行政协议和土地性质

最高法指导案例76号：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案

关键词：行政协议，司法审查，合同解释

 

2016年最高院发布的指导案例76号是行政协议案件。从论文写作角度看，行政协议研究的既有成果较丰富，且要求写作者对行政法和合同法都有一定认识，创新和写作难度较大，或不适宜在该领域进行论文写作（说我自己，我太菜了）。但是从行政法实务角度看，行政协议案件可能是较容易遇到的，“行政协议+土地”的组合就更不用说，因此本案具有较高的研读学习价值。

 

大致案情：

2006年2月原告亚鹏公司与被告萍乡市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让宗地用途为商住综合用地。标的土地原属于当地肉联厂，有冷藏车间，合同还约定了冷藏车间维持现状。同年3月，市国土局据该合同向亚鹏公司颁发两本国有土地使用证，地类（用途）分别是工业和商住综合用地。

（相当于，合同约定整块宗地都是商住综合用地，市国土局将冷藏车间地块的用途发成了工业。）

亚鹏公司要求将其中一证的地类从“工业”更正为“商住综合”，但市国土局认为“冷藏车间维持现状”是指冷藏车间保留工业用地性质出让,且亚鹏公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金,故不同意更正土地用途。

2012年7月，萍乡市规划局复函称，根据其出具的规划条件，冷藏车间地块用地性质为居住（兼容商业），但由于冷藏车间是萍乡市重要的民生工程项目，未经批准不得拆除。也就是说市规划局明确了冷藏车间地块的用途是商住综合，只是因公共利益不能拆。

（规划局和国土局打架了，规划局站行政相对人。）

2013年2月，市国土局同意将冷藏车间地块变更为商住用地，但要求亚鹏公司补交土地出让金200万元。

（国土局妥协，但要求相对人多交钱。）

同年3月，亚鹏公司向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告将冷藏车间地块用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），并撤销要求亚鹏公司补交土地出让金200万的决定。

（相对人不服，向法院起诉。）

一二审法院均支持原告。

 

法院观点：

涉案地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。

市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而市规划局复函确认涉案地块的用地性质是商住综合用地。

市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。

因此，法院对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持，市国土局应对土地证地类予以更改。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据,且有违诚实信用原则。

 

本案要点：

1.行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；

2.行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除；

3.行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。