者认为，现行的教育法律法规体系较为松散，存在体系臃肿化、规范碎片化、内容重复或对立之处较多等问题，作为完善教育立法新模式，编纂法典可以实现教育立法系统化的目标，矫正杂乱的教育法律法规体系，保证教育法体系内部的协调统一。从法律适用和法学研究的角度出发，支持者认为教育法法典化可以统一教育诉讼案件的法律适用标准，帮助法官理解和解释法律，约束法官的行为，有利于教育法律的适用，同时还可以使教育法趋于系统化和便于研究，有利于教育法教义学的兴起，推动教育法学的发展。从可行性角度出发，支持者认为目前教育法典编纂已经有了教育法学理论、教育法律法规、域外教育法典编纂的实践经验以及我国部门法典编纂的实践经验四方面的理论供给，因此时机已经成熟。
但是，也有学者从我国教育法的具体情况出发，提出了反对意见。其一，对教育法的定位的探讨仍处于初期阶段，学界尚未取得共识，法律实践尚待证实，若先行启动教育法法典化的进程，极有可能陷教育法法典化于困境；其二，目前的教育法理论研究还较为欠缺，如果仓促起草教育法典，必定缺乏相应的理论支撑；其三，现有教育法制仍有一定的空白，存在横向覆盖性不足、纵向协调性弱、可操作性弱等问题；其四，当前教育改革和发展中一些重大问题还有待于进一步明确方向，教育事业改革发展尚有诸多不确定因素；其五，法典编纂的范畴和组织程序尚不明确。
（二）关于法典化一般理论的研究
历史上，应否编纂法典的争论从未停息。19世纪，蒂堡和萨维尼就曾围绕应否制定德国民法典展开激烈的争论。蒂堡认为，制定一部统一的法典将极大有利于法学研究与法律学习，同时有利于改善德国当时法律体系的混乱与缺陷。萨维尼则认为良好的法律并不一定需要以法典的形式存在，且提出当时德国并未具有能够制定法典的杰出法学家。二战之后，意大利民法学者那塔利诺·伊尔蒂观察到在基本法典之外出现了大量的特别立法，这些特别立法将特定领域和案件类型从法典中分离出去并以异质于法典规范所确立的一般规则和价值理念进行调整，导致基本法典的调整领域被特别法所逐步侵蚀，丧失了其中心地位，并由此提出了“解法典化”的命题。而为了回应这种现象，有的国家通过对法典进行修订以将特别立法予以整合，以及用一部新的法典取代整个旧法典，实现了“再法典化”。近年来，我国学者在制定民法典的过程中，指出法典化既包括外在规则的体系化和内在价值的体系化。有学者在此基础上进一步认为，“法典=体系性＋法律总则”的基本模式只是法典化的结果，而非该理论本身。法典化的最终根据在于“特定部门法具备价值上的完备性”，凡是无法实现价值上完备性的部门法，都无法实现法典化。在现有的关于教育法典的讨论中，更多的是关于规则条文体系化的探讨，至于价值上的体系性与完备性这一层次，是现有教育法学研究尚未触及到的。要对教育法典编纂的条件与时机进行探讨，有必要分别从条文层面与价值层面分别进行分析。
第三部分：条文体系化不宜操之过急
条文体系化指的是按照一定秩序和联系对分散的法律进行分类归纳，形成体系结构完整、内在逻辑一致的条文体系的过程。对于分则各编而言，条文体系化要求各编之间相互没有逻辑上的重合与矛盾，同时能够形成相对完整的结构。对于总则编而言，条文体系化要求能够提炼出具有统领性的总则编。
目前，我国教育法律体系已经包括八部教育法律、近二十部教育行政法规、一百余项省级人大及其常委会制定的地方性教育法规、二百余项教育部门规章和地方政府规章，但庞杂的规模之下，包含了诸多细枝末节的、本可以由道德调整的内容，或者大量属于短期性政策的规定，不同领域、不同级别的教育法律法规之间还出现了内容重叠的现象，但一些对重要内容的抽象规定则有所缺位，且存在同一法律制度的内容大量分散地规定在不同的教育部门法之中的情况。这些问题已经相当程度上影响了教育法的适用与发展。因此，通过将相关法律法规纳入统一的法典，有效统合分散的条文，剔除冗余的条文，调和矛盾的条文，就显得尤为重要。如果教育法能够实现体系化，那么司法者在面临教育法的相关纠纷时，不会再因为法律体系的庞杂而感到为难，而是能高效且准确地适用教育法律。同时，教育机构与受教育者也有了更清晰的行动指引，有利于在教育界营造遵守法律的良好氛围。对教育法学的研究来说，条文体系化更是意义重大。教育法法典化可以使教育法趋于系统化和便于研究，有可能推进教育法学在基本概念、体系框架，甚至研究范式等方面的转变，给教育法学发展拓展出崭新的空间。并由此进一步推进国家教育治理现代化和全面依法治国的需要。由此可见，从必要性角度来说，实现教育法领域条文的体系性有着重要意义。
但从可行性的层次而言，教育法的条文体系化仍然有大量问题亟待解决。有学者认为，在教育法学理论、教育法律法规、域外教育法典编纂的实践经验以及我国部门法典编纂的实践经验四方面的理论供给，因此实现条文体系化并不是一件难事。对此，笔者并不赞同。尽管目前教育法领域已经有了众多法律法规，但是在体系中仍有着相当程度的空白。据学者统计，从教育阶段看，学前教育、普通高中教育阶段仍缺乏法律规制；从教育形式看，网络教育、终身教育等也没有相关法律规定；从教育活动看，招生考试、教材管理等重点环节还只有规章层次的低位阶法律规范；此外，对于超常儿童的培养体系、人工智能技术的教育运用、教育数据管理等教育领域的新现象，相关的法律规制还在研究之中。在现有教育法制存在相当多空白的情况下，实现条文体系化必然会遇到许多阻碍。
不仅如此，当前教育改革和发展中一些重大问题还有待于进一步明确方向。随着社会生活的不断丰富与发展，新情况的层出不穷，“祖宗之法不可变”的僵化理念已不再适用。但是，法典本身所蕴含的安定性的意义仍然存在。“一旦将法典置于法治的中心地位，那么法典具备了作为法治重要标志的核心条件。为了确保法治的连续性和可预见性，此时就应当重点考虑维持法典的稳定性。”法典是社会稳定基础上的立法筹划，需要将法律的安全性、稳定性作为最重要的考量因素。当然这并不意味着法典不能变化，但变化太快、不具备稳定性的法律则难以称为法典。但是在目前我国的教育领域许多基本制度仍然没有稳定下来。其中一个例子就是普通高中的定位。目前普通高中教育并不在义务教育的范畴之内，但有许多地区已经推动了高中阶段的免费教育，对于应否将普通高中纳入义务教育的争论一直存在。在教育法典条文体系化的过程中，这种争论将直接影响到高中教育是否应当独立成编，以及中考制度、与职业教育制度的衔接等众多具体的条文设计等众多问题。如果在相关问题得到明确之前就编纂法典，而后续的改革方向与法典并不契合，就将极大地损害法典的安定性和可靠性。由此可见，在与教育领域的重大问题相关的法律法规得以明确之前，教育法领域的条文体系化不宜操之过急。
教育法学的理论也同样未对教育法的条文体系化做好准备。目前我国教育法学的元理论建设存在不足，对教育法学学科属性定位尚存在不同认识，学科建设思路也不够明确；教育法学的基本理论框架尚未形成统一认识，核心概念、理论基础及研究范式等方面还尚未明晰；学界对教育法律体系的顶层设计研究不足，还未形成充分而相对统一的支撑性成果。在德国民法中，其主要特征在于前置的总则，而总则的核心则在于法律行为理论。而在我国的教育法领域中，尽管对于采取前置的总则编形成了一致，但关于教育法典总则编的体系构造则存在较大的争议。有学者主张应当以“法律关系”为逻辑主线，但也有学者认为应当将受教育权或教育权利作为法典编纂的逻辑主线，但不管何种观点，似乎都与现有的《教育法》的体例有着不小的差别，从现有的《教育法》到教育法典的总则编，似乎还有很大的理论提升空间。在这种教育法典的核心理论问题形成共识之前，实现条文体系化恐怕还有很长的路要走。
虽然域外教育法典编纂以及我国部门法典编纂的实践经验确实能够为我国编纂教育法典提供有益的借鉴，但如果没有充分成熟的教育法学理论和教育法律法规作为坚实的基础，恐怕也只能是巧妇难为无米之炊。因此，从总体上看，教育法领域实现条文体系化的仍然需要相当的时日，不宜操之过急。
第四部分：价值体系化不宜操之过急
法典化所意味的，并不仅仅是条文本身的体系化，而是还有对应领域价值的体系化。但是，现有的对于教育法典的相关讨论主要集中在条文体系化层面，而并未深入到价值的体系化这一层面进行探讨。
受到我国民法典的影响，有观点认为法典化的一般理论可以表达为“法典=体系性＋法律总则”。但是这种观点并不全面。一方面，实践中存在大量无总则的法典。在我国，宪法典可以被看做是无总则法典的例子。而在国外，法国民法典则是无总则法典的典型代表。另一方面，如果将法律总则简单地看做分则中各类规范的“提取公因式”，那么无论是否提取对于法律适用的影响实际上并不大，无非是找法效率的高低分别而已，这就使得法典化的意义大大被消解。
任何真正法典编纂的精神都在于以持久的方式将各种原则和理念注入法律之中。要实现实质意义上的法典化，仅有条文层面的体系化是不够的，还需要实现价值层面的体系化，即“法典=价值完备性”。这些有着完备性的价值，仅靠各分编分别规定无法实现其功能，必须集中体现在法典总则编规定的各项基本原则之中，这也就解释了为什么法典一般需要总则的问题。这些具有完备性的价值既拥有使得本法成为一体的内在功能，也拥有区别于其他部门法的外在功能。例如，民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，在这种平等的关系之上诞生的意思自治，诚实信用等原则，不仅能够统领各类民事关系，而且将其与其他公法上的法律关系区分开来。而刑法调整的是犯罪与刑罚，在此基础上产生的罪刑法定，罪责刑相适应对于一切的定罪量刑都有着指导作用，也将刑法这种严厉的法律制度与其他法律制度区分开来。由此看来，价值的体系化对于编纂教育法典的必要性可谓是不言而喻。
然而，要实现教育法的价值体系化，难度恐怕只会比条文体系化更大。由于调整关系的独特性，教育法注定是公法和私法的彼此融合。这就对教育法的价值体系化提出了不小的挑战。从内在功能的视角看，传统公法的价值与传统私法的价值将不可避免地渗透到教育法之中，并在教育法中相遇，由于传统公法和传统私法的基本理念与价值追求存在差异，这就容易导致教育法领域中不同的部分由于偏向公法或私法性质的不同而出现价值上的分裂，这对教育法形成一个具有一体化的价值体系来说十分不利。从外在功能的角度来看，目前教育法的不少内容可以被纳入公法视角或者私法视角之下，使用对应的价值与理论体系进行探讨。这就使得教育法和传统公法或传统私法的实际上难以区分，价值体系化的外在区分功能难以发挥效果。况且，教育法能否真的提炼出一种和传统公法以及传统私法相比具有一定独立性的法律关系，并在此基础之上找到一种具有和传统公法以及传统私法进行区分的功能的价值，仍然是存在疑问的。如果这种价值无法找到，那么价值的体系化将无从谈起，实质意义上的教育法典也就难以达成。
但也不必对此感到彻底的消极悲观，教育法调整关系的独特性仍然为提炼出具有体系性的价值保留了一定的可能性。对此，笔者存在如下设想：或许可以将教育法律关系界定为教育者辅助学生实现社会化与个人发展的过程中的相关法律关系。在这种关系中，一方面，作为学生社会化的引导者，教育者应当被赋予一些优于学生的权力；另一方面，学生才是学习的主体，教育者并未拥有对于学生彻底的强制性权力。所以教育者与学生之间的关系既不是完全平等的私法关系，也不是完全具有强制力的公法关系，而是一种介乎于公法关系与私法关系之间的独特法律关系。由于社会化过程本身就与公共社会紧密相关，因此从教育者辅助学生社会化的职能之中可能可以引申出教育公共性的价值。而从教育者辅助学生实现个人发展的过程中，出于个人发展机会平等的观念，可能可以引申出教育公益性的价值和教育公平性的价值。从学生具有主体性的角度出发，有可能可以引申出尊重学生主体性的的价值，并在此基础上引申出新型的教育民主性的价值。由此便可构建初一个初步的价值体系。至于一部分更加接近于传统公法价值或传统私法价值的规范，可以对其价值基础加以重新阐释（对于更偏向传统公法的教育行政管理，可以认为国家作为一定程度上公共利益的化身，通过对教育机构进行行政监管的手段保障教育公共性价值的顺利贯彻，在这个过程中国家是教育公共性价值的遵守者和贯彻者。这样就实现了教育公共性价值的统摄），或者考虑将其剔除出教育法典的核心内容，仅作为一种非核心内容处理（对于更偏向于传统私法的学生伤害关系，可以将其整体移交至民法部门处理，但出于弥补民法部门潜在的立法不足，在教育法典中保留部分具有传统私法性质的特别条款作为民法的补充）。
以上论述只是笔者的一个初步想法，实际上只解决了前文所提出的关于价值体系化的疑难问题中的一小部分，距离真实提炼出教育法的体系化价值仍然具有相当长的距离，但足以说明学界有必要对此进行更加深入的研究。因此，从价值体系化的角度来看，教育法的法典化也有很长的路要走，不宜操之过急。
第五部分：结论
1900年，希尔伯特在国际数学家大会上的报告中提出了23个最重要的问题，这些问题对20世纪数学的研究和发展产生了极为深刻的影响。大量数学家为尝试攻克这些问题付出了艰辛努力，而他们的工作也极大推动了数学的进步。目前，对教育法典的研究已经取得了一定的进展，但是距离真正编纂成功仍然有比较长的距离。根据条文体系化和价值体系化的相关探讨，笔者也尝试提出以下几个教育法典编纂过程中的“希尔伯特问题”：①学前教育、普通高中教育、网络教育、终身教育等教育领域中的重点环节应当如何设计基本规范？②普通高中教育的体系性地位究竟如何？③教育法的基本理论框架、核心概念、理论基础及研究范式是什么？④教育法典总则编的体系构造应当以何者为逻辑主线？⑤从现行教育法到教育法典的总则编，需要进行什么样的改造？⑥教育法调整的社会关系，与民法、行政法等法律相比有什么独特之处？⑦教育法的基本原则和理念应当包括什么？以上“希尔伯特问题”仅是笔者限于浅薄的学识所进行的不完全列举，但笔者充分相信，在教育法典的正式编纂之前对这些问题进行充分的理论探讨，将极大地有助于编纂工作的开展，也有利于编纂出更加具有深远意义的教育法典。
我国民法典颁布后，许多法学学者都在摩拳擦掌，准备在本领域掀起一阵法典化的风暴。历史上，这样的剧情也曾上演：19世纪初，法国民法典的颁布，激发蒂堡推动编纂德国民法典的热情。但萨维尼坚持“民族精神”之类的民法典实质条件仍未获得，开启了关于制定德国民法典的论战。而真正的德国民法典，在1900年才姗姗来迟。时至今日，这样的故事依然在警醒我们，教育法典的编纂可谓“路漫漫其修远兮”，无论是条文体系化还是价值体系化，虽然具有相当的必要性，但要实现并不是一件容易的事情。对此，我们应当放弃教育法典能够一蹴而就的幻想，而是拿出“吾将上下而求索”的勇气和“板凳坐得十年冷”的毅力，在教育法条文和价值体系化的田野中扎扎实实地精耕细作。至于编纂法典的具体时机，并不需要一个确定的时间表，等到相关的研究奠定好坚实的基础的时候，便自然能水到渠成了。
参考文献：
[1] [德]萨维尼，许章润译：《论立法与法学的当代使命》，北京：中国法制出版社2002年版。
[2] [意]那塔利诺·伊尔蒂，薛军译：《解法典的时代》，载徐国栋主编：《罗马法与现代民法》（第4卷），中国人民大学出版社2004年版。
[3] [德]蒂堡，朱虎译：《论统一民法对于德意志的必要性》，北京：中国法制出版社2006年版。
[4] [法]让·路易·伯格，郭琛译：《法典编纂的主要方法和特征》，载许章润主编：《清华法学》（第8辑），清华大学出版社2006年版。
[5] [秘鲁]玛利亚·路易莎·穆里约，许中缘、周林刚译：《大陆法系法典编纂的演变：迈向解法典化与法典的重构》，载许章润主编：《清华法学》（第8辑），清华大学出版社2006年版。
[6] 朱庆育，《民法总论》（第二版），北京大学出版社2016年版。
[7] 童德华：《当代中国刑法法典化批判》，载《法学评论》2017年第4期，第81页。
[8] 王利明：《民法法典化与法律汇编之异同》，载《社会科学家》2019年第11期，第20页。
[9] 马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期。
[10] 孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021年第1期。
[11] 童云峰、欧阳本祺：《我国教育法法典化之提倡》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期。
[12] 邵宏润、裴兆斌、夏彤阳：《体系构建视角下教育法法典化研究》，载《上海法学研究》集刊，2021年第16卷。
[13] 陈金钊：《法典化立法趋向与反思》，载《政治与法律》2021年第11期。
[14] 兰岚：《教育法典何以可能——教育法法典化的现实挑战与实现进路》，载《青少年犯罪问题》2021年第6期。
[15] 刘旭东：《教育法法典化：规范意涵、时代诉求及编纂路径——基于民法典编纂经验的理论研究》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期。
[16] 王琦：《我国教育法法典化的证成与构想》，载《高教探索》2022年第1期。
[17] 王大泉：《教育法典编纂的现实意义与实现路径》，载《华东师范大学学报（教育科学版）》，2022年第5期。
[18] 彭宇文：《理性主义的教育法法典化：理想与现实之间》，载《华东师范大学学报（教育科学版）》，2022年第5期。
[19] 王海军：《法典编纂史对中国制定教育法典的镜鉴》，载《华东师范大学学报（教育科学版）》2022年第5期。
[20] 劳凯声：《教育法的部门法定位与教育法法典化》，载《教育研究》2022年第7期。
[21] 王青斌、翁明杰：《论教育法典的编纂：必要性、可行性与编纂进路》，载《湖湘法律评论》2022年第3期。
[22] 陈景辉：《法典化与法体系的内部构成》，载《中外法学》2022年第5期。
[23] 任海涛：《论教育法法典化的实践需求与实现路径》，载《政治与法律》2022年第11期。
