金融视角下的做地模式

广州市规划和自然资源局、广州市住房和城乡建设局联合发布了《关于印发广州市统筹做地推进高质量发展工作方案的通知》，明确了做地的涵义，指的是在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储。与原有的土地储备模式相比，既有相似的地方，又有不同的地方，从金融的视角看，做地模式有着比较好的优势。

一、关于主体

《工作方案》中明确做地主体是由政府认定的国有企业，例如越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、机场建设集团等全资国企。认定的国企都是非常优质的客户，属于金融部门重点关照的对象，以银行为例，商业银行对这些国企通常给予了较高的信用评级，无论在客户服务方面，还是在融资方面都给予了最优惠的条件：担保方式普遍为信用方式；在资金监管方面，比如说资金用途、受托支付等，基本上是可以忽略的。银行的逻辑是，大型国企比较规范，违规的可能性相对较小，而且国企背靠政府，财大气粗，违约风险相对较小，因此对国企的融资是最省心省力的。

土地储备机构按照《土地储备管理办法》的规定，应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位；对土地储备机构实施名录制管理；土地储备机构作为事业单位，土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。土地储备资金过于依赖财政资金，极大地限制了地方政府对土地的收储，银行在审批土地储备贷款时，鉴于还款期限的硬约束，往往非常关注还款资金来源的稳定性和可预测性。众所周知，土地储备资金既然通过政府预算安排，那么还款资金来源就只能依靠政府财政资金，而政府财政资金是否足够、是否已经列入预算、申请流程的快慢、资金拨付的快慢等都存在不确定性，任何一个环节都会影响到还款资金的到位，对于银行来说，这是很难接受的，也很难通过审批环节加以评估，这些都制约着银行审批、发放土地储备贷款的积极性。而且2016年财政部会同国土、人行、银监会等发布通知，自2016年1月1日起，各地不得再向银行金融机构举借土地储备贷款，这更加剧了土地储备资金的短缺。

在此需要稍作解释，大多数认为政府信用等级要高于名下国企的信用等级，所以政府财政资金作为还款来源要优于国企，但银行发放一笔贷款除了要关注还款资金的安全性外，还要关注还款期限的匹配，即期限届满前是否有资金及时还款。角度不同，看法就不同，财政资金作为还款来源和国企资金作为还款来源，从安全性上说差别不大，但国企的资金更加灵活，必要时可以借新还旧，在银行部门看来，财政资金作为还款来源并不一定优于国企，这和信用等级无关。

综上，做地模式克服了土地储备模式的弊端，引入国有企业作为缓冲垫。一方面利用了国有企业主体资格的优质来吸引更多的外部资金，一方面对于还款资金来源有了相对充分的保障，不再受政府预算资金诸多不确定因素的制约。做地模式不仅对银行业，而且对于基金、信托、证券等大型金融机构来说，是需要深耕的一片蓝海。

二、关于融资

（一）直接融资

土地储备机构属于事业单位的性质，几乎不可能在资本一级市场上进行债券、短期融资券等债务融资工具的发行（通过发行政府债券可以间接获得部分资金，受限于政府债券规模，可用于土地储备的资金是有限的），更不可能通过上市进行融资。但国有企业可以通过资本市场进行直接融资，国有企业性质上属于企业，符合证监会发行债务融资工具发行主体的要求，且国有企业背靠政府，实力雄厚，发行债务融资工具具有天然的优势，而且发行成本低（评级越高，发行利率越低），发行的债务融资工具也具有较好的吸引力，发行成功的概率也高，获得融资的机会较有保障。另外上市的国有企业，在资本市场上进行再融资会更加有利和便捷。

经历了三年疫情的影响，各地财政状况非常之拮据，而且一直以来，土地财政占据了财政资金的很大比例，再想依靠财政资金开展土地储备业务必将捉襟见肘，难以为继，从这个角度说，做地模式在直接融资方面就比原土地储备模式具有较大的优势。

（二）间接融资

如前所述，做地主体的实力、较高的评级、股东的背景等，都决定了做地主体不仅在资本市场融资，而且在银行融资方面，都较土地储备模式有着很大的优势。做地主体按照《工作方案》的要求，主要都是当地非常优质的全资国企，是银行等金融机构的重点客户，信贷条件相对也比较优惠，这也决定了国企参与做地几乎不需要考虑资金的问题，而只是需要选择哪家银行合作的问题。

银行授信需要考虑主体的资质、资金的用途、还款的来源等主要问题，主体资质已在前文进行叙述，资金用途的优势将在下文第三部分阐述，还款来源虽然都是最终来源于财政资金（一二级市场联动的除外），但介入了国企作为缓冲，还款资金来源就有了可预测性，银行参与做地的积极性将大大提高。对于国企来说，财政资金何时到位，不过是政府统筹考虑后的时间早晚而已。

三、关于类型

《工作方案》规定了四种做地项目类型：（一）轨道交通场站综合体开发项目；（二）公益性项目征地节余地块交储项目；（三）城市更新旧村旧城改造项目；（四）成片开发项目。与土地储备模式相比，做地模式具有更好的做地目标和对象，而土地储备机构更加专注整体土地储备规模与当地财力、年度土地供应量、地方政府债务、地方政府还款能力等因素的平衡。

从金融角度看，这四种类型中第一种和第三种类型，开发的目的比较明确，将来通过招拍挂方式出让土地，比较容易获得外部主体的认可，而且这些都是当地政府重点扶持的领域，更易获得资金的青睐；第二种和第四种类型，虽然暂没有明确的土地用途，但这些地块都属于城市重点拓展地区，带有政府主导推进的性质，一般地块位置相对较好，虽然比不上前述两种类型，但与土地储备模式相比，地块位置整体较优，开发的规划也相对明确。

四、关于模式

做地模式分为两种：模式一是做储结合、滚动开发；模式二是改储结合、带方案招商。一句话总结两者区别：是否一二级市场联动。前者为做地主体仅进行一级土地开发，土地收储机构按协议收储；后者为做地主体不仅进行一级土地开发，而且还进行二级土地开发，做地主体转为改造主体，把一级和二级土地开发结合起来。

两种模式各有利弊，前者的优势是，政府（土地储备机构）在二级土地开发方面具有较大的自主权和选择性，主要应用在土地一级开发阶段没有较为明确的开发目标，在二级开发阶段，政府可以根据总体规划、政策、市场等进行调整，不用提前对土地用途进行具体规定；同时通过收储+出让，政府可以获得更大的土地溢价。不利的方面是，在市场不是很理想的情况下，比如房产政策调整、经济下滑等，土地招拍挂可能无法实现、溢价便无从谈起。

后者的优势是，政府不用担心土地出让无法实现，而且也不用担心土地利用目标无法实现，一二级市场联动基本上可以看作是市场行为，从土地一级开发到土地二级改造，基本上由做地主体全程参与，政府仅承担监管、指导和支持的作用。不利的一面是，政府无法获得土地溢价。

经过前述分析，答案已经很明确了，模式二完全撇开了土地储备机构的介入和资金来源的不确定性，因此模式二可能更容易获得资金青睐，尤其是在市场不景气的大环境下，模式一更加剧了外部主体对土地招拍挂和政府财政资金的担忧。

 

做地模式可以看作是土地储备模式的一种创新，打破了完全依靠政府财政资金的窘迫局面，也一定程度解决了金融机构的担忧，从而使得做地模式比较容易获得更多的资金支持，也更加符合市场化运作的要求。按照《工作方案》的要求认真贯彻下去，充分利用做地模式的有利条件，根据不同的项目类型选择合适的做地模式，政府做好城市规划和政策协调，既发展了地方经济，也造福了百姓，一举两得。