中国古代监察制度是伴随皇权发展的产物，亦是中国古代政治文明的杰出成果， 其中对监察官员“位卑权重”的设计堪称是帝王统御百官权谋之术的典范。

本文透过历史分析 中国古代监察制度的起源与发展，运用权力的视角和对比的方法对“位卑权重”的制度设计加 以剖析，分析其产生机理、设计用意、历史影响。

一、皇权的产物—— 中国古代监察制度的起源

有权力则必有监督，监察制度建立与发展的核心是 围绕权力制约与监督而展开的。中国古代监察制度是皇 权政治的产物，中国古代监察的目的与归宿是实现皇帝 对官僚集团的掌控以巩固其政治稳定。

根据是否设立特 定机构、特定官职、特定职责的评判标准，学界普遍认 为中国古代监察制度萌芽于先秦时期， 正式确立于秦朝， 兴于唐宋、盛于明清。

在春秋战国时期，伴随着分封制、宗法制的瓦解， 原有的政治体系被打破，随之而建立的是封建官僚制， 在此制度之下，君主与臣下的隶属关系和中央对地方的 掌控力度日益强化。

伴随着秦灭六国统一中国，在中央 推行三公九卿制，在地方推行郡县制，一套中央与地方 的双级监察体系也随之建立。

在中央监察体系中，始设 御史大夫一职，位列三公之中，又设专门监察的办公机 构御史府，与丞相府并称为“二府”，御史大夫作为监 察官员“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官， 上下相监临”，其职能在原有周代御史的基础上得以丰 富与强化。

与先秦不同，秦代监察体系具有一定的独立性，其运作由皇帝领导、御史大夫管理，这极大地凸显 出监察的重要性，也体现出皇帝对百官掌控的考量。

秦制的建立是具有开创性意义的，伴随着皇权政治 的产生与发展，一套自上而下单方向的古代监察体系自 此正式确立。

二、权谋的艺术—— “位卑权重”的制度设计

(一)位卑且官小

在中国古代监察制度的基本原则中，监察官员“位 卑权重”是一项惯例，具体而言就是监察官员位阶和待 遇较低， 但同时能用监察权监督和制约其他官员甚至“以轻抑重”，以小职级官员监察大职级官员。

顾炎武在《日 知录 · 卷九 · 部刺史》有言道： “夫秩卑而令之尊，官 小而权之重， 此大小相制， 内外相维之意也。”这种“位 卑权重”的制度设计，是中国古代监察的原则与传统， 其背后亦显露出皇帝利用监察权以控制百官的权谋。

在中国古代监察官员政治设计中，有两个重要的分 析维度，一是权力大小，二是位阶高低，将这两种变量 交叉分析，这样便可以得到一个 2×2 的矩阵。

图 1 中国古代监察官员政治设计矩阵图

透过上图我们可以根据监察官员权力大小和位阶高、低两个变量分析出监察官员的四种形态：位高权重、位 高权轻、位卑足羞、位卑权重。可以对这四种形态在政 治中的运作分别做假设，透过对比来了解对监察官员政 治设计的考量：

(1)位高权重，恣意膨胀：如果监察官员同时拥 有较高的位阶和较重的权力， 必然对政治秩序产生影响。

首先，监察官独揽监察权力，但自身的政治行为缺乏监 督与制约，同时监察官擅权自重，导致权力过度膨胀甚 至产生“权臣”，为皇权带来隐患。其次，监察官凭借 位次之高影响政府活动，利用权位干涉行政官员事务， 使监察凌驾于行政， 不利于行政体系的正常运作。最后，监察官员与行政官员会出现相互勾结甚至是官员之间的 “共谋”现象。

(2)位高权轻，不尽职责：监察官员拥有较高的 位阶但权力较小，这会直接影响监察行为的实施，同时 监察官员也会落入“位尊但无权”的尴尬境地。在此设 计之下，监察逐渐“虚职化”，监察活动也失去了本能 的功能性作用。监察官员享受高位阶的待遇，加之监察 效率的低下与效果的贫庸， 无疑加重了政府的财政负担， 也不利于政治稳定。

(3)位卑足羞，作用甚微：如果监察官员既没有 高的品阶待遇，又没有实权在握，那么将严重阻碍监察 权的正常作运，监察权及其配套的机构、官员等将形同 虚设。长此以往，对监察官的心理产生了不良影响，在 待遇低、权力小的现实面前，监察官可能会产生扭曲心 理，这种不良心理构成了政治稳定隐患。

(4)位卑权重，用权而不妄为：由于位阶和待遇 较低，监察官不会因权位而恣意妄为，但出于监察权的 设置与监察官的身份， 亦不会无所作为， 故而可以讲，“位 卑权重”在舍弃待遇和获得权力之间达成了一种平衡， 这种政治设计上的平衡有助于监察官有效履职。

综合对以上四种形态的考量，监察官的权力与待遇 或失或重都会对政治稳定产生重大影响，中国古代帝王 在设计监察体系之初便考虑到了这方面的问题，为了让 监察权为帝王所用， 成为专制主义皇权政治的服务工具， 这套制度在设计上采用了一种对待遇与权力的平衡，这 种平衡被历代监察制度所沿用。

同时还要考虑到监察权 与行政权之间的博弈，这点在地方尤为体现，中国古代 “行政区”与“监察区”是划分开来的，诸如汉代的部 刺史制度，将天下划分为十三部州，下监察诸多郡县， 如若监察官位次过高且重权在握，必然会影响地方的政 治运作，以至地方势力膨胀。

因部州所辖面积广阔、人 员众多，故而这种以部州为单位的势力膨胀远超过以郡 县为单位的膨胀所产生的影响，严重威胁中央安全与皇 帝威严，皇帝断然不会愿意自己派出去的耳目最终变成 自己的威胁，但是又必须给予一定权力以至于不影响监 察权的正常发挥， 故而对监察官的品阶与待遇有所克扣， 以达到一种制约与平衡，一使监察权有效发挥以监督百 官，二使监察官不能因权自重而过度膨胀，实为从权力 的角度对监察权和监察官的考量。

(二)令尊而权重

中国古代监察官员虽然位阶较卑，但出令尊、行权 重。伴随着皇权的不断发展，与之伴生的监察权也得到了极大地强化。秦代专制主义中央集权建立后，形成了 以皇权为核心的一元政治权力结构。专门化的御史监察 制度被用作君主控御臣下的政治工具，也是在传统政治 结构中皇帝最深刻的权谋术之一。

首先从权力的性质与来源出发，监察官是“代天子 巡狩”，其监察权由皇帝授予，但监察官对监察权仅仅 是名义上的行使而非“所有”。面对疆域的扩大与人口 的增长， 皇帝很难凭借一己之力实现对整个帝国的管理， 所以官僚集团变充当了皇帝进行国家治理的代理人。

面 对“天高皇帝远”的困境，为了监督官僚集团，皇帝在 地方上设立了巡察制度， 监察官便充当起皇帝的“耳目”， 汉代的部刺史制度、唐宋的道路制度以及明清的督抚制 度， 都是皇帝向地方遣使来进行监察， 监察权来自皇权， 监察是以皇帝的名义开展的，故而监察官出令有尊。

同时这种制度设计也兼具了制约与平衡的考量，监 察官位卑，但是为了充分发挥好监察作用，充当好皇帝 的“助手与耳目”，不至于监察权在高位的“大员”面 前“低头”，监察官往往执握重权。

中国古代的监察权 可以说是皇权的一种延伸，是与皇权紧密相连的，中国 古代是皇权至上的，特别发展到后期君主专制中央集权 的极端强化，与之“绑定”的监察权也是不断加强的。

(三)仕人之风骨

“位卑权重”的制度设计把握了对于人性的思考和 对监察官的激励。中国古代政治实践催生出了传统的的 廉政文化，随着廉政文化的丰富与发展，对官员行为规 约也不断强化，在廉政文化融入政治实践中，产生出监 察官员所独具的风气与风骨，这种清廉之风既有助于净 化政治环境，也推动官员素质与品行的提高。

如何调动监察官员的积极性是历代君主所考虑的问 题， “秩卑权重，则人较少顾虑，易于激发其进取精神 和责任感，并能行其志。”在设定较低官阶的同时，又 赋予其极大的监察权，这样可以充分激发监察御史的积 极性。监察御史因为其位阶与待遇较低，正因如此拥有 了广阔的晋升空间，而晋升的标准在于其监察成果，在 更高官秩的驱动之下，监察御史的理念实现了由“要我 监督”到“我要监督”的转变，推进监察实效的发展。

在传统的“忠君报国”政治文化影响下，监察官出 于手中的监察权来源于皇帝的考虑，会服从于帝王的安 排，在监察实践的过程中也会激发其使命感与责任感。 同时“代天子巡狩”的身份也会增加其荣誉感与归属感， 在诸多心理因素的影响之下，监察官才能放开手地去从 事监察活动甚至“以小抑大”在官秩更高的官员面前维护监察权威。中国古代统治者正是利用了心理因素与激 励机制，使监察权为其所用，达到统治目的。

三、统一的维系—— 中国古代监察的历史作用

(一)官官相制，以达掣肘

中国古代早在先秦时期就出现了权力监督思想的萌 芽，如何对权力进行制约监督一直是古代帝王所考虑的 问题。所谓“打铁还需自身硬”，不仅要实现对权力的 监督，对监督权力的权力也要进行监督，由此皇帝便设 计出官官相制的政治逻辑，通过官员间的掣肘与平衡来 维系其统治。

这里的官官相制可以从两个维度来理解， 一是监察官与行政官，皇帝需要依靠官僚集团实现统治 与治理，为了达到皇帝与官僚集团的平衡，监察起到了 重要作用，既是代皇帝的而监督，又可以形成掣肘让官 员不敢恣意妄为，从而达到维护皇权的目的。

中国古代 有着“明主治吏不治民”的传统，官僚集团与皇帝虽然 在根本利益上终归一致，但也会产生一定的利益分歧， 甚至对皇权产生威胁。为了不与官僚集团直接地正面对 抗，帝王则采取了官官相制的分化措施，利用官僚集团 内部的掣肘与博弈来实现一种政治平衡。

其次是对监察官的掌控。在中国古代制度设计中， 由于垂直的监察制度，导致行政权无法监督监察权，所 以采用监察官之间互监互纠机制，监察官不仅要监督其 他官员，自己也会受到监督，通过平行的监察机构使监 察官之间相互牵制。

明初废宰相、分割五军都督府，御 史台权力尤为凸显，后改御史台为都察院统一行使监察 权，皇帝为了加强对六部的掌控与监督力度，又专门设 立给事中作为独立监察机关分别对六部进行监察，六科 给事中由此而来。

在监督百官的同时，对监察队伍内部 进行监督，从而构造出一种内部外部相结合的“协同监 察体系”，从而不会使监察官以权妄重，也通过监察官 相互之间和官僚集体内部制衡从而达到维护皇权、巩固 统治的目的。