前言

作为明治宪法下担当天皇辅弼职能的重要机关，枢密院的作用正如这部宪法本身的功能一样飘忽不定，所以它的作用性在不同时代可以有不同解答，应该配合当时的政治形势与宪法原理来看待，首先我们先来看法律条文上的标准定义：

第五十六条：枢密顾问依枢密院官制而定，回应天皇之咨询，审议重要国务

吾慎思之，天皇以内阁总揽行政，则设枢密顾问之目的在于以此为寻谋之府，裨补聪明，谨防偏听。内阁大臣虽可因内外之局势灵活应通，然于筹画、审核国家发展之大事，仍须静思长考以未雨绸缪，且考察古今，参学理而行之。故需另设专司，任命练达、有识之士专履其责，乃与他者人事之事相同，遵照一般规则，二种要素各分其职。

君主为履行其天职，诸事各务均需认真图谋而后断。枢密顾问之设置，实则同内阁一并为宪法上之最高辅翼也。若枢密顾问者可以博学多识、刚正不偏、不组党徒，又能剖解疑问、启发圣听、增加补益，则为宪法上理应专设之机构也。枢密顾问之职责实为重要也：大而论之，含紧急敕令及戒严令之发布；以小而论，涉会计上法规外需临时料理之琐事，天皇经其咨询后决断者，可使之为政更加谨慎。以此论之，枢密顾问实为宪法及法律之一屏障。故大凡敕令皆经顾问之咨询后，始发上谕对外宣布，此乃例式。

但枢密顾问者，需待至尊问之，然后方得参与审议，且其意见之采纳与否，亦全凭至尊之圣裁。

枢密顾问之职责在于献计献策，故必须忠诚职守，不可隐瞒，且审议之事无论巨细，如无至尊之许可，皆不可外泄。盖此为枢机密勿之府，非人臣对外巧取名誉之所也。

——伊藤博文『日本帝国宪法义解』、一八八九年

以上是枢密院缔造者伊藤博文的定义，不过，虽然枢密院是明治宪法规定下的机关，但枢密院组织制度和法定权力范围不是由宪法规定的，而是天皇颁布的诏敕『枢密院官制』『枢密院事务规程』，以及定义了枢密院官制第六条第六项临时咨询项目内容的『御沙汰书』(1900年4月9日)，其独立于宪法的权力性质，意味着它作为天皇直属机关在制度上具备更强的独立性与可塑性。

结合『官制』『事务规程』『御沙汰书』来看，枢密院的基本职能相当简洁明了，它是天皇行使大权时提供法律咨询的机关，虽然枢密院在不同时期的奉答范围有所不同，但总体来说可以概括如下：

1. 宪法、宪法相关法律变动。
注释：议院法、众议院议员选举法、裁判所法、枢密院官制、贵族院令、内阁官制、公文式

2. 有罚则规定的紧急敕令(如宪法第14条戒严宣告、宪法第8条紧急敕令、宪法第70条紧急财政处分)。

3. 皇室制度改正、摄政的设置、皇室典范的改正。

4. 国际条约的订立。

5. 行政官制相关改革上奏（大正、昭和时代）。

6. 教育相关重要敕令（昭和时代）。

7. 枢密院自身官制与事务规程的改革（昭和时代）。

收到上述内容相关的内阁上奏后，天皇可以主动向枢密院提出咨询，根据枢密院奉答做出裁可或不裁可——但根据官制规定，天皇向枢密院咨询与否，应根据政府上奏，由天皇采纳；此外枢密院与内阁发生纠纷时，天皇惯例上也会保持中立。所以，明治体制稳定后的大正、昭和时代，枢密院实际上扮演的是宪法法院的角色，是监督内阁违宪审查的司法机构。

然而这种地位并不是顾问官集团理想中的，大正年间，在伊东巳代治、金子坚太郎、末松谦澄代表的旧伊藤阀「护宪铁三角」组织下，枢密院采取了与山县阀合作的策略，积极扩大枢密院对内阁紧急敕令、外交条约领域的审查权，两者均与政府行政紧密相关，由此可见，顾问官集团的真实理想是将枢密院打造为众议院、贵族院以外的「帝国第三院」。

因为与藩阀合作反政党的历史，枢密院有时会被与藩阀政治绑定起来，简单诠释为藩阀制衡政党的机关，这也是政党当时对枢密院的普遍看法，1912年1月9日『原敬日记』中就愤慨地说过，枢密院完全是山县阀的东西。但仔细研究的话，还是可以发现这种「政党本位」的定义存在很大的局限性。

如果以政党的视角观察明治、大正史，那么明治体制下包括贵族院在内几乎所有机关都可以被视为「藩阀」的一份子，即使他们不是在所有斗争中均与「藩阀」同调。要研究枢密院在政党、藩阀对立的主要矛盾下，究竟扮演了何种角色，还是应该以「枢密院本位」出发。

以历史上任期最长的枢密院议长山县有朋为例，山县不仅具备元老地位，还自1909年以来长期担任枢密院议长，此外，在他的强硬推动下，明治、大正年间的枢密院议长垄断了本该由内阁掌握的顾问官提名权，致使枢密院内几乎全体成员都是藩阀出身，这似乎可以证明枢密院是藩阀活动的主要据点，但这种看法的问题在于：

1. 山县有朋虽然重视枢密顾问官的出身，但几乎从不出席枢密院会议，尤其是1912年以来仅出席过三次；对于枢密院的运营他也并不关心，主要由副议长桦山资纪、清浦奎吾负责；

2. 藩阀以核心人物的关系链为中心的组织形式意味着，他们不需要枢密院这样的实体机关维持团结和政治干涉力，加入枢密院的藩阀顾问官，大多是退休官僚和军人，再加上局限于枢密院框架，政治能量不强；

3. 枢密院权力扩张与反内阁的主导力量，是以旧伊藤阀「护宪铁三角」为代表的较有战斗力的一批新生代顾问官，他们虽然处在藩阀谱系内，但与藩阀的整体利益不完全契合，所以类似贵族院那样形成了强大的内部利益集团，在政党、藩阀间有自己的定位；

4. 山县有朋去世后，有能力的藩阀成员大多向立宪政友会靠拢，而不是枢密院；

5. 笔者读到过一种历史判断是，“枢密院在政党内阁时代更活跃地反对政府，在藩阀统治时代表现消极”，这是唯结果论的错觉，主要是因为藩阀比政党抑制枢密院反对的能力更强，从桂园时代开始到藩阀政治落幕后，枢密院长期置身于宪法守护者、内阁挑战者的立场，为捍卫自身权力优越性，几乎反对过所有上台组阁的势力，与藩阀也有激烈的权力对抗，这点不应该被忽视。

虽说如此，藩阀政治被政党政治取代后，枢密院制度上的缺陷也暴露了出来。首先，从法理上来说，枢密院只有在天皇主动提出咨询时才能就政府上奏发表意见，不被允许直接干预政治；其次，枢密院名义上也只是天皇的咨询机关而已，即使做出了反对决议，也必须被天皇采纳才具备法律效力，但大正末年、明治初年的体制下，天皇权力受习惯法制约，优先与内阁权力绑定，因此在双边对抗中天生处于不利地位。

尤其是昭和初年他们的地位急剧下降后，开始被世人嘲讽为「第二内阁法制局」。

「内阁法制局」虽然是内阁附属机关，宪法上的地位不如枢密院那么高，内阁法制局长官也只是勅任官而已，地位远逊于亲任官的国务大臣和枢密院正副议长，更不论宫中座次。可是，根据1914年文官任用令改革后的规定，法制局长官成为了首批可以由内阁总理大臣自由任命的官僚，考虑到「内阁法制局」的原始职能是根据内阁总理大臣的要求起草法案，将新法案内容与现有法律进行核对，向内阁反馈意见，这就事实上形成了违宪审查的功能，相当有助于政党的国会立法，因此得到了政党内阁的大力扶持。

就这样，为了便利地施展行政权，推动政策立法，内阁在政治实践中有意扩大了对内阁法制局权限的解释，使之篡夺了行政相关法案、敕令及各省官制改革的审查权，成为枢密院最大的竞争对手。

可以说，类似枢密院、内阁法制局关系变动之类的，实践中出现与宪法原始精神相悖的大跨度权限变动也是明治宪法下日本政治的特色，1888年宪法制定时，起草者希望可以建立的政体，与1890年实际行宪开设国会，乃至今后它被持续应用的50多年间，所效力的可以说是完全不同的政体。因为权力斗争的影响，不断再释宪的过程在明治宪法的实践中反复发生，最终兴起的是立宪初期没有受到太大重视的众议院和军部。

正因如此，对于枢密院职能的变化，我们不能从某一时间点，也不能从死板的法律条文上轻下结论，唯有深入各时代的时局加以审视，才能判断其中起了关键作用的究竟是体制还是人。 

枢密院的起源

1881年10月，扑朔迷离的北海道官产事件诱发明治十四年政变后，主张英式立宪、国会开设急进论的参议大隈重信被伊藤博文、黑田清隆代表的萨长两阀官僚，以及崇尚“天皇亲政论”的「中正党」联手驱逐，福泽谕吉派的影响在政府内急速衰落，但颁行宪法、开设国会已是大势所趋，因此驱逐大隈派后，政府即以诏敕形式颁布「国会开设之诏」，以1890年为期限承诺开办议会，宪法制定工作自然也箭在弦上。

为确保立宪后的政治依然掌握在本派阀的官僚手中，伊藤博文等人精心考量了将来宪法和体制的雏形与内涵。

1882年3月伊藤博文率团赴欧考察宪法，除英国外，主要在实行二元君主制的德国、奥地利活动，宪法学家洛伦茨·冯·施泰因(Lorenz von Stein)和鲁道夫·冯·格奈斯特(Rudolf von Gneist)给伊藤留下了深刻的印象——如果说一部宪法的初衷不能与起草人自身的思想无缘，隐藏在明治宪法幕后两位大家的宪法理论可以罗列如下：

洛伦茨·冯·施泰因将国家理解为“具有独立人格的共同社会”，人的素质具备三种要素“良知”、“意志”和“实力”。虽然人与人千差万别，“良知”是人与人的共同本质；“意志”是人类决定自身方向和目的的能力；“实力”则使人能够按他的意愿对事物进行改变和驾驭。国家与自律的个人一样具备三种要素，君主是体现国家意志的机关，立法部是形成国家意志的机关，行政部是执行国家意志的机关。不同于现代意义上的行政、立法、司法三权分立，施泰因崇尚的立宪政治，就上述三种机关相互独立，相互制约的协调共同体，而三种机关中，最不被施泰因信任的就是「立法部」。

「普选制下的国民均享有选举权与被选举权，势必会选出代表多数人利益的人，如此少数人的利益就会被多数人压制，从而阻塞了少数人参与立法权的道路。此时，少数人只能企望多数人大发慈悲，动怜悯之心，这种体制就叫多数专制；不仅违背普选的宗旨“平等主义”，且有贻害国家的危险。」

施泰因认为，类似普选这样“过度的民主政治”会带来立法机关的霸权，导向多数专制威胁宪政，乃至摧垮国家的基石；因此，他并不支持将立宪主义与民主主义在对等关系和同一纬度上加以考量，而是崇尚前者、贬低后者，强调两者的对立性。

为了使三大机关自律地运行，对民主主义、共和主义和议会主义持批判态度的施泰因主张制定法律规范，制约君主、立法部、施政部的构造与行为关系，这种法律规范就是所谓“宪政”。而要克服议会主义与多数暴政实现宪政的有效性，就必须限制立法部权力，由崇高、自律的行政机关建立广义的国家体制。国家若要实现其人格存在的完整，宪政与行政缺一不可。

「行政部是维持国家生命的机关……宪法是国家的机关，构不成自行运动的状态。因此，我把有实际活动的施政部，称为关乎国家生死存亡的要害。」

综上所述，施泰因主张在矛盾激烈对立的社会里，培养承担国家公共利益的“自律官僚”，强化行政独立性，对冲君主意志与立法机关的妨害，建立高度自律的行政国家。

在对立法权的批判上，另一位对明治立宪起到重要影响的普鲁士宪法学家鲁道夫·冯·格奈斯特也与施泰因存在共同语言。在柏林大学讲学期间，格奈斯特直截了当地要求伊藤博文必须建立一个权力极小的国会，尤其不能把军权与预算否决权交给议会，否则就会滋生要求废除君主制的共和主义。大臣的任免权也不能受议会多数党议员的支配，军权要由君主完全掌控。上下两院中，应该尽量减少下院的权力；不要设置裁判所，达到国民参政权无力化的目的。

作为普鲁士宪法的批判者，格奈斯特的主张是观察已经实行30多年的普鲁士宪政后得出的经验教训，认为日本若要免于普鲁士立宪后萌生的政治混乱，就不能照搬普鲁士宪法，而是对其不利于强化君权、行政权的部分进行大幅度改良，甚至仔细罗列了日本应该改革的普鲁士宪法的具体条目。

格奈斯特君主专制思想根深蒂固的程度，连前来取经的伊藤博文等人都深感汗颜，认为他所推崇的主张对日本来说也是相当专制的见解——更因为宪法考察团在柏林逗留期间，由于光懂英语而不熟悉德语，难以理解德语写作的宪法术语，格奈斯特就把他们交给了自己的助手莫塞(Albert Mosse)，而莫塞居高临下、从幼儿园教起的授学态度引起了考察团的不满。取道维也纳后，迎接他们的施泰因不仅通晓英法德三国宪法，精于宪法比较，还以英语亲自传授他的宪法学说，令大家甚为感激。此外作为行政学家，施泰因还强调了国家制定社会政策的必要性，因此在日本制宪立法的进程中，施泰因的思想对伊藤博文起到了重要影响。

1883年宪法考察团完成使命后归国，受邀共赴日本的施泰因以年事已高，无法出国游历的名义推辞，并综合日本国情推荐伊藤参考普鲁士宪法，而非自己的宪法学说制宪；外务卿井上馨也对委任德国学者担任宪法指导心怀不满，主张政府用意不在采用纯粹的德式宪法与法律，更不应受俾斯麦和德国势力的过度影响。

虽然井上缺乏热情，伊藤依然决心取得德国宪法学家的建议。

1883年10月10日天皇最终同意委任施泰因为日本驻奥公使馆成员，协助日本法律制度的确立。同年伊藤博文新设宪法取调局（1884年改称制度取调局），亲自出任局长着手宪法调查，令井上毅、伊东巳代治、金子坚太郎等人各自负责宪法与皇室典范、贵族院令、众议院议员选举法草案三大不同领域，另有1878年已经赴日宣扬其宪法学说的德国人罗斯勒(Karl Friedrich Hermann Rösler，后为东大法学教授)为制宪顾问。格奈斯特与莫塞则主要协助山县有朋在宪法颁布前先行制定地方自治制度。

不过，即使在建立普鲁士风格的宪法上有所共识，宪法的制定工作依然非常缓慢，制宪理念也上并非一蹴而就，而是在多方角力下经历了多次变更。

枢密院被引入日本帝国宪法是个比较晚期的概念，不见于1887年「十月草案」，仅限于1888年尘埃落定后的「二月草案」，制宪者互相约定以此机关担当宪法原案的审议机关，宪法颁布后也以天皇咨政机关的形式长期存在。

1888年4月30日伊藤博文就任初代枢密院长，在伊藤的军师井上毅看来，枢密院的雏形应当追溯到1888年1月由他本人向伊藤博文提案的「参议院」。井上相信这个机关能够在各省部，或者行政部与司法部发生冲突后担当居中调停的作用，是与天皇直接挂钩的法律协助机关。但是，1888年4月6日罗斯勒在伊藤指导下起草的新案公开后，「枢密院」的职能被赫然定义为：在政府与议会之间，就宪法相关的预算和会计争议做出裁决——这与井上的设想截然不同。

1888年4月17日，病中蛰居的井上毅收到伊藤寄送的新草案书信后，对枢密院的设想大为震怒，两天内寄出十封反驳信表明立场，认为新草案无异于将他理解中的「参议院」定性为裁判政府与议会争议的最高法院，这与宪法精神截然相悖。

身为保守主义者和天皇亲裁论的支持者，崇尚普鲁士宪政的井上毅所理解的「宪法精神」自然有别于现代人，他认为英式立宪会使立法权与行政权向民选议会转移，最终引发国家体制的瓦解，所以日本的宪政必须强调天皇、政府的一体性，以天皇出席的内阁会议为最高决策机关，以内阁决议为天皇的意志，建立「宫府一体」的制度，才能维持政府与改革的稳定运行。

正因如此，如果按照伊藤的设想，让枢密院负责调停政府和议会的纠纷，根据奉答做出裁决，那如果枢密院做出了不利于内阁的裁定，不就有导致天皇和政府分离的危险吗？

井上写道，伊藤担心政府与议会发生预算纠纷的情况，英国的做法是解散议会，或者内阁总辞，普鲁士则采用俾斯麦的政略主义，于1862年铁血演说后强迫议会承认政府在预算问题上的绝对权，前者过于软弱，后者是专制时代才会动用的蛮横手段。对于日本来说，如果政府和议会发生冲突导致预算无法通过的话，只要规定政府有权自动执行上一年度的预算案即可，根本不需要最高法院介入。此外，在政府、国会发生对立的背景下，以多种渠道在双方矛盾达到无法恢复的阶段前实现协调，是更为有效的手段，枢密院的仲裁不可能起到这样的效果。

面对井上毅的质疑，1888年4月30日就任枢密院长两天的伊藤博文在复信中如此答道：

「吾尝求立宪之主义，渐归权于帝室，及要时可降至尊之御裁断终局定议，若政府议会无以相议协调，则以圣裁使大臣辞位或遣罢议会，不出两途之外。如此场合，须观国家大势，明察国民情感，抑扬高低适得其所，此者，非呈良善劝告之顾问官而弗能为也。不求于枢密院而无所求，如斯为作本案。」

在回信中，伊藤还说枢密院是「小生的新发明」(小子の新発明)，暗示与井上的构想无关。对于井上主张的政府、国会对立时寻找多样斡旋办法的建议，伊藤认为这对现在的日本人来说太先进了，不如将一切交给天皇圣断，如此就需要一个咨询机关协助。这个机关通过良善的劝诫，避免天皇成为政治争议的焦点，与前文伊藤自述的“归权于帝室”相辅相成，似乎可以引申为一种忠君勤皇的表述，实际上却是心口不一，为伊藤阀挟天皇以操纵政局的手段预留了空间，这就是伊藤博文对立宪政治和枢密院的见解。

那为什么伊藤成立枢密院的目的就不可能真的如他自陈的那样，是为了天皇的权威着想呢？——因为枢密院诞生之初的首要原因，就是为了限制天皇大权。

据前所述，枢密院的构想不见于1887年10月宪法草案，唯独出现在1888年2月的最终草案中，此时的明治政府内不仅有伊藤博文代表的萨长势力，还有聚集在明治天皇身边，渴望实现「天皇亲政」的特殊利益群体，成员名单包括：

天皇帝师：元田永孚。
天皇前侍补：佐佐木高行、土方久元、吉井友实。
非萨长系军人：谷干城、鸟尾小弥太、三浦梧楼、曾我祐准。
元老院议官：河田景与、中村弘毅。
反萨长派少壮官僚：金子坚太郎、三好退藏。

明治十四年政变期间，他们作为保守派成员与萨长两阀联动，共同驱逐了崇尚英式立宪的大隈重信派开明官僚，促进了明治政府的保守化，又伺机以宫中、元老院为舞台摧垮萨长势力，实现明治亲政。因此伊藤从欧洲考察宪政归来后并未急于立宪，而是优先处理亲政派的权力。

1885年12月22日作为立宪前的适应性改革，太政官制被改组为内阁制，伊藤以此实现了宫内与政府的分离，就任初代内阁总理大臣，将亲政派核心人物佐佐木高行等人送到失去实权的宫内任职。不甘心失败的亲政派又在竞争首相失败的内大臣三条实美身边团结起来，伺机对第一次伊藤博文内阁发难。

1887年5月29日在引入所得税为财政开源等问题上，伊藤博文受到了藩阀内部的责难，宫中亲政派也参与了联动，促使伊藤博文怒而向明治天皇提出辞呈。虽然事件在明治天皇中介下有所平息，考虑到萨长集团积极推动立法制宪的直接目的之一，也是为了取得欧美列强对日本文明国度身份的承认，尝试改正开国之初订立的种种不平等条约，因此条约改正问题也在第一次伊藤内阁时期抬上日程，由外务大臣井上馨担任负责人。 

但事实证明，这件看似大义凛然的工作更容易给政敌落下口实。

虽然明治维新后的日本自诩文明国家，希望与列强积极谈判，收回1863—1865年缔结睦邻友好条约出让的治外法权与不平等关税，但欧洲列强根本不愿意放弃既得利益，更不可能承认日本的文明国家地位，于是在谈判中提出了要求将来日本司法体制中应「允许外籍法官参与审判外国人的案件」等改换名目的旧制新规。

为了博取西方名流、政治家虚无缥缈的好感，外务大臣井上馨与伊藤博文还建立了「鹿鸣馆」，邀请外国友人到其中聚会，与初识西洋上流文化的日本达官贵妇夜夜笙歌，名为欧化主义，实则滥用民力向洋人极尽献媚取宠之事，外交上一事无成，反而成为西洋社会的笑柄，彻底惹怒了日本平民与国粹主义者。 

1887年4月22日根据井上馨谈判的修约结果，伊藤内阁考虑以三大条件收回治外法权：

1. 任用外国法官
注释：这里的“法官”是日语，现代意义上包括日本的判事和检事，即汉语意义上的检察官+法官

2. 以欧洲为模板进行诸法典整备；

3. 新约缔结两年后，日本将开放内地。

1887年6月1日修约草案公开后，不仅在政府内引起轰动，更使自由民权运动支持者大为震怒，他们责问藩阀政府订立的新约究竟比旧约进步在哪里，开放内地又是何种含义，准许欧洲人在内地无限制地置产兴业，难道不是自取灭亡之道——在伊藤博文、井上馨改约问题的加持下，先前在自由党、改进党内耗中有所衰退的自由民权运动取得了统一斗争的理由，过去不亲近民权派的国权主义者也加入了民权派的阵营。

1886年10月兴起的大同团结运动，在「刷新外交、减轻地租、实现言论与集会自由」三大旗帜下如沐新生地向政府发起了攻击。1887年7月26日亲政派的农商务相谷干城也以反对欧化政策和条约改正，主张开设议会保障言论自由等发言被强令辞职，国粹派汉学家、国学家、神官和僧侣随即结成「谷君名誉表彰会」抗议示威，之后又出现十七县义士冲击井上馨、伊藤博文宅邸的事态。

在自由民权运动与亲政派的联合下，1887年7月29日伊藤内阁被迫宣布停止谈判，9月17日井上馨也经受不住压力主动辞职，但反对内阁的运动没有填词停止，相反，伊藤的退却与井上的辞职让组织大同团结运动的后藤象二郎等人看到了希望，扬言倒阁只能以火与血实现。 

1887年9月26日元田永孚入宫向天皇说明了围绕修约争议的站队情况，将藩阀、民权派分别称为「君主主义」与「民权主义」，而「君主主义」内部又可以划分为「欧洲风」「国权贯习」两大集团，条约改正问题之所以引发如此轰动，正是因为藩阀内两大集团矛盾破裂导致的，「国权贯习」派成员与「亲政派」高度重叠，包括非萨长系军人谷干城、三浦梧楼等人，明治天皇诸亲信，三条实美诸亲信，以及元老院议官和宫中顾问官等。

眼见长州阀的伊藤博文陷入四面楚歌的境地，萨摩阀领袖黑田清隆私下找到了自由民权运动中心人物大隈重信(佐贺阀)，与之和解，号召成立萨长土肥「举国一致」的内阁，使能够与洋人交涉的大隈重信代替井上出任外相，不久又根据「轮流坐庄」原则取代伊藤博文出任新首相。

除却藩阀内部的政变外，民权派的攻势也让伊藤博文深感不安。

修约危机爆发前的1887年5月9月，围绕明治天皇向自由民权运动家、土佐阀与自由党系领袖板垣退助授勋伯爵的问题，曾一度引发自由党系内部分裂，虽然坂垣在反对派主张下三番推辞授勋，但终于在伊藤博文、吉井友实、三条实美、黑田清隆等政府内各派阀头面人物的轮番走访和攻势下接受了恩典。

可是，1887年8月13日坂垣就受封一事向天皇内呈的一万八千字奏文中私下夹带了密奏，陈述了他对萨长政府专断独裁、软弱外交的批判，希望尽快公布宪法，实行责任政治。明治天皇将这篇密奏传给了伊藤博文，伊藤细读时，对其中某一段落勃然大怒，坂垣在密奏中这样写道：

「1875年大阪会议后，我回归政府之际，天皇降下了采纳『民选议院设立建白书』的御命……」

伊藤质问天皇此事是否属实，明治坚决否认有这个经过，于是伊藤要求驳回坂垣的上奏。虽然我们可能难以揣测伊藤博文当时的真实心理，但上述三件大事，是枢密院一词从无到有地出现在宪法草案内的背景。在不利的国际、国内局势下，萨长藩阀面临着宫中亲政派、自由民权运动内外新旧势力的双重夹击——如果明治天皇背弃了伊藤，转向其中任何一方阵营，局势将向极端危险的方向发展。正因如此，伊藤认为有必要建立一个新的机关，以提供建议的名义，将天皇与外界政治隔绝开来，实现宫府意志的统一。

1882年3月维也纳求学期间，伊藤博文记下了施泰因的一种畅想：当君主需要对某个问题做出判断时，可以设立一个机构——「参赞院」，专门为君主的决策提出意见，但不承担具体责任。宪政体制稳定后，这个机关自然会失去存在意义。伊藤的枢密院构想可能是来源于此，但不同于施泰因认为这个机构只能短期发挥作用的观点，伊藤希望在明治宪法下赋予它更为详进重要的地位，亲自坐上了枢密院长的位置。

可是，由于同阵营的长州阀军师井上毅反对，枢密院的建制不能完全按照伊藤博文的构想进行，1882年4月30日伊藤向井上复信后，井上的批判又接踵而来，迫使伊藤同意对枢密院职能进行削减，短短十天内，伊藤博文做出的让步包括：

1. 枢密院不能强迫天皇接受他们的意志。

2. 枢密院不能干预行政，与帝国议会、政府机关，乃至普通国民的请愿、通信等一概无关。

3. 国务大臣以其职权自然享有枢密院顾问官地位，在枢密院本会议上也有投票权。

尽管如此，作为制宪负责人的伊藤以枢密院为中心进行宪法审议的方针未变，这也是他不可能让渡的权力。

「所谓宪法政治，明白地说就是限制君权的含义。」

1888年6月18日枢密院宪法草案第一审会议上，历来倡导皇室中心主义的伊藤博文说出了这样的言辞，他认为天皇对明治体制的作用是成为立宪政治的「轮轴」，使宪政体制永远维持向心力运动，在关键时刻维护国家统一。

欧美考察期间，伊藤博文与维新政府其他成员惊叹于基督教在西方社会组织建构和社会动员上的重大作用，认为本土主流的佛教是日本落后的宗教根源，但要改革承袭千年、内部教派分歧繁杂的佛教又谈何容易，于是蒙生了以零落的神道、民俗为基础另立新教的设想，并在1868年3月颁布神佛分离令，扶持神道。

可是，明治维新后重新在日本本土发展起来的基督教会对异教兴起非常不满，背靠列强势力对日施压，再加上本土佛教势力的强力反弹，维新政府被迫承认“神道并非宗教”，中止了以民族宗教改造社会的努力，此后百年虽然神道享有事实上的国家宗教地位，神社管理机构「神社局」也在经历昭和初年的神祇官复兴运动后，于1940年升格为内务省外局「神祇院」，但神道的宗教地位从未被追认，即使在民族性与战争狂热下的太平洋战争期间，神道教活动也与一般民众的关系比较有限，陆海军军人的丧葬以及各县市所办仪式葬礼依然多采用佛教教仪，同期受欢迎的宗教支派「日莲宗」也是佛教分支，大乘佛教的分治始终是日本事实上的国民宗教。

正因如此，伊藤博文认为，与西方国家不同，日本社会没有宗教这一「轮轴」，无法在政治分裂下实现国家的凝聚，所以必须强调天皇的地位，以绝对的君主主义为基础立宪。可是，提倡君权的目的不是以天皇为中心的君主专制，而是保障行政权的第一性，虽然天皇具备至高无上的地位，但也必须与政府统一，接受立宪主义的规制，如果制定宪法的目的就是为了承认天皇大权，就根本没有立宪的意义。

那么，在法理上赋予天皇近乎无限责任的背景下，立宪主义对君主主义的规制又体现在哪里？

宪法草案第五条「天皇依帝国议会之承认，行使立法权」在枢密院审议时，就「承认」二字发生了争议。文部大臣森有礼轻蔑地认为，国会只是天皇的咨询之府，向国会咨询不过是为参考意见而已，行使立法权何必取得帝国议会的承认。司法大臣山田义显、枢密院副议长寺岛宗则等人也接连附议，发表了轻视议会的言论，对此，伊藤博文严厉地反驳道：

「立宪政体创立的时候，天皇在行政部设置了责任宰相，使君主的行政权也得到了一定程度的限制，立法部如果不经议会的承认就不能制定法律，设计这两项限制，是立宪政体的本意。」

虽然最终版本的明治宪法中，「承认」二字被调整为「协赞(赞成+协助)」，相较于前者更模糊了主次之分，但也说明了在伊藤博文理想的模式下，君主行政权受到相权制约，立法权受到议会制约，两者不应该以亲政的名义合一，也不能无视君权互相指挥，包括天皇在内，任何国家机构和部门都不能单独行使他们的权力，由此在君主主义与立宪主义的平衡下，实现了日本式的君权、行政权、立法权三权分立。

此外，明治宪法对各部门权责的规范，与其说是某种严肃的法律框架，不如说是对君主行为，及各机关正常行事时所应采取态度的一种「良性意见」。 

正如施泰因宪法学的主张那样，国家的行政体制并非源于一些抽象的概念，而是产生在具体的历史之中。宪政本身只是规范权力的框架，真正有意义的是行政。不知伊藤博文在接受这一从实证主义上反传统契约论相对固态的宪政逻辑后，可曾考虑过他制定宪法时依傍的理论也是毁灭它的依据，又或者，他根本没在意过明治宪法可能如液态般自由变通，在历史的长河中潺潺地适应行政与时局的渐变。

因支持英式立宪在明十四政变中被驱逐的大隈重信，作为黑田内阁外务大臣出席了伊藤博文主持的枢密院宪法审议历次会议，但自始至终一言不发。直到宪法颁布后的1889年2月21日改进党府县会议长招待宴上，大隈重信才以勉励的态度向众人说道，虽然宪法中没有关于政党内阁制的规定，但随着政党的发展，也会走上与英国相同的道路。

然而，从宪法颁布到第一回帝国议会开幕还有长达两年的时间，无论是宪法体制的试运行，还是地方制度、司法等问题上的完善补充，日本的立宪进程已经步入了最后的冲刺。宪政初创的这段时节里，枢密院与其他部门一样，犹如初列方阵的学童般，左顾右盼地寻找关联部门，找准他们在宪政中的位置。

这里必须提及下初代枢密院的人员组成：

萨摩阀：寺岛宗则、川村纯义、吉井友实、吉田清成。
长州阀：品川弥二郎、野村靖、鸟尾小弥太(亲政派)。
旧幕臣：胜安芳。
公家：东久世通禧。
肥前阀：大木乔任、副岛种臣、元田永孚、“谷干城”(亲政派，拒绝出任)。
土佐阀：河野敏镰、福冈孝弟、佐佐木高行、佐野常民、土方久元。

根据这份名单，我们可以发现初代枢密顾问官中不少人是第一次伊藤内阁时期，在不平等条约改正问题上攻击过政府的「国权贯习派」，这似乎可以被解释为将反体制派收拢到体制内的常用招数，伊藤博文在过去的改革中也经常使用——然而，事实证明，这是相当微妙的任命。

黑田清隆的「举国一致」内阁成立后，将全力以赴成就帝国外交，解决明治维新以来因日益激化的社会、经济矛盾难以调和的权力分配问题作为执政重点，将自由民权运动两大势力代表人物大隈重信、后藤象二郎集结在藩阀政府周围，一时有了推进条约改正问题的底气，在首相亲自授权下，大隈开始在保密和双边谈判的前提下重新开展对外交涉。

可是，虽然大隈竭力与欧美交涉，希望改正前外相井上馨的修约方案，但是，1889年5月31日『日本』报翻译刊载4月19日英国泰晤士报披露的新缔条约内容后，日本舆论惊愕地发现，大隈谈判的新约并没有对井上过去的条件进行多少改动，某种意义上来说，列强的野心也更加“昭之于众”了：

1. 全面开放内地；

2. 授予土地所有权；

3. 允许大审院任用外国人判事。

此时被枢密院收拢的「国权贯习」派，以明治天皇的帝师元田永孚为首，坚定地认为如果允许外国人在日本内地杂居，早晚会开始索取日本人的土地与财产，大隈的改约方案无疑强烈刺痛了他们的神经。此前拒绝了枢密院任命，公开反对过井上改约方案，现下与民权派和自由民权运动合流的谷干城直接上奏要求弹劾大隈，「国权贯习」派也纷纷响应，将他们聚集的枢密院变成了反内阁的中心。

1889年9月2日元田永孚进宫，明治天皇向元田表示，他认为仅靠黑田内阁恐怕已难以打破僵局，不如召开政府与枢密院联席会议，决定条约的改正与否、商议相应的善后处置。元田认为举行联席会议是干预内阁决策，阻止条约改正的天赐良机，马上向枢密院议长伊藤博文送去书信，敦促其下定决心。

在书信中，元田自信地说道，如果举行联席会议的话，枢密顾问官中十个里有七个会持反对论，这场会议就是关原之战。伊藤博文起初倾向于改约，后在井上毅劝说下加入了反对修约的阵营，读过元田的信后，担心此举可能招致政府与枢密院分裂，因此不同意举行御前联席会议，尽管如此，条约改正反对运动的势头已避无可避。

1889年10月15日递信大臣后藤象二郎(土佐・自由党系)在内阁提出反对修约的主张后，呼吁停止大隈谈判，得到了大藏大臣松方正义(萨摩阀)的响应，但内阁总理大臣黑田清隆(萨摩阀)与文部大臣榎本武扬(旧幕臣)都力挺大隈完成改约，内阁围绕改约问题发生分裂。

同日，副议长寺岛宗则为首的枢密顾问官举行会议，除了与大隈关系密切的大木乔任、河野敏镰两人外，其余顾问官一致通过“应尽快举行阁议决定条约改正的可否，向枢密院提请咨询上奏”的意见，10月16日由寺岛宗则、副岛种臣、佐佐木高行三人直接上奏天皇，要求举行枢密院本会议讨论条约案的可行与否。

就在条约改正问题即将引发明治制宪以来内阁、枢密院的首次交锋前，1889年10月18日，参加完内阁会议的外务大臣大隈重信乘坐马车返回官邸途中，被名义上已经退社的玄洋社社员来岛恒喜投掷炸弹命中，身负重伤，刺客误以为大隈已死而以短刀自刎，以此为转折点，黑田清隆内阁已经无法维持下去，10月24日即递交除大隈以外全体阁僚的辞呈，但仅有黑田的辞呈被受理，三条实美(内大臣)暂代首相，两个月后由山县有朋(长州)重新组阁。

枢密院还没有出手，黑田内阁就走到了尽头，这次斗争无疑是「国权贯习派」的完胜。可是，虽然黑田清隆下野，但藩阀政府内的势力对比没有发生剧变，反而因为黑田的陨落，使伊藤博文、山县有朋代表的长州阀巩固了对政权的控制。

如前所述，「国权贯习派」大部分成员都兼有反萨长亲政派身份，与明治天皇关系亲密，由于此时枢密院官制第六条中写的是「应召开会议上奏意见，请求敕裁」，可以被理解为枢密院有主动要求提供咨询的权力，所以，深受天皇信任的元田永孚通过上奏手段，成功将枢密院打造为反内阁斗争的中心，对此，新任首相的山县有朋不得不戒备枢密院在此次政变中爆发的惊人能量。

同样对枢密院的越轨行为深感不安的还有山县内阁法制局长官井上毅。井上虽然也是反对黑田内阁的急先锋，担任过枢密院的初代书记官长，但他从未真正理解过伊藤设立枢密院的动机。因此，1889年12月24日第一次山县内阁成立后，山县、井上两人联合起来以修正枢密院官制的名义，企图剥夺枢密院的权力。

根据内阁的主张，如果允许枢密院对新法案进行审议，将与宪法第37条规定的帝国议会立法协赞权相抵触，何况枢密院的议事流程需要时间，政府却有必要缓急自如地处理国务，因此自枢密院成立的两年来，没有经过枢密院咨询的重要法案已经有30多件，像现在这样允许枢密院主动要求咨询的话，程序太过繁杂也没有必要，所以内阁主张在政府、天皇意见一致的情况下，可以绕过枢密院直接立法，提出了新的主张，即「天皇向枢密院咨询与否，应根据政府上奏，由天皇采纳」。

虽然咨询主导权依然由天皇掌握，但考虑到行政权、相权的优势，政府实际上是要求将咨询裁量权从枢密院转移到内阁，由此在枢密院与内阁可能发生冲突时，将前者转变为彻底消极的咨询机关。因此，新任枢密院书记官长伊东巳代治征询了伊藤博文的态度，说放任政府在咨询问题上随心所欲真的可以吗？伊藤博文虽然已经在1889年10月30日卸任枢密院议长，但他的答复是坚决的：

「枢密院官制第六条规定的所有事项必须向枢密院提出咨询。枢密院是对政府的制衡，有责任抑制政府独断的倾向」

如此一来，比他的早期构想更进一步，伊藤博文试图提出枢密院存在的新意义，除却控制天皇的奏议渠道，担当政府与国会的斡旋外，他还想让枢密院直接监督内阁行政，这是山县有朋和井上毅绝对无法容忍的。

1890年8月8日政府内部就枢密院官制改正案进行审议时，枢密院书记官长伊东巳代治出席会议与山县有朋和井上毅协商，井上毅认为，现有枢密院官制咨询事项中既包含宪法及其附属法的解释，又能对政府的预算和会计提出异议，将如此重要的法度交给枢密院审议，有违政治的统一。伊东巳代治在写给伊藤博文的回信中直呼井上毅的反对为“奇论”，感慨宪法初创时的精神遭到了毁弃，伊藤博文也强硬反对内阁剥夺枢密院权力。

尽管如此，山县有朋和井上毅还是在斗争中占得了上风，根据双方的妥协结果，枢密院官制第六条中「应召开会议上奏意见，请求敕裁」一段被调整为「待咨询后召开会议，上奏意见」，明确了枢密院不能以上奏手段主动要求提供咨询。此外，不同于1888年4月30日对枢密院提供咨询事项的宽松定义，1890年10月8日敕令上，内阁犹如分家般将枢密院可咨询的事项细化到前所未有的地步，尽其所能地补充了任何可能被枢密院用来干预内阁决策的“例外事项”。枢密顾问官数量也从原本12人以上不受限，以存在预算风险的名义，调整为上限25人。

至此，枢密院权力大减，无法再威胁内阁地位，声威大震的山县有朋也怀着极大的信心步入了国会政治的新时代。

1890年7月1日第一回众议院议员总选举在山县内阁主持下正式开幕。此前不顾伊藤劝阻，强行在国会开幕前主导地方自治改革的山县曾希望根据普鲁士经验，构建一个地方名望家与藩阀政府自主合作的体制，通过保障地主阶级资格投票权，建立政府与地方名望家的保守联盟，打压自由党、改进党两大民党势力。

然而，事与愿违，武士出身的地方名望家历来对维新政府剥夺他们的特权感到憎恶，再加上松方紧缩影响下深陷萧条的农村与城市为民党选举提供了条件，由于山县内阁奉行超然主义，不屑于帮助支持者组党，在亲政府、反大同团结运动、反自由民权运动三种不同心态下集合起来的亲政府派完全不是民党的对手，在众议院内完全沦为少数，被自由民权运动支持者轻蔑地唤作“吏党”，明治宪法虽然大肆削减国会权力，但还是赋予了他们批准预算案的权力，因此，民权派在抗税减负的共同号召下，与政府开启了长达十年的预算案斗争。

虽然山县内阁对民党在众议院表现的强大实力和敌对性深感不安，但考虑到日本议会是亚洲最早的议会，其存亡关乎藩阀政府苦心积虑向国际社会塑造的开化形象，因此不敢贸然行事。山县受不了民党压力去职后，新上任的松方内阁尝试以蛮横手段干涉选举，但也以完败告终，反而刺激了民党的团结。对此，藩阀无奈地认识到，即使是刻意效仿普鲁士的宪法也无法抑制立法部的崛起，帝国议会——确切说是以普遍民意为后盾的众议院，在19世纪90年代的最后十年里，表现的越来越像是帝国的政治中心。

在这样的背景下，曾经积极出席枢密院本会议的明治天皇开始时常请假。伊藤博文也被政党势力所吸引，专注于拉拢自由党系，多次尝试兴建以个人为首的民党，对于他过去的宠儿枢密院，伊藤毫不忌讳地将枢密顾问官唤作「闲职」，法律上有权以顾问官资格列席会议的内阁总理大臣及阁僚等也很少在会议上露面了，帝国议会开设初期，枢密院举行的大部分会议都是在天皇、内阁缺席的情况下进行的，与会者的热情自然也不会高，枢密院就这样沦为了政党与藩阀对立下的弃子。

虽说政治上被边缘化，在极为优渥的薪酬待遇下，枢密顾问官名额依然炙手可热，顾问官一职没有停限年龄的说法，无需承担多少实务即可终生享有每年4000日元的高薪，同期普通工薪阶级的年薪大约只有200日元左右，虽然内阁总理大臣和国务大臣可以领取到9800日元、6000日元的薪酬，但在藩阀与政党激烈对抗的背景下，1890-1900年间日本内阁的平均寿命也只有一年多而已。

此外，经历第一次山县有朋内阁时期的改革后，枢密院虽然名义上要审议大量敕令与国际条约， 实际操作过程中，枢密院审查委员会与枢密院书记官长的分量较大，前者从枢密顾问官中选出，后者通常由法科出身的年轻官僚担任。书记官长主导审查委员会在内阁成员出席说明的情况下，与政府磋商后出具「审查报告」，之后召集的枢密院本会议实际上是以磋商完毕的「审查报告」为基础召开的。

至于国际条约更是个含糊不清的概念，缔结国际条约时，最正式的方法是全权代表签字，得到国家元首批准后与缔约国交换批准书。可是，也有强调保密性与时效性的外交谈判，诸如和平谈判之类需要迅速做出决断的场合，以及如一般商约等纯粹事务性的交涉，仅凭外务大臣和全权代表交换备忘录就可以定下来了，这种情况下枢密院的审议流程真的有什么意义吗？

对此，1895年出任枢密院议长的黑田清隆虽然对政府的刻意冷落做出过抵抗，例如1895年三国干涉还辽期间，明治天皇在伊藤博文要求下告诉黑田，这次情况特殊，所以不会召开枢密院审议，愤怒的黑田清隆马上提出辞职，但在天皇的劝说下最终没有这么做。当唯一钟情于「枢密院」的伊藤博文将他的爱好转向「政党政治」后，枢密院的地位迅速跌落下来，此后枢密院就成为了对一般枢密顾问官能力要求不高，但能领取高薪的“养老院”——有趣的是，山县有朋似乎也是这样认为的，开始考虑将这里打造为「超然主义」的避风港。

1893年3月11日第二次伊藤博文内阁改组时，本就无意入阁的山县有朋趁机辞职，改任枢密院议长。当时，天皇特意降下敕语，希望今后自己有军事上的问题咨询时，山县应毫无顾忌地奉答。虽然山县接受了敕语，却对天皇的要求感到强烈的违和感，认为咨询军事根本不是枢密院的职分。这种超然主义在同年爆发的「官纪振肃敕谕上奏」问题上被表现的淋漓尽致。

1893年12月4日第二次伊藤内阁农商务大臣后藤象二郎、农商务次官斋藤修一郎不幸陷入受贿丑闻，虽然伊藤历来否定帝国议会有直接弹劾大臣的权力，不承认国会不信任案的效力，但众议院找到了绕过限制的法律漏洞，即将国务大臣的贪污行为与天皇创设内阁制度时颁布的「官纪振肃敕谕」相关联，认为后藤与斋藤的行为背叛了天皇的信任，众议院有权上奏天皇建议处分，为了对抗众议院事实上的不信任案，伊藤博文决定与后藤象二郎共进退，也递交了自己的辞呈。

贪污是舆论上没有辩护余地的政治问题，强行驳回众议院上奏势必会破坏明治天皇长期营造的明君形象，但如果接受了众议院上奏，就等同于承认众议院有权发起不信任案弹劾内阁，此后藩阀政府势必被各种腐败丑闻环抱无法执政，所以也不能放弃伊藤内阁。深陷于此的天皇不得不派侍从长德大寺实则讯问伊藤博文他想怎么解决此事，伊藤主张枢密院既然是供天皇亲裁的咨询机关，就应该讯问他们的意见，建议让枢密院承担责任。

可是，山县有朋不愿意为伊藤的失政承担责任，即使受到了天皇召开枢密院会议的命令，也拒绝提供审议。他的理由是，枢密院奉答范围是在政府和议会因宪法上的疑义或法律解释矛盾产生冲突时提供仲裁，但现下众议院上奏过于笼统不清，不知该如何审议，请求延期。

鉴于官纪振肃问题导致第二次伊藤内阁与众议院的对立极为强烈，伊藤博文不得不向山县有朋妥协，按照山县的方案处理此事，由此召开的枢密院会议上出现了与以往枢政关系完全倒置的情形，除了伊藤本人被允许出席枢密院本会议外，其他阁僚全都被排除在外，以山县为首的枢密顾问官首先否定了众议院有直接就贪污问题上奏天皇的权力，要求他们先向政府提出质询，此外，对于国务大臣的任免权，也做出了应完全由天皇判断，外界不得干涉的咨询意见。

就这样驳回众议院上奏后，枢密院又提出：农商务省的职分与国民密切相关，大臣有责任监督职员，整顿纪律，因此两位大臣应该为事件负责。1893年12月24日根据会议结论下达敕语后不久，后藤象二郎与斋藤修一郎也双双递交了辞呈，如此圆满解决了危机。

此后不久，中日甲午战争爆发，山县有朋又由枢密院转入大本营负责军务，次年由黑田清隆担任，失去了强力人物支援的枢密院又回归了门可罗雀的状态。虽然1898年前后因隈坂内阁、宪政党先后要求实施文官任用令改正，希望更多政党人士进入官僚体系，山县有朋为了驳回民党要求，又让持同样立场但不愿损害自身名誉的明治天皇不至于感到为难，所以重新提高了枢密院重要性，使天皇在1900年4月6日赐下御沙汰书将官制改革纳入枢密院奉答范围，可是，枢密院在明治体制中的地位依然不明确。

1901年6月开始执政的桂太郎更是有恃无恐地将枢密院当成空气，除辛丑条约外，1902年以「中俄奉天交地暂且章程」泄露为导火索的英日同盟缔结工作也为了外交上的保密性，完全没有咨询枢密院意见，但考虑到条约的重要性，还是根据1895年马关条约缔结时伊藤博文开创的「追认先例」，在条约颁布时向枢密院议长西园寺公望下赐敕语，由首相桂太郎和外相小村寿太郎亲自临席枢密院说明条约形成的经过，完成形式上的追认，但就算是这种礼仪性质的关照也不是每次都有，终于激起了枢密顾问官的不满。

1904年围绕日韩议定书与第一次日韩条约的签署，因为桂太郎不仅没有向枢密院提出咨询，甚至连敕令上的安慰也不给，引发了枢密顾问官的集体抗议，为此，桂太郎决定息事宁人，同意今后会把礼仪性质的程序做到位，于是「外交条约不咨询」「事后追认」的范式成为桂园时代政府与枢密院交往的惯例。对于桂园时代的政府上奏，无论是桂太郎为绕过帝国议会直接动员军备发动日俄战争的紧急敕令，还是朴茨茅斯和约签订后的日比谷烧打戒严令，尽管存在不满，枢密院基本都以压倒性多数支持了政府提案，根本无法与政府抗衡，桂园时代初期的枢密院几乎完全沦为礼仪性质的存在。

对于伊藤博文来说，这里也成了山县阀安排给他失去权力后的养老之地。由于伊藤博文辞去政友会总裁、出任枢密院议长的条件之一就是让松方正义和山县有朋担任枢密顾问官，因此松方与山县形式上成了他的下属，如果说，伊藤博文缔造的的立宪政友会成为了他的掘墓人，那么同样是他缔造的枢密院就是他的活棺材。

不过，枢密院的命运终究没有一路步英国枢密院的后尘而去。

1905年日俄战争结束后，伊藤博文由枢密院议长转任韩国统监府初代统监，山县有朋接替了他的职务，这段时期里，以佐佐木高行、松方正义为代表的明治维新一代枢密顾问官已年逾古稀垂垂老去，取代他们的是以牧野伸显、伊东巳代治、清浦奎吾代表的，年龄在四十到五十岁上下的第二代枢密顾问官。

第一代枢密顾问官：东久世通禧、佐佐木高行、松方正义、福冈孝弟、蜂须贺茂韶、杉孙七郎。
第二代枢密顾问官：伊东巳代治、金子坚太郎、末松谦澄、清浦奎吾、牧野伸显、九鬼隆一、都筑馨六。

与第一代的枢密顾问官不同，第二代枢密顾问官不仅精力充沛也有更加优良的法学、政治素养，其中「旧伊藤阀」出身的伊东巳代治、末松谦澄、金子坚太郎三人作为伊藤博文过去的亲信，结为了枢密院内的“护宪铁三角”。他们参与过明治宪法的制定，因此在整个大正时期不断以「宪法守护者」的身份，以所谓创法的精神，要求树立枢密院监督内阁行政的原则，成为帝国事实上的第三院。

桂园时代盛期的1910年4月众议院选举法改正审议期间，为了对抗桂太郎内阁与立宪政友会合作，企图扩张众议院权力的尝试，枢密顾问官伊东巳代治号召为了不让不裁可权沦为死物，希望宪法上署名过的大臣们能够在有生之年行使一次这样的权力，尽管如此，在桂太郎的强压下，枢密院还是全票通过了贵众两院批准的决议。

不过，枢密院的转折点很快就来了。桂园时代结束后，顽固反对政党政治的山县有朋从桂太郎手中夺回了藩阀的主导权，但政党势力的雄起已避无可避，第一次护宪运动后成为内阁总理大臣的山本权兵卫(萨摩阀)，无论是本着与山县阀(长州阀)总对决的心态，还是出自他对政党政治的认可，强硬执行了立宪政友会的许多诉求，除让陆海军大臣外的所有内阁职务全部由政友会出马外，还以政友会政纲为基础组织了行政上的激进改革。

1913年6月2日第一次山本权兵卫内阁向大正天皇上奏了『文官任用令』『特别任用令』两大要案，前者要求准许内阁自由任用的文官可以转任为同等及以上经考试任用的普通文官，后者要求将内阁自由任命的文官范围从原本的内阁书记官长、秘书官、秘书，扩展至法制局长官、除了陆海军外的各省次官、警视总监、内务省警保局长，以及各省参事官。1913年6月13日山本内阁又上奏天皇颁布第137号敕令修订枢密院官制，以节约预算的名义将顾问官人数从28人裁减到24人。【此后直到战败为止枢密顾问官人数始终维持在这个规模。】

鉴于明治末年以来，各省次官定期组织「次官会议」，将聚会上通过的法案递交阁议已经成为定式，一旦采用山本的改革方案，也就意味着政党完全掌控行政和选举，这是枢密院的「护宪铁三角」和山县阀所不能容忍的，点燃了政党与枢密院、藩阀交锋的导火索。

可是，即使掌握着军队，藩阀在汹涌的民意面前是极为软弱的，因此斗争初期，山本内阁在改革问题上对枢密院步步紧逼。立场岌岌可危的枢密院提出以保留一个普通考试任用的职务来统领各省事务(事务次官)的办法与政府妥协，但山本权兵卫坚持要求实现内阁的所有诉求，甚至威胁如果枢密院驳回上奏的话，就动用天皇敕令变更枢密院被赐予的御沙汰书，排除枢密院对官制改革的话语权。

虽然1913年7月28日枢密院最终以维持官僚制度秩序的理由退回了『文官任用令』『特别任用令』两案上奏，但还是提出可以通过扩张次官以下，政府对各省敕任参事官，及奏任参事官以下官僚的自由任命权，实现政府、藩阀利益的妥协。枢密院审查委员长细川润次郎在表述顾问官承认这些提案的理由时，也不由地说是考虑了「时势的变动」和「当今的实情」。

可是，尽管山本权兵卫内阁在与山县阀、枢密院的斗争中一度取得优势，西门子事件的爆发破坏了任何可能的成果，失去民意支持的山本内阁在丑闻中垮台。为了对抗失控的立宪政友会，山县有朋、井上馨策划了以老对手大隈重信为首班的立宪同志会内阁，促使大隈对藩阀做出让步，以革除官僚政党、政党政治的双重弊病为宗旨展开活动，山本权兵卫的官吏任用制度改革也因此失败了，取而代之的是藩阀对大隈重信的有限妥协。

1914年5月28日上奏的新官吏制度改正案中，除了根据大隈经营多年的理念引进政务官制度，在包括陆海军省在内的所有官厅新设参政官、参与官(副参政官)外，各省次官、警视总监、贵众两院书记官长、内务省警保局长等重要役职全部被规定为考试任用。仅有「内阁法制局长官」一职，因为大隈担心失去法制局后会影响政府立法而委托枢密院议长山县斡旋，使担心对政党过于苛刻可能刺激大隈推进普选制改革的山县做出了让步，但大隈的改正案总体上是藩阀的胜利。

枢密院审查委员长细川润次郎也在这次的报告中收回了先前顾忌「时局变动」和「民意」的措辞。在山县阀支持下，枢密院少有地在与内阁的斗争中取得了优势，利用大隈内阁与山县阀的芥蒂，以伊东巳代治、末松谦澄、金子坚太郎「护宪铁三角」为核心的枢密顾问官活动也变得更加活跃起来，开始了进一步扩张权力的尝试，力图让枢密院重新成为立足于明治宪法上的核心机关。

大隈重信时代爆发了第一次世界大战，战争的爆发使海运保险金费用大幅上涨，而海运保险合同的缔结困难也影响了贸易，为了打破这样的局面，大隈内阁准备发布紧急敕令，通过为保险业者损失提供担保的方法限制保险费比率。这样的紧急敕令过去司空见惯，所以枢密院书记官长有松英义根据惯例做成了以承认为结论的审查报告，可是这次，伊东巳代治为首的枢密顾问官却以本案不符合紧急敕令动用条件的理由拒绝了批准，迫使大隈内阁紧急召开临时议会，以普通立法手段通过『战时海上保险补偿法』达成目的。

此外，由于大战爆发导致的汇兑贸易中断，棉纱、棉布、生丝等商品出口的锐减一度在战争初期引发经济危机，使大米、生丝价格暴跌，农村经济陷入困境。为了救济缫丝业，1915年2月3日大隈内阁再次上奏要求颁布紧急敕令救济农村，不料「护宪铁三角」再次死磕法条，援引1891年浓尾地震临时支出问题上伊藤博文应对的判例，认为本案不属于宪法第70条规定中事关国家存亡的问题，因此还是不能动用紧急敕令。伊东巳代治还申明，日本枢密院是世界列国中皆无先例的，敦促政府切实遵守宪法的机关。

除了在紧急敕令问题上找政府的麻烦外，枢密院还从外交权领域对内阁发起了进攻。

 

针对一战参战的决策，虽然枢密院没有提出异议，但鉴于1915年前后欧洲战场局势向有利于同盟国的方向发展，围绕是否加入1914年9月5日英法俄三国缔结的『伦敦宣言』问题，反对加入的枢密院与支持加入的大隈内阁爆发了激烈冲突。

大隈内阁决定加入『伦敦宣言』时没有咨询枢密院，甚至为了避免咨询枢密院，故意避开了四国间签署宣言的办法，决定以公文交换的简单形式完成缔约。大隈重信似乎认为，根据1890年枢密院官制第六条对奉答范围的解释，只要没有实际缔约的条约文件就不需要向枢密院提出咨询，但他显然低估了枢密院对此事的热忱。

1915年11月3日首相大隈重信、外相石井菊次郎出席枢密院会议，就政府加入『伦敦宣言』的决定举行政府报告会，谋求枢密院的事后追认时，受到了枢密顾问官们的强烈抗议。伊东巳代治批判政府，国际条约属于咨询事项的范畴，为什么政府没有对本案进行咨询？虽然过去也有紧急情况下无法咨询下赐敕语，由首相陈辩的先例，但大隈现在的做法无异于不承认枢密院存在，简直是空前绝后。

清浦奎吾、蜂须贺茂韶、末松谦澄等顾问官也对『宣言』内容提出了质疑，担心其中有关「不单独讲和」的条款意味着日本将被英法俄三国利用，甚至被迫承担出兵欧洲的义务。末松谦澄更是激进地宣称，英法俄三国企图引诱日本成为战败国幽灵船上的伙伴。政府最近做了很多不稳妥的事，枢密院对此提出强烈抗议。

因为顾问官的异议很多，在伊东巳代治提议下，枢密院决定延期至大正天皇即位礼后再做决定。可是，因为1915年11月30日意大利加入了『伦敦宣言』，添加了新的条款，日本内阁不得不再与英法俄意四国签署一次『宣言』，在大隈重信做主下，外务大臣石井菊次郎再次无视枢密院缔结了新『宣言』。

1915年12月1月枢密院会议再开时，大隈重信没有出席会议，由外相石井菊次郎、内相一木喜德郎等枢密顾问官解释经过。石井说，因为意大利希望在11月30日签署宣言，以便在次日议会上予以公开，虽然日本因国内程序问题希望推迟签署，但英法俄三国主张，假使日本没有做好准备的话，他们就只跟意大利签字，因此外务省只能先与双方达成协议，同意在30日签字，但将告示日期争取到一周后的12月6日，以备向枢密院事后报告说明。

枢密院会议上的氛围是紧张的，在发给驻英大使井上胜之助的电报中，石井清晰地记载了政府的紧迫感，担心此次决断与上个月枢密院对政府私自缔结『伦敦宣言』的不满相互混同会激化他们的情绪，使双方的不信任复杂化。不过，虽然末松谦澄以夸张的语气批判了政府对制度的不尊重，认为外交问题是有关枢密院权力的重大问题，既是公开的问题，也是永远的问题，要求追究政府不奏请自作主张的责任，但「护宪铁三角」之首的伊东巳代治只是说关于伦敦宣言，政府和枢密院之间有很大分歧的地方，提出这次姑且闭会，于是大隈内阁逃过了一劫。

对于枢密院的强硬态度，虽然大隈内阁与立宪同志会内也有抗争的要求，但大隈重信决定息事宁人。1916年2月14日，他找到了枢密院议长山县有朋，说自己确实应该在缔结条约前向枢密院提请咨询，但没有尽到这个责任，希望与外务大臣一起向天皇谢罪。

大隈公开致歉的意向在1916年2月18日枢密院外交报告会上，被副议长芳川显正传达给了顾问官，但枢密院的意见似乎是没必要麻烦天皇，于是，1916年3月1日延期举行的『伦敦条约』政府外交报告会上，大隈不仅亲自说明本次外交的经过，还为自己未能履行好咨询程序向枢密院低头认错，这件事就这样过去了。

除了『伦敦宣言』问题外，1915年1月18日外务大臣加藤高明向袁世凯提出二十一条的问题也引起过轩然大波，当时，因为担心加藤外交致使中国抵制日货运动扩大化，引发欧美列强对日本渗透其势力范围的怀疑，山县有朋、井上馨强烈反对加藤高明的谈判方案，枢密院也是加藤外交的反对者。

1915年5月7日枢密院对华交涉事件报告会即将召开时，加藤高明四处拜托伊东巳代治、末松谦澄等人理解自己的外交设想，但枢密院的反对意见和追究政府责任的倾向依然很强，最后因为枢密院长山县有朋本人担心如果因为这件事逼走了加藤高明，可能导致大隈内阁总辞，成为第二次护宪运动的导火索，因此抑制了枢密院内否定二十一条的倾向，安抚了想要强迫大隈重信罢免加藤外相的井上馨，枢密院书记官长有松英义也得到了授意，使枢密院没有对大隈发难。

总而言之，在第二次大隈重信内阁时代(1914.4.16-1916.10.9)的两年半里，枢密院对政府敕令与外交权的话语权极大增强了，虽然桂园时代的政府也有就1901年俄国占领满洲问题、1904年日俄战争前夕的外交决策问题，惯例性地咨询枢密院意见的案例，但大隈内阁时代向枢密院报告外交经过变得更为频繁。

对于「护宪铁三角」主导的枢密院反内阁运动，藩阀内也不是没有怨言，例如先前大隈内阁请求动用紧急敕令开展蚕丝业救济与米价调节时，该政策的幕后推动力量就是山县阀的田健治郎等人，却被铁三角主导的枢密院以不符合敕令动用条件为由推翻了。山县阀在枢密顾问官中的首席代表清浦奎吾也给山县议长撰写报告，抱怨「铁三角」变得越来越离谱了，伊东、金子、末松把自己搞得像法制局参事官那样不断动用宪法解释将政府逼入困境。

 

1916年10月大隈内阁总辞后，山县有朋策划了自己的亲信寺内正毅组阁，现在压力来到了藩阀这边。比起大隈重信任内回避出席枢密院的态度，寺内正毅在任期中对出席枢密院会议相当热心，表现出了对枢密顾问官的尊重。可是，寺内正毅内阁也接手了大隈时代的外交遗产，「护宪铁三角」谋求第三院地位的努力也不会因为寺内是长州阀嫡系就轻易磨灭。

为了对抗大战中期同盟国阵营内以德国为中心打破关税壁垒，实现保护性关税等经济一体化的动向，1916年6月协约国在巴黎举行会议，做出了建立永久性经济同盟的决议，1916年12月23日寺内内阁将大会决议递交枢密院审议，这也是寺内本人第一次参加枢密院会议——也许是为新首相一个下马威，「护宪铁三角」表现的非常严厉。

枢密院本会议上，伊东巳代治对该决议是否超脱了日本参战的目的提出质疑，主张日本与德奥关系深厚，参加大战不过是履行了英日同盟条约中规定的支援义务而已，如果严格解释条约的话，日本根本没有参战的义务，即使战争已经爆发了两年，伊东还是认为日本没有介入欧洲事务的理由。

末松谦澄也提出，日本参加一战表面上是履行英日同盟的义务，实际上是为了增进在东亚的国家利益，所以应该有限发展与中国的关系，挽回大隈内阁给中国局势带来的混乱。在此基础上，末松对参谋本部最近发起的满蒙独立计划，以及策动张作霖独立的工作表达了毫不掩饰的反对。

 

伊东巳代治支持了末松的判断，批判陆军外交的弊病，他说，陆军自作主张的外交是国家的祸根，不仅会成为与中国交往的障碍，对帝国的前途与在东亚的发展也甚为不利。也许是参考了枢密院的态度，1917年1月9日寺内内阁制定对华五项政策时，提出了在与列国协调的基础上，对华内政纷争一概不干涉的决定。

1917年11月2日，日本与美国就对华问题交换公文『石井—兰辛协定』时，寺内内阁没有奏请枢密院咨询，准备根据惯例在枢密院召开政府报告会，然而，经历过大隈时代的枢密院早已不安分于这种过时的惯例，虽然寺内首相与外务大臣本野一郎亲自临席，枢密院议长山县有朋也久违地出席了会议，向众人宣读了天皇敕语，可是，末松谦澄、金子坚太郎为首的枢密顾问官根本不想听寺内解释，强烈批判了政府对枢密院权限的漠视。

针对寺内首相说这次没有咨询的原因是与美国交涉太费时间，没有时间咨询，只能以事后报告形式代替，末松谦澄严厉地说，如果是危及国家利益的紧急状态也罢，这样的普通交涉怎么可能没有提请咨询的余裕？金子坚太郎哀叹宪法遭到这般忽视，随遇而安的状态是国家的大不幸。

面对枢密顾问官的抗议，寺内首相拼命辩解说，他真的不是故意无视枢密院权限的，确实是时间过于紧迫无法履行程序，他还说，外交要掌握灵活的时机，发生这样的事态也是迫不得已。

1918年寺内内阁为筹备西伯利亚出兵工作时，又与北洋政府(冯国璋、段祺瑞)交换公文达成共同反赤的共识，先后缔结中日陆军共同防敌军事协定、海军共同防敌军事协定，这些谈判都是秘密进行的，所以寺内正毅没有提前咨询枢密院，而是再次考虑以下达敕语、事后追认的惯例了结此事。

但这次，为了争取枢密顾问官的好感，寺内正毅不顾陆军参谋次长田中义一反对，让陆海军大臣破例宣读了军事协定全文，将被列为机密的部分也透露给了枢密顾问官，虽然愤怒的田中义一将这件事闹到了山县有朋那边，枢密院还是不甚领情，伊东巳代治牢骚说，只是宣读了十二条组成的陆军军事协定的话，任凭谁头脑再聪明也无法阐明其中的利害正误。

枢密院审议结束，临席的大正天皇离开会场后，枢密顾问官的抗议马上就爆发了，在伊东带头下，他们要求今后所有条约和国际间约定都必须在签署前咨询枢密院，伊东公开表达了对过去所谓「事后报告」惯例的批判，认为仅凭天皇敕语就随心所欲地动摇国家制度是不好的，枢密院不希望被天皇的敕语糊弄。

1918年8月寺内内阁为筹备西伯利亚出兵而对米谷类实施的强制收购政策，直接导致了米骚动的爆发，在媒体舆论压力下，寺内正毅托病辞职，山县有朋在西园寺公望居中斡旋下与立宪政友会领袖原敬达成和解，原敬内阁宣告成立，枢密院迎来了新的对手——又或者是一位朋友？

原敬内阁初期的氛围不甚理想，大多数政友会成员都对与山县阀的合作前景感到悲观，认为内阁寿命不会超过一年，至多一年半。立宪同志会(宪政会)的势力虽然有所衰退，但依然对政友会构成威胁，原敬在众议院的支持不满半数，接下来的改选将决定两党未来五年的命运。正因如此，虽然1913年第一次护宪运动时代，立宪政友会内就萌生了废除、改造枢密院的激进改革论，但原敬上台后没有将枢密院视为对手，而是尝试与枢密院和平共存。

1918年10月30日内阁成立后初次召开的枢密院会议上，内阁提出了废除寺内内阁米谷类实施强制收购案，以及镇压米骚动相关所有紧急敕令的请求。在舆论呼声高涨的背景下，内阁的要求合情合理，但对枢密院来说，也相当于让他们马上推翻自己不久前通过的咨询。

原敬因病未能出席会议，末松谦澄在会议上表达了他的见解：枢密院的职责在于判断宪法、法律的适用性，支持内阁决策也是枢密院应有的态度，但因为内阁不断改换他们的方针，昨天是那样，今天又变成了这样，弄得枢密院也循着政府的指挥命令左右颠倒。陷入没有自身主张的状态，岂不是太可怜了吗。

末松暗示了枢密院的困境，如果枢密院的职能仅限于判断宪法、法律的适用性，也就与首相掌控的「内阁法制局」没什么差别，在自身职能地位必须与内阁构成竞争的背景下，想要保证权力就必须有自身的主张。然而，相信自己有民意后盾的政党自然不可能接受这种要求，双方产生冲突也是必然的。

1919年6月28日凡尔赛条约缔结后，原敬内阁于1919年9月15日将条约递交枢密院审议，「护宪铁三角」为首的顾问官再次表达了对条约的不满：

首先，他们认为国际联盟的诞生可能制约日本的自主行动，如果将来的国际纷争全部交给国联仲裁的话，是不利于日本主权伸张的，而且加入国际联盟后，日本可能被迫屈从于英法美列强的意志。其次，对于枢密院最关心的山东问题，虽然政府考虑将胶州湾租借权归还给中国，缓和中国的反日民意，交换山东省铁路、矿山权益，但枢密院认为这是过分的让步，侵害了日本的利益。

为了拖延和约的签署，1919年10月23日第15次审查委员会上，「护宪铁三角」为首的顾问官以美国可能不会批准加入国联为由，要求进一步观察局势，但井上胜之助、穗积陈重、一木喜德郎、富井政章等顾问官认为美国的动向无关紧要，支持政府马上批准条约，负责斡旋的审查委员长清浦奎吾也宣布因为赞成批准的人较多，所以应该马上通过条约。

1919年10月27日天皇出席的枢密院本会议上，为了安抚「护宪铁三角」的情绪，山县有朋议长再次久违地被请到了场，以全体一致的形式通过了凡尔赛和约各项议定书，及波兰相关条约的要件。作为交换，清浦奎吾允许伊东等人在审查报告中写明自身观点，表达他们对政府的不满，但读过报告的原敬无法忍受这些内容，于是主动上台答辩，说单纯考虑帝国利益很多情况下无法与列国协调，现下应以大局为重，即使有不利的地方也要与各国保持协调，如此才是真正对国家有利。

与此同时，与『凡尔赛和约』几乎同时审议的，是原敬改革的重点议题——文官任用令改正。

长期以来，改革藩阀以考试制度主导的官僚体制，增加政党自由任命的文官数量，是民党势力不变的诉求，无论是1913年第一次山本权兵卫内阁，还是1914年第二次大隈重信内阁，都在改革文官任用令上做出了积极尝试，最终在藩阀、枢密院的共同反对下受挫。即使如此，亲政党舆论对改革的呼声不仅没有停止，反而在米骚动、寺内内阁垮台后激荡的运动氛围中愈演愈烈，乃至对原敬内阁过于缓慢的改革动向提出了质疑。

为此，1919年5月20日原敬内阁终于在阁议上通过了文官任用令改正方针，将改革方案等若干要件于1919年6月28日上奏并咨询枢密院，其中提出了如下方法：

1. 废除大隈内阁设置的参政官、副参政官，恢复敕任参事官；

2. 自由任用范围除现有内阁书记官长、法制局长官、秘书官外，拓展到拓殖局长官、各省次官、内务省警保局长、各省敕任参事官、警视总监、贵众两院书记官长；

3. 未通过高文考试者，可以在担任自由任用文官一段时间后，「拔擢」为敕任文官。

虽然政府递交了咨询，显然，枢密院对审议官制改革的热情很低，直到1919年11月10日伊东巳代治才组织审查委员会考虑这个问题，出席会议的原敬解释说，现下民众积极地要求革新官界的空气，政府要求的改革是不能满足他们的，但至少可以劝说他们姑且维持这个水平。原敬还警告说，现在的舆论甚至开始提倡实施普选，完全废除文官任用令，希望枢密院尽快批准政府的改革上奏。

虽说如此，顽固的伊东巳代治还是决定坚守自己的判断。

1920年1月8日枢密院经激烈辩论后，决定允许内阁自由任命各省次官，但不同意引入敕任官「拔擢」的制度，审查委员会报告指出，如果承认这种捷径的话，将使现有的文官任用考试制度有名无实，对官僚体制构成破坏；「拔擢」制度的选定标准是很难适当界定的，名义上是「拔擢」，实际上就是自由任命制，可能促进政党的猎官运动。而且，假如通过自由任用成为高官的人增多的话，考试任用的优秀人才就会被排挤到民间，也就没有人愿意做官了。

对于枢密院的答复，1920年1月21日内阁会议上，内阁法制局长官「改革派党人」横田千之助建议对枢密院采取强硬措施，诉诸舆论开展全面对决。但原敬担心世界大战结束后民心不稳，想要平稳地渡过社会主义、无政府主义思潮泛滥的动荡的新时代，维持保守的国家秩序，就必须得到枢密院支持。可是，现下的枢密院不仅不支持政府，只知道反对，原敬表达了公开的不满与焦躁。

最终，在横田千之助建议下，原敬就政府可能采取的对策征询了内阁意见：

1. 撤回政府方案，向国民控诉不当之处；

2. 交由枢密院本会议强行表决，以集体辞职相威胁；

3. 暂时接受枢密院的改正方案。

除了三名非政友会出身的阁僚，陆军大臣田中义一、海军大臣加藤友三郎、外务大臣内田康哉保持沉默外，大藏大臣高桥是清主张第三种方案，其他阁僚皆支持强硬论，主张以舆论为后盾引导枢密院妥协，重新考虑他们的意见。原敬希望在枢密院议长山县有朋协助下与枢密院斡旋，但山县明确表示不参与，因此，原敬只好亲自拜访审查委员长伊东巳代治，告诉他如果这次无法达成一致的话，内阁只能强行将政府原案递交枢密院本会议表决，如果政府、枢密院在会议上发生对立，将是前所未有的事态。

伊东巳代治见原敬如此强硬，也不好再坚持，在审查报告中添加了政府对枢密院的反议，在随后的枢密院本会议上默许了法案通过。

虽然原敬也对枢密院阻挠行政的做法不满，但从内阁成立到遇刺为止的三十八个月里也想方设发与枢密院改善关系，尤其是主动、频繁地举行外交报告会，通过提供外交情报的办法争取枢密院支持，原敬内阁时代成立以来举行的外交报告会前所未有地达到了十一次，展现了对枢密院外交权的强烈重视，这一惯例也被后来的历代内阁继承。

不仅如此，为了使原敬内阁同期推行的行政、司法改革不受枢密院阻碍，对长期以来内阁与枢密院纷争的官制改革奉答范围问题，过去的内阁一贯主张除台湾总督府外1900年4月9日(明治天皇御沙汰书)后新设的殖民地、租界官制管辖权不在枢密院咨询范围内，且枢密院对政府官制的咨询范围仅限于「文官任用令」这样的国家行政通则，不能涉及各省具体的内部架构与定员数量，所有这些政府保留权力，现在原敬全部让渡给了伊东巳代治，其中包括：

1. 今后不仅台湾总督府，其他一切殖民地、租借地官制，皆以之为基准进行咨询。

2. 各省管辖范围、省厅下属各局所掌事项变化(陆海军省下至各课)，皆属咨询范围。

3. 各局的设置、废除、更名(陆海军省包括各课)、定员增减，皆属咨询范围。

所有这些让步使伊东巳代治得到了极大满足，1920年8月18日枢密院本会议上，伊东巳代治不仅批准了内阁行政改革诉求，新设内务省社会局，使铁道省外其他九省参事官人数各增一名等改革项目，还语气夸张地称赞道：「在枢密院职权沿革史上，这可是值得大书特书的重大事件。」

原敬回答说：「政府根本没有与枢密院争夺权力的必要，双方的和睦关系反而应该是为了国家而高兴的事。」

 

原敬内阁的妥协使枢密院权力膨胀到了前所未有的高度，因为所有官制变动都被承认为枢密院咨询范围内的事项，今后的行政改革也将难上加难，但这似乎不是当时的政友会内阁需要考虑的问题。1921年11月4日深孚众望的政友会总裁原敬在东京车站被市民中冈艮一以短刀刺杀，1922年2月1日枢密院议长山县有朋去世，日本政治迎来了关键转折。

原敬去世的时机并不理想，他死后政友会马上围绕党首问题陷入内乱，在没有更换内阁的情况下，1921年11月12日华盛顿会议正式召开，会议一直持续到1922年2月6日，新任高桥是清内阁(政友会)在场外会谈中接受了妥协条件，以索取赔偿金的方式归还山东半岛大部分权益，并承认了美国主导下的华盛顿体系。

虽然枢密院以全体一致的形式批准了『中日解决山东问题悬案条约』以及象征华盛顿会议成果的三大国际条约，大部分成员依然对国际协调、归还山东权益持负面看法，通过条约很大程度上是因为不希望因为枢密院的反对而引发与列强的外交争议，届时枢密院必然处于不利地位。正因如此，双方暗藏水下的矛盾在一场不太紧要的外交交涉上爆发也不是什么值得奇怪的事情。

华盛顿会议规定，九国公约缔结前各国在中国设置的「客邮」应在1923年1月1日前撤除，使中华邮政负责中国国内的全部递信业务。在中国只有一家客邮的美国是这项决议的最大赢家，为自身争取到了绝对有利的资费让步，稍逊于美国有12、13处客邮的英法对决议进行了消极抵制，而日本在这个问题上更为尴尬，出于政治、经济上的利益考虑，他们在中国有多达124处客邮，每年收发邮件6000万件，掌握邮政储蓄9000万元，业务级别与中华邮政相当。

此外，中方代表还要求将撤除「客邮」的范围扩大到满铁附属地，这是日本政府无法接受的，但因为不想违反华盛顿会议决议，最终以中方为日本邮件提供资费优待的条件，同意先行撤除在华半数「客邮」，附属地相关问题维持现状，以待将来另案交涉。

条约签署后，枢密顾问官有松英义敏锐地发现，1922年7月1日承认九国公约的枢密院本会议上，内阁曾向枢密院做出了不会承认满铁附属地变更的承诺。因此，枢密院马上要求内阁做出解释，并在1922年12月29日枢密院本会议上罕见地对内阁提出了弹劾上奏，指控政府在条约生效后才向枢密院奏请咨询，无视枢密院权限，又在附属地客邮问题上对华过分让步，威胁到将来在中国的利权。

加藤友三郎内阁是山县有朋去世后，宫中以西园寺公望、平田东助(旧山县阀)为首的一派，与松方正义(萨摩阀)、牧野伸显(萨摩阀)一派斗争的结果，再加上内阁成立后取得了立宪政友会的无条件支持，这让当时的局势变得更为复杂，这可能是枢密院敢于提出弹劾权的部分原因。

但是，对于枢密院的弹劾，宫中的意见相当一致。松方正义、牧野伸显不可能推翻自己推举的加藤内阁，所以牧野建议内阁采取强硬立场，但因为加藤友三郎患病难以领导政务，于是请求天皇介入调停。牧野虽然很不高兴，但西园寺、平田也支持这种办法，特别是平田说「这种事屁也算不上」，于是在1923年1月22日由摄政宫裕仁亲王向枢密院议长清浦奎吾口头下达了希望圆满解决的御沙汰，次日由清浦传达给全体枢密顾问官，枢密院的弹劾停止了。

可是，事情开始朝意料之外的方向发展。

 

1923年1月23日，贵族院内以在野党宪政会(立宪民政党前身)的江木翼为首对加藤内阁进行批判，支持枢密院弹劾上奏，抨击政府没有完成咨询程序就缔结条约的行为是蹂躏宪法；1月25日众议院本会议上，宪政会议员铃木富士弥再次追究了政府责任，认为政府签字前没有得到敕裁是「大权干犯」，不奏请枢密院咨询是「蹂躏宪法」，掀起了支持枢密院弹劾案的倒阁运动。新成立不久的革新俱乐部也怀着反对内阁，同时曝光枢密院涉政问题的双重目的，递交了要求政府查明中日邮政谈判问题始末的决议案，得到了宪政会支持。

虽然加藤内阁凭借国会第一大党立宪政友会的帮助，成功抵制了宪政会与革新俱乐部的攻击，随着第二次护宪运动的爆发，宪政会很快取代政友会成为了执政党，并在1927年改组为立宪民政党，那时他们也不能再将双手插在口袋中考虑枢密院的问题。

1927年4月17日，昭和金融危机爆发后，枢密院与政友会合作，以缺乏紧急性为由否决了民政党内阁无担保补偿日银对台湾银行特别贷款的草案，致使若槻礼次郎内阁垮台。

1930年4月22日，滨口雄幸内阁决定缔结伦敦海军条约，立宪政友会当即以「统帅权干犯」的理由，联合枢密院与海军舰队派对内阁发起了攻击。

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总结

枢密院的权力史可以总结为四大阶段，在藩阀与藩阀斗争的阶段，它最初是伊藤博文将对明治天皇有影响力的民权派、亲政派势力与天皇大权的实际行使分隔开来的「咨询机关」，企图以提供“咨询”的方式限制皇权，但因其权力与萨长阀政府的行政、外交权存在冲突而在明治体制成型期受到了内阁主动打压。

过去积极推崇枢密院概念的伊藤博文也将自己的精力和派阀转移到了国会政治上，于是对枢密院持消极态度的山县有朋接管了这个遗迹，将这里打造成收容本派阀退休官僚，协助天皇、内阁抵制政党改革诉求的二线咨政机关，并在明治时代行将结束之际亲自坐上了枢密院议长的位置，但他并不关心枢密院的实际运营，几乎没有出席过会议，实际工作主要是两任枢密院副议长芳川显正、清浦奎吾主持的。

其次，在藩阀与政党斗争的阶段，虽然枢密院总体上是与藩阀结盟对抗政党政治的关系，但以旧伊藤阀的伊东巳代治、金子坚太郎、末松谦澄「护宪铁三角」为代表的枢密顾问官开始萌生强烈的集体意识，在如加藤高明、田健治郎、平田东助、清浦奎吾、后藤新平等「一流藩阀政治家」可以将他们的目标集中于更高远的执政权力争夺的背景下，枢密院内大量集中的「二流藩阀政治家」开始认真考虑他们在将来政治中应发挥的集体作用，即开始谋求在紧急敕令审查(行政权监督)、外交条约审查(外交权监督)两大领域取得充分话语权，由此开始了枢密院「第三院化」进程。

在这个过程中，他们开始与“一流藩阀政治家”产生冲突，但将自己的身价放低后，枢密院也发现自己在藩阀—政党激烈对立的阶段居于有利地位。因为枢密院没有也不会将夺取执政权作为直接诉求，无论是藩阀还是政党都试图拉拢这个机关成为自己的助力，尤其是原敬内阁时代总结了大隈、寺内内阁的经验教训，以大量放权枢密院的办法取得了顾问官的支持，正是在原敬内阁时代，枢密院在藩阀与政党漫长斗争过程中篡取的权力得到了内阁的正式承认和扩张。

而在原敬遇刺，山县有朋亡故后，因为山县没有指定自己的政治继承人，大部分有为的藩阀政治家都开始向政友会、西园寺公望靠拢，枢密院的权力也从过去的藩阀政治中独立出来，以「第三院」的形象立身于政党与政党斗争的第三阶段，在政友会内乱，普选运动高涨，连续三届非政党内阁(加藤友三郎、山本权兵卫、清浦奎吾)的政治混乱期内，枢密院罕见地进行了弹劾上奏。

尽管他们的弹劾没有法律效力，但也说明了「第三院」的目标远不止对内阁行政、外交权进行意见上的监督而已——即使如此，如宪政会这样的在野党依然企图以支持枢密院的办法打击他们的政敌立宪政友会，甚至不惜让自己处于捍卫天皇大权、维护旧体制的立场上，虽然他们的目标是打击消极改制的政友会，实现更进步的改革，也很难说不是一种短视，某种意义上来说，无论是民政党(宪政会)还是政友会，都为这种无底线竞争付出了代价。

利用各方势力争夺执政权的竞争，枢密院日渐崛起为明治体制下的「第三院」，他们的权力在1927年昭和金融危机期间以推翻第一次若槻礼次郎内阁(民政党)的方式体现得淋漓尽致，此后，传统上反对国际协调、反对华盛顿体制的枢密院也日渐成为有着同等诉求的国权主义者、舰队派与皇道派军人的合作对象，在1930年伦敦海军裁军会议问题上成为了反条约派的核心之一。

可是，枢密院的权力扩张史也埋下了一个伏笔，那就是藩阀政治结束后，成为宫中、政党新生力量的「一流藩阀政治家」其实看不起枢密院内过去的同寅，枢密院作为明治旧体制下的封闭机关自然无法得到民意信任，他们的权力完全是依附于宫中重臣、元老，乃至内阁本身支持的，此外，枢密院维持特权的手段又是挑拨政府不稳定，即使这意味着宏观上看他们的立场会出现左右横跳。而当以西园寺公望为代表的重组、统合后的宫内势力，以及得到前者支持的政党内阁有余力去关注枢密院过分扩张的权力问题时，枢密院的美好时光也走到了尽头，在遭到打压的背景下，枢密院也开始考虑过去仅在政党激进派周围流传的「枢密院改革论」，与内大臣牧野伸显合作企图将枢密院纳入宫内决策体系，但在西园寺公望的抵制下没有成功。

而到了政党与军部斗争的最终阶段，枢密院一方面受到宫中与历代内阁打压，权力范围极大缩小，一方面因为枢密院抵制改革的立场，他们也无法得到军部与革新派的青睐，因此他们的权力极速衰退下去，虽然在退出国联、满洲事变特别军费问题上有过反对声音，但也最终选择了支持。1937年近卫内阁上台后，为了适应日趋紧张的国际形势与对外战争的需要，历代首相都企图以内阁为中心强化政府的决策权，动摇了枢密院存在的根基，「第三院」的理想彻底破灭了。

虽说如此，枢密院的宪法地位从未被动摇，甚至在咨询范围上还有所提升，因此，失去理想的枢密院又开始与新兴的皇权与宫内华族势力以平等姿态合作，在这一阶段大量收拢旧政党成员、贵族院和财界人士，成功转型为天皇、宫内势力操纵下限制军部与内阁权力，代表宫中集体意志的机关，趋向上是反军保守的，这种状态一直维持到日本战败和枢密院解散的最终时刻。

也就是说，在半个世纪的时光里，枢密院走完了从限制皇权到依附皇权的转型，有机会我们另外开文讲解昭和时代枢密院由尝试改革到日渐衰落的经过。

日本战败后，作为代表皇权的机关，枢密院紧急吸纳了一批社会上亲英美、有思想的学者、名流加入议事，但这没有改变它的命运，GHQ将枢密院定性为与民主精神不符的机关，所以枢密院遭到了解散，1947年5月2日『日本国宪法』颁布的前一天就是它的终点，作为与限制行政权、国会立法权直接相关的“皇权”机关，它再也没有被重建过。

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「参考文献」：
枢密院：近代日本の「奥の院」 (望月雅士)
大日本帝国憲法下での枢密院と内閣　－コールグローヴ博士の考察 (松澤幸太郎)
近代西方文化与日本明治宪法：从英法思想向普鲁士·德意志思想的演变(肖传国)
明治维新的国度(宗泽亚)

（注：纯日本近代史爱好者，原作已在知乎上发表过，在B站试下水，如果可以的话想今后开个分店x）