【专业】国家安全顾问在印度国家安全体系中的 角色与作用 第二章

第二章  国家安全顾问在国家安全体系中扮演的角色

政治角色理论认为决策者的行为受其所担任的职务与所处地位的制约。并且角色会对担任这个角色的个人提出一定要求与期望，施加某种压力，迫使决策者按照对角色的要求行事。对于某一职务来说，不论哪位决策者来担任，他们立场与行为都会有某种大体上的相似。

国家安全顾问这一职务主要包括三种角色。

第一节  总理的对外政策顾问——提供信息和建议

国家安全顾问的角色首先是总理的外交政策顾问，需要就印度面临的外部和内部安全威胁有关的所有事项向印度总理提供建议。他与其他官僚最大的区别就在于他的任用无需经过议会批准，而是由印度总理领导的内阁任命委员会(ACC)任命，由总理直接提名。从这个角度来看，国家安全顾问的职能是协助总理完成他的工作。

一、总理的外交政策顾问

国家安全顾问具有最高决策者私人顾问的身份。国家安全顾问在处理复杂国际事务时肩负着向决策者传授其所需要的信息，解答疑惑，协助抉择的重任。若最高决策者倚重国家安全顾问，并与其保持紧密的交流，国家安全顾问可以通过影响最高决策者的观念，进而作用于外交决策的结果。并且总理在长年工作中形成了对国家安全顾问的信赖，遇到需要做出重大决策的关头，往往也更倾向于听取他的意见。

国家安全顾问负责帮助总理对各种政策选项进行分析，提出不受各部门利益影响的中立建议与解决方案。他们不但可以向总理谏言，还可以对别人提出的政策建议予以评估。他有责任向总理指出哪些政策建议更为可行，并有义务协助总理做出正确的决定。

当总理对其他部门提供的意见不满意时，国家安全顾问可以独立向总理提供方案。此外，国家安全顾问需要在决策的早期就让总理的观点和意志在讨论过程中得到反映。好的决策过程在一开始就不能把总理的意见排除在外。如果政策建议和政策选择都在内阁层面进行，那么总理就只能在别人提供的政策中选择，而这些政策建议未必是总理认同的。因此，国家安全顾问可以作为总理和国安会之间的桥梁，将总理的意图融合进政策计划中。

二、总理身边的情报顾问

国家安全顾问服务总理进行决策的另一项主要工作是是向总理提供国家安全有关的信息和建议。国家安全顾问(NSA)负责接收所有情报报告，包括且不限于研究与分析部(RAW)，国际局(IB)，国家技术研究组织(NTRO)，中央调查局（CBI），信息管理和分析中心(IMAC)，军事情报部门（MI），国防情报局(DIA)，国家调查局(NIA)等等，他经过汇总分析后将其提交给总理。

向总理汇报情报属于国家安全顾问的权力，并且国家安全顾问成为总理身边最重要的情报获取渠道。前内阁官僚拉姆-马达夫说，“国家安全顾问已经成为总理的看门人。情报机构早些时候可以接触到总理，在国家安全顾问职位设立后，与总理接触的机会被削减了”。

据前研究与分析部的官员拉曼说，它结束了情报主管与总理办公室接触的特权，“淡化了情报主管作为总理国家安全事务顾问的角色，将他们的角色限制在收集、分析和评估情报及其传播上。拉曼进一步认为，在国家安全政策制定方面，情报主管的作用被削弱为国家安全顾问的"直接下属和顾问"。

第二节 国家安全体系的管理者——机构管理与部际协调

随着区域化和全球化的发展，国际关系日益复杂化。除了传统安全领域的战争、联盟、军控、边境冲突等问题之外，诸如网络安全、金融安全、恐怖主义国际组织、环境安全、防疫卫生安全等新问题不断涌现。全球化的时代中，高政治与低政治领域相互交织，一国为实现其对外政策的手段也越来越多样化，利益与责任主体日趋“碎片化”和“多元化”。

因此，印度的外交决策机制需求整合资源的“协调者”。在全球化日益深入的今天，国家利益日趋多元。许多国家都成立了国家安全委员会，综合协调各相关政府部门，以确保最大限度维护国家利益。国家安全顾问是跨部门协调机制的核心人物，只要存在国家元首领导下的跨部门协调机制就必然产生类似于国家安全顾问这种制度设计和人事安排。

同时，外交决策权力也面临“集中化”的需求。国大党一党独大形式的结束后，印度政治权力逐渐分散化。随着参与国家安全决策的政府部门不断增多，以及国家安全问题的复杂化，需要有人为决策终端的总理来整合各个部委的资源、立场和政策建议。

一、情报系统的管理与协调

印度情报系统的工作是内阁进行国家安全决策的基础。调查分析局主要负责收集对外情报，内政部下设情报局、中央调查局等机构负责收集国内安全情报。国防情报局主要工作是收集与防务有关的情报，以及指导和协调军事情报工作，印度陆海空三大军种设有各自的情报部门。虽然印度建立了比较完整的情报系统，但是各部门情报机构在情报领域各自为政，尤其会囿于各部门本身的部门利益，导致情报机构协调能力不足，影响了情报的利用和分析效率。

印度最为重要的中央情报协调机构是国家安全委员会。具体由下属的联合情报委员会、国家安全委员会秘书处及情报协调小组负责统一的情报协调工作。联合情报委员会的主要工作是对来自情报局、调查分析局、国防情报局等部门的安全情报进行整理、分析，并自主或者按照有关要求准备有助于内阁安全委员会、内政部、外务部及国防部政策制定的特别报告。

情报协调小组的主要工作是召集情报工作会议、分配情报资源、向各情报部门下达年度情报收集任务并进行工作监督和年度评价、审批各情报部门的拨款等。

国家安全顾问领导下的国家安全委员会通过统一与协调情报传递过程，集中分析和评估包括情报局（IB）、研究与分析部门（R&AW）、国家调查局（NIA）、中央调查局（CBI）国防情报局（DIA）等多个机构的情报信息，以摆脱当前情报利用率低下的状况。国家安全顾问还直接领导国家情报委员会(NIB)、技术协调小组(TCG)和情报协调小组(ICG)等情报协调机构。

尽管印度具有情报协调功能的机构还包括国防事务委员会、政治事务委员会等等，但这些高级别委员会均不具体负责情报协调问题。

二、核指挥局执行委员会

2003年1月4日，内阁安全委员会宣布成立核指挥局，由政治委员会和执行委员会两部分组成。政治委员会由总理担任主席，在认为必要时授权进行核攻击。而执行委员会由国家安全顾问担任主席，向政治委员会提出意见。实施这一机制是为了确保印度核武器仍然牢牢地处于政府控制之下，防止军方绕过政府做出危险行为，并且存在一个复杂的机制来防止其意外或未经授权的使用。

三、战略政策小组与部际协调  

2018年恢复的战略政策小组制度是政府在形成国家安全政策时进行部际协调和整合资源的主要机制。该小组的成员包括NITI Aayog副主席、内阁秘书、三位军事首长、印度储备银行行长、外交部长、内政部长、财政部长和国防部长。

除此之外，国防生产和供应部的秘书、国防部长的科学顾问和内阁秘书处的秘书也将参加该小组。财政部、原子能部、太空部和情报局的高级官员也将参加。其他部委和部门在需要时也将被邀请参加会议。

该政策小组最初由内阁秘书主持，现在由国家安全顾问领导，而内阁秘书则向其汇报工作，此举有助于国家安全顾问制定和审查国防资源分配战略。

第三节  外交与国家安全决策的执行者

国家安全顾问作为最高决策者的私人代表，替总理工作时，更容易实现工作的隐蔽性。尤其是在较为敏感或紧急的问题上，总理常常会倾向于采取保密行动，尽量减少官僚组织或大众媒体等社会力量对其工作的影响。同时在处理重大且突发的外交问题时，总理并不是总能亲自到前线参与谈判。此时，国家安全顾问即是合适的人选，他总能够准确的传达和执行总理的战略意图。

此外，国家安全顾问一职最初设立是为了确保加强国家安全，国家安全顾问担任核指挥局执行委员会主席，并且在边境冲突担任总理特使的身份，常常作为印度的高级官员对他国进行外交访问，并且直接参与印度与中国和巴基斯坦的安全事务对话。久而久之，形成惯例，国家安全顾问成为总理与大国就所有战略问题进行谈判的主要副手。

历任国家安全顾问都在印度与其他大国外交的过程中发挥了重要影响力。例如米什拉重建了冷战后印度与其他国家之间的外交关系，迪克西特使印度与以色列的关系大大加深，纳拉亚南和梅农在与美国签署核协议中发挥了重要作用，多瓦尔则在印度政府的边界谈判和克什米尔政策上起到了关键作用。