土地改革

（一）土地改革一般是指封建土地所有制的变革，土地改革在世界上大体有两种类型：一种是资产阶级掌握政权的国家，通过规定地主拥有土地最高限额、土地赎买等手段对封建土地所有制进行的改革，其目的是为资本主义的发展扫清道路；另一种是无产阶级领导劳动农民彻底消灭封建土地所有制的革命，其目的是为国家的社会主义工业化和农业的社会主义改造准备条件。中国的土地改革是指中国新民主主义革命时期中国共产党领导广大农民废除封建半封建性的土地所有制，实行农民的土地所有制的革命运动，亦称土地制度的改革或土地革命。中华人民共和国成立前半殖民地半封建的旧中国仍维持封建土地制度，占农村人口不到10%的地主和富农占有可耕土地面积的70%~80%。地租租额占产量的比重普遍在50%以上，有些地方达到70％～80%甚至更高。而占农村人口约90%的贫农、雇农和中农，却只占有可耕土地面积的20%~30%。他们终年辛勤劳动，受尽剥削，生活不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农业生产的发展，妨碍工业化的实现，是近代中国穷困落后、遭受外来侵略的根源。只有彻底改革土地制度才能解放生产力，使中国走上独立、民主、统一、富强的道路，因此土地制度的改革就成为中国新民主主义革命的主要内容之一。中国民主革命的先行者孙中山曾提出过“耕者有其田”的主张，但在中华民国时期国民党政府（1928～1949）不仅没有把它付诸实践，而且还反对土地制度的改革，只有中国共产党提出彻底的土地改革纲领，以此作为新民主主义革命的主要内容之一而为之坚决奋斗。第二次国内革命战争时期的1928年12月中国共产党颁布开创农村根据地后的第一部土地法——《井冈山土地法》，实行土地革命。此后各革命根据地都先后颁布土地法令，废除封建半封建的土地所有制，把地主的土地、公共土地及富农多余的土地分配给无地少地的贫苦农民，这一时期是中国土地改革的开创阶段。中国共产党领导农民在实践中摸索前进，及时总结经验，到1931年春基本上形成一套正确的土地革命政策，主要内容是：依靠雇农、贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。由于缺乏经验和其他原因，这一时期的土地革命出现不少偏差，其中以王明（1904～1974）所推行的“地主不分田，富农分坏田”的过“左”政策造成的危害最大。抗日战争时期中国共产党为了联合地主阶级共同抗日，在土地政策方面作了让步，将“耕者有其田”的政策改为减租减息政策，即实行“二五减租”和“分半减息”，借以减轻农民所受的封建剥削，提高他们抗日和生产的积极性。同时实行交租交息，借以照顾地主的利益，团结对敌，这个政策在抗日战争胜利后继续实行一段时间。

（二）1946年5月4日中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》，简称“五四指示”，决定改变土地政策，即由减租减息改为没收地主土地分配给农民。“五四指示”没有一般宣布废除地主的土地所有权，而是赞成、批准并领导农民通过清算等途径以“有偿方式”等多种方式从地主手中取得土地，同时对中小地主作了较多的照顾，富农的土地一般不动。这样做是从当时的历史条件（全国内战尚未爆发）出发的，是正确的。第三次国内革命战争（解放战争）时期的1947年7～9月中共中央在河北建屏县西柏坡村（今属河北平山县）召开全国土地会议，制定《中国土地法大纲》，规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度，对“五四指示”中的某些不彻底性作了明确的改正。会后各解放区为贯彻会议精神，从各级党、政、军机关抽调大批人员组成工作组深入农村开展工作。1947年11月至12月一个以土地改革为中心的波澜壮阔的群众运动很快在陕甘宁、晋绥、晋察冀、晋冀鲁豫、华东等老解放区，东北等半老解放区以及鄂豫皖、豫皖苏、豫陕鄂、江汉、桐柏等新解放区广泛开展起来，中共中央和毛泽东十分重视解放区的土地改革运动，于1947年11月重新印发毛泽东在1933年主持制定的《怎样分析阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》两个重要文件，同年召开的中共中央十二月会议讨论有关土地改革的一些具体政策。之后毛泽东、刘少奇、周恩来、任弼时等领导人，集中力量解决新形势下土地改革的具体政策和策略。1948年1月18日毛泽东在为中共中央起草的《关于目前党的政策中的几个重要问题》中写道：“土地改革在群众尚未认真发动和尚未展开斗争的地方，必须反对右倾；在群众已经认真发动和已经展开斗争的地方，必须防止左倾。”经过两个多月的冷静观察和总结后在晋绥干部会议上毛泽东对土改总的指导思想作了更完整的表述：“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产，这就是中国共产党在新民主主义的革命时期在土地改革工作中的总路线和总政策。”在党的正确路线政策指引下解放区的土改运动蓬勃开展，在晋察冀、晋冀鲁豫和华东解放区中凡是过去封建土地制度已经全部或大部分被废除、土改基础较好的地区均实行抽补、调剂政策，以解决贫雇农土地不足的问题；在土改工作薄弱的地区则没收地主、旧式富农多余土地、房屋、耕畜、家具，按人口平均分配；在陕甘宁、晋绥和东北解放区以自然村为单位，将土地打乱，按人口重新平均分配；在新开辟的解放区中也用老区、半老区平分土地的做法，迅速开展开仓济贫、分土地、分浮财运动。轰轰烈烈的土地改革运动猛烈冲击着几千年来的封建土地制度，特别是在一亿人口的老区和半老区基本消灭封建土地制度，打碎几千年来套在农民身上的封建枷锁，改变农村旧有的生产关系。

（三）这一翻天覆地的变化使亿万农民在政治上、经济上获得解放，并由此迸发出难以估量的革命热情。他们踊跃参军参战，担负巨大的战争勤务，并以粮草、被服等物资支援自己的子弟兵，土地改革运动为夺取全国胜利提供源源不断的人力、物力支持。1950年6月9日毛泽东在中共七届三中全会的结论中对这场土地改革运动作了充分的肯定：“对于过去这一年（从五四到现在）的土地改革要肯定它，这是一万万六千万人（不包括城市在内）的土改的问题。我们的胜利是从哪里来的呢？就是靠这一万万六千万人打胜的。这一万万六千万人给了他们什么东西呢？他们为什么能够发动起来呢？为什么能够组织这么大（三百万）的军队呢？就是因为在这一万万六千万人中间进行土改。要肯定这个伟大的胜利，有了这个胜利才有了打倒蒋介石的这个胜利。”新中国成立时还有占全国人口一多半的新解放区尚未完成土地改革，据国家统计局公布的统计资料显示全国土地改革前农村各阶级占有耕地的情况是：占农户总数不到百分之七的地主、富农占总耕地的百分之五十以上，而占全国农户百分之五十七以上的贫农、雇农仅占有耕地总数的百分之十四，处于无地少地状态。地主人均占有耕地为贫雇农的二三十倍，农村存在着大量无地和少地农民。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的使用权；凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议讨论并通过《中华人民共和国土地改革法》，6月30日中央人民政府公布施行。《中华人民共和国土地改革法》明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。它总结党过去领导土地改革的经验和教训，又适应新中国成立后的新形势确定新政策，提出保存富农经济，不动中农土地，限制没收地主财产范围等，成为指导新解放区土地改革的基本法律依据。土地改革法公布以后从1950年冬开始在全国广大地区分期分批地开展土地改革运动，到1952年底除了西藏和其他一些少数民族地区及尚未解放的台湾省以外广大新解放区的土地改革都宣告完成。连同在这以前已经完成土地改革的老解放区，全国共有3亿多无地少地的农民分得7亿亩的土地和大批生产、生活资料，免除过去为耕种这些土地被迫向地主缴纳的每年达3500万吨粮食的苛重地租，其中新解放区农民在土改中分得房屋3800多万间、耕畜近300万头、农具约4000多万件、粮食50亿千克。

（四）随着土地改革的完成，中国农村的土地占有关系发生根本变化：占农村人口约90％的贫农、中农（雇农已不复存在）占有全部耕地的90％以上，原来的地主富农只占有全部耕地的8％左右，另有2％的土地为农村其他人所占有（包括部分公用土地）。这次土地改革运动是中国历史上规模最大最彻底的一次土地制度变动，标志着在中国延续几千年的封建制度的基础“地主阶级”的土地所有制至此彻底消灭，广大农民真正成为土地的主人。它从根本上解放农村生产力，激发农民的政治热情和生产积极性，促进农业的迅速恢复和发展以及农村文化教育的发展，为新中国的工业化开辟道路，土地改革的完成也为巩固工农联盟、实现国家的社会主义工业化和农业合作化奠定政治、经济和思想基础。在土地改革过程中中国共产党遵循马克思列宁主义关于人民群众必须自己解放自己的原理，派遣大批土改工作队下乡，发动农民自己起来消灭封建土地所有制，而不是单纯由政府颁布命令把土地恩赐给农民。中国共产党从中国农村的实际出发，提出一条适合国情的中国土地改革总路线：依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。在改革土地制度的过程中通过深入细致的思想教育工作，首先把受苦最深的贫农、雇农发动起来，组织贫农团，使之成为农村斗争的领导骨干。然后再组织起包括中农在内的全体农民参加的农会，作为执行土地改革的合法机关。农会没收地主的土地和接收公共土地（有时还征收富农多余的土地），以乡为单位（或相当于乡的行政村），以原耕地为基础，用“抽多补少，抽肥补瘦”的办法，按全乡人口平均地无偿地分配给无地少地的农民。中农的土地基本不动，而且要满足其某些要求。对于地主则分别其中的大中小、恶霸分子和非恶霸分子，给予不同的待遇：少数作恶多端、民愤很大的恶霸地主（即地主阶级中的当权派，以大地主居多）在经过人民法庭的审判之后给以应得的惩处；大多数的地主则给以生活出路，即分给和农民同样的土地财产，并使他们学会生产劳动。对于富农，根据不同时期的情况，采取不同的政策：在新中国成立以前征收其多余的土地财产；在新中国成立以后暂时不动他们的土地财产，并允许他们在土地改革之后继续租入土地和雇工。在土地改革中中国共产党还根据解放区的不同情况分别老区、半老区和新区（其中又有巩固区和游击区之别），实行分类指导，采取不同的工作方法和步骤。土地制度的改革是中国反帝反封建的资产阶级民主革命的基本任务，这场改革的胜利极大地调动农民的革命积极性，使中国共产党获得领导全国人民战胜一切敌人的最基本的条件，对于新民主主义革命的胜利起了决定性作用。

（五）这场改革的胜利还极大地调动农民的生产积极性，他们把原来作为地租交给地主的大部分产品，用于扩大再生产。这样就从封建剥削制度的束缚下解放农村生产力，有力地促进农业生产的发展，并为实现社会主义工业化和农业合作化创造有利条件。台湾省的土地问题原也十分尖锐，全省77.6％（63.3万公顷）的土地掌握在地主手里，而占全省人口88.3％的农户只占有22.4％（18.3万公顷）的耕地。台湾当局为了缓和农民和地主之间的矛盾，在不损害地主根本利益的前提下对原有的土地制度进行改革。先是于1949年实行“三七五减租”，即规定地主向佃农收取的地租额不得超过主要作物正产品全年收获量的千分之三百七十五。继而将日本统治时期日伪所占土地没收，售给缺地或无地的农民，自1951～1957年先后通过九期“公有土地放领”，将13.9万公顷公地售予28.5万农户。1953年开始收购地主限额以上的土地售给农户，地价分10年摊还。由于以上一些措施，自耕农由1952年的159.8万人增加至1980年的435.3万人，而佃农所占比重则由1952年的36％下降到1980年的7％。国民党在台湾的土地改革使大量无地农民成为自耕农，刺激农民生产积极性，使台湾农业很快恢复到二次大战前的最高水平。同时也缓和社会矛盾，解放生产力，为台湾后来的经济迅速发展奠定基础。资本主义国家中土地关系的变革是与资本主义在农业中的发展密切结合进行的，发生在15～16世纪的英国的“圈地运动”实际上构成资本原始积累的基础。当时贵族地主为了扩大牧场，发展绵羊饲养业，以适应毛纺工业发展的需要，用暴力把农民从他们的小块土地上赶走，而将土地圈围起来租给农业资本家或由自已直接经营。到19世纪70年代由贵族地主占有的大土地所有制同资本主义租赁制相结合的土地制度已在英国占统治地位，农民则绝大部分沦为雇拥工人。18～19世纪发生在欧洲和北美的土地改革基本上有两种类型：一类是在资本主义发展的过程中封建土地所有制的摧毁或农民土地所有制的建立都比较彻底的国家，可以法国和美国为代表。法国在1789～1794年的资产阶级革命中封建贵族的土地大部分被划分成小块，以10年分期付款的方式卖给农民。因此直至整个19世纪期间法国农业中一直保留着农民的小土地所有制，每个农户占有的土地面积大多为1～2公顷，这种小农经济是法国农业中资本主义发展较为缓慢的主要原因。美国原来封建势力很弱，独立战争胜利以后部分贵族的领地即被分成小块售给农民，南北战争后又废除南方的奴隶占有制。1862年颁布的“宅地法”规定移民交纳10美元手续费就可从西部获得160英亩（约合65公顷）的公有地，垦种5年即归移民所有，这一政策措施更大大加速农场主经济和农业中资本主义的发展；

（六）另一类是在基本保留地主所有制情况下进行的土地改革，以普鲁士为代表。19世纪初期普鲁士颁布的法令规定农民要交纳巨额赎金或把自己份地的一部分让给地主才能成为土地所有者，其结果是农民因支付赎金和出让份地而赤贫化，大批土地转入贵族地主手中，其中一部分地主转变成经营地主。到19世纪60年代末占农户总数28.6％的大、中农户拥有耕地面积的91％，地主的大土地所有制的扩大和农业中资本主义发展缓慢是普鲁士道路的特征。19世纪60年代日本的明治维新也只是使土地愈加被集中到地主、富农和高利贷者手里，第二次世界大战结束以后美国占领军为缓和日本国内阶级矛盾，于1946～1950年进行“农地改革”，规定不在村地主的全部土地以及在村地主1公顷以上的出租地由政府以低价强制收购后转卖给佃农；自耕农超过规定面积（一般为3公顷）以上的土地原则上也收购转售，同时规定地租的最高限额。结果才使地主所有制被基本消灭，95％的农户成为自耕农。沙皇俄国于1861年废除农奴制，1908年开始斯托雷平改革，结果都使地主、富农获得更多土地。列宁认为只有土地国有才能彻底摧毁封建土地所有制，并有利于向社会主义过渡。1917年11月8日全俄苏维埃第二次代表大会根据列宁的报告，通过《土地法令》，宣布一切土地国有。将原来属于地主、皇室、教堂、寺院和官僚的土地共 1.5亿多俄亩（合1.635亿公顷）没收并无代价分给农民使用，使农民免除原来每年向地主交纳的约7亿金卢布的地租和土地债务。富农的8000多万俄亩（合8720万公顷）土地收归国有，后仍由富农经营。东欧社会主义国家由于存在不同的历史条件，它们在建国以后未实行土地国有化，而是没收地主土地，分归无地、少地的农民和农业工人所有，仅将一部分大地主的成片土地和森林、矿藏、河流等收归国有。大多数发展中国家因长期受外国殖民统治，前资本主义经济成分占统治地位，非洲很多国家甚至还存在氏族部落经济。这些国家在取得独立后进行的土地改革有的是在保留封建土地所有制前提下将从大地主手中赎买的土地出售给农民，如印度于50年代末至60年代初废除“柴明达尔”制度（原指由殖民者指派向农民征税的中间人，后成为法定地主），规定拥有土地的最高限额，并有补偿地征收超额土地转卖给无地、少地农民，多数拉美国家的土改也采取类似方式。还有一些国家进行限制地租数额的租佃改革等，有的是实行土地国有，如阿尔及利亚等将原殖民主义的种植园收归国有，少数国家如缅甸等对大地主（拥有土地超过50英亩，约合20公顷）的土地收归国有（通过赎买），卖给或租给佃农耕种，古巴和圭亚那等也采取类似的政策。

家庭联产承包责任制

（一）家庭联产承包责任制是农民以家庭为单位，向集体经济组织（主要是村、组）承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。它是中国现阶段农村的一项基本经济制度。在农业生产中农户作为一个相对独立的经济实体承包经营集体的土地和其他大型生产资料（一般做法是将土地等按人口或人劳比例分到农户经营），按照合同规定自主地进行生产和经营，其经营收入除按合同规定上缴一小部分给集体及缴纳国家税金外全部归于农户。集体作为发包方除进行必要的协调管理和经营某些工副业外主要是为农户提供生产服务，土地是人类赖以生存最基本的资源，人类将长期继续在土地上生存和发展。英国古典经济学家威廉·配第曾经说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地有保障功能、发展功能尤其对于中国广大的农民来说土地是他们的命根子。安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创家庭联产承包责任制的先河，当年小岗村粮食大丰收。该“生死状”现藏于中国国家博物馆。作为中国改革开放的一个重要开始。类别：（1）包干到户：各承包户向国家交纳农业税，交售合同定购产品以及向集体上交公积金、公益金等公共提留，其余产品全部归农民自己所有。（2）包产到户：实行定产量、定投资、定工分，超产归自己，减产赔偿，绝大部分地区采用的是包干到户的形式。1978年11月24日晚上安徽省凤阳县凤梨公社小岗村西头严立华家低矮残破的茅屋里挤满18位农民，关系全村命运的一次秘密会议此刻正在这里召开。这次会议的直接成果是诞生一份不到百字的包干保证书，其中最主要的内容有三条：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。在会上队长严俊昌特别强调：“我们分田到户，瞒上不瞒下，不准向任何人透露。”1978年这个举动是冒天下之大不韪，也是一个勇敢的甚至是伟大的壮举。1979年10月小岗村打谷场上一片金黄，经计量后当年粮食总产量为66吨，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。从1958年人民公社化以来在关于农村的文字中“包产到户”是个出现频率很高的词汇，也是常被质疑和批判的，即使在小岗村获得丰收的1979年批评“包产到户”的声音也是不绝于耳。1980年5月31日邓小平在一次重要谈话中公开肯定小岗村“大包干”的做法，当时国务院主管农业的副总理万里和改革开放总设计师邓小平对这一举动表示的支持传达一个明确的信息：农村改革势在必行。1980年9月中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定在生产队领导下实行的包产到户，不会脱离社会主义轨道。

（二）1982年1月1日中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，其后几年的一号文件均充分肯定家庭联产承包责任制。此后中国政府不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕的道路，中国因此创造令世人瞩目的用世界上7%的土地养活世界上22%人口的奇迹。1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年中央1号文件，指出：联产承包制采取统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合中国的实际。这是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。1983年1号文件标志着家庭联产承包责任制作为农村改革的一项战略决策的正式确立，1991年11月25日-29日举行的中共十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，《决定》提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革第一步，突破“一大二公”、“大锅饭”的旧体制。而且随着承包制的推行，个人付出与收入挂钩，使农民生产的积极性大增，解放农村生产力。到1952年底全国广大解放区的土地改革已全部完成，土地改革的完成，彻底消灭封建剥削制度，结束中国社会的半封建性质。土地由剥削阶级所有转为归农民所有，实现“耕者有其田”的目标，解决民主革命时期留下的最大问题。同时也有力激发农民的劳动积极性，大大解放农业生产力，使农业生产迅速得到恢复和发展。土改将封建土地所有制变为农民私有制后中国共产党根据马克思主义的合作制理论，结合当时中国的实际情况，开始引导农民走向合作化道路。先是建立农业生产互助组，在土地和其他生产资料私有制和分散经营的基础上实行劳动互助。进而建立农业初级合作社，农民通过土地入股、集中经营、统一分配的方式联合生产，其实就是把土地的农民私有制转变为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。从1955年秋开始高级合作社开始在全国推行，由于强大的政治压力和群众的盲目热情，只用一年的半时间就在全国范围内完成组建农业高级合作社的任务。

（三）在高级社中取消按土地和农具入社分红制，出现“一大二公”，把农民的土地私有制改成合作社性质的劳动群众集体所有制，土地的农民私有被集体统一所有代替。1956年12月全国共建高级社54万个，入社农民占总农户比重为87.8%。到1957年全国共建74万个高级社，1958年又合并成2.6万个人民公社。高级合作社和人民公社化脱离中国农村生产力发展的实际水平，加上高度集中的劳动方式和分配中的平均主义，影响农民生产的积极性，农村经济的发展受到约束。1978年的家庭联产承包责任制改革，这次土地改革把土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、使用和调度，土地调整和分配，从而形成一套有统有分、统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制的推行，纠正长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，从而大大调动农民的生产积极性，较好发挥劳动和土地的潜力。为保障农民的土地经营权，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，使这一制度更加明确，它规定：集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。这种土地制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质，只是把土地的所有权、经营权分开了，但在当时对调动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说的确取得很大的成就。中国农村集体经济经营体制是以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，家庭联产承包责任制是以集体经济组织为发包方，以家庭为承包主，以承包合同为纽带而组成的有机整体。通过承包使用合同，把承包户应向国家上交的定购粮和集体经济组织提留的粮款等义务同承包土地的权利联系起来，把发包方应为承包方提供的各种服务明确起来。绝大部分地区采用的是包干到户的形式，家庭联产承包责任制是中国农村集体经济的主要实现形式，主要生产资料仍归集体所有，在分配方面仍实行按劳分配原则，在生产经营活动中集体和家庭有分有合。

（四）家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是农村经济体制改革的产物。中共十一届三中全会以后在中共中央的积极支持和大力倡导下家庭联产承包责任制逐步在全国推开，到1983年初全国农村已有93%的生产队实行这种责任制。家庭联产承包责任制的实行取消人民公社，又没有走土地私有化的道路，而是实行家庭联产承包为生，统分结合，双层经营。既发挥集体统一经营的优越性，又调动农民生产积极性，是适应中国农业特点和当前农村生产力发展水平及管理水平的一种较好的经济形式。家庭联产承包责任制的实质是打破人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农业耕作模式，实现土地集体所有权与经营权的分离，确立土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式。家庭联产承包责任制是特定社会经济条件下的历史选择，该种农业生产组织形式与传统的农业生产组织方式（大集体时期）相比具有较大的进步，在改变农村经济格局的同时奠定经济发展和后续改革的基础，调动农业生产者的积极性，为中国农民脱贫起到重要作用。推动农业生产的快速发展，极大改变中国农业生产和农民生活，被邓小平同志誉为中国农村改革与发展的“第一次飞跃”。土地改革是把土地分给农民，实行类似封建社会的小农经济，本质上还是封建主义的。家庭联产承包责任制是坚持社会主义公有制前提下把土地承包给农民，农民承担一定的义务，土地所有权属于集体的，农民只有经营权使用权，本质上属于社会主义的。农村人民公社化运动是在“大跃进”中发展起来的，它的特点是“一大二公”，即规模大（一般为两千户左右）、公有化程度高。权力过分集中，基层生产单位没有自主权，生产中没有责任制，分配上实行平均主义，这极大挫伤农民的生产积极性。“大跃进”和人民公社化运动使“左倾”错误严重泛滥开来，造成国民经济比例严重失调，是导致1959年～1961年严重困难的原因。研究表明家庭联产承包责任制改革对农业生产的影响是一次性的突发效应，到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后这种制度变迁的冲击已经释放完毕。另外农业的发展和农村市场化政策的逐步实行，使得农村非农就业机会增加，劳动力加速从种植业向非农产业转移。1978-1984年中国农产品产值以不变价格计算增长42.23%，其中46.89%归功于家庭联产承包责任制取代集体耕作制度的体制改革。农村普遍实行家庭联产承包责任制后发挥集体的优越性和个人的积极性，既能适应分散经营的小规模经营，也能适应相对集中的适度规模经营，因而促进劳动生产率的提高及农村经济的全面发展，提高广大农民的生活水平。为进一步加强农业的基础地位，中国会继续长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。

（五）农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。“统分结合的双层经营体制”具体体现于集体和农户的两个经营层次，集体在经营中的作用主要在土地发包，产前、产中、产后服务等，农户则成为基本的生产经营单位。“统”和“分”是相互依存、相互促进、共同发展的关系，其中集体经济组织是双层经营的主体，承包家庭经营是双层经营的基础，离开其中任何一方，联产承包责任制就不能成立，双层经营体制就不存在。可以这样说家庭联产承包责任制，如果离开集体经济组织，离开“统”的功能的发挥，家庭承包就失去主体，家庭经营实质上就成为个体小农经济，偏离农业的社会主义方向。如果离开承包家庭的分散经营，农民的生产积极性就不能得以充分发挥，农业集体经济就失去活力，集体经济的优越性也就不能发挥。统分结合是农村合作经济组织，实施联产承包责任制后形成的一种新的财务管理体制。农业经济体制变革后各业生产实施统一经营与分散经营相结合，而以分散经营为主的管理体制。经济管理方面的财务管理既有合作经济组织统管的财务，又有承包组和承包户分散管理的财务，在实践上大量的是以分为主。制度影响：积极意义：家庭联产承包责任制改变中国农村旧的经营管理体制，使广大农民获得充分经营自主权，调动广大农民的生产经营积极性，解放和发展农村生产力。家庭联产承包责任制改变过去人民公社体制下的平均主义的分配方式，使农民的劳动与收入直接联系起来，极大提高农民的生产积极性。家庭联产承包责任制成功确立家庭经营的主导地位，实现土地所有权与经营权的分离，赋予农民对土地的经营权利，提高效率。家庭联产承包责任制促进农业生产结构的调整，也为非农产业特别是乡镇企业的发展开辟更广阔的道路。家庭联产承包责任制根本上体现农民与生产资料的直接结合的关系，而这一直接结合的特殊形式是社会主义公有制的题中应有之意。马克思认为：“不论社会生产形式如何，劳动者与生产资料始终是生产的要素，凡要进行生产，就必须使它们结合起来，实行这种结合的特殊方式和方法使社会结构区分为不同的经济时期。”在阶级社会里生产资料私有制决定劳动者与生产资料的分离，作为阶级社会最后社会形态的资本主义社会也是如此，也恰是资本主义私有制规定着的劳动者与生产资料的分离，使资本主义的生产社会性与资本主义私人占有形式之间的基本矛盾不断激化，导致一次又一次的资本主义社会的全面危机。

（六）也正是为解决资本主义的基本矛盾，马克思、恩格斯从无产阶级的利益要求和社会历史发展的必然规律出发，提出以社会主义公有制代替资本主义私有制的科学设想。恩格斯指出：“私有制必须废除，代替它的是共同使用生产工具和按共同协议来分配产品。”显然恩格斯所阐述的作为对资本主义的劳动者与生产资料分离否定的社会主义公有制就是劳动者与生产资料直接结合的公有制，家庭联产承包责任制使农民紧紧与土地直接结合在一起，家庭联产承包责任制本质上是社会主义农村公有制的实现形式。家庭联产承包责任制的实行解放中国农村的生产力，开创中国农业发展史上的第二个黄金时代，充分体现社会主义公有制的优越性，中国农业以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口。农业的发展也为国民经济的发展奠定坚实的基础，而且由于利益的内在推动使家庭承包经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，从而推动中国农业的现代化，总之党的十五届三中全会提出长期稳定农村基本政策的方针是完全正确的。经营规模小：中国自在农村推行家庭联产承包责任制以来农村社会生产力迅速发展，农村面貌发生翻天覆地的变化。但是随着市场经济在中国的深入发展，家庭联产承包责任制本身的局限性逐步显现出来。现代社会的许多生产经营活动，其收益都是与规模经济密切相关的。规模经济是假定在技术水平不变的条件下，在生产经营活动中生产要素配置同比例增加引起的超额收益增量。农业的适度规模经营是指与一定的农业生产技术相适应，在保证提高土地生产率的前提下使农户经营的耕地面积得到适度扩张，从而使从事专业化农业生产的农民取得规模经济收益，收入水平与其他行业同等劳动力的收入水平基本持平。中国家庭联产承包责任制，土地按人口平均分配，各种质量的土地均匀搭配。80年代中期平均每户所承包的土地只有8.35亩。到了90年代中期中国农户平均拥有的耕地下降到6亩，户均承包土地9—10块，有1/3的省、市人均耕地不足1亩。如此细小分散的农田结构，耕作经营十分不便，农民无法进行大规模的投入，农业技术进步的成果无法体现出来。而且由于每户的农田分散，给日常的经营管理造成很多麻烦，浪费很多人力，这一切都导致中国农业的规模经济效益根本无法显现出来。限制农民的择业自由：中国农村实行的是集体经济制度，农村的土地属于集体所有，农民对土地只有使用权，没有所有权，因此农民没有对土地的自由处置权。农民不能自由处置土地一方面限制农田的规模化经营，另一方面限制农民的生产积极性及其选择谋生方式的自由。农民经常处于自己耕种，可是收入太少，完全抛荒又有点可惜，同时怕被集体处罚或者收回，所以有很多地方出现由妇幼老弱耕种的现象。

（七）只是对较好较近的土地进行管理，把经营土地当成义务，目的只是保留对承包的土地应有的那点权利。有的农民则为保留对承包土地的权利，徘徊在留守耕地与外出择业之间。因此土地是处于半充分利用，甚至许多地方都出现大片的田地被荒芜的现象，一定程度上也限制农民的自由择业。农业生产长期高成本：在中国的农村集体经济中农田水利等基础设施的建设是靠集体组织来进行的，因为一方面农户个体能力有限，无力单独进行大规模的基础设施建设；另一方面农村基础设施属于公共产品，在公有制下由私人建设不符合经济学原理。但是由于实行家庭联产承包责任制，对农村中诸如农田水利基础设施建设、道路建设等公共产品的建设起到阻碍甚至破坏的作用不可忽视。如一条水渠自上而下，水渠的产权归集体所有，具体为能够从该水渠中得到灌溉利益的农户共同所有，产权主体不具体。因此处于上游田块的农户为自身的利益最大化，往往会破坏水渠的规划设计，私自破渠灌溉（公地悲剧），从而造成对农村中公共产品的破坏。另一方面对于农村中需要修建的上述等公共产品，却因占用土地的问题难以解决或解决的成本过高而无法实施。农村中的公共产品长期建设不足，甚至已建的公共产品遭到破坏，直接导致农业生产长期的高成本。不利于农业科技提高：现代农业的发展及农业的现代化离开农业科学技术的进步是寸步难行的，在农业发达国家中其农业的发展大都充分考虑科技成果在农业中的推广，它们充分利用新的科学技术，发展农村的灌溉事业，普及机械化，推广生物技术和改进耕作方法，使其农业生产率大幅度提高。中国由于是家庭分散经营，每家每户分得的土地极其有限，每户的总产量不高，在当前的农产品购销政策下主要农产品比较收益低。因此农民一方面是缺乏积累和扩大再生产的能力，难以进行更大更多的技术改造；另一方面中国农民也缺乏提高农业科技水平的动力。因为每家每户土地有限，只要靠部分劳动力或劳动时间就可以耕种，不需要普遍使用机器等新技术，也不便普遍采用机械化耕种，因为小块土地分割阻碍机械化的推广。增加农业生产的管理成本：实行家庭联产承包责任制，农户有对自己生产活动的自由安排权，同一地区农作物在耕作时间上虽总体上一致，但也有前后的差别。而恰是这种前后的差别就会导致农作物的生产、管理成本增加，如在农作物病虫害防治方面由于有的病虫害具有扩散性和流动性，先耕种的田块可能先发生，也首先进行防治。但先发生病虫害的可能已感染后耕种的田块，后发病虫害的又会继续感染已经防治过的田块，所以只有继续且加大防治，直到农作物成熟。

（八）这样反复多次，导致生产的成本增加，也导致农产品农药残留高，品质下降，相对收入减少。另外实行家庭联产承包责任制，许多地方为了做到平等，分配土地实行“远、近插花”，“好、中、差搭配”，土地碎化分散。而且因为经营权到户，农户经营权不受外来干涉，每个农户中随着儿女长大分居，同时也要对本户经营的土地经营权进行分配，因此土地进一步碎化。农民在这样细小的土地上耕作，必然增加许多时间成本，从而导致总成本的增加。制约农民靠经营提高收入：土地使用权没有一定的法律规范，土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段都没有明确的法律规定。家庭联产承包责任制推行以来，土地使用权长期作为一种政策规定在运行，而不是作为一种法律规定在操作。地方政府部门随意调整农民承包的土地，缩短承包期限，中止承包合同，收回农户承包地高价发包，非法征用农地等侵害农民土地使用权的事件时有发生。农民对土地占有和使用不稳定，导致农民缺乏对土地进行长期投资的热情，土地经营短期化行为不可避免，土地资源处于掠夺式经营中。这种缺乏投资的土地必然导致农业产业化经营的生产条件无法改善，科技含量低，农业生产力无法提高，农民收入增长缓慢。专业化程度低：市场化是农业产业化经营的基本特征之一，但家庭联产承包责任制所推行的土地经营分散化，难以协调农户在商品生产经营中的利益矛盾，难以克服分散农户在商品生产中的盲目性，经常会出现“跟风农业”现象。风一来，农户盲目跟进，生产供大于求，价格下跌，产品难销。力不从心的分散农户经营个体得不到市场上供求的准确信息，使农业生产经营经常处于一种不稳定的震荡之中。同时家庭经营的规模过小，专业化程度低，使农民也没有多少产品进入市场。即使进入市场的农产品，交易方式也是分散成交，加大市场交易的成本。生产关系一定要适应生产力发展的要求，有什么样的生产力就必然有与之相适应的生产关系。生产力的发展是一个渐进的过程，生产关系却具有相对的稳定性。生产力发展到原有的生产关系阻碍其发展的时候，这就要求对生产关系进行调整。然而需要调整生产关系时的生产力的标志又是很难确定的，只能从一些经济现象来进行判断。在现阶段中就农村而言就是随着中国农业生产力的进一步发展，传统的土地制度的正效应已渐减弱，农村中已自发出现土地流转等现象，说明现行单纯以实物为主的家庭联产承包责任制的土地制度已不再完全适合农村生产力发展的需要，应当进行农村土地制度创新。中国现行的农地制度存在的问题已引起社会各界的关注，从各个方面提出许多创新思路，有学者认为以股份制形式实现土地集体所有权的方式不失为中国土地使用制度变革的一种有效形式。

（九）坚持土地集体所有，有利于土地资源的合理配置，有利于兼顾土地开发利用的社会目标、集体目标和农民家庭目标，有利于创造良好的农业生态环境，因此人们坚持农村土地集体所有制不动摇是符合中国农村经济发展实际的。而“土地股份制”是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，把土地分解为价值资产和实体资产，进而把土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权。在“二权分离”的基础上形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度，它是完善现行的家庭联产承包责任制的一种有效形式。土地股份合作制是在明确农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包权，放活土地使用权的基础上，把股份制引入农业生产领域。以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，以土地使用权作股，变以人划地的集体所有为社区农户的股份共有，再经过公开竞争投包经营的一种土地制度。它仍是以家庭为基本生产经营单位，并体现家庭承包责任制的地权均等原则，只是把实物形态的土地均包转变为价值形态的土地均包，把家庭承包制的分配方式和股份分红结合起来，显然土地股份合作制是在保留家庭联产承包责任制的基本内核的基础上进行的制度创新，这种思路在制度路径依赖、变迁成本以及实施效果等方面具有明显的优势。土地股份合作制可有效扫除土地集中的基本障碍，土地实物由社区集体组织掌握，统一发包，社区成员只能凭借土地承包股权而取得股酬，但无权控制土地实物。土地承包权的股份化有助于土地流转机制的建立。因为土地承包权股份化后农民转让的只是土地的经营权，这样就维护农民的既得利益（承包权通过监督权和收益权体现出来），从而有利于土地流转机制的建立。通过股份合作制实现的土地规模经营不是对家庭联产承包责任制的否定，而是以家庭联产承包责任制为基础，保留家庭经营的内核。首先通过股份合作制实现土地规模经营的改革是对两权分离进行新的发展，农户保留原有土地承包权，以股份形式表现出来，并据此参与分红，而把土地经营权交给股份合作企业，从而扩大土地经营的规模。其次通过股份合作制实现土地规模经营的改革，保留家庭经营的内核，顺应中国农业经营形式的发展趋势。再次通过股份合作制实现土地规模经营的改革，实行按股份分配，没有否定家庭联产承包制的分配方式。通过股份合作制实现的土地规模经营，仍然坚持地权均等的原则。通过股份合作制实现的土地规模经营，仍然坚持地权均等的原则。它把原承包户的承包权股份化，使他对土地的承包由原来的实物形态转化为价值形态。他的土地承包权继续保留下来，其权利大小与他原先承包的土地数量一致，完全符合均等原则。土地经营权则从承包权中分离出来，交给股份合作企业支配，实现有效地流转，有利于土地的集中，进而促进规模经营的发展。

农村集体经济

（一）所谓农村集体经济是指与社会主义市场经济体制相适应，实行基本生产资料和资产的共同所有和按份所有，农民根据一定区域与产业按照自愿互利原则组织起来，在生产和流通环节实行某种程度的合作。组织内实行民主管理，组织外采用市场化运作，实现统一经营与承包经营的有机结合。所得收益实行按劳分配与按要素分配相结合，在集体财产保值增值中实现集体成员利益共享的公有制经济。传统的农村集体经济概念的形成主要是从1953年至改革开放前，1950年至1952年农村土地改革的完成标志着农村废除封建土地所有制，建立农民土地所有制，极大地释放农民的生产积极性，农村经济与生产力都得到恢复和发展。但传统小农有它自身的局限性和落后性，正如马克思在《资本论》中指出的：“小农这种生产方式是以土地及其他生产资料的分散为前提的，它既排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥社会对自然的统治和支配，排斥社会生产力的自由发展。”而且农民的土地所有制也与中国社会主义性质不符，因此从1953年开始中国开始对农业的社会主义改造，也由此拉开中国对农村集体经济探索的序幕。经过互助组、初级社、高级社的发展，到1956年底基本上完成对农业的社会主义改造，实现土地等主要生产资料的私有制向集体所有制的过渡，集体统一经营，社员个人消费品实现按劳分配。1958年以“一大二公、政经合一”为特征的人民公社成立，废除一切私有财产，原属于高级社的生产资料无偿归公社所有，在公社范围内统一生产、统一核算、统一分配，后经调整改为“三级所有、队为基础”的经济管理体制，但仍存在着管理过分集中、经营方式单一及分配上的平均主义等问题。1978年家庭承包经营责任制的推行打破人民公社时期集体所有、高度集中统一经营的农业生产经营方式，土地等主要生产资料的所有权与使用权相分离，形成集体统一经营与家庭分散经营相结合的双层经营体制。取消平均主义的分配方式，实行“交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”分配制度，从而扩大农民的经营自主权，释放农民的生产积极性。在家庭联产承包责任制基础上一些农民顺应市场经济的发展，在农村社区或突破社区界限，自发成立农民专业合作社以及股份制、股份合作制等多种形式的经济组织，提高组织化程度和收入水平。改革开放30多年来农村生产力的发展和城镇化水平的提高，使农村集体经济的发展具备现实可能性：发展村级集体经济的组织基础依然存在：在土地集体所有制基础上一些农村在行政村（原生产大队）或自然村（原生产队）的社区范围内成立村级集体经济组织，中国存在200多万个农村集体经济组织，也有一些农村没有成立集体经济组织，村民委员会与村党支部实际上履行着部分集体经济组织的职能。

（二）在农村改革的过程中村委会和村党支部一直发挥着集体经济组织的部分功能，如对集体土地进行发包、收取集体提留（农村税费改革后这项职能已不存在）、为家庭分散经营提供产前产中产后服务以及进行集体积累等经济活动。这一农业集体化的制度成果绝不是农村改革和发展的羁绊，而是今后发展村级集体经济、壮大集体经济实力的组织基础。农村的改革和发展不是要改革掉这些集体经济组织，而是通过改革使其不断发展壮大，只有这样农村改革和发展才能向着邓小平所讲的高水平、集体化方向不断前进。工业化发展为发展农村集体经济提供物质基础：改革开放30多年来中国工业化所取得的成就是有目共睹的，工业化的不断发展不仅为中国农业现代化提供必不可少的物质准备，而且为中国农村集体经济发展奠定物质基础。工业化带动城镇化进程，转移大量农村人口到城镇就业，农业剩余劳动力的减少为农业的适度规模经营创造条件。而农业适度规模经营既可以是通过土地承包经营权流转促成的土地承包大户来实现，也可以通过土地承包经营向集体经济组织集中来实现。工业化促进农业机械化，机械化水平的提高为实现农业集约化、集体化创造基本物质条件，工业化为农业改革和发展提供必要的资金。农村改革和发展培养和造就一批现代农民：农村改革30多年来尽管在城镇化的进程中农村人才大量流向大中城市，但农村改革和发展的实践造就一批立足农村、发展农村的现代农民。这是因为一方面随着农村商品经济的发展，广大农民逐步改变原有的自给自足为主的小农经济意识，在市场经济中锻炼和提升商品经济意识和市场竞争能力；另一方面随着农村教育和农民培训的发展，广大农民的科学文化素质也有了很大提高，当前已有近70%的农民具备中等教育文化程度。此外国家还采取农民专业技术培训、加强农业行政管理人才队伍建设、派遣大学生村官等有效措施，为农业和农村发展提供智力支持，现代农民的形成为农村集体经济的发展壮大储备人力资源和智力支持。广大农民具有发展集体经济的强烈愿望：在当前中国农村经济体制下全体村民作为村集体经济组织成员，农村社区集体经济组织的发展与村民生活水平的提高存在水涨船高的对应关系。一般说来集体富，村民富；集体穷，村民穷；集体空，民心散。这一点无论是从集体经济实力雄厚的村，还是集体经济脆弱的村都能得到印证。集体经济的发展不仅意味着村民负担的减轻、收入的增加，在更大程度上意味着村民福利的改善，因此广大农民具有发展壮大村级集体经济的愿望。

（三）不过明显的一点是无论是广大农民的心愿，还是现实发展都清楚地表明广大农民不再需要过去那种“一大二公”、“一平二调”、“归大堆”的集体经济，而是要求在充分尊重农民意愿的基础上通过多种形式使村级集体经济不断发展壮大。虽然从中央到地方对农村集体经济的支持力度空前强大，而且各地农村集体经济发展势头迅猛，创新模式层出不穷。但是从总体来看农村集体经济发展还仅是处于启动和设想阶段，组织和运行模式尚不成熟，各地农民对农村集体经济发展存在不同程度的误区和疑虑，一些能够支撑农村集体经济发展的市场要素、体制要素、观念要素等还远未具备。同时村级集体经济组织由于涉及的利益面极其广泛，协调难度大，单靠市场调节难以解决。再加上其兼具农村社会保障和提供公共品的重大责任意义重大，因此村级集体经济组织在发展方面面临很大的挑战。主要障碍：村级集体经济组织负责人与村干部在人事上重叠，村干部发展村级集体经济的动力与激励普遍不足：村级集体组织由于涉及到全村的利益，负责人往往需要拥有一定的号召力和公权利，因此村干部自然而然的就成了很多村级集体经济组织的负责人。但是由于村干部体系是中国村民自治体系，游离于国家公务员体系之外，村干部往往没有政绩压力和升迁激励，因此从职位升迁方面来看村干部没有动力发展村级集体经济。另外由于现在村级集体经济组织的利润分配制度仍不完善，对于作为组织负责人的村干部来说往往只有因其从事行政工作而获得的固定工资，而对其经营和管理集体经济组织方面却没有给予报酬，因此对村干部来讲也不存在物质激励去发展村级集体经济。约束不足，村干部在发展农村集体经济过程中对集体资产的处置等自由裁量权较大，缺乏严格的约束与规范化监督：中国村干部体系位于国家行政管理体系的末端，因此缺乏对于村干部的考核和评价制度，没有自上而下的约束和监管体系。而作为全村共有的集体资产，其具有的公共品的非排他性和不可分割性，这意味着个人来维护其享有公共品的权利的成本极高，所以个体村民不愿意也没能力去监督集体资产的处置和经营情况。这种上无约束、下无监督的状况就造成村干部在发展村级集体经济的过程中对集体资产的处置具有极大的自由，而这种自由也往往会导致村干部对集体资产处置的轻忽，从而导致村民集体利益的损失。受村干部任期影响，村级集体经济组织在运营中往往出现短期化现象，集体经济组织负责人的机会主义行为比较显著：由于村干部的任期较短，每一届村委会的任期只有三年，这种负责人上的频繁更迭也就造成村级经济组织运营的方针政策和目标变动频繁，短期化现象严重。

（四）除此之外由于对村级集体经济组织的经营缺乏长效追责机制，因此对集体经济的负责人往往存在机会主义的激励，促使他们只顾眼前利益，只顾自身利益，忽视村级集体经济的长期发展。村级集体经济组织在经营管理上专业化程度不足，人力资源缺乏，没有形成完善的农村集体经济经理人市场：由于目前绝大部分村级集体组织的负责人都是由村干部兼任，而村干部的选拔制度重视的是其行政管理能力，而集体经济组织要求的是其市场化的经营运作能力，这种选拔机制和实际需求的错位就导致村级集体经济组织在实际运营中专业化程度往往不足。除此之外由于农村集体经济正处于起步阶段，经理人市场还未形成，再加上村级集体经济组织的特殊情况，外部人员很难快速融入其中，因此在经营管理方面村级集体经济组织也缺乏有效的人力资源供给。由于现代农村人口流动性的增强，“成员权”的界定对村级集体经济收益分配的公平性有很大的影响：“成员权”的界定意味着村民是否有权利参与农村集体经济收益的分配，随着交通和信息技术的发展以及城镇化道路的持续推进，现代农村的人口流动比以往任何时候都要活跃，这就导致“离开本村去往其他地方居住的村民是否仍属于本村成员”以及“原本生活于其他地方，但是现今落户于本村居住的村民是否属于本村成员”这两个问题的产生，如何正确看待和处理这两个问题是保障村级集体经济收益分配的公平的根本所在。村级集体经济组织的经营往往受到村委会其他事务的干扰，承担很多不该承担的村庄运行成本，影响村级集体经济组织的运行效率：由于目前村级集体经济的正常运营和村委会有着千丝万缕的联系，再加上村财政收入的长期不足，在日常的经营活动中村干部经常会将村集体经济的收益拿来补贴村委会的行政开销，村集体经济组织沦为村委会的“提款机”，严重影响村级集体经济组织的运行效率和进一步发展。农村集体成员的集体观念淡薄，导致村级集体经济在发展时往往遭遇思想上的阻力，增加其运行成本：由于长期以来受到承包制的生产方式以及各级干部开展农村农业工作上过分注重“分”的思想的影响，村民生产和生活上逐渐脱离集体思维，集体观念淡薄。这就造成在村级集体经济组织的日常运营过程中，村民往往重视个人利益而忽视集体利益，享受集体权利而不愿承担集体义务。再加上人民公社时期的失败教训，很多村民并不看好集体经济，对参与集体经济怀有疑虑，这就造成村级集体经济在发展和推进过程中往往会遇到很大的阻力。当前的财政政策、土地流转与土地股份合作的相关政策与法律制度还不完备，阻碍村级集体经济的发展壮大：自从中国实行承包制以来包产到户，所有土地和农业资源绝大部分都已分配给个人，留存集体的资产非常稀少，因此建立完善的土地流转和产权定价制度来充实集体资产十分重要。

（五）另外长久以来村级集体经济组织的法人地位在法律上得不到确认，许多扶持资金都分配给合作社以及家庭农场等相对具体和稳定的集体和个人，而真正急需财政支持、充实集体资产的村级集体经济组织去没有得到实惠。村级集体经济组织由于先天就缺乏资产积累，后天又没有资金支持，因此在生存和发展方面困难重重。农村集体经济须秉持新发展理念，抓住以下重点实现高质量发展：能人领办农村新型集体经济：乡村能人领办集体经济，不仅能聚集资源实现创新，而且还能在金融资本短缺的农村深度整合乡村社会资本实现资本积聚。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》指出：“要把乡村人力资本开发放在首要位置，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业。”近年来农民专业合作社的兴起培育一批乡村能人，部分城市农民工返乡也成为创业能人。以差异化战略构筑错位竞争优势：在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接过程中部分集体经济已不同程度出现产业同构与同质化竞争现象，在农村集体经济商流、物流与城市园区经济相比不具有比较优势的前提下必须强调差异化发展战略，实现新产品的差异化、新生产方法的差异化、新市场的差异化、新资源的差异化、新产业组织的差异化。差异化发展的重点其一是突出绿色生态优势，实施基于原产地可追溯和质量标识的产品差异化战略；其二是培育知识产权和品牌优势的差异化；其三是数字化和产业组织模式的差异化。与县域经济协同发展提升区位优势：集体经济与县域经济协同发展能增强集体经济的产业融合度、产业链长度、新兴产业带动度和要素整合度，是打破城乡分割、加速城乡融合的有效路径，诸如“社社联合”、“龙头企业+合作社”、“集体经济向二、三产业融合的县域经济协同发展模式”必须在今后县域经济发展的总量和质量方面都有所体现。实现治理机制创新：在集体经济的市场化进程中依然要充分挖掘和发挥集体所有制下统分结合治理模式的各自优势，微观治理要强调“分”，这是市场竞争的内在要求；宏观治理要强调“统”，强化农村基层党组织的监管。集体组织作为所有权代理人须保证资产增值，通过集体公积金、公益金等形式实现集体组织的收益分配权。集体经济的治理路径就是责、权、利明晰，集体资产增值与收益分配实现动态平衡。而高效的集体经济治理也有助于集体经济强化外部市场分工，实现多渠道、多类型、多元化发展。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国宪法确立的农村集体经济组织的经营体制，长期稳定和不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村的基本政策。

（六）“双层经营”包含两个经营层次：一是家庭分散经营层次；二是集体统一经营层次。二十多年来的农村改革的实践证明实行家庭承包经营符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，充分调动亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展农村生产力。实现中国农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，使广大农民的生活从温饱迈向小康。所谓双层经营体制是指中国农村实行联产承包制以后形成的家庭分散经营和集体统一经营相结合的经营形式，按照这一经营形式时集体经济组织在实行联产承包、生产经营以及建立家庭承包经营这个层次的同时还对一些不适合农户承包经营或农户不愿承包经营的生产项目和经济活动，诸如某些大型农机具的管理使用；大规模的农田基本建设活动；植保、防疫、制种、配种以及各种产前、产后的农业社会化服务；某些工副业生产等。这些由集体统一经营和统一管理，从而建立起一个统一经营层次。由于这种经营体制具有两个不同的经营层次，所以称之为双层经营体制。在中国广大农村中以家庭为单位实行分散经营适应现阶段农业生产力水平较低的状况，有利于克服长期存在的管理过分集中、经营方式过分单一以及吃“大锅饭”的弊端，有利于扩大农民的经营自主权，调动农民的积极性。但是分散经营难以实现机械化耕作，抗御自然灾害能力较低，而集体经营能够完成一家一户难以承担的生产活动。分散经营与统一经营相结合的双层经营责任制可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，取得更大的经济效益。党的十一届三中全会以来中国农村经营体制发生根本性变化，集中到一点就是由高度集中统一的集体单一经营转变为家庭和集体统分结合的双层经营，作为中国农村集体经济的一项基本制度已经确立起来。稳定家庭承包经营是社会主义初级阶段的必然选择，家庭联产承包责任制符合现阶段中国农村生产力水平和发展要求，显示巨大的优越性和旺盛的生命力。正是这种经营形式的确立使长期被压抑的生产力得以释放，促成农村经济恢复性超高速增长，进而形成发展商品生产的大潮。家庭经营既保持它固有的优点，同时又在商品经济发展过程中与社会化服务组织日渐结合，开始出现专业化的萌芽，正摆脱落后技术、陈旧观念的束缚，展示广阔的发展前景。家庭经营在农村经济向商品化、现代化转变的大背景下已经超越土地承包经营，超越原来的集体经济，超越行政界限。农民为了克服分散经营的局限，有效地抵御自然的和社会的双重风险，要求加强社会化服务。正是适应这种需要，超越地域性集体经济组织的专业性、综合性服务组织、多种形式的合作与联合开始在农村涌现出来。

（七）这些新型服务组织有流通领域的各国营公司、供销社和新组建的各专业公司与农户的联合；有国家设在农村的技术推广单位和农垦企业与农户的联合（场、站带户）；有农村能人兴办的上联市场、下联农户的中间组织；有以农村专业户为主体的各种专业协会和专业公司等等。这些组织与农户之间大都以书面契约或口头协议规定相互的权、责、利关系，体现户为基础，统分结合的双层经营特点。这些组织的出现对于拓宽农村经济的开发领域，促进农工商衔接，提高商品生产的组织程度显示巨大的力量。以家庭联产承包为起点的农村改革进行近35年，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，作为农村基本经营制度该如何进行与时俱进的完善和创新已成为又好又快推进农业现代化的一个关键问题。各地在推进农业现代化实践探索中既取得显著的成绩，也存在着不少问题，特别是对长期稳定农村基本经营制度与加快转变农业发展方式、创新农业经营体制机制的相互关系上有不少理论和实践上的偏差，这在一定程度上影响着中央精神的全面贯彻落实和现代农业建设。在农业市场化、国际化和现代化的新背景下如何解决小农户的家庭经营与大市场的矛盾，既发挥家庭经营的优越性，又使之符合现代农业的发展要求，农户家庭经营能不能成为现代农业的经营主体？如何成为现代农业的经营主体？如何使农业具有竞争力，如何使农业劳动者能够致富？如何确保农产品的质量安全？等这些问题的解决都有赖于农村基本经营制度的完善与创新。人们认为走中国特色农业现代化道路必须把全面推进农业经营体制创新作为加快农业发展方式转变的首要任务，其核心是要正确处理好稳定农村基本经营制度与创新农业经营体制的关系，必须按照邓小平同志关于农业“两个飞跃”的论断和十七届三中全会关于农业经营体制“两个转变”的要求，以扬弃的哲学思想和集成创新的改革思路对农业双层经营、农业产业化经营、农民专业合作经营和农业社会化服务进行优化重组和扬利抑弊。在坚持农业家庭承包经营这一农村基本经营制度长久不变的基础上加快推进农业双层经营体制的创新，构建集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。政策建议：农村基本经营制度是在实践中不断创新和完善的：回顾三十多年的改革历程，农村基本经营制度和农业生产经营方式并非一成不变，而是在不断地创新和完善的。为适应农村经济社会发展的新变化、农业生产力发展的新要求，中央坚持尊重农民的首创精神和党的群众路线，及时总结农村基层的新创造，顺势而为，大胆创新。连续实施延长家庭承包期、推动农业产业化经营、加快农民专业合作社的发展和完善农业社会化服务体系等一系列重大政策举措，不断地完善农村基本经营制度。

（八）坚持延长农地承包期，稳定家庭联产承包经营。党的十一届三中全会以来以实行家庭联产承包责任制为开端的农村改革，废除人民公社体制，建立以家庭承包经营为基础，集体统一服务相结合的农业双层经营体制。一方面把农户家庭确立为农业生产的基本经营单位，赋予农户家庭生产经营自主权和独立的市场主体地位；另一方面实现村社集体经济形式和职能的转换，从农业生产和分配的主体转变为统一服务的提供者。农业基本经营制度的改革革除生产大呼隆、分配大锅饭、财产大合并的弊病，极大地激发农民的生产积极性，解放和发展农业生产力，直接带来中国农业的持续快速发展。在这期间中央针对农民担心家庭承包期短，害怕政策多变的问题，相继开展两轮农村土地延包工作，制订颁布《农村土地承包法》，把承包期限从15年不变延长到30年不变，并在十七届三中全会决定中确定为长久不变。同时针对劳动力转移和农户转产转业日益增多的情况，出台允许土地承包经营权自愿、依法、有偿流转，促进农业适度规模经营的政策，并在《农村土地承包法》中做了明确规定，使这一基本经营制度适应农业现代化发展的要求。产业化经营迅速兴起有力推进农业市场化，农业产业化经营起源于20世纪90年代初山东潍坊的市场化改革与发展实践，当时是为了解决农业双层经营体制中村级集体统一经营服务能力薄弱而出现的创新实践。其目的是要由产业化龙头企业来承担农户家庭经营产前和产后服务，解决分散的小农户与大市场之间的矛盾，提高农业的产业效益和市场化发展水平。1993年农业产业化经营首次出现在当地政府文件中，1995年得到中央肯定，农业产业化发展经验在全国迅速推广，“龙头企业+农户”的农业产业化经营模式成为带领农户进入市场的主要形式。龙头企业也成为国家政策扶持发展的重点对象，并较好地发挥小农户与大市场之间桥梁的作用，也促进农产品加工业的快速发展。而在龙头企业与农户如何建立紧密的利益连结机制问题上各地虽都进行探索，却始终没有找到特别有效的解决办法。专业合作社蓬勃发展，提高农民组织化水平。20世纪90年代以来随着农业市场化、专业化和产业化的发展，针对龙头企业与农户之间存在的利益关系不紧密、权利不对称等问题时一些地方的农业专业大户开始以组建农民专业合作社的形式联合进行生产、加工和流通，成为提高农民组织化水平和产业化水平的一条新路径。2005年浙江率先制定中国第一个农民专业合作组织的地方法规《浙江省农民专业合作社条例》，中央给予充分肯定。2007年《农民专业合作社法》正式实施，全国农民专业合作社发展走上规范化、法制化的轨道。截至2012年底全国经工商注册登记的农民专业合作社已经达到52.17万家，入社农户4100万户，占全国农户总数的16.4%。农民合作组织在增强农村经营体制的活力，推动农业现代化发展中发挥着日益重要的作用。

（九）从总体上看农村改革35年以来以家庭经营为基础的农村基本经营制度的总体政策制度是基本稳定的，而具体的形式又是在实践中不断创新发展的，正是这种与时俱进的实践创新和中央政策的及时调整完善才使得农村基本经营制度显示出持续的活力和稳定性，体现在创新中稳定、在稳定中创新的辩证规律。全面认识农业生产经营体制面临的问题与挑战：当前农业生产经营体制还存在着许多与现代农业发展不相适应的问题，面临着严峻的挑战，具体需要从农户家庭经营、村社集体经营、产业化龙头企业和农民专业合作社等四个层次各自存在的问题与缺陷来深入分析。从农户家庭经营层次来看既存在着必须长期稳定家庭经营在农业生产中主体地位的问题，又存在着如何尽快改变农业家庭经营副业化、规模细小化、劳力老龄化、经营粗放化和提高农业劳动生产率等问题。由于农村劳动力向二三产业的大规模转移是以青壮年劳动力的离农为主要特征的，带有明显的自发性、盲动性和不彻底性。中国虽然已经转移出2亿多的农民工，但没有完全市民化，导致土地流转率很低（全国仅10%左右），农地承包户至今还有2亿多。这种数量庞大、规模细小、年龄老化的家庭经营与现代农业发展的要求很不适应，在提高农业劳动生产率和农业经济效益方面难以有大作为，是农产品产销大起大落和价格频繁波动以及农产品质量安全难以控制的基础性原因，这也导致在社会上出现家庭经营难以成为现代农业经营主体的观点。于是出现有的地方政府鼓励工商企业、社会资本大规模圈地，搞公司化大农业的倾向，诱发家庭经营的“主体”危机。从村社集体经营层次来看既存在着村社集体统一经营功能弱化，远远不能满足农户家庭经营对农业社会化服务和产业化经营需求的问题，也存在着集体经济实力不强、功能不全、开放度不够，难以增强对现代农业的服务功能和难以提供农业产业化经营服务的严重缺陷。从总体上来看浙江的村集体经济发展在全国还是比较好的，有一批像花园村、滕头村、航民村等集体经济的强村和社会主义新农村建设示范村。但不少地方特别是欠发展山区由于长期以来各地在农业双层经营体制上强调发挥家庭经营的积极性比较多，对加强村集体的农业统一服务和发展壮大集体经济重视不够。全国只有村民委员会组织法，没有村经济合作社法，统一经营层次的法律保障缺失，村社集体经济组织建设流于形式，或者干脆没有。这使得很多地方农业双层经营变成单层经营，集体统一服务的功能不断退化，这也是农村小型农田水利建设工程失修的重要原因。

（十）再加上村社集体所有的土地资源没有平等的用益物权，使得原有的乡村集体企业都转为个私经济、民营企业，没有集体的股份。集体经济的经营日趋萎缩，导致村社集体经济统一服务功能弱化和农业生产组织的松散化等严峻的问题。不少地方的村级集体统一服务已有名无实，有些地方的村集体组织或村委会的服务功能缺失。但一些地方少数村干部却以集体土地所有权名义私下操纵土地的出让、征用和交易，损害农民群众的利益，引发群体性事件。从农业产业化经营层次来看现有的农业产业化经营大多数是以企业主导的农业龙头企业与基地农户建立产销协作关系的形式出现的，这些以工商资本为主的农业龙头企业既发挥着为分散的农户家庭经营提供产前、产中、产后服务，提高农产品加工、流通水平的重要作用，同时也存在着与农户的利益结合不紧密，与农户之间还是简单的农产品买卖关系，企业资本强势和生产农户弱势的突出问题。弱势的农户很难分享农产品加工流通的增值收益，农民生产农产品低效益的问题没有从根本上解决，当时设想的通过农业产业化解决小农户与大市场的连接问题和让农民共享农产品加工增值收益的目标没有完全实现。这表明企业主导的产业化经营既有明显作用，也存在重大缺陷。而也发现发达国家农业产业化经营的龙头企业绝大多数都是由农民合作社投资兴办的，诸如美国、澳大利亚、新西兰等国的奶制品加工企业大多是由奶农组建的合作社投资兴办的，形成生产、加工、营销的全产业链的产权共占、利益共享、风险共担的机制，从机制上确保农业生产者能分享加工增值利润，也确保农产品和食品的质量安全，可见中国这种企业主导的产业化经营必须加以改进和完善。从农民专业合作服务层次来看农民专业合作社既有直接代表农民利益，与农民利益结合紧密，加工流通增值全部归农民全体社员共享的众多优点，但也存在着经济实力弱小、服务能力不强、合作机制不够规范等缺陷。《农民专业合作社法》实施以来农民专业合作社得到迅猛发展，表明它是适应农业生产力发展要求的，也是顺应农民组织化发展趋势的，因而显示出强大的生命力。但由于还处于发展的初级阶段，组建合作社的农民生产规模小，专业化程度不高，资金投入能力有限，使得合作社的生产服务功能特别是加工营销和资金融通等合作功能比较弱。也有许多合作社从组织机制上看缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段，在农业服务上显得力不从心，还难以承担起引导和带领农民走向国内外大市场的重任。国家对合作社的扶持政策还有待加强，这表明合作社发展前景远大，但也必须进行改革和完善。

（十一）加快构建新型农业双层经营体制的战略构想：根据上述对中国农业生产经营体制的四个层次的利弊分析，可以发现农业生产经营体制的改革创新必须按照博采众长、集成创新的思路，对四个层次的生产经营服务主体进行优化重组，创造出一种既能保证农户家庭经营在农业生产中的主体地位和基础地位，又能使农户家庭经营适应市场化、国际化、产业化、标准化的现代农业发展要求的农业生产经营体制。在中国已处于加快现代农业建设的新形势下加快推进农业生产经营方式的转变和农业经营体制的创新已成为建设现代农业一项十分紧迫的任务，也是探索中国特色农业现代化道路的一项重大课题。稳定完善农村基本经营制度，创新农业生产经营方式，总体上要按照“生产关系必须适应生产力发展要求”这一马克思主义的经典原理。根据变化的农村经济社会形势，不失时机、与时俱进地推进农业经营体制的再创新，其核心是要正确处理好稳定农村基本经营制度与转变农业生产经营方式的关系。按照邓小平同志农业“两个飞跃”的论断和十七届三中全会农业经营体制“两个转变”的要求，在保持农业家庭承包经营制度长久不变的基础上加快推进农业双层经营体制、农业产业化经营机制和农民专业合作机制的集成创新，形成集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。总结各地在发展现代农业中的实践探索，农业生产经营体制的再创新要以科学扬弃的哲学思想，集成创新的改革思路和多元杂交的方法路径，从整体上对农业双层经营体制、农业产业化经营和农民专业合作社的发展进行系统整合重组。这种农业生产经营体制的集成创新既要促进小规模的传统家庭经营朝着适度规模的现代家庭经营转变，又要全面发展农户联合合作与产业化经营，形成村社集体统一服务、农民专业合作服务、产业化经营服务和社会化组织服务有机融合的多元化、多层次、多形式经营服务体系。具体来说要在两个方面取得新突破，在家庭经营层次上尽快改变家庭经营数量庞大、规模狭小以及兼业化、副业化和老龄化现象严重的状况，形成家庭经营有序地朝着专业化、规模化和集约化经营的方向转变的机制，在统一经营服务层次上尽快改变集体统一经营有名无实、产业化经营利益纠结、农民专业合作经营势单力薄的状况。通过对三个层次服务主体进行优化重组和集成创新，形成农业服务经营层次有序地朝着兼有集体统一经营、产业化经营和农民专业合作经营的多重优点的农业产业化合作服务经营的方向转变的机制，从而构建起以集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

（十二）在这一新型双层经营体制中集约化家庭生产经营就是要致力于克服原有农业双层经营体制中家庭经营数量庞大、规模细小、生产粗放的缺陷，产业化合作服务经营就是要致力于克服原有集体统一经营服务乏力、产业化经营利益矛盾突出、农民专业合作社弱小单薄的缺陷，把统一经营层次中的村集体基础服务、产业化经营服务、专业合作服务和农业社会化服务等的优点加以叠加。从而切实解决小农户与大市场难以有效对接的根本问题，有效提升农业产业化和农民组织化水平，实现农业生产经营方式的根本转变、形成满足现代农业发展要求、与中国特色农业现代化相适应的新型农业双层经营体制，这一改革构想完全符合邓小平同志关于农业要有“两个飞跃”的论断。党的十七届三中全会根据农村改革三十周年后的新形势作出关于中国已进入加快改造传统农业、建设中国特色农业现代化的关键时刻的重要判断，并提出要推进农业经营体制机制创新、加快农业经营方式转变的要求。强调家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这一“两个转变”的战略思路与“两个飞跃”的战略思想是一脉相承的，这一农业生产经营体制的集成创新，具体来说要把握四个关键环节：一是对农户家庭经营这一基础层次进行完善和创新：首先要明确新型农业双层经营体制中的农户家庭经营，在农业生产经营体制里依旧居于主体地位和基础地位，应坚持把农户家庭经营作为现代农业的生产经营主体形式，落实好土地家庭承包长久不变的政策，并且要赋予农户家庭承包经营土地以长久不变的经营使用权和完整的用益物权。其次要加快提高农户家庭经营的专业化、规模化、集约化水平，按照“四化同步”推进的战略要求，抓住城市化进程加速和农民工市民化的机遇。因势利导地加快承包农地的经营权“自愿、依法、有偿”的流转，促进务工经商农民的承包地优先向农业专业大户、家庭农场集中，从而加快实现从小规模的粗放型家庭经营向适度规模的集约化家庭经营转变，使专业化、集约化生产的专业大户和家庭农场成为现代农业的经营主体和新型农业双层经营体制的基础层次。也就是说在总体上必须致力于减少中国农户家庭经营的数量，提高农户家庭经营的质量，让更少的农户家庭来经营更多的土地，使家庭经营能够适应现代农业的发展要求，实现从传统家庭经营向现代家庭经营的转型升级。这种转型是必须要进行的，如果没有这一基础性的转型，那么产业化合作服务经营也很难达到理想的状态。二是对统一服务经营层次进行集成创新：就是要构建既有农业产业化、经营社会化服务功能，又有合作制、利益共享机制和主体多元化的新型产业化合作服务经营层次。

（十三）首先要打破统一经营就是单一的村集体统一服务的旧观念，树立新的统一服务观，明确统一服务既要体现现代农业对农业产业化服务经营的要求，又要体现多元化的合作服务主体联合服务的思路。其次这种新的统一经营层次应该是由村社集体统一服务、农民专业合作服务、产业化经营服务和社会化组织服务有机融合的多元化、多层次、多形式经营服务体系，第三关键要让农民专业合作社在产业化合作服务经营层次中发挥主体和主导作用，全面增强农民专业合作社的产业化服务功能。政府对合作社兴办的产业化服务企业给予最优惠的扶持政策，把农民专业合作社培育成能够提供产前、产中和产后系列服务和产业化经营服务的主体力量，成为农民联合起来发展现代农业，提高在国内外市场竞争能力的有效载体。第四要对原有企业主导的农业产业化经营进行改造和完善，探索由企业主导的产业化经营向合作主导的产业化经营转变的有效途径。既要充分肯定龙头企业为骨干的农业产业化经营在现代农业生产经营体制中始终居于十分重要的地位，需要进一步加以强化和发展，又要引导从企业主导的产业化经营向合作社主导的产业化经营的转变，克服企业主导的产业化经营中存在的与农户利益结合不紧密，农民获利很少的缺陷。在实践中可以通过两条途径来改造：一是通过大力引导和支持农业专业合作社投资兴办农产品加工、流通企业，让合作社和社办加工流通企业成为农业产业化经营的龙头；二是通过引导原有的农业龙头企业与基地农户联合建立合作社，或由合作社参股到龙头企业，使合作社的农户能够与龙头企业形成以产权联合和产销合作为双重纽带的紧密的利益共享机制。也促进企业主导的产业化向合作主导的农业产业化经营转变，使之成为新型农业双层经营体制的统一经营层次的重要力量。三是对以农村土地集体所有制为基础的村级集体经济组织的农业服务功能作准确定位：由于村集体经济组织的先天不足，大部分地区的村级集体经济组织缺乏经济实力和服务能力。因此改革初期定位的家庭经营与集体统一经营相结合的农业双层经营体制已经名不副实。必须改革成为集约化的家庭生产经营和产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制，但这并不意味着村集体完全退出农业服务领域。鉴于村集体组织还是农民集体土地所有者的组织载体，无论是农户的土地流转、土地整理、土地征用和农田水利基础设施建设，还是农业园区化规划建设都离不开村集体的管理服务和协调，上述内容也都应该是村集体为农业服务的主要职能和任务。首先要从法律上进一步明确村社集体经济组织是农民集体土地所有制的组织载体，有必要制定农村集体经济组织法，赋予村社集体经济组织以名正言顺的法律地位，村社集体要重点行使好对承包农地的发包管理和农民集体所有的土地等自然资源的管理、保护和增值。

（十四）其次有条件的地方可以通过对村社集体经济组织进行股份合作制改造，明确集体经济产权到户，提升集体经济的发展活力和管理水平，体现农民当家做主和民主管理的主人翁地位。第三加大政府对村集体经济发展的扶持力度，探索新时期发展壮大村集体经济的新路子，增强其农业基础设施建设，改善村庄生产生活条件，为农户家庭经营提供农业产前、前中、产后的综合服务能力，使之成为新型农业双层经营体制中重要的管理服务力量。四是对市场化运作的农业社会化服务组织鼓励创新发展：在改革开放中发展成长起来的各类农民专业技术协会、农业产业协会、农业服务公司和农业科研院所兴办的科技服务实体等农业社会化服务组织也是农业生产经营服务体系中一支不可或缺的重要力量，它们在专业技术服务、农产品营销服务、农资供应服务、农机作业服务、信息咨询服务、科技推广服务等方面都发挥着重要作用。随着农业市场化、国际化、信息化水平的提升，这类农业社会化服务组织还有巨大的发展空间和服务需求，政府部门要给予大力支持，并积极引导他们融合到产业化合作服务经营的体系中去。要充分发挥此类组织的专业化协作、行业化联合、企业化管理和市场化运作的机制优势，在农业社会化服务领域发挥更加重要的作用。促进新型农业双层经营体制建设的政策举措：根据党的十七届五中全会提出的加快经济发展方式转变、加强现代农业建设的新要求，把加快构建新型农业双层经营体制作为统筹城乡发展、促进农业发展方式转变、提高农民组织化程度、推进农业现代化的战略举措。各级党委政府应该从以下五个方面去促进新型农业双层经济体制的成长和完善：一是要实行新型城镇化与新农村建设联动推进的战略，为构建新型农业双层经营体制创造有利的经济社会条件：要坚持一手抓社会主义新农村建设，一手抓社会主义新城镇建设。要把握以人为本城镇化的正确方向，按照大中小城市、小城镇协调发展和新市民建设新城镇的城市化新思路，把两亿多农民工的市民化作为推进城镇化最紧迫的任务。要通过建立普惠型的社会保障制度和解决农民工廉租房等政策举措，使农民工有条件在城市安家落户，让大量已经转移到二三产业和城镇的农民工及其家庭成员，成为社会主义新城镇中安居乐业的新市民，从而为加快农地流转、农业适度规模经营和家庭经营的集约化创造社会经济条件。二是要加快完善农地流转机制和新型农民的培育，促使专业大户、家庭农场成为现代农业的经营主体：要顺应中国工业化、城市化加速推进，农村劳动力进一步向二三产业转移和向市民稳定转化的新趋势。在落实好长久稳定家庭承包经营这一农村基本经营制度的政策的基础上通过深化农地制度改革，明确农户承包农地永久不变，并赋予完整的土地用益物权，使之建立更加规范的农户承包地的流转机制，形成有利于促进农地流转优先向专业大户、家庭农场集中的新政策。

（十五）同时要鼓励支持有文化、懂技术、会经营、年轻力壮的新型农民专业从事现代农业，并通过加强现代农业生产经营技能的职业培训和全面实行免费就读农业大中专院校的农业技术和管理专业，加大农业财政、信贷、保险的支持力度，使他们成为现代农业的合格生产经营者，承担起中国农业现代化建设的重任。三是要重点加强对农民专业合作社的支持和培育，使他们成为新型农业双层经营体制中产业化合作经营服务层次最重要的主体力量：各级政府要进一步制定鼓励农民专业合作社做大做强的优惠政策，重点要支持农民专业合作社增强技术服务能力、农产品加工能力、农产品品牌营销能力和资金互助合作的能力，形成生产合作、供销合作和信用合作三位一体的合作机制。要给予农民专业合作社比一般农业龙头企业更加优惠的政策，允许和鼓励农民专业合作社兴办农产品加工企业、农产品连锁经营和资金互助社，对合作社兴办的农业龙头企业给予减（免）税或退税的优惠。要建立农民专业合作社产品流通的绿色通道，并加强农民合作社的规范化建设和管理，使农民专业合作社真正成为能承担起产业化合作服务职能，成为带领家庭经营农户与国内外大市场接轨的服务载体。四是要建设服务型的村级基层组织：现实中中国村基层组织包括村党支部、村民委员会和村集体经济组织三类组织，其中村集体经济组织作为农民集体土地所有制的组织载体承担着基础性的管理服务职能，这一现实决定加强村级基层组织建设对发展现代农业、建设社会主义新农村都具有十分重要的基础作用。在新的形势下应该以建设服务型的村级基层组织为导向，使这些基层组织成为引导农民、服务农民的一支重要的组织力量。从各地的实践来看凡是现代农业发展和社会主义新农村建设的示范村都有一个服务意识强、服务能力强、工作作风正的领导班子，也都是村级集体经济发展比较好的村，在那些村庄里既没有贫困户，也没有上访户，家家都是富裕户。正如华西村老书记吴仁宝所言：“改革前搞单一公有制的结果是表面上人人都有，实际上大家都没有。如果只搞个人私有，必定是一部分人富有，还有一部分人没有。只有公有、私有、合作共有才能什么都有，因此我们下一步的现代农业和新农村建设中应该把发展壮大村社集体经济放到更加重要的位置。”以服务型的村社集体经济组织为发展方向，加快转变集体经济组织的职能和经营机制，不断创新为农服务的机制，增强为农户服务的能力和手段。各级政府应该给予村社集体经济相当于国有企业的经营范围和优惠政策，给予集体所有的土地资源与国有土地同等的权益，让村社集体充分开发利用好集体所有的土地、山林、水面等资源，进一步转换集体的经营机制。建立多种所有制共同发展的机制，创造集体经营与家庭经营和民营经济互促共进的新优势。充分发挥村社党员干部的骨干带头作用，带领社员群众合作发展现代农业，联合走上共同富裕的社会主义康庄大道。

（十六）农业产业化经营实质就是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营，它以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以科技进步为支撑。围绕支柱产业和主导产品，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理。形成以市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教为一体的经济管理体制和运行机制。农业产业化经营是农业和农村经济结构战略性调整的重要带动力量，解决分散的农户适应市场。进入市场的问题是经济结构战略性调整的难点，关系着结构调整的成败。目前干部和群众对结构调整的重要性和紧迫性虽有一定程度的认识，但结构调整这篇大文章还没有完全做好，结构上的问题、品种品质上的问题、布局上的问题还没有从根本上解决。农民对种什么？养什么？发展什么？还不完全清楚，甚至顾虑重重，有的连基层干部也不完全清楚。具体体现为：市场还看不准，发展路子还不宽，对农民的信息和技术服务还比较滞后。总体上还缺乏明确的规划，不同程度地存在简单模仿外地经验和模式。要使结构调整不断向农业的深度和广度进军，有一点显得十分重要，就是要使千家万户的小生产与千变万化的大市场有机对接起来。农业产业化经营的龙头企业具有开拓市场和赢得市场的能力，是带动结构调整的骨干力量，从某种意义上说农户找到龙头企业就是找到市场。龙头企业带领农户闯市场，农产品有了稳定的销售渠道，就可以有效降低市场风险，减少结构调整的盲目性，同时也可以减少政府对生产经营活动直接的行政干预。农业产业化经营对优化农产品品种、品质结构和产业结构，带动农业的规模化生产和区域化布局，发挥着越来越显著的作用。农业产业化经营是实现农民增收的主要渠道，改革开放的二十多年以来是农民收入增长较快的时期，但近几年农民收入增长缓慢，城乡收入差距进一步拉大。农民增收缓慢的内在原因是：农产品产量与农村劳动力“两个充裕”并存；农业生产劳动率和农产品转化加工率“两个过低”并存。发展农业产业化经营可以促进农业和农村经济结构战略性调整向广度和深度进军，有效拉长农业产业链条，增加农业附加值，使农业的整体效益得到显著提高。可以促进小城镇的发展，创造更多的就业岗位，转移农村剩余劳力，增加农民的非农业收入。可以通过农业产业化经营组织与农民建立利益联结机制，使参与产业化经营的农民不但从种、养业中获利，还可分享加工、销售环节的利润，增加收入。农业产业化经营是提高农业竞争力的重要举措，加入世贸组织后国际农业竞争已经不是单项产品、单个生产者之间的竞争，而是包括农产品质量、品牌、价值和农业经营主体、经营方式在内的整个产业体系的综合性竞争。积极推进农业产业化经营的发展有利于把农业生产、加工、销售环节联结起来，把分散经营的农户联合起来，有效地提高农业生产的组织化程度。有利于应对加入世贸组织的挑战，按照国际规则把农业标准和农产品质量标准全面引入到农业生产加工、流通的全过程，创出自己的品牌。有利于扩大农业对外开放，实施“引进来，走出去”的战略，全面增强农业的市场竞争力。