近日，世界银行行长马尔帕斯在接受采访时表示，世行正与IMF合作探讨将气候变化因素纳入减债谈判。2020年11月，波士顿大学全球发展政策研究中心、伦敦大学亚非学院可持续金融中心和海因里希·伯尔基金会共同发布《面向绿色包容性复苏的债务减免》报告也提出通过“采取债务自然互换或债务气候互换机制”促进疫情后绿色复苏。

本文为“债务自然互换机制”系列的上篇，解释了“债务自然互换机制”的起源、发展及运行模式，介绍了使用该方式的成功案例和发达国家的机构设置。在下篇中，我们将分析该机制在实践中面临的挑战，并探索在“一带一路”国家中应用债务自然互换机制的可能性。下篇将随后在“一带一路”专栏中发布。

一、债务自然（气候）互换机制的发展历程

    1984年，为应对发展中国家自然环境恶化、债务负担增加的问题，世界自然基金会（WWF）副主席Thomas Lovejoy首次提出债务自然互换机制的概念。自提出以来，债务自然互换机制（debt-for-nature swap）已被广泛应用于遍布各大洲的30多个国家。根据联合国开发计划署数据，从1987到2015年，使用债务自然互换协议重组的债务总额超过26亿美元，为发展中国家的环保项目提供了约12亿美元的资金支持。截至2003年底，世界范围内已进行了至少66笔双边债务自然互换，重组债务数额最多的国家位于拉丁美洲和加勒比地区（萨尔瓦多、哥伦比亚、牙买加等国）和非洲（哥斯达黎加、埃及等国）。牵头债务自然互换协议的债权国多为巴黎俱乐部成员，尤其是美国和德国。其他债权国还包括瑞士、瑞典、加拿大、芬兰、比利时、荷兰和法国等。

    21世纪初以来，债务自然互换的使用不断减少。这一转变可归因于两方面：一方面是世界经济整体走强；另一方面是由于巴黎俱乐部在1980年代和1990年代进行了债务重组和免除，使得发展中国家的债务减少。图1显示了巴黎俱乐部成员国（大多是发达国家向发展中国家提供信贷）债务处理数额的变化情况。

    债务气候互换（debt-for-climate swap）机制是在债务自然互换机制基础上衍生出来的债务互换机制之一（其它机制如债务换健康debt-for-health、债务换教育debt-for-education等）。目前，债务气候互换机制尚在探索阶段。2015年，英联邦领导人向《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十一次大会（COP21）提交关于“多边债务气候互换机制”的提案，建议减免较为脆弱国家的一部分多边债务，以换取该国对气候适应和减缓项目的投资。2017年，拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）发起推动债务气候互换机制的工作组，参与者包括加勒比共同体（CARICOM）、东加勒比国家组织（OECS）、东加勒比中央银行（ECCB）等。

二、债务自然互换机制模式分析

    债务自然互换机制可以分为双边互换机制（即债务国和债权国直接重组债务）和商业互换机制（即第三方组织折价购买债务国存量债务），但其核心是一致的：对债务国的部分未偿债务进行重组，以换取债务国政府以不同形式保护自然环境的承诺。

(一) 债务自然互换机制的流程

    如图2所示， 当债务国因无法向债权国支付利息而面临违约风险时，可以通过谈判达成债务自然互换协议。环境保护信托基金通过国际非政府组织或捐助国募集资金，再向债权国以最高100%的折扣购买未偿债务；债权国也可以直接将部分债务的债权转移给环境保护信托基金。此互换机制下，债务国政府不再需要以美元等国际通用货币向债权国还款，而可以以当地货币向环境信托基金定期支付利息。有了这项长期稳定的收入，环境信托基金可以出资建设和维护当地的环境保护项目。

    债务自然互换机制下，债务国政府的负债并未得到直接免除，而是根据新的重组协议向环境保护信托基金还本付息，因此规避了债务免除可能带来的道德风险。此外，环保项目作为此机制的终端，具有较强的灵活度，可以根据债务国的实际情况确立优先领域。例如，荷兰的EcoFund作为债务自然互换机制的主要参与者，重点支持五个领域的环保项目——硫氮大气污染、波罗的海污染和富营养化、全球气候变化、生物多样性、废弃物管理和土地复垦。

(二) 现有机制分析

1. 美国“热带森林和珊瑚礁保护法”

    美国是参与双边债务自然互换机制最活跃的债权国家。自1998年通过“热带森林保护法（TFCA）”以来，美国与14个债务国签署了20项债务自然互换协议，为热带雨林保护项目筹集3.39亿美元的资金。此外，大自然保护协会（TNC）、保护国际基金会（CI）和WWF等机构共捐助约2200万美元用于“热带森林保护法”的债务自然互换项目。2019年，“热带森林保护法”改名为“热带森林和珊瑚礁保护法(TFCCA)”，扩展了美国债务自然互换机制的适用范围。

    目前，基于“热带森林保护法”的债务自然互换机制由美国国际开发署与美国财政部、美国国务院合作推进。其中，财政部负责牵头进行债务处理谈判，国务院负责当地环保基金的建立和运行，国际开发署负责项目的具体实施。此外，国际开发署设有一个小型秘书处，负责对协议的执行提供支持和监督，对环保基金进行管理。

2. 德国和法国的债务互换框架

    德国和法国也是债务互换机制的积极参与者，但没有单独的债务自然互换框架。德国的债务互换框架包括将对中低收入国家的债务换成对环境资源保护、教育和减贫项目的投资。联邦经济合作和发展部（BMZ）负责债务互换协议的国家资格审查和初步设计，随后与德国联邦财政部（BMF）和德国外交部（AA）向债务国递交债务互换提案。债务国政府同意后，德国复兴信贷银行（KfW）与债务国政府商议决定资金流向和负责具体执行的机构。执行机构需要提交年报或者第三方审计报告。

    法国的“减债促发展合同（C2D）”可以为重债穷国减免债务以促进教育、卫生、基础设施和自然资源保护等领域的发展。法国财政部和负责全球事务、文化、教育和国际发展的政府部门负责确定C2D的纲领政策，法国开发署（AFD）代表法国政府实施减债合同，确保资金必须用于上述几个领域的项目，并与债务国共同商定具体方案。

(三) 案例介绍

1. 商业债务自然互换：2016年巴黎俱乐部-塞舌尔

    塞舌尔是西印度洋上的群岛国，由115个岛屿组成，其经济大多依赖于海洋旅游业和渔业。2008年，塞舌尔共和国发生债务违约。尽管之后塞舌尔改革成功，经济逐渐恢复，但仍容易受到外部冲击，并且面临着海洋生态系统继续恶化的危险。

    2016年，大自然保护协会（TNC）发起了一项“债务自然互换”协议，重组了塞舌尔对巴黎俱乐部成员（主要是英国、法国、比利时和意大利）的 2160 万美元的主权债务，以换取其保护海洋的承诺。在TNC的主导下，塞舌尔环境保护与气候适应信托基金（SeyCCAT）成立，并折价从债权国买下了塞舌尔的待还债务。相应地，塞舌尔政府同意采取以下措施：1）以较低的利率偿还信托基金（SeyCCAT）的贷款；2）将节省下来的钱用于海洋保护工作；3）将其领海30%的海域划为保护区，不进行无管制的经济活动，如捕鱼和钻探。截至2020年3月，塞舌尔按时偿还了所有债务相关款项，并完成了对其32%的海域的保护。

2. 双边债务自然互换：2009年美国-印度尼西亚

    2009年签署的美国-印尼债务自然互换协议涉及四方参与者：美国政府、印尼政府、自然保护组织“保护国际基金会”（CI）和印尼当地的环境基金会KEHATI。这一债务自然互换包括以下步骤：

• 在美国“热带森林保护法”的框架下，美国财政部向印度尼西亚的债权人美国国际开发署提供2000万美元。此外，保护国际基金会CI和印尼环境基金会KEHATI各向美国国际开发署支付100万美元的互换手续费；

• 美国国际开发署对印度尼西亚政府价值约为3000万美元的未偿债务进行重组；

• 印度尼西亚政府将此款项分期支付到汇丰银行的还债账户；

• 根据监督委员会的指示，汇丰银行定期以美元形式转账至由印尼环境基金会KEHATI管理的外汇账户；

• 经监督委员会批准后，印尼环境基金会KEHATI向满足资质的非政府组织提供款项。

三、中国实施债务自然互换机制的新机遇

    近年来，高额的基础设施建设支出和新冠肺炎疫情的爆发为许多发展中国家带来了新的债务问题，也为债务自然互换机制的实施提供了新的机遇。对于中国来说，实施债务自然互换机制符合绿色“一带一路”的指导方针，能够彰显中国引领全球环境治理的大国责任。对于“一带一路”国家来说，债务自然互换机制能够减轻偿债负担，释放财政资源，刺激经济复苏，同时调动资金应对日益严峻的生态环境挑战。

    

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作者

岳梦迪 

中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

王珂礼（Christoph Nedopil Wang）

中央财经大学绿色金融国际研究院绿色“一带一路”中心主任

翻译

黄绘宇

中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理