【专业】国家安全顾问在印度国家安全体系中的 角色与作用 第一章

第一章  印度国家安全体系的改革与国家安全委员会制度

第一节  瓦杰帕伊政府改革印度国家安全体系

历史上，国家安全需求的变化引起国家安全机制的改革，许多政府改革举措和现代化决策机构的都是在危机后形成的。

印度国家安全顾问和国家安全委员会就是1998年印度政府面对国家安全需求变化，推行国家安全机制改革后产生的政治产物。

1962年印度在战争中惨败给我国后，其开始第一次尝试改革国家安全机制。但直到冷战结束，印度的国家安全政策也没有形成制度化的制策和决策过程。

1998年，瓦杰帕伊政府设立国家安全顾问和国家安全委员会。现有文献倾向于从国际国内环境的变化和精英阶层对这些环境的反应来解释印度制度改革的原因，其中苏联的解体、美国成为全球霸权国家、中国的崛起和国大党失去一党独大地位通常被认为是影响印度政策和制度变化的主要因素。

一、冷战结束后印度面对的国际环境发生剧变

在整个世界范围内，地缘政治带来的安全威胁，一直是一个国家的安全架构发生全面和系统改革的催化剂。印度最重要的盟友苏联的解体，使得印度在冷战后面临着国家安全内容和全球伙伴关系的巨大变革，并使得印度重新审视历史上的外交战略。

正如在90年代末期，地缘政治带来的驱动力是瓦杰帕伊政府在1998年进行核试验以及1999年与巴基斯坦爆发的卡吉尔冲突的直接原因。

同时，冷战结束带来的不仅是地缘政治的剧变，在这一时期，科学技术的高速发展和经济相互依赖程度加深，对传统的"国家安全"概念提出了挑战。非传统类型威胁在国家安全问题中越来越受到重视，如恐怖主义、全球流行病和气候变化冲击着传统国家安全概念。

印度需要以更全面的方式架构国家安全体系，并对相关决策结构进行适当的改变。

二、国内政治决策基础也发生根本改变

（一）国大党体制终结，中央政府对外交决策的控制力变弱

自20世纪80年代末以来，由于国大党的衰落，在1989年后的历届人民院选举中，没有政党能够获得足够多的席位单独组阁，印度进入了多党联合执政的时代。印度政治在走向民主化的过程中，也面临着政局不稳，政府更迭过于频繁的挑战和困扰。

由于政党数量过多，政治力量分散，在联邦和邦一级的议会中，只能组建联合政府，从而导致了各级政府的权威下降。

（二）地方政治势力对国家对外决策的影响增加

在1989年国大党的衰落后的印度政界，各地方政党扮演着越来越重要的作用，塑造公众舆论和影响对外政策的力量不再局限于国家舞台。

南部泰米尔纳德邦的政治能够在很大程度上影响印度对斯里兰卡的政策。同样，东部的北方邦和比哈尔邦能够影响印度对新德里与尼泊尔的关系。拉德克利夫线两侧的两个旁遮普邦的首席部长之间的接触也越来越多，并试图促进两个"旁遮普邦"之间的共同文化认同。

（三）种族主义和宗教问题造成的冲突加剧    

印度是世界上种族最多的国家之一，大大小小的种族有数百个。印度独立以来，种族斗争始终没有停止过。由于印度历届政府在执行种族政策时的失误。80年代开始的西北部旁遮普锡克人和克什米尔地区种族与中央府之间的矛盾也越演越烈，武装暴力冲突不断升级。90年代以后，部分地区分离主义愈演愈烈，政治上要求高度自治，同时在准备武装暴动反抗中央政府。

（四）社会力量对于政府决策的影响力增强

1989年后，弱小的联合政府取代了曾经一党独大的局面，这意味着政府不再乾纲独断，而是渴望取悦媒体。正如许多其他机构——包括司法机构和选举委员会所表现出来的那样，中央政治权力的分化加强了媒体、智库等社会力量的影响力，政客们也需要社会力量的帮助。例如他们试图利用媒体来提高自己的个人地位、扩大自己政策的影响力或赢得政府内部的政治斗争。

第二节 改革计划中的重头戏——设立国家安全委员会

一、国家安全委员会建立前的国家安全决策机制

印度政府的决策机制主要成型于1947年印度独立前后的这段时间。根据宪法设计和实际惯例，决策权最终集中在以总理为中心的少数文职精英手中，议会的监督和影响也受到了极大的限制。

自 1962 年战败后，印度政府为了避免国家安全决策上的盲目性、临时性和个人决策，同时为了增强国家安全决策的长效性，印度国家安全机构进行了一系列调整。

但是由于种种原因，它们之间的配合和效力往往是不协调和不理想的，以致对国内外重大事件难以作出正确的判断和提出妥善解决问题的方法和建议，常常延误解决事件与问题的最佳时机，容易陷入被动。

二、国家安全委员会和国家安全顾问的设立

苏布拉曼亚姆（K.Subrahmanyam）等评论家长期以来一直认为，需要一个机构来填补政府决策机制当中的空白，特别是要以此来树立国家安全问题在国家发展中的中心地位。

他认为, 印度需要一个国家安全委员会通过协调战略规划，提供对外决策建议以及制定对外战略，来解决有关国家安全的政策制定、协调和执行的"碎片化"问题。

最初印度政府内关于仿效美国设立国家安全委员会制度的讨论，伴随着印度核计划和导弹计划的发展而出现。1990年，印度政府在对巴基斯坦的核政策讨论中第一次成立了国家安全委员会。但显然各部门并不愿意放弃手中的权力，国家安全委员会仅召开一次会议后便夭折，其被认为是不适合印度政府的体制。

然而，在瓦杰帕伊政府“现实核政策”出台之后，由于缺乏正常国家安全决策机制和相关领域专业人士的瓦杰帕伊政府，无法回答一系列与核试验有关的重大问题：印度该采取何种应对策略？印度政府如何制定长远的核武器发展规划？国家安全委员会的设立变得迫在眉睫。

1998 年 11 月 19 日，瓦杰帕伊政府设立了一个具有三级结构的国家安全委员会，旨在协调制定长期战略规划。瓦杰帕伊政府在1999年概述了其理由："国家安全管理需要综合思考和协调政治、军事、外交、科学和技术资源"。

这个机构的成员与内阁安全委员会相同，由总理担任主席，包括总理和国防部长、外交部长、财政部长和内政部长。它包括三个不同的部分：由部长和高级官员组成的战略政策小组，由退休官员、学者和独立分析员组成的国家安全顾问委员会，以及负责收集和分析情报的联合情报委员会。

战略政策小组构成国家安全委员会决策机构的核心。战略政策小组负责评估短期和长期安全威胁和拟定防御事项，为决策层提供方案参考。2018年时，该政策小组将成为部际协调和整合制定国家安全政策投入的主要机制，国家安全顾问多瓦尔被任命为战略政策小组的主席，并且内阁秘书向其汇报工作。

在国家安全委员会结构的第二层，是国家安全顾问委员会（NSAB）。其组成成员来自政府，通常是在战略分析、外交事务、国防、武装部队、内部安全、科学和技术以及经济等领域具有丰富经验的前官员。国家安全咨询委员会在国家安全体系中起到智囊团的作用。

第三级是国家安全委员会秘书处。1998年时联合情报委员会（JIC）被转为国家安全委员会的秘书处。联合情报委员会负责指导国家情报组织和分析情报数据，它在作为国家安全委员会秘书处工作的同时，还继续履行其早期作为情报评估机构的职能，为国家安全委员会和战略政策小组服务。

除此之外，它还包括设立一个国家安全顾问职位。国家安全顾问的任务是定期就印度的内部和外部安全威胁的相关事项向总理提供建议，并代表总理监督和管理国家安全体系中各部门的运作，国家安全顾问还担任处理中国和巴基斯坦边境问题的总理特使等等。

三、国家安全决策制度化失败

从20世纪80年代末开始，印度就对建立国家安全委员会的必要性进行了大量的讨论，但在很长一段时间内没有形成任何结论。事实上，前总理纳拉西马-拉奥(P.V. Narasimha Rao)明确表示，他认为在印度设立国家安全委员会是没有道理的:国家安全委员会的概念更适合总统制政府，而不适合印度这样由内阁作为最高决策机构的议会制政府。

印度的战略文化传统决定了其并不擅长制定长远战略，并且缺乏战略制定相关的机构与制度。在政府内军事安全、经济安全、社会安全等等仍然是传统部门所固有的地盘，国家安全委员会与部门之间的权力冲突在所难免。

而且，本质上来说，国家安全领域是与军事强相关的，缺乏军队的参与导致国家安全委员会无法真正的影响国家安全领域。

迄今为止，印度包括外交、国防等领域的决策方式仍然是基于内阁的“小圈子决策”。

“印度今天存在的国家安全委员会，与其说是实质，不如说是影子。它的实用性和有效性是值得怀疑的。”

由于种种现实原因，国家安全委员会最终没有实现创立者赋予它的角色和作用，也没有真正的改变印度对外决策机制不完全制度化的状态。

印度国家安全委员会创建后似乎并没能够解决印度的固有问题，相反，任何加强国家安全委员会作用的企图都可能在国安会与政府其他部门之间制造更多的地盘争夺战。 

第三节  国家安全顾问的设立与历任基本情况

在设立印度国家安全委员会的同时，还包括有一个国家安全顾问职位。

国家安全顾问是印度国家安全委员会的高级官员，也是印度总理在国家安全政策和国际事务方面的首席顾问。任务是定期就印度的内部和外部安全威胁的相关事项向总理提供建议，并代表总理监督和管理国家安全体系中各部门的运作等。

随着国家安全委员会在决策体系中的边缘化，国家安全顾问这个职位影响决策过程的能力却在不断得到强化（此过程将在第三章第一节详述）。

自从1998年瓦杰帕伊政府设立国家安全委员会以来，在三任总理领导的政府中一共出现了五任国家安全顾问，分别是来自外交系统的米什拉、迪克西特、梅农和来自情报系统的纳拉亚南、多瓦尔。

一、布拉杰什·米什拉（1998.11.9—2004.5.22）

总理心腹：1998年米什拉成为印度第九任总理首席秘书并且兼任第一任国家安全顾问。作为时任总理瓦杰帕伊身边的最重要的助手，布拉杰什·米什拉的首席秘书的职位变得更加强大以至于超越了内阁部长的权力。他作为国家安全顾问时获得了非凡的成就，这一来要归功于其总理首席秘书的地位，但更有赖于总理对他的信任。

对外战略家：1998年的核试验后，国家安全顾问委员会为制定了核理论草案，这些文件为该国的国家安全思想和外交战略奠定了基础，米什拉在落实这些文件所载的许多建议方面发挥了重要作用。从五次核试验到克什米尔问题，从瓦杰帕伊对巴基斯坦的历史性访问到与美国进行战略对话，他一直是外交政策的主要推动者，也是所有重大问题的主要发言人。

重建外交关系：1998年的核试验后，印度受到国际制裁，政府面临的直接任务是结束外交孤立，重建与美国、中国和巴基斯坦等关键国家的关系。米什拉深入参与了这些重建的过程，他利用国家安全顾问办公室与其他国家开展重要接触。在这些接触中，许多防务条约和经济协议都是从他的办公室发起和推进的。印度与其他国家之间的安全谈判也在他任职期间正式化。

处理边界争端：在瓦杰帕伊总理的领导下，中印就长期存在的边界争端进行了制度化的高级别对话。国家安全顾问布拉杰什-米什拉在这些会谈中担任总理的特别代表。在印度国会高度重视解决与中国的领土争端的背景下，印度许多的战略精英仍然建议让米什拉继续担任对华谈判的特别代表。

二、J.N.迪克西特（2004.5.23—2005.1.3）

全职任命：在印度国大党领导的团结进步联盟时期，国家安全顾问的成为一个全职职位。前外交秘书迪克西特被任命为国家安全顾问，并没有同时担任总理首席秘书的职位。

(尽管有观点认为，“将两种职位分开可能削弱而不是增强国家安全顾问的影响力”,但是总理辛格仍然坚持设立专职的国家安全顾问。过去米什拉的功能在辛格政府由三个人分担，分别是总理首席秘书奈尔、内部安全方面的特别顾问纳拉亚南，以及国家安全顾问迪克西特。)

邻国关系：由于瓦杰帕伊政府被批评为试图发挥更大的全球作用而忽视了南亚地区，迪克西特主导制定了关于印度外交和安全政策的新政策，更加重视发展南亚邻国的关系。

迪克西特曾担任过印度的外交秘书和印度驻孟加拉国的第一任大使，也曾是印度驻巴基斯坦、斯里兰卡、阿富汗的大使，他在处理南亚地区外交关系方面具有杰出的能力。

2005年1月3日在任上去世。

三、M.K.纳拉亚南（2005.1.4—2010.1.23）

情报分析专家：与迪克西特和米什拉不同，纳拉亚南不是前外交官。纳拉亚南于1955年加入印度警察系统，他在情报界拥有四十多年的经验，给人的印象是典型的情报分析家。曾在1999年卡吉尔战争后成立的两个情报和内部安全工作组任职，并在成为国家安全顾问之前任辛格政府的内部安全特别顾问。

（任国家安全顾问后，纳拉亚南“把国家安全顾问的领地逐渐扩大至自己所擅长的国内安全，包括印控克什米尔、东北部分离主义以及纳萨尔运动、情报协调和反恐。”）

垄断情报汇报：“纳拉亚南被其他部门指控在情报和内部安全问题上垄断了与总理的接触，使情报局和皇家空军的负责人向他而不是向辛格总理报告。”拉曼(B Raman)提到，2005年9月，辛格在总部与R&AW的高级官员共进午餐时，告诉情报部门负责人，欢迎他们就任何问题直接找他，但这一提议“基本上没有得到落实”，因为情报部门负责人害怕绕过纳拉亚南。纳拉亚南在当时被人称为“情报沙皇”。

孟买恐袭与权力流失：由于纳拉亚南在国内安全方面“大权在握”，反而使得在关键的国内安全问题上缺乏与纳拉亚南沟通的同级官员，这种缺乏协调的安全预警机制最终酿成悲剧。2008年孟买恐怖袭击事件后，国家安全顾问在情报方面的权力被新内政部长奇丹巴拉姆(P. Chidambaram)分权——政府筹划成立国家反恐中心，直接向内政部长汇报情报，这被认为是打破了国家安全顾问的“情报垄断”。

四、希夫尚卡尔·梅农（2010.1.24—2014.5.26）

外交世家：梅农出身于外交世家，他的祖父KPS.梅农曾经作为首位驻中国和俄罗斯大使，父亲P.N.梅农在20世纪50年代曾经出任印度在拉萨的总领事, 他的叔叔KPS.Menon曾担任印度驻中国大使和第15任外交秘书。

职业外交官：梅农自1995年以来，先后担任驻以色列大使、驻斯里兰卡高级专员、驻中国大使，以及驻巴基斯坦高级专员，并于2006年10月1日担任外交秘书。2010年时，梅农担任辛格政府的第三任国家安全顾问，这标志着国家安全顾问这一职务的重心再次转移向外交部。

印美核协议：梅农职业生涯的重要里程碑是印美核协议的签署，为此他努力说服核供应国集团成员国以及希亚姆·萨兰获得对印度核供应的明确豁免。

战略自治：对梅农来说，印度的核心利益是量身定做的。印太地区的任何联盟都不是解决印度问题的答案，与美国或任何其他国家的联盟都不能成为应对中国挑战或印度面临的其他问题的答案。他强调，印度必须坚持“战略自治/不结盟”政策。梅农认为，“核心利益”是寻求“一个支持印度转型的外部环境，使印度能够建立一个现代、繁荣和安全的国家。”

五、阿吉特·多瓦尔（2014.5.30——至今）

前情报系统高级官员：2014年5月30日，阿吉特·多瓦尔成为国家安全顾问，他是继纳拉亚南之后第二位成为国家安全顾问的前印度警察局官员。前国家安全顾问纳拉亚南曾在20世纪80年代末和90年代初两次担任国际局局长，多瓦尔也是纳拉亚南的门徒之一。

反恐问题专家：他多次在应对恐怖主义问题上发挥过核心作用。莫迪总理上任不到一个月，46名印度女护士在伊拉克被“伊斯兰国”武装分子强行掳走。多瓦尔负责统筹营救计划并最终将护士从伊拉克救回印度。2016年，在克什米尔乌里地区的一个印度军事基地遭到袭击后，他设计了当年九月份对巴基斯坦进行的报复性打击。作为前情报局局长，多瓦尔在加强印度对恐怖组织的政策和对伊斯兰堡当局的了解发挥了重要作用。

边境谈判特使：多瓦尔是莫迪信任的边境谈判特使。2015 年6月，印军曾越境缅甸打击印度反政府武装分子，事发后，多瓦尔紧急访问缅甸内比都，与缅甸军方领导人进行沟通。2017年6月，洞朗危机爆发，印度士兵进入该地区，随后与中方发生对峙。8月，《环球时报》发表了一篇题为《中印对峙中，莫迪身边的几只“鹰”》的社论，称多瓦尔“被认为是边境冲突背后的操盘手”。

外交新手：2016年8月，《每日电讯报》报道称，莫迪让苏杰生执掌对华外交事务，让多瓦尔转向他所熟悉的巴基斯坦领域。一位曾经在辨喜国际基金会同多瓦尔共事过的分析人士指出，“因为对华事务极端复杂，需要巧妙的外交手段破局，而对巴基斯坦只需要聚焦反恐事务。”

多瓦尔的批评者认为，“在国际局工作的这段时间并没有让他学会外交和政治策略，在外交场合中，谨慎的通融与颠覆和恐吓一样重要。”

小结：“国家安全委员会”曾被赋予协调战略规划，提供对外决策建议以及制定对外战略，解决有关国家安全的政策制定、协调和执行的"碎片化"问题的重大期望。

然而，由于种种原因，国家安全委员会最终没有实现创立者赋予它的角色和作用，也没有真正的改变印度对外决策机制不完全制度化的状态。

现阶段，印度国家安全委员会没有被授予明确的法律地位，印度形成的是以总理为决策核心，以内阁安全委员会为主要决策机构，国家安全委员会为辅助决策机构的安全决策体系。

而随着国家安全委员会在决策体系中的边缘化，国家安全顾问这个职位影响决策过程的能力却在不断得到强化。

最终，在建立之初对于国家安全委员会的角色设计和预期影响被国家安全顾问职位在一定程度上实现了。

第一章完

（国内互联网目前比较缺乏这方面的信息，而国家安全顾问在印又属于保密级别较高的信息，因此作者当年写这篇文章时搜肠刮肚般几乎把印度能查到的出版物都翻了个遍，花了很多很多钱去网上买书。。）

 

参考文献

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