民道律政研究院：论扩大举报人原告资格对社会治理的促进作用

一、什么是社会治理

          社会治理作为国家治理体系的重要组成部分,社会治理的概念是其格局、其体系、其实践的核心,清晰界定内涵、全面把握特征,才能深刻理解原则,从而完善社会治理体系、推动社会治理实践。因此,我们有必要对社会治理的概念进行梳理。

        新中国成立以来，我国社会治理取得了巨大的成就 ,推进社会治理体系建设和治理能力现代化，作为社会建设的重要内容，社会管理 和社会管理创新就被放在构建社会主义和谐社会的国家战略高度而提出，社会治理理念取代社会管理，意味着社会秩序的维护和达成不再是政府单方面的事务，而是政府与公民和社会共同的事务；政府不再是单一的管理主体，公民社会不再是被管理的客体； 治理过程不再是自上而下的单向度管控， 而是多元主体的平等协商与合作。 如果说，社会治理概念的提出是一种改革理念的升华参与与协商。 政府与公民社会的合作治理， 需要强大独立的公民社会和有公共精神及参与精神的公民作为基础。因此，政府对社会的管理向共同治理的转变， 决定了培养公民的参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以及促进公民社会的自主自治将成为社会治理的基本方向和落脚点。只有充分发挥公民的参与力量，使公民社会成为社会治理的真正参与者和监督者， 不断完善公民权利对于公共权力的制约机制，才能在调动公民和公民社会组织参与积极性的前提下保证和增加社会治理的透明度；才能促进公民享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益， 保证公民共享社会发展的成果； 才能及时反映群众意愿，引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等等

二、社会治理模式下举报人的社会作用

建立健全举报人制度是社会治理背景下创新监管制度的客观要求。建立举报人制度是建设有限政府的现实需求。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。随着我国市场经济的发展及政府行政体制改革的深入推进，建设有限且高效的政府是新时代实现现代化政府管理的必然趋势。通过建立健全社会监管举报人制度实现社会治理，正是建设有限政府的现实需求。

投诉举报也是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。

三、现行法律框架下举报人的类型与原告资格认定

举报在我国法律法规体系中有着广泛规定。举报通常指举报人将一些违反行政管理规章制 度的行为向有行政执法权的机关报告，以便于行政机关对违法行为进行处理，也称为行政举报。 受理举报的行政机关如不履行职责查处违法行为，举报人可能会提起行政诉讼要求受理举报的 行政机关履行自己的职责。这就存在举报人能否有资格提起行政诉讼的问题，

1、举报人类型

举报人在行政法上权利的集中体现就是法律法规中对举报人权利的规定。对于举报人的内涵，不同的学者有不同的认识。有些学者提出的定义较为宽泛，可适用于设置举报制度的多个法律领域，包括刑法、刑事诉讼法以及行政法；还有学者进一步在外部行政关系意义上将举报人界定为“向有管辖权的行政机关检举、揭发第三人的行政违法行为，请求予以调查认定、作出处理并向其作出答复的公民”即以举报人与举报事件之关系，将举报人区分为公益举报人与私益举报人（或称利害关系举报人）两种。公益举报人是指举报人与举报事项不存在任何关系，主要因国家利益、公共利益、他人合法权益受到侵害，向行政机关投诉举报，要求对违法情形进行查处以维护公共利益；私益举报人则缘于自身利益受到他人违法行为的侵害。公益、私益的界分使得利害关系的讨论能够分情况进行。

（1）、私益举报人

理论界和实务界对于私益举报人具备举报处理行为的原告资格基本没有异议。2015年最高院在其发布的《人民法院关于行政不作为十大案例》中集中展现了此种审查思路：举报人作为消费者，其认为购买商品存在质量问题，进而损害了其“自身合法权益”，具有原告资格；举报人认为他人的违法行为影响其经营自由进而进行举报，法院认为其具有原告资格。职业举报人在举报答复案件中的身份比较特殊，因为一般职业举报人实践中也会购买相关的商品或者享受相关的服务，从而取得消费者的身份地位，按照一般的审查思路表面上能够成立私益举报人。但是从实质上看，职业举报人并不满足私益举报人的身份要件，主要原因在于其举报的相关违法行为并不影响其自身的合法权益。进而不能证明其举报是为了维护自身的合法权益，其提起的行政诉讼不具有诉的正当利益，所以其在本案中不具有合法的原告资格；

（2）、公益举报人

一般认为，公益举报人与其所举报的事项没有法律上的利害关系，不具有就该事项的处理提起行政诉讼的原告主体资格。在司法实践中通常表现为：对于基于公民监督权进行的举报，接收举报的行政机关向举报人反馈处理意见即视为已经依法履行了相应的职责，至于对于举报人要求对被举报人加以处罚的请求，则并不属于行政机关需要履行的法定义务；对于举报的不予立案行政答复，未对举报人的权利义务产生实际影响，不属于法院的受案范围；还有裁判在承认应当提倡和鼓励举报的基础上认为，接收举报的行政机关是否作出答复，与举报人不存在行政法上的利害关系，进而举报人不具有就举报答复行为提起诉讼的原告资格。梳理司法案例来看，法院对于公益举报人原告资格的审查思路基本上具有连贯性和一致性，即公益举报人不具备对举报处理行为提起诉讼的原告资格。对此有学者指出，鉴于公益性举报基于监督权，因此行政机关的回复行为即足以满足该权利，因此不可对举报处理行为提起诉讼；还有学者基于行政诉讼原告资格和行政复议原告资格判断标准的相同性，作为这一审查思路形成的有力证据。

2、举报人原告认定

举报对于维护行政机关的管理秩序而言具有积极的社会价值，如果不赋予举报人行政诉讼 原告资格可能会影响行政管理秩序的维护，然而如果对举报人的行政诉讼原告资格没有约束， 那么任何人都可能会因为曾向某一行政机关提起举报而享有原告资格，这容易导致诉权的滥用。 我们既要维护举报的社会价值，也要合理界定举报人的原告资格。

举报人在行政法上权利的集中体现就是法律法规中对举报人权利的规定。对我国现行有效 的法律、法规进行梳理之后，当前举报人享有行政法上的权利主要有以下四项: 第一，举报人 获得举报利益方面的规定，如获得奖励或表彰的权利。如规定 “举报事项经查证属实，使违法 违纪者受到应有惩处，并为国家、集体挽回或减少损失的，对举报人可酌情给予奖励，有重大 贡献的，要给予重奖。”① 第二，举报人获得行政机关反馈方面的规定，如举报人有获得行政机 关答复的权利。如规定 “接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。”② 甚至有些法律还进一步规定了行政机关明确的期限，如规定 “七个工作日内答复举报人”。③ 第 三，举报人的举报启动了相关行政程序的开展，即行政机关在收到举报后应当按照法定程序处 理举报人的举报。如规定对于违反邮政管理的举报 “有邮政管理部门接到举报后，应当及时依 法处理。”④ 第四，举报人有获得保护的权利，法律规定行政机关的保密义务。如规定任何人对 于防震减灾活动中的违法行为，有权进行举报，行政机关应当为举报人保密。

四、现行法律对举报人的诉讼资格认定的弊端

现行法律，判断举报人是否享有行政诉讼原告资格的前提是确定哪些因素决定了举报人在行政诉讼中 享有原告资格。举报权利有自己的特殊之处，以一般的行政诉讼原告资格难以确定举报人的行 政诉讼原告资格，因而需要研究当前行政诉讼原告资格中确定原告资格的一些主要因素确定其 在举报人原告资格中的作用。规范保护理论以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和 所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或 法律上的利益 ( 以下统称权益) ，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

说明举报人的法定权利、利益以及利害关系构成了判断原告资格的三个核心要素。 原告的法定权利是早期确定原告资格的一个重要因素，也就是说先判定法律规定的原告有 什么实体性权利，当这些权利受损之后，原告可以提起行政诉讼。如 《行政诉讼法》规定原告 以人身权与财产权为主要内容的合法权益受损后可以提起诉讼。无论合法权益的内容如何变化， 都是在规定一些实体性权利内容。然而实体性的权利存在权利范围不固定，可能随着社会发展 而变化的问题。在权利领域，随着不同类型利益的辨识与确认，人们所享有的 “人身权”及 “财产权”发生了巨大变化。 权利因素在判断举报人原告资格的时候存在困难，尤其是举报权利难以归属到人身或者财 产权利之中，严格来说该权利并不属于一种实体性权利。举报更多的属于一种程序性权利，即 举报人可以将一些与实体性权利相关的事项提交行政机关，由行政机关启动举报审查程序来确 定举报的内容是否属实以及是否需要作出相关的处理决定。实体性的权利随着社会发展而发展 变化，但程序性的权利则相对固定。以实体权利为标准来判断举报人是否有原告资格，会导致 举报人的原告资格面临实体权利变化性与程序性权利的稳定性两者之间存在的冲突，从而导致 难以确定举报人是否有原告资格的问题。因而，以原告资格的实体性权利为标准难以判断举报 人是否具有行政诉讼原告资格

根据我国的法律规定，任何公民均享有依法举报公民、法人或其他组织违法行为的权利，负有行政管理职权的行政机关也均有及时查处违法行为的法定义务。但享有举报权与是否享有诉权，是不同性质的两个法律权利。……只有行政机关的行政行为侵犯了公民的合法权益的，该公民才享有诉权。

五、扩大举报人原告资格有利推动社会共治环境建设

党的十六届四中全会提出，要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，其中特别强调坚持以人为本是消除我国经济社会转型时期各种不和谐因素的出发点和立足点；强调坚持以人为本，就是要尊重和保障人权，包括政治、经济、文化权利，全力维护人民群众利益、促进社会公平正义、铲除影响社会不和谐的因素。腐败是构建和谐社会的痼疾，是引发社会不稳定的重要因素，保护举报人的合法权益，充分发挥公民举报在反腐败中的作用，促进社会稳定，是构建社会主义和谐社会的内在要求。

随着举报成为公众参与行政管理的重要途径，行政机关接收举报数量不断攀升，举报人对此提起的行政诉讼成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。行政公益诉讼制度作为超个人利益获得起诉权的代表经两年试点正式以法律形式确立下来之后，使得我国对于行政诉讼的讨论愈加热烈，但就目前的法律环境看来，我国目前的行政诉讼仍为主观诉讼，即现行行政诉讼制度设立的主要目的在于保护公民、法人和其他组织作为行政相对人的合法权益免受行政机关行使行政权力的侵害。行政公益诉讼制度虽然突破了行政诉讼作为主观诉讼的框架，但仍以检察院基于其法律监督职能作为惟一起诉主体，且设置了诉前程序避免冲击行政诉讼框架。虽然公益举报人的举报目的基于公益，但还不足以作为公益代表提起公益诉讼。同时也有学者指出，如果承认举报权是公民行使监督权的表现，却不将有关举报答复的相关争议纳入行政复议或者行政诉讼的审查范围，那么此项权利的行使将失去法律的保障，因此适当探索公益性举报答复行为的可诉性与原告资格十分有必要。此观点有一定的合理性，但此空间和路径有待于行政诉讼框架的整体变革与协调。或许可尝试部分学者提出的做法，即在行政诉讼制度改革之前，法院可以在法律的框架内，通过受理和审判部分公益性举报答复案件，总结此类案件行政诉讼中存在的问题，探索解决相关问题的途径和方式，给相关法院提供一定的指导意见，以充分保障此类诉讼中公益举报人的合法权益，发挥行政诉讼兼具保护公民合法权益和监督公权力行使的立法目的与功能，最终推进相关法律制度完善。同时，在符合提起公益诉讼条件的前提下，也可借助检察院的法律监督权以达到维护公益的目的，尤其是在食品药品行政监管领域。需要注意的是，公益举报人和私益举报人主要以利害关系界分，但其只是与举报处理行为没有利害关系，而举报回复行为作为一个行政行为，还需要遵循基本的程序要求，虽然在行政机关无法定作为义务的情况下，公益举报人对于举报答复行为也不具有原告资格，但也应当在一定程度上承认程序性义务的存在和必要性，同时也有少数司法实践中提出了“告知答复的程序性义务”概念。同时对于实践中部分行政机关提出的探索建立滥权名录，此种做法应当在法律框架内，其间最为关键的是对于滥用举报权的认定，需要根据实际情况，结合举报的次数、事项以及保护的必要性等综合评价。

新中国成立70年来，我国社会治理取得了巨大的成就。回顾总结70年来我国社会治理的历史进程、重大成就和宝贵经验，对于我们站在新的历史起点上再出发、再奋进，推进社会治理体系和治理能力现代化，具有重要的意义。 投诉权，已成为构建和谐社会的一项紧迫的基础性工程，作为社会建设的重要内容，社会管理和社会管理创新就被放在构建社会主义和谐社会的国家战略高度而提出，社会治理理念取代社会管理，意味着社会秩序的维护和达成不再是政府单方面的事务，而是政府与公民和社会共同的事务；政府不再是单一的管理主体，公民社会不再是被管理的客体； 治理过程不再是自上而下的单向度管控， 而是多元主体的平等协商与合作。 如果说，社会治理概念的提出是一种改革理念的升华

 参与与协商。 政府与公民社会的合作治理， 需要强大独立的公民社会和有公共精神及参与精神的公民作为基础。因此，政府对社会的管理向共同治理的转变， 决定了培养公民的参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以及促进公民社会的自主自治将成为社会治理的基本方向和落脚点。只有充分发挥公民的参与力量，使公民社会成为社会治理的真正参与者和监督者， 不断完善公民权利对于公共权力的制约机制，才能在调动公民和公民社会组织参与积极性的前提下保证和增加社会治理的透明度；才能促进公民享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益， 保证公民共享社会发展的成果； 才能及时反映群众意愿，引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

从行政到司法，举报成为维护权益的工具，进而冲击原告资格入口；从司法到行政，举报权应当回归其真正的功能，即监督行政行为的合法性，成为行政执法的辅助性手段。“不同的社会发展阶段，权利体系的不断丰富，法院对于行政诉讼原告的包容性应该是不同的”。对行政诉讼的原告资格不加任何限制不是权力监督和权利保护的最优选择，在实践中也是无法实现的，动态扩展已经成为我国行政诉讼受案范围和原告资格限制的一个显著特点，但其间需要坚守的准则永远是法律上的考量，才能真正实现维护合法权益的立法目的。

以我国行政诉讼的功能设定，长期以来都在“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“监督行政机关依法行政”之间进行摇摆，直至近几年来才显现出主观化的端倪，我国行政诉讼所保护的原告权益不再拘泥于诉讼法的明确列举，或是法院在个案裁判中的逐步推进，具有相当的积极意义。