周健野谈｜《慈善法》如何更好地适应救灾需求

首发于2023年1月10日 《英国金融时报》FT中文网

现代慈善公益的美好理念是公权力和私权利各自独立，同时彼此配合。而《慈善法》实施这几年的现状，对这一美好理念提出了严峻挑战。

中国现行《慈善法》是2016年通过的，不到五年时间，前年就启动了第二轮修改。去年12月27日，全国大人常委会对《慈善法（修订草案）》进行了审议，随后向社会公众公开征求意见，个中缘由不仅是专家说的对慈善公益的重视。《慈善法》的修订也证明，慈善公益并不是普通人认为的就是一把鼻涕一把泪地捐钱捐物、不贪污那么简单。

现代慈善公益在一个社会中，是公权力与私权利在制度层面、价值伦理层面最容易产生冲突和碰撞的地方。

慈善公益涉及的救难救助、兴教助学、扶贫济困、振兴乡村等很多方面，都是公权力覆盖的地方。离开公权力，甚至和公权力产生冲突，慈善公益组织做事情来就寸步难行。

但是，现代慈善公益又建立在保护私人财产和私权利的基础上。慈善公益组织的大量财富来源于企业或个人捐赠的受法律保护的非公有财产，这些财产的使用权和支配权完全属于被授权的慈善公益组织。慈善公益组织应该通过展开慈善公益活动去独立发挥第三方组织的独特价值，促进社会的进步和发展。

这是现代慈善公益的美好理念：公权力和私权利各自独立，同时又能彼此配合。而事实上，中国《慈善法》实施的这几年，现实状况对这一美好理念提出了严峻挑战。这一挑战，并不亚于在社会主义市场经济发展过程中，国有经济和民营经济的权力边界、政策支持边界的划分。甚至，在某些情况下，慈善公益组织与公权力边界的管理问题更为复杂。

在2016版的《慈善法》中，仅有第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”

2022年12月30日《慈善法（修订草案）》中，第七十三条至七十八条在灾难救助方面的内容，独立成章，成为涵盖应急慈善的“第八章”。这是本次《慈善法（修订草案）》中扩充和变更最多的地方。这从另一个角度反映出，过去几年中，慈善公益组织在灾难救助实操方面遇到的诸多问题。这些问题，我在自己的公众号、抖音、B站等平台多有论述，感兴趣的读者可以去阅读，此处不详述。

下面我着重从政府与公益组织协作、公益组织筹款和公益组织执行这三方面去观察，论述我对《慈善法（修订草案）》中条款的担忧、顾虑与期待。

第一、政府与公益组织协作

在慈善公益的实际操作中，特别是在灾难救助时，因为情况特殊，政府掌握着非常大的主动权。很多时候，不要说协作，就是慈善公益组织的基本权力都很难保证。

比如说：2013年雅安地震，我们当天晚上拉着六车救灾物资到达雅安，一出高速口就被当地政府卡口拦住，以交通堵塞为由禁止非政府车辆进入。

第二天早上，我去雅安市红十字会开了中国红十字总会志愿者的证明，仍被告知不得入内。后来，时任中国红十字总会常务副会长的赵白鸽会长和四川省红十字会的工作车队也被拦截，省市两级红十字会工作人员交涉多次也被禁止进入灾区。

最后是赵白鸽会长亲自给四川省分管红十字会的副省长打了电话，然后弯着腰，非常谦卑地把电话递给现场执勤的负责人，我们才得以进入灾区。进入灾区后，当地政府所谓的交通堵塞情况根本不存在，路上几乎没有车，我们飞驰如电般到了芦山县。

《红十字法》第十三条规定：“任何组织和个人不得阻碍红十字会工作人员依法履行救援、救助、救护职责”，而在灾难救助的实际操作中，对这种红十字会而且是国家红十字总会领导亲自到现场，法律赋予的权益都得不到保障的情况，新修订的《慈善法》应当予以足够重视，在灾难救助中给地方政府的授权一定要慎之又慎。

再比如说，2020年武汉疫情，为什么大家捐赠的那么多口罩、呼吸机、消毒水根本发不下去？就是因为当地政府规定，湖北省和武汉市的慈善会负责收钱，红十字会负责收物，其他慈善公益组织都不得进入。

而实际上呢，大量防疫物资和善款涌入的时候，当地红十字会和慈善总会根本不具备对应的执行能力，钱趴在银行里，防疫物资囤在仓库里。种种乱象以及当地政府遭遇的各种质疑，我想大家都还记忆犹新。

出现这样的问题后，当时的民政部门就要求慈善公益组织每天汇报善款支出情况，其结果像击鼓传花，大家拼命地把钱往当地的慈善会拨付，或者是买防疫物资发给当地红十字会，本来是社会满满的爱意，最后变成了烫手山芋，扔出去了，就算完成了爱心，其荒诞程度超出了社会公众的想象。

正是因为这样的问题，在新修订的《慈善法》第八章应急慈善的第七十四条、七十五条中强调“当地政府主导的协调机制”，以及在第七十六条规定“为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐的，应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况”等相关条款。有鉴于岷县地震和武汉防疫的案例，在灾难救助或重大公共事件发生时，法律在政府协作方面一定不能只给一个模糊的框架，而应根据实际情况，明确彼此的责任和权力边界，否则就很容易在灾难救助中发生武汉防疫那样次生的、人为的灾难，不仅不能促进社会力量的参与，还会寒了社会各界的赤诚之心。

第二、公益组织筹款

如果一个公益组织说某个医院设备简陋，急需更新，大约投入20万就可以帮助5000人，他们的生命会因新医疗设备的使用而得到挽救，希望大家捐款支持。

这种情况下，往往捐款者寥寥无几。

但是，如果一个慈善公益组织说，有个农村的女孩叫小雪，得了绝症，马上就要离世。如果大家捐赠20万元，可以延续她一个月的生命，帮助她度过最近的这个春节。

这种情况下，社会捐款会象雪花一样飘来，远远超过20万的需求。

这是很多专家做过的社会实验，这个实验告诉我们，社会公众捐款的多少，往往不是依据理性的关注思考，而是更容易被感性的描述打动。

每次发生重大灾难时，社会公众的捐款热情都非常高。因为筹款容易，这就导致很多平时没有救灾经验的慈善公益组织都涌入到救灾中去，在互联网上想当然地发起项目筹款。

特别是经历过武汉防疫的社会捐款之后，很多公益组织都尝到了甜头。到2021年河南、山西发生水灾后，连做大病、做教育、做艺术发展的慈善公益组织都在网上发起了救灾筹款。

这些没有救灾经验的、非专业救灾的慈善公益组织，筹集到善款后，不是直接划拨给当地政府，就是买些没有用的东西送到灾区，极大地浪费了社会的爱心。受灾群众看到那么多社会捐款，却得不到实际的救助。

比如，有慈善公益组织给灾区买了发电机，听上去好像很有用，但实际上根本灾区根本没有用。为什么？灾区没电的时候，加油站也不营业，村里买不到柴油。有电的时候，村里哪怕是抽田里的水，也要用电，而不需用发电机。因为发电机需要村里拿现金去买，村集体没有钱。用电的话，不需要现金，可以欠账。最终那些发电机除了在慈善公益组织的进度反馈和给捐赠人的报告上出现外，基本上就是在库房里扔着。

所以，对修订的《慈善法》第七十七条规定“ 慈善组织为应对特别重大、重大突发事件，无法在开展公开募捐活动前办理募捐方案备案的，应当在公开募捐活动开始后十日内补办备案手续”，我不仅持反对意见，而且还建议修改成，只有备案30天以上的救灾项目才能在紧急救灾中发起社会公众筹款。同时，对于参与救灾的慈善公益组织，应该有救灾专项基金制度。也就是说，任何慈善公益组织要参与救灾，平时就应该就几百万的备用金，而不是灾难发生了，凑个项目就到网上去筹款。以避免把社会公众的灾难，搞成慈善公益组织筹款的盛宴。

第三、公益组织执行

在公益项目的执行上，修订的《慈善法》 第七十八条规定“县级以上人民政府及其有关部门应当根据应急慈善工作需要，为捐赠款物分配送达提供便利条件。乡级人民政府、街道办事处和居民委员会、村民委员会，应当积极支持各类应急慈善活动，为捐赠款物分配送达、信息统计等提供力所能及的帮助”。

我认为这一条款的规定也是欠妥的，毫无疑问是给了很多没有经验、不专业的慈善公益组织参与救灾时，让地方政府、乡镇以及村委会为其错误买单的法律依据，甚至会成为他们用法律、用道德去绑架地方干部的工具。

比如说，2008年汶川地震时，有不少慈善公益组织不管地方政府是否需要，就把大量旧衣服运送到灾区。一开始，这的确对灾区解决老百姓御寒起到了积极作用，但源源不断的旧衣服后来就成为地方政府手上的一个“山芋”，旧衣服堆在广场上，根本没有人去拿，反而成了一个新的细菌传染源。当地政府没有办法，只有在半夜三更，偷偷摸摸运到河滩地去，用汽油烧掉。

还有，前面说的河南、山西的水灾，除了很多慈善公益组织捐赠了一些没有用的发电机以外，甚至是一些专业的救灾组织，给村里捐一台抽水机，只配20米的水管，村里根本没有办法用。

还有，在每次救灾中都泛滥成灾的方便面和各种饼干，弄到当地老百姓一年以后都吃不完，开玩笑说，拿去喂猪，猪都不喜欢吃。

还有，很多公益组织为了贪图救灾数据好看，明明这个村里有300户人，却只给送50份救灾物资，送来后村里没有办法往下发，这些公益组织又反而指责村干部不作为，不配合。

甘肃岷县地震救灾我也参加了，我在救灾现场就看到，很多孩子脱了雨靴，光着脚在地上跑着玩，有人就拍了照片，说灾区的孩子没有鞋子穿，要给他们捐鞋子。

还有云南鲁甸的地震，因为地理环境复杂道路中断，部队进入灾区都非常困难。一窝蜂涌入的慈善公益组织更是进不到灾区，大家就把救灾物资弄在县城里摆摊发放，然后反馈给不知情的捐赠人，说捐赠的物资已经到位。

诸如以上例证，在救灾中举不胜举，甚至还是普遍存在的，请立法者一定要从地方政府、乡镇干部、村两委工作人员的角度想一想，把条款定得细一点，不要再制造荒唐事。

严格地讲，从2008年后，政府的紧急救灾能力一直在提升，“国家队”的救灾水平比民间慈善公益组织高很多。

慈善公益组织在大面积救灾方面，基本起不到什么有效的作用。如果我们把救灾比喻为一个人体的血脉，那么政府在主动脉的疏通方面基本上没有大问题，慈善公益组织其实在毛细血管层面上有很多事情可以做。

如果是没有救灾经验的慈善公益组织，他们不但看不到毛细血管，还总是在主动脉上浪费功夫。为了筹集到善款，为了得到社会公众的认同，很多慈善公益组织往往不清楚自己的定位，常常在救灾中把自己弄成当地政府救灾的监督者，把自己弄成调查记者，给政府的救灾工作找毛病，继而造成救灾中地方政府对慈善公益组织的不信任，找出各种理由拒绝慈善公益组织的介入。

在灾难救助中，慈善公益组织除了应当协助当地政府搞活毛细血管以外，更多的工作是在灾后重建中做一些人的工作，解决政府公共政策不足以覆盖或解决的当地个性化困难，这些事情恰好又是需要时间去调研，需要时间去和当地政府协商的。

但是，新修订的《慈善法》第七十六条规定“为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐的，应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况”根本就没有考虑到这个问题，依然是按照想象中的紧急救灾在理解、规范慈善公益组织在救灾中的项目执行，可能导致公益慈善组织的异化，这也是需要立法者三思的。

最后总结一下，《慈善法》看似是一个规范做好事的法律，想起来很简单也不重要，但要把政府和慈善公益的界限、现代慈善公益的基本理论弄清楚也是挺不容易的一件事情。小而言之，能促进慈善公益组织的发展，事先让人间充满爱的理想，大而言之，是由此入手，帮助有关部门把国有经济和民营经济的边界划清楚，提供一个示范。