关于中国历代地方行政制度与中央关系的浅谈

作者：历史萌新

编辑声明：作者作为中国史的萌新，能力有限。本文更多是抒发自己关于地方行政制度方面的一些遐想，希望与大家一同探讨，希望大家不吝赐教。同时，作者知识浅薄，缺乏对辽、金、元等少数民族朝代的了解，故文章中对相关制度的描述会存在缺陷。

对于大多数像我这样的中国史萌新来说，政治史是较为熟悉的部分。大家可能天然的会对历朝历代的官僚机构、王侯将相有较多的了解。但就像周振鹤先生在《中国地方行政制度史》绪言中所讲“历来研究行政制度，都是重中央而轻地方”。近期阅读类似的行政制度的著作后，有心想粗浅的讨论一下地方行政制度的演变及其内里的逻辑。

地方行政制度的规划与朝代的兴亡休戚相关。纵看几个较为典型的历史朝代，秦亡于农民起义，东汉是在经历黄巾之乱后陷入内部的分裂，西晋在八王之乱后遭遇永嘉之乱东渡、北魏在六镇之乱后国祚迁移、隋朝遭遇农民起义和地方叛乱的双重打击，唐代更是在安史之乱后陷入长期的藩镇割据状态。可以看出，在唐及之前，地方政区的叛乱危险等同甚至还要大于农民起义。但是在宋辽结束五代十国的乱局之后似乎出现了变化，北宋亡于金人的入侵，南宋亡于蒙古人的入侵，元朝我了解不多，但是也是亡与农民起义，明朝亡于农民起义与满洲的入侵，直到清朝也是洋人的侵略激起了后面中国的近代化。可以看出宋及之后，跟宋之前，整个国家在直观威胁上似乎有了较大的区别（当然不是说宋代之后没有来自地方政区的压力，和封疆大臣的威胁）。这和中央政府与地方政区从“轻重相维”到“外重内轻”再到“内重外轻”是直接相关的。

在我们讲到内外、轻重之前，我们先要明确什么是地方行政制度。地方是一个与中央相对的概念，地方行政制度自然不是与人类社会同时诞生的，根据周振鹤先生的说法，实际上地方行政制度是国家发展到一定程度的产物。无论是在西周的分封制还是类似于希腊的城邦中并没有出现地方行政制度的土壤。在西周是国与野的区别，县一开始也是从县鄙（边界）之中，县邑之中孕育而出，郡在开始则更多是边境之地的军事管制。战国时期郡县初步成型但七国混战各自国情不同，可以说地方行政制度在其开始就与人类的军事战争有着深厚的关联。实际上，从军事与地方行政的关系看，设置军管地区，一是为了防止地方叛乱或者抵御其他民族，二来，军事管制区的设立很有可能是进行正常行政管理的先声。最为典型的要数汉代的部都尉，常常是在边境设置，尤其是新开辟的少数民族地区。同时，对于管理不利的地方也有可能从正式的郡退回部都尉管辖。

周振鹤先生认为秦汉时期可以说是轻重相维的局面，西汉初年的藩国在七王之乱后实际上已经被剥夺支郡，也失去了自己选拔四百石以上官员的权利，不能再自己收敛赋税，除了王府的设置外可以说这些藩国已经成为和郡一样的统县政区。东汉时期更是变成了虚封可以说，西汉的藩国和中央间的冲突是一次中央和地方之间矛盾较为明显的体现，虽然不典型。王国与郡县的不同在于王国的世袭性，中央根本不可能放心王国在自己的眼下做大。但如果有政区拥有王国的规模，又拥有地方上的行政、军事、经济等等权力，哪怕并非世袭之位，中央就能放下心了吗？要知道王国理论上还是有着一层血缘关系的掣肘呢。实际上，中央需要任用可靠的人才去治理各地，尤其是远离国都之处，但又要担心与过高的权力和足够的疆土、人口可能带来的叛乱风险。秦汉能够维持相对的“轻重相维”是因为地方是二级制，最高一级的郡的实力不足以反抗整个国家。而当成帝后，州的长官从州牧到刺史的来回变动，州在漫长的迭代中逐渐成为第三级政区，实际上说明了，地方上的两级制并不能很好的适应实际情况了。在汉武帝太初元年共有109个郡国，对于中央而言，无疑是一个巨大的管理负担，所以刺史的派遣显得很有必要，要知道景帝削藩后汉郡43，王国25总共才68之数。坚持二级制实际上一直是中央的愿望，但是汉代的郡小数目多，单独一个很难处理列如跨郡的农民起义，少数民族的虎视眈眈。所以实际上，在汉代持续稳定了百年，三级制是势在必行的。这也持续影响到了之后的朝代，直到唐宋之际出现了转机。接下来我想试着讲述中央是如何努力从三方面来平衡中央和地方的。尤其是在前期，地方行政制度还在二级、三级之间来回徘徊

一、监察机构的设置与临时的高层机构

我们熟知秦汉时期，每个郡都有监御史，也就是御史大夫的下辖官吏存在。那为什么之后还要设置州部刺史来监察郡二千石的所作所为呢？因为监御史实际上达不到想要的效果，因为监御史的管辖范围和一个郡的大小是一致的，常设在郡治所，实际上是一个郡的官员也就是地方官员。但他的本质是御史大夫的下辖官员代表中央监察地方一个是个中央官员，这种所属身份上的矛盾使他发挥不出应有的作用而遭到废止。秦汉时期的监察机构实际上有属于自己的运作脉络。根据周振鹤老师给出的图示，刺史为中央的派出官员监察郡，郡派出督邮来监察诸县。也就是三国演义中张飞鞭的那位。县则有五官掾一职负责监察“乡五部”。乡与里之间则亭这一级负责执行管理治安的工作。《汉书》中所记载“十里一亭，十亭一乡”就是此意。但注意这跟《汉旧仪》所说的“国家制度，大率十里一乡”两者的里并不相同，前者为距离，后者为乡间的单位。受限于我自己知识浅薄，想详细了解的朋友可以去看周振鹤先生的《由汉代部的概念释县乡亭里制度》。但这样十分严密、有层级的监察机构实际上和当时的县乡里的结构是密切相关的。当秦汉之后，地方很难保持如此明确层级的构建后，这样的监察制度也就失去了立足之地

刺史制度实际上是当时合时宜的制度，通过六条问世专纠地方豪强和二千石的官员。既没有治所也无权黜涉官员。但到了东汉时刺史有了固定的治所，也开始逐渐拥有干涉地方政治的权力，同时《后汉书》中也记载，东汉末年遇到叛乱、入侵时也是授权刺史去调动和协调地方军队，虽然这是仍为刺史之名，实际上已行州牧之实。到灵帝时黄巾之乱则使得州牧变得名正言顺。这也证明，从中央派出的监察员或者监察机构，是有转化为地方更高一级行政区的危险的。

魏晋南北朝时，因为州成为实际上的地方行政机构，所以中央需要新的监察方式来制衡。其中较为明显的就是南朝宋、齐时期的典签。顾名思义，其职责是在府主（州刺史所开的军府）的奏折上附上签字，但典签其实多为皇帝的心腹，拥有面见皇上的权力。可以看出这和州刺史一样，实际上都是以小制大，且拥有直接面圣的权力。只不过典签更有亲信的色彩，权势开始时就极大，被称为签帅。

但与之相反的，也有通过中央排除机构的方式，有的形成明确的机构比如北齐时出现的行尚书台制度，史载“隋谓之行台省，有尚书令、仆射左右任置各一人，主事四人。有考功、兼吏部、主爵、司勋。礼部、兼祠部、主客。膳部、兵部、兼职方。驾部、库部、刑部、兼都官、司门。度支、兼仓部。金部、工部、屯田兼水部、虞部。侍郎各一人。每行台置食货、农圃、武器、百工监、副监，各置丞、食货四人，农圃一人，武器二人，百工四人。录事等员。食货、农圃、百工各二人，武器一人。盖随其所管之道，置于外州，以行尚书事。”这实际上就是中央通过排除亲信来统合地方权力。同时在开始时就带有鲜明的军事管辖色彩。中央通过在有着外部压力的状态下，从中央派出机构对大区进行军事统合，同时也进行着行政管理，也是一种临时代替高一级行政区的方式。类似的还有金代的行台尚书制度。

唐代则有些不同，唐代大规模的使职差遣，采访使、观察使、节度使等等，这些理论上的临时官员被大规模任用，来整合地方的权力。这时已经是州、县二级制，州的规模也很小，中央不出面整合则根本不能独立解决较大的危机。但事实证明，这样的设置因为过于临时，规章不明确，一旦由一人兼任多种使，甚至像安禄山一样一人兼任多镇节度使，平卢、范阳等地一人任之，还自己掌握有财政、军事、政治大权，及其容易造成叛乱。但使职差遣的大规模应用却给宋朝带来了有益的经验，使得能够通过对地方制度“虚三级”加以改造，一改从东汉末开始的外重内轻局面。而北齐开始的行尚书台的制度，则可以看出日后所谓“行中书省”的影子。

二、地方行政区的幅员、与划分方式

实际上，在上文讲述汉代从景帝到武帝时期，我们会发现，短短十数年时间为什么郡国之数会增长60%多。实际上，对于地方行政区划来说，幅员的变化、高级行政区划数量的增长一直是非常值得关注的。县作为中国历史上最为稳定的行政区划，幅员与数量变化上也是最为稳定的。作为县一级政区，在西汉绥和元年，共有县1587。唐开元28年有县1574，北宋崇宁元年，有县1234。可以看出虽然历朝历代的疆域大小不一，人口数量不一，但实际上县的数目并没有太大的波动。而是维持着一种动态平衡的数目。因为作为古代有明确设置的基层行政区划，他需要保证自己的管辖范围不会过大，也就是所谓的“百里之县”。其实并不是说一个县的县域是规则的几何形状，而是表达县对其辖区内的控制力度。可以说县其实是一个国家进行治理的基石。与之不同的则是县以上的高层行政区，是极为不确定的。秦汉时期的郡，秦代的郡数目虽不清楚，但在46-48左右，秦代县有千数，也就是一个郡平均统辖20左右的县。到了汉代，统县政区的大幅度增加，大致一个郡平均为15个县，到了东汉更是10个县左右。实际上汉代的郡其疆域与统治人口都有一定程度的缩小，这更加有利于维持地方的稳定。直到南北朝时期因为州的普遍滥设，郡逐渐成为架空的一级，在隋唐时期逐渐消失。

更具有代表意义的是“州”。州在东汉末年是作为高级行政区划出现的。灵帝末年13州部成为正式的行政区划，其幅员辽阔，甚至袁绍都认为如果要起事，需要以一州之地作为基础。北方的州范围较小，是因为当时北方经济更加发达人口更加稠密，也是当时的政治中心。东晋十六国及之后，州的数量急速增加，幅员也是一减再减。大致有这些方面的原因。南方因为北方人口的流入而大量的侨置州郡县，所谓南徐州，南兖州等不一而足。这些侨州实际上要么没有实际的领土，要么就是从原本州的实土中分裂出来。同时，有意缩小州的幅员，割裂出许多州，与当时武人干政有着十分重要的关系，周振鹤先生认为将州刺史之位作为酬谢赐予武官可以起到安抚的作用。我个人也认为，实际上南朝君主不一定没有考虑到将州割裂，可以使得州刺史难以凭借一州之地叛乱。虽然从史实上看并没有这样的效果。到了隋朝统一之时，州的数量早已突破数百，郡成为一个可有可无的层级。所以隋文帝的去郡存州，省并州县之后州就成为了一个统县政区。隋与唐前期成为了州、县两级制。而唐代的道和派遣的官员逐渐演变为虚三级的制度，这也就导致了州的地位进一步降低。州甚至都是去了直接向皇帝进献的权力。到了明清之际则就彻底变成了，与县同样一级的。实际上，我们可以从州、郡两行政区划的变迁看出，高层的政区大多是不稳定的，是经常要发生变化的。这和中央与地方之间的矛盾、有关，也和整个国家的经济发展和人口滋生有关，政治因素可以说是高层行政区划划分的重要因素。

行省制度，也就是元代的行中书省制度对之后中国数百年历史，直至今日都有深刻影响。实际上，行省制度一方面是元代在被征服领地设置的带有明显军事管辖色彩的中央派出机构，实际上是继承于金代的行台尚书。元代又通过设置非常复杂的，道、路、府、州、县，管辖关系并不能形成确定的层级。但行省制度与我们将在后面讲到的宋代使职差遣结合起来，为明清两代较为稳定的地方行政制度奠定基础。

三、使职差遣与高层行政区划的变迁

我之所以反复提到唐宋时期在职官方面发生的变化，套用周振鹤先生的话就是“宋之前，朝廷大多是先体国经野再分官设职，但宋代之后则是先分官设职再体国经野”。这说的实际就是宋代特殊的职官制度。使职差遣，实际上是历代都有的制度。但大多数都是临时的，兼任同时还没有固定的品级。但唐代的诸多外派使节实际上打开了一扇新的大门，也就是让地方的长官从秦汉所谓的“地方主君”变成“临时官”。在我看来，虽然秦汉时期维持着相对的轻重相维，但地方长官拥有着地方主君的威势，拥有自己征辟的权力。一旦国家的疆域扩大，需要更大的行政区划进行管辖，那这种带有很强的政治依附性的上下级关系，势必会为地方增添不稳定因素。宋代吸取了唐代的经验和教训。

宋代在中央层面，将原本的三省六部制度保留，但这些官仅仅作为寄禄官也就是所谓本官，将具体要做的事物则采用差遣的方式，从中央调派官员前去处理。使得差遣也就是职官成为真正的办事者。这对地方的影响是巨大的。宋代的县，其长官不叫县令叫“权知县事”，这和在五代十国时期军人掌权是有很大关系的，一是表面只是代管，二是表明实际上是派出官。后藩镇彻底消亡后也只是将其去掉了权字，这也更符合“差遣”的身份。周振鹤先生甚至认为，地方主官实际上就是京官。在高层政区上，宋代采用的是彻底的虚三级制度。宋代在府州一级之上，向地方派出转运使、提举常平使、安抚使、提点刑狱使，也就是所谓的漕、仓、帅、宪四司。四者之间并无统属关系、甚至于大家的管辖区域都不一样。使得地方上的割据基本是不再可能，但同时也带来了较大的隐患。也就是地方实际上组织不起有效的力量，一切都需要中央进行指挥调度。这也使得在宋代之后，一旦国都遭到严重威胁，国家实力就难以凝聚，全国上下就变成一盘散沙。宋代的职官制度在元丰改制后有较大的变化，但他对地方制度的影响却无法消除。明清针对地方凝聚力的问题，选择了从中央派出巡抚去指导地方工作，明代在英宗之后巡抚实际上成为常设。清代则巡抚就成为与省相平行的一级。虽然还是无法消除“内重外轻”的局面，但相比于外部的威胁，实际上统治者更加在意的是内部的稳定。

同时，地方行政制度不再是拘泥与二级制到三级制之间的徘徊。虽然层级还有很大的关联，但是从宋代设路开始，地方行政制度就不再是一一对应的关系了。之前大多上下层级之间有着明确的管辖关系，统县政区管辖下面所属的县，高级政区管辖统县政区。但宋代的路并不是一个完整的高级政区，并没有对府、州一级有全权管辖的能力。明代的布政使司，设有两名布政使。双方有各自的官僚机构。到了清代，与省同级的还有巡抚，可以说这时高层政区的并列，因为实际上双方的管辖范围是一致的。对地方府一级的管辖则还设有道这一派出机构。地方最高级行政区无法做到一人总览，单独机构也难以实行有效管辖，将权力统归于上。无疑形成了强干弱枝、内重外轻的局面。就像钱穆先生所描述的一样，是一种垂直式的关系，中央将权力集中，形成一个高塔。地方像沙土铺在地面。但一旦中央垮台，地方也如散沙一般。

在疆域的开发逐渐成熟、人口逐渐滋生的年代，事实证明了单纯的二级制并不能很好的管理国家，州部刺史虽然是一种理想的中央与地方的调节剂。但还是缺乏了相对应调节地方的权势，而一旦中央派出的官员拥有了在地方说一不二的权力，那么成为地方割据政权的隐患就一直存在。哪怕是在明清时期，将权力高度集中于中央，一旦王朝面临存亡的危机，都只能将中央官员派到地方协调，同时难面会拥有独断之权，所以无论是关宁的军阀还是东南互保，都体现出中央政府应对这些状况的无力。

受限于本人的知识储备和理解能力，行文难面会出现一些偏颇，知识点上可能也会存在一些错漏，希望指正。同时关于中国地方行政制度的发展本文只能算得上是九牛一毛，对于这一专题感兴趣的同学可以多多阅读周振鹤、严耕望先生的相关著作。

参考书目：

《中国地方行政制度史》周振鹤著，上海人民出版社

《中国古代官阶制度引论》阎步克著，北京大学出版社