以基金模式拓宽土壤修复资金来源途径探究——案例分析和政策建议

一、土壤修复是“十四五”期间生态环境保护工作减污降碳协调发展的重要内容

    2020年9月以来，习近平总书记先后在联合国大会、气候雄心峰会等会议上，提出“二氧化碳排放力争在2030年前达峰、努力争取2060年前实现碳中和”的目标。我国在经济、社会和环境保护等多个领域，都围绕碳达峰、碳中和目标做出了一系列重要部署。生态环境部部长黄润秋在2021年全国生态环境保护工作会议上提出，以习近平总书记为核心的党中央，把应对气候变化工作摆在了生态文明建设更加突出重要的位置，把实现减污降碳协同效应作为深入打好污染防治攻坚战的目标要求，推动减污降碳协同治理成为促进经济社会发展全面绿色低碳转型的重要抓手。实施减污降碳协同治理，能够更好地推动环境治理从注重末端治理向更加注重源头预防和源头治理有效转变，“十四五”时期，我国生态环境保护将进入减污降碳协同治理的新阶段。

    研究表明，土壤占全球自然气候解决方案总潜力的25%，其中40％是对现有土壤碳的保护，而60％是对濒危种群的重建；土壤的减碳固碳作用占森林缓解潜力的9％、湿地的72％、农业和草地的47％，在支持减缓气候变化方面可以发挥重要的作用。土壤修复是使遭受污染的土壤恢复正常功能的技术措施，自2016年《土壤污染防治行动计划》发布以来，我国开始全面推进土壤修复工作，取得了较大的成效,“十四五”期间，推动受污染的土地绿色可持续修复与开发、恢复和提升土壤的减碳固碳作用，将成为生态环境保护工作减污降碳协调发展的重要内容。

二、土壤修复主要依靠公共部门资金，社会资本参与程度较低

    我国的土壤环境质量具有较大的提升空间，2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率达16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；《2020年中国生态环境状况公报》显示，截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4.76等（中等地），其中七至十等（低等地）耕地面积占耕地总面积21.95%，耕地质量不容乐观。据中国环联估算，我国耕地修复潜在市场5.9万亿，场地修复、矿山修复加起来约1万亿，资金需求十分巨大。

    我国目前土壤修复资金大部分来自公共部门，包括财政拨款、政府平台公司等。生态环境部环境规划院对2020年土壤修复行业咨询服务项目[1]统计显示，2020年全国正式启动的土壤修复咨询服务项目2853个，其中公共部门作为业主的招标项目数量为2029个，占比达71.1%；根据宝航环境修复对土壤修复工程项目统计显示，2019年进行的229个污染场地治理项目中，公共部门为业主的项目占比高达78%，其中业主类型排行前三的为政府投资公司、生态环境部门、地方人民政府，共占总项目数的67%左右，此外土地储备中心作为业主的项目占11%。土壤修复领域以公共部门资金为主主要是由于以下两个原因：一是在现有土壤污染治理责任主体规定下，存在大量责任主体不清或无法偿还的污染地块，需要由政府出资进行修复；二是部门项目存在资金期限错配，矿山修复类项目治理周期较长，与目前银行、债券等主要的融资方式存在期限错配问题，影响社会资本进入。截至2020年底，中央累计拨付约400亿元（包括重金属污染治理再到土壤防治专项资金）财政资金用于土壤修复，远不能满足污染场地治理需求。在我国经济增速放缓，中央严控财政支出的背景下，可以预见未来政府的土壤修复专项资金支出上升幅度有限；同时，以银行信贷和债券融资为主的社会资本投入短期内难以填补财政资金的缺口，我国的土壤污染修复仍将面临着巨大的资金缺口。

三、绿色基金可以有效拓宽土壤修复融资渠道

    绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等都是构建我国绿色金融体系不可或缺的重要元素。相较与其他绿色金融工具，绿色基金具有更灵活、更有效、资金更多元、引导作用更显著等特点，绿色基金作为重要绿色金融工具，能充分发挥其投融资能动性，其存续期较长的特点也更加适应土壤修复项目中周期性长、资金成本高、前期公益性强等特征。通过财政资金杠杆撬动吸引更多资本投入污染场地治理领域，国内外在构建基金推动土壤修复工作方面，进行了有益的探索。

（一）比利时加油站土壤修复储备基金

    “加油站土壤修复基金”（BOFAS）是一个为比利时加油站及周边土壤修复工作而设立的储备基金。政府将其作为支付未来可能产生的维修及翻新费用的流动资产。基金旨在保证资金稳定的流入和流出、种子资本稳定获利、资本价值逐渐增加。基金由比利时联邦能源部出资3600欧元作为种子基金设立，后续修复款项为强制征收消费税和加油站所得税形式进行补充。该基金最初的运营预期为10年，于2014年被延长5年，2004年至2014年期间，基金收到了1850份仍将继续经营的加油站的补贴申请和1964份关闭的加油站的补贴申请，覆盖800个计划将于2019年前完工的项目。

    比利时加油站土壤修复储备基金将来自公共部门的种子资本和来自私人污染者的补充资本或营运资本结合，构建成混合储备基金，是补充特定行业土壤修复资金缺口的有益尝试。在可以确定的污染源产生直接责任方的情况下，该融资方式可以通过“污染者付费”的模式将社会资本纳入土壤修复项目付费范围，对采矿、农用化学品、石化等行业可以作为一定的参考。

（二）乌梁素海流域生态发展基金

    乌梁素海流域生态发展基金是由内蒙古巴彦淖尔市政府为创新和完善乌梁素海流域协同治理机制，加快建设乌梁素海流域绿色生态区，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场有机结合，提高投资效益与公共服务水平，通过引入战略投资方而成立的基金，负责乌梁素海流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作。该基金的出资方包括市政府投资平台、央企工程主要实施方及战略投资人等各利益相关方，总规模45.2亿元，按照“项目投资滚动实施”、“项目收益与支出实现自平衡”的思路，对试点工程进行投资、建设、运营和管理。同时基金出资设立乌梁素海流域投资建设有限公司，主要从事内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海流域山水林田湖草沙的综合治理项目和乌梁素海绿色综合开发项目的实施和运营，通过环境治理、土壤修复形成新增耕地并进行跨省耕地占补平衡指标交易而实现可观的经济效益。

    乌梁素海流域生态发展基金构建以及乌梁素海流域生态保护修复试点工程建设过程中，地方政府通过为社会资本投资做好经营性项目配置，即把经营性项目和公益性项目捆绑在一起，支持社会资本通过以“项目养项目”形式，吸引社会资本参与流域治理及土壤修复。通过构建基金的方式，有效解决了项目启动和建设的前期资金需求，基金在收益分配端进行了结构化设计，激发社会资本参与的积极性，更好的发挥财政资金的引导作用。在基金的支持下，该生态修复项目区别于“财政出钱、财政买单”的传统生态环境治理模式，形成了政府和社会资本共享收益的“生态产品价值实现”模式，是将“绿水青山”转变成为“金山银山”的优秀实践。

四、构建绿色基金推动土壤修复建议

    构建绿色基金是发挥政府财政功能撬动社会资本进入土壤修复领域的重要途径，2020年1月，财政部、生态环境部等六部门联合发布《土壤污染防治基金管理办法》，鼓励和引导各省市设立土壤污染防治基金，通过多元化渠道解决我国土地污染防治资金投入不足和筹资困难的问题。该政策发布以来，江苏省、吉林省、湖南省等地相继成立省级土壤污染防治基金，探索土壤污染防治项目多元化筹资的渠道。为更好发挥绿色基金的引导作用，本文提出以下几点政策建议：

（一）完善绿色基金管理标准

    建议在各地设立土壤修复绿色基金过程中，制定具体完善的绿色基金管理办法，合理设计绿色发展基金的组织形式和管理模式、资金来源与融资渠道、明确投资领域和资金使用限制、基金信息披露、存续期限、退出机制及利益分配等流程，为绿色基金的实施和运作提供具体保障。

（二）加大对绿色基金的政策支持

    建议加大对绿色基金构建和运行的政策扶持力度，通过税收减免、财政补贴、绩效激励、高新技术的引入等方式推动土壤修复绿色基金发展。考虑到绿色基金需兼顾环境可持续性和财务收益性，缺乏市场准入方面、税收等方面的优惠政策将难以有效调动社会资本的参与积极性；尤其是一些涉及到对接中小企业的子项目时，出台有效的风险分担及激励机制，将更好地刺激社会资本的进入。

（三）探索绿色基金绩效评价机制

    土壤修复绿色基金需要兼顾环境、社会和经济效益，建议从环境效益、经济效益、社会效益等方面，建立可量化、可对比、可操作的评价指标体系，综合评估基金的运作绩效。根据土壤修复行业特征，可以设置特色化指标，通过细化评价指标以保证绩效评价的公允性。同时，可结合E（环境）、S（社会）、G（治理）相关指标构建基金管理人的评价体系，从可持续发展角度评估基金管理人的信用品质，为政府选择合适的基金管理人提供参考，保证土壤修复绿色基金的持续性市场化运作。此外，可以进一步加强绿色基金的内部问责机制和信息公开披露制度，严格规范基金管理实现多方监督。

参考文献

[1]D. A. Bossio,S. C. Cook-Patton,P. W.Ellis,J. Fargione,J. Sanderman,P. Smith,S. Wood,R. J. Zomer,M. von Unger,I. M.Emmer,B. W. Griscom. The role of soil carbon in natural climate solutions[J].Nature Sustainability,2020,3(5).

[2]生态环境部, 国土资源部. 《全国土壤污染状况公报》.

http://www.gov.cn/foot/site1/20140417/782bcb88840814ba158d01.pdf.

[3]生态环境部，《2020年中国生态环境状况公报》.

http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202105/P020210526572756184785.pdf

[4]韦伯咨询. 《我国土壤修复市场空间过万亿工业场地修复盈利模式及前景被看好》. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20201026/1111874.shtml.

[5]生态环境部环境规划院. 《2020年土壤修复行业发展报告（咨询篇）》.

http://www.caep.org.cn/sy/gczxzx/zxdt/202102/t20210210_821296.shtml.

[6]宝航环境修复有限公司. 《分析了873个项目，土壤修复市场原来是这样的》. 

https://huanbao.bjx.com.cn/news/20200306/1051421.shtml.

作者：

黎峥 

中央财经大学绿色金融国际研究院研究员