世界银行制裁体系下境外铁路项目风险分析

注：本文为期刊公众号简版，完整版已发群内自取。

作者：

汤学文，铁科院（北京）工程咨询有限公司

刘大磊，铁科院（北京）工程咨询有限公司

0 引言

中国铁路“走出去”战略助推下，中资企业铁路、电力等方面工程建设项目成为对外承包工程热点，业务量持续保持高位。进入2009年，世界银行（简称世行）制裁的中资企业数量不断攀升，被列入制裁名单的中资企业显著增多。中资企业在境外面临日益严峻的制裁风险，截至2021年1月，已超过800家中资企业受到制裁。由于诸多境外铁路项目在世行监管范围内，且中资铁路企业对世行制裁体系与规则不熟悉，已有中资铁路企业受到制裁。如何规避制裁，合规高效地开展境外铁路项目，亟待进行世行裁体系下境外铁路项目风险分析。

1 境外铁路项目发展现状

自2000年中国铁路“走出去”战略全面实施以来，中资企业境外铁路项目迅速展开。从2009年国际化经营布局展开，到2013年“一带一路”倡议提出，铁路基础设施互联互通作为“一带一路”建设的优先领域，境外铁路工程承包迎来了前所未有的机遇。借助对外投资、工程承包、劳务合作等方式，我国境外铁路项目总营业额实现了约10%的年均增幅，国际市场份额一度增至20%。

20世纪90年代以来，高铁建设热潮席卷全球，截至2020年1月，境外高铁营运总里程16649km，境外高铁计划建设里程高达37876km，市场空间巨大。新冠肺炎疫情前，仅2019年我国就与62个“一带一路”沿线国家签署了6944份新合同，合同额高达1548.9亿美元。2016—2021年，境外投资额与建设项目稳步推进（见表1）。

2 世行制裁体系

世行制裁体系是指以世行为代表的国际组织，针对参与世行资助项目的企业实体、个人展开制裁的制度框架。该制裁体系性质上是行政程序，目的是防范世行托管下的资金风险。

2.1 体系发展

制裁体系通过3项规则文件由3个职能部门搭建。2006年世行监管机构调整为：调查兼公诉机关廉政局（INT）、一级审理机关的资格暂停与取消主管办公室（SDO）、二级审理机关的制裁委员会（SB），并最终形成2个层级的制裁程序，沿用至今。还在腐败、欺诈2项可制裁行为外增设胁迫、共谋、妨碍3种可制裁行为，即凡使用世行贷款的一切不合规行为，均在其制裁范围内。2009年，基于信托财产以及自身声誉考虑，世行在2个层级制裁程序前，再度增设初步暂停资格程序，形成了3个层级制裁程序。其中第1级制裁程序强制适用，第2级制裁程序由调查对象发起。2010年，世行牵头组织欧洲复兴、非洲、亚洲、美洲开发银行，达成《联合取消资格协议》，形成联合制裁机制，即凡遭受协议内任意1家银行给予的大于1年制裁期的实体，将自动被其他签约银行给予同样的制裁对待，即自动被取消参与贷款项目的资格。

2.2 制裁主体

世行制裁主体范围广泛，不仅承接世行项目的企业实体与个人在制裁管控范围内，由项目衍生的借款人、投标人、供应商、承包商与代理人、分包商、顾问团队以及服务商等人员同样在制裁管控范围内。在实操层面，不但合同项中被调查人的实体在制裁管控范围内，被调查人的其他实体也在制裁管控范围内，甚至当被调查的高管、直接负责人采取逃逸甚至死亡等极端方式企图逃避责任时，世行制裁体系也早有预判，即被调查人之继承人或财产受让人，接替其承担制裁。

2.3 制裁程序

世行制裁体系对被调查对象执行严格的制裁程序（见图1），以保证制裁决定的合理合法。

2.4 制裁措施

当前国际铁路项目中，世行制裁体系主要采取以下6种制裁方式，不仅针对受制裁企业，还延伸至其继受者与转让者。

（1）附解除条件式的取消资格；

（2）取消资格；

（3）附条件免于取消资格；

（4）永久或无限期取消资格；

（5）谴责信；

（6）补偿与其他救济；

3 世行制裁境外铁路项目风险分析

3.1 境外中资企业被制裁统计

世行制裁系统公布的2009—2020财年数据显示，全球636个遭受其“取消资格”制裁的实体（不包括联合制裁及所在子企业牵连制裁）中，我国占62个，铁路相关企业12家，其中90%为建设施工企业（58家）。我国受制裁企业数量由2017年的21家，增加至2018年的44家，2019年高达89家。截至2020年5月15日，共计255家中资企业受到世行制裁（如加上关联企业数量高达700家）。根据《世界银行制裁体系年度报告》（2020年度），截至2021年1月，多达152家中资企业与个人被列入“禁止合作企业和个人名单”（List of Ineligible Firms and Individuals，又称世行制裁黑名单），其中被制裁的中资企业已经超过800家。

3.2 世行制裁风险因素

    《世界银行制裁体系年度报告》公布的2009—2020财年给予中资企业制裁因素中，欺诈占比高达69.1%，是最大风险因素；其余依次为：腐败占比15.2%、共谋占比14.0%、阻碍占比1.2%、胁迫占比0.4%，中资企业境外项目受世行制裁风险因素统计见表2。

3.3 境外铁路项目合规经营困境

中国铁路“走出去”战略中，随着世行制裁更加严厉，合规经营与管理要求更高。一旦受到制裁，不仅承受罚款、损坏声誉，还波及整体行业形象，影响中国铁路高质量发展。面对潜在的世行制裁风险，推动并确保中资企业合规经营管理引起了国家层面的重视，《企业境外经营合规管理指引》《合规管理体系指南》等合规管理文件颁行，将合规管理要求扩展到诸多行业。然而这些文件都不是专门针对铁路企业境外经营制定的，境外铁路项目还需要认真学习、了解世界银行制裁体系，研究出一套适宜自身的合规管理方式。

4 建议

4.1 加大对外合作，积极融入国际合规体系

境外铁路项目建设不是孤立的项目建设，而是一次对外交流合作与投资。

（1）应强化与项目周边国家、地区和国际组织的合作。

（2）积极融入国际合规体系，执行以经济合作与发展组织（OECD）发布的《跨国公司行为准则》，积极参与OECD组织的各类国家联络点活动，成为合规体系规则的制定者。

（3）深化与国际非政府组织的联动，树立起“诚信合规的中国铁路企业标识”。

4.2 构建合规体系，强化自身涉外法规建设

积极对外合作的同时，中资铁路企业需要做好自身合规建设。当前，国家层面颁行的众多合规监管法律主要是针对大类企业行为，并不完全契合境外铁路项目面临的各项实操问题。

（1）在国家层面：应加快境外铁路项目法规体系建设。

（2）在企业自身层面：更应主动作为，做到先内部核查，再开展经营。

4.3 加快数字治理，推进高科技合规监督

常规层面，中资铁路企业习惯线下经营管理方式，然而随着信息科技发展，未来线上线下一体化经营管理系统才是合规监管的发展方向。

（1）通过区块链、大数据、人工智能等信息技术，优化引导、丰富监管手段，显著提升中资铁路企业境外经营治理能力。

（2）根据世行制裁体系的最新变化，更新监管规则。

（3）借助我国铁路企业内部信息集成与协同监管机制，探索建立我国铁路企业境外业务合规监测报送制度。

4.4 提升合规意识，形成行业良性发展机制

国铁路企业海外分支机构应良性经营，避免无序、恶性竞争。国铁集团层面应鼓励铁路企业借助先进技术、接轨先进管理手段，学习合规典型案例以提升境外经营水平与核心竞争力。

5 结束语

当前，以中国中铁、中交集团等为代表的中资铁路企业，在境外铁路项目中，应对世行为代表的国际制裁时，已经做出了有益探索和示范。中国铁路“走出去”战略下，我国铁路企业不仅要熟悉世行制裁体系，还应将合规管理践行到境外经营的每个细节处，此外，如果联合体和咨询机构参与项目，还需强化对第三方的尽职调查，妥善签订诚信合规条款，做到提前预防，及时规避和解决潜在的各类不合规行为。

来源：《中国铁路》编辑部