浅谈《数字中国建设整体布局规划》

导读

随着全球数字化经济的蓬勃发展，数字经济作为新一轮科技革命和产业变革催生的最新经济形态，已然是中国经济提质增效的新变量和转型增长的“新引擎”。中国的数字经济发展迅猛，从2012年至2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到超45万亿元，数字经济占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%。习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”加快建设数字中国已成为推动经济社会高质量发展的重要战略任务。

政策背景

近年来，我国高度重视数字经济发展，出台了众多有效举措，对数字经济的发展进行全面的规划引导，鼓励实体经济与数字经济融合创新。2018年8月，《数字经济发展战略纲要》的发布标志着首个国家层面的数字经济整体战略落地。在《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》中，专门谈到了 2020 年发展数字经济的八大举措，建立健全政策体系、实体经济数字化融合、持续壮大数字产业、促进数据要素流通、推进数字政府建设、持续深化国际合作、统筹推进试点示范、发展新型基础设施。2022年1月，《“十四五”数字经济发展规划》为数字经济的发展确立指导思想，在基本原则的指导下，明确了发展目标和重点任务。2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》），明确数字中国建设的“2522”整体框架，为中国中长期数字化建设和发展指明方向，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

规划目标

《规划》提出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响，到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。到2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。数字中国建设体系化布局更加科学完备，经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域数字化发展更加协调充分，有力支撑全面建设社会主义现代化国家。

整体框架

加快建设数字中国，是顺应数字时代潮流、抢占未来发展制高点的必然要求，数字中国建设体系化布局更加科学，数字技术的创新和升级更加关键，数据要素的采集、传输、处理、应用过程更加安全，经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域数字化发展更加协同发展，因此我们要统筹创新与安全，既要为推动数字技术创新提供良好的环境，还要守住安全的底线，不断完善数字化发展相关的基础制度和配套体系，让数据要素更好服务于数字中国的建设。《规划》明确，数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

图1 数字中国建设整体框架

重点内容

《规划》指出，基础建设层面要夯实数字中国建设基础，打通数字基础设施大动脉，畅通数据资源大循环。

一是打通数字基础设施大动脉。

加快5G网络与千兆光网协同建设，深入进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用，系统优化算力基础设施布局，促进东西部算力高效互补和协同联动，引导通用数据中心、超算中心、智能计算中心力缘数据中心等合理梯次布局。

从支撑宏观社会经济发展看。数字基础设施还能发挥为经济赋能的关键作用，持续优化相关布局、结构、功能和发展模式，数字基础设施通过发挥“数字”作为新型生产要素的巨大潜力，能有效对传统基础设施进行改造和赋能。通过打通经济社会发展的信息“大动脉”，其将进一步促进传统行业数字化转型升级，为经济社会数字化转型提供关键支撑和创新动能。

从支持产业数字化转型看。产业数字化转型可以拉动有效投资，促进信息消费，为高质量发展提供新动能，带动生产和消费，推动数字产业不断做强做大，给传统企业带来生产方式、经营管理的数字化变革，催生诸多新模式新生态，带动工业互联网、智能制造、智慧城市、智能家居等各个领域的创新创业，能够让企业有效利用现代数字技术精确度量、分析和优化生产运营各环节，降低生产经营成本，提高经营效率，提高产品和服务的质量，创造新的产品和服务，为赋能经济社会数字化转型注入新动力。

从满足人民美好生活需求看。“双千兆”网络与每个人都息息相关，网络更快了，能力更强了，连接更便捷了，北斗系统可为智能电网、电力物联网、能源互联网的建设提供导航定位、精密授时、短报文通讯服务等基础技术支撑，是中国能源战略发展的有效支撑手段，以5G+北斗为载体，融合AICDE（人工智能、物联网、云计算、大数据、边缘计算）等新一代信息技术，汇聚数智生产力，推动社会数智化升级。

从优化算力基础布局看。云计算、数据中心等已经不再是传统意义上的基础设施，不仅承担普遍意义上的基础设施的功能，它们更是创新的载体，是推动创新的重要基础设施，为有效避免各地一哄而上建设数据中心，又一哄而散对数据中心置之不理，当前应高度重视算力网络的建设，尽快搭建全国一体化数据中心，让算力能像电力一样随用随取、随时调度。具体而言，鼓励创新企业先行，可推动相关交易软件的开发，制定行业内标准，推动建设算力交易平台。

二是畅通数据资源大循环。

构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管里机构，推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库，释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度。

从构建国家数据管理体制看。国务院将组件“国家数据局”，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，直接统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责。

从建设国家数据资源库看。进入大数据时代，大数据带来的巨大价值逐渐凸显，围绕大数据的竞争也愈演愈烈，开放公共数据资源，并不等同于免费获得，也应该用价值规律来考虑数据的合理使用，也需要一定的标准和规范来加以约束，大数据的竞争实质是数据资产的竞争，公共数据资源的开放是促进大数据竞争的先决条件，政府是公共数据资源开放与否的决定力量，因此，大数据时代竞争格局的变化，掌握在政府手中。

从数据资源共享角度看。可以让更多组织、企业、充分使用已有数据资源，减少资料收集、数据采集等重复劳动和相应费用，从而有效克服信息不对称现象和数据资源割据态势，消除各个主体之间的隔阂，增加彼此信任，降低协同成本，提高数字经济协同治理的质量和效率。总的来说可以为组织带来如：降低运营成本、增强业务能力、提高效率、集中访问数据以减少重复数据集、促进组织间的沟通与合作、加强参与组织之间的联系等益处。

从建设数据产权制度看。明确产权的边界，可以避免产权之间的相互冲突，减少交易成本，产权的顺利流转也需要相应的制度保障。具体到数据要素，清晰的权利边界可以规范数据处理主体的行为，界定数据处理所涉及的各方权利和义务，从而减少纠纷、平衡各方利益，只有把各项数据产权的权利界定清楚，数据产权主体的权利才能落到实处，数据产权的转让才会具有明确对象，数据产权的价值才会有明确依据。

《规划》指出，整体布局层面要加强整体谋划、统筹推进，把各项任务落到实处，加强组织领导，健全体制机制，保障资金投入，强化人才支撑，营造良好氛围。

一是做强做大数字经济。

培育壮大数字经济核心产业，研究制定推动数字产业高质量发展的措施，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

从数字经济发展重要性看。数字经济以计算机、网络、通信为代表的现代信息技术革命，促进了经济结构加速转变，提高了经济效率。数字经济正在成为全球经济复苏的重要驱动力，不仅能为国家赢得竞争新优势，也能为消费者带来更好的服务和体验。

从建设现代化经济体系看。数字经济领域是当前技术创新最为活跃的领域之一，大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术层出不穷，量子计算、类脑计算等未来技术不断萌生，已成为我国实现科技自立自强、支撑经济高质量发展的重要力量。

二是发展高效协同的数字政务。

加快制度规则创新，完善与数字政务建设相适应的规章制度，强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。

从加快制度规则创新看。将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，充分发挥数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用，强化数字政府安全管理责任，落实安全管理制度，加快关键核心技术攻关，加强关键信息基础设施安全保障，强化安全防护技术应用，切实筑牢数字政府建设安全防线。

从强化数字化能力来看。利用“互联网+政务”，加快推进政务服务标准化、规范化、便利化，持续提升政务服务数字化、智能化水平，优化公共服务、提高政务效率、改善营商环境的捷径，通过互联网技术，整合政务资源，使数据、业务、软硬件、系统融为一体，打造政务中枢平台，形成全域连接，实现业务协同、数据共享、组织沟通在线，提升政府服务品质、办事效率，让“服务于民、服务于政”的理念深度融入数字化政务体系，实现数据资源的共享整合，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

三是打造自信繁荣的数字文化。

大力发展网络文化，加强优质网络文化产品供给，引导各类平台和广大网民创作生产积极健康、向上向善的网络文化产品。

从发展网络文化看。随着移动网络技术发展与智能手机普及，信息网络已渗入到我们工作、生活、学习、娱乐的每时每刻，可以说，网络空间已经成为亿万民众共同的精神家园，我们“三观”的形成，对社会热点的认识，甚至每一句流行语、口头禅，都离不开网络文化的滋养，文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量，传播正能量、弘扬真善美，培育出网络文化新风尚，更好凝聚起传承理想、接续奋斗、砥砺前行的磅礴力量。

从网络文化治理看。网络文化治理要合理利用现代信息技术，特别是要充分利用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术作为治理手段，准确研判网络文化治理存在的问题，通过信息技术更好地调节、平衡和控制网络文化的发展，从而推动网络文化的健康发展。

四是构建普惠便捷的数字社会。

促进数字公共服务普惠化，大力实施国家教育数字化战略行动，完善国家智慧教育平台，发展数字健康，规范互联网诊疗和互联网医院发展。

从促进数字公共服务普惠化看。随着新一代数字技术广泛应用于医疗、养老、教育等公共服务领域，加速向经济生活各领域拓展，不断渗透到人类生活的各个方面，带动了数字化社会形成，深化了“互联网+社会服务”，提高了公共服务资源数字化供给和网络化服务水平。有效强化就业、社保、养老、托育、助残等重点民生领域社会服务供需对接，加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，提升服务资源配置效率和共享水平，让老年人、盲人等特殊群体也能真正享受到数字服务带来的便利，满足他们的需求，让所有人都能过上便捷的生活。

从完善国家智慧教育平台看。智慧教育以物联网、云计算、大数据处理、无线宽带网络等新兴技术为基础，以智能设备和互联网等为依托，构建的智能化、数字化、个性化的现代教育体系，能够打破时空限制，让每个人都能随时随地学到自己想学的内容，是让整个区域内的人都受益的一件事情。

从互联网诊疗和互联网医院看。在互联网医疗浪潮下，医疗服务领域新形态不断涌现，“互联网+医疗”作为其中突出的一种，在挂号结算、远程诊疗、咨询服务与物联网、虚拟现实技术、人工智能、区块链等技术的发展和成熟，医院数字化进程将显著加快，智能终端的演进和普及，用户的健康数据将更加全面立体，并且远程实时会诊、应急救援指导、智能查房以及5G远程手术都降快普及应用。

五是建设绿色智慧的数字生态文明。

推动生态环境智慧治理，加快构建智慧高效的生态环境信息化体系，加快数字化绿色化协同转型。

从绿色智慧生态文明看。数字化赋能绿色化的本质是充分利用各领域数据，实时获取、精准识别生态环境信息，开展环境容量分析与环境形势研判，为我国制定生态环境保护专项规划编制、可再生能源开发利用规划、绿色发展绩效评价考核指标体系等提供可靠依据，探索推进生态环境治理体系和治理能力现代化、绿色经济数字化。

从生态环境智慧治理看。随着新一代信息技术的深入发展及应用，利用大数据、物联网、人工智能和区块链等技术推进生态治理，为助力打好生态污染防治攻坚战，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化奠定了技术支撑，实现生态监测准全化、智能监督高效化、闭环监管严实化、综合分析快透化、应急指挥精准化、公众服务透明化，助力环境监管部门提升现代化环境治理能力。

从生态环境信息化体系看。提升数据的深度挖掘和融合应用水平，运用物联网等技术开展智能监测、预测预警等创新应用，主动预警环境灾害，并在发现问题后进行及时补救，避免“数据烟囱”、信息孤岛现象，构建智慧高效的生态环境管理信息化体系，促进“水环境、空气、土壤”一体化调控、上下游协同治理。

《规划》指出，建设能力层面要强化数字中国关键能力，构筑自立自强的数字技术创新体系，筑牢可信可控的数字安全屏障，增强数据安全保障能力。

一是构筑自立自强的数字技术创新体系。

健全市场经济条件下关键核心技术攻关，加强企业主导的产学研深度融合，强化企业科技创新主体地位，发挥科技型企业引领支撑作用。

从关键技术、核心知识产权看。当前我国经济活动中大量关键技术和核心零部件还依赖进口，存在诸多“卡脖子”问题，虽然就整个经济循环总量看，这些关键部件、核心技术所占绝对比例并不高，但其供给若是出现问题，就可能会直接导致产业链和供应链卡顿、停滞，使经济循环过程难以持续，甚至付出高昂的代价，使我们在价值链上处于不利地位，要安全、自主、可控地实现经济循环的畅通无阻，不仅要构建更为多元、稳定的贸易体系，而且要实现包括能源、原材料和核心技术等领域在内的自立自强，才能真正统筹发展和安全。

从加强企业主导产学研深度融合看。是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化，是技术创新上、中、下游的对接与耦合，为企业产业注入新动能，核心技术突出，集成创新能力的特点，加强企业主导的产学研深度融合，有效整合创新资源，探索多元化合作模式，完善企业导向资源配置机制，培育一批产学研深度创新联合体，为产业的发展创造新优势。

从强化企业科技创新主体地位看。面对世纪疫情冲击，百年变局加速演进，外部环境的复杂严峻和不确定性明显增加，科技自立自强已经成为国家发展的重要战略，有效化解外部环境的不确定性，营造有利于科技型企业成长的良好环境，推动创新链产业链资金链人才链深度融合，促进各类创新要素向企业集聚，完善技术创新市场导向机制，强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系。

二是筑牢可信可控的数字安全屏障。

切实维护网络安全，完善网络安全法律法规和政策体系，增强数据安全保障能力，建立数据分类分级保护基础制度，健全网络数据监测预警和应急处置工作体系。

从维护网络安全角度看。随着信息化的高速发展，网络深度融入现实社会方方面面，深刻改变人类生产生活方式，极大促进社会政治经济发展。网络在给我们带来便利的同时，网络安全问题也日益凸显，网络违法犯罪、网络治安乱象、网络安全隐患等严重威胁网络健康发展，严重影响社会安全稳定和人民群众获得感、幸福感、安全感，给国家政治经济发展带来严峻挑战。

从数据安全保障能力看。数据作为国家新型生产要素和基础战略资源的代表，数据安全成为信息安全的基础性问题，关系到公民人格权益、市场主体财产权益以及国家安全和社会公共利益，为保障网络强国建设、护航数字安全，建设国家信息安全综合保障平台，实时分析平台安全态势，强化企业平台安全主体责任，引导平台强化安全防护意识，提升漏洞发现、安全防护和应急处置能力。

从网络数据监测预警和应急处置看。网络空间中发生的活动关系国家安全、经济利益、社会运行和民生福祉，因而与之有关的各利益方均需要对其中的安全态势演化过程进行持续的探测感知，掌握其实时变化，以此作为调节网络空间行动及防护策略的依据。随着跨企业、跨行业、跨国别合作的模式变迁，数据的流转使用越来越凸显其价值，有价数据在生产、采集、存储、加工、分析、使用等各个环节都面临着严重威胁，屡屡发生的数据破坏、数据泄露事件，对社会和组织机构造成了一定危害。

《规划》指出，优化发展环境层面要优化数字化发展环境，建设公平规范的数字治理生态，构建开放共赢的数字领域国际合作格局。

一是建设公平规范的数字治理生态。

完善法律法规体系，研究制定数字领域立法规划，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度。

从建设数字治理生态看。加快构建智慧高效的数字化生态体系，运用数字技术推动一体化系统治理是数字经济、数字社会和数字治理的依存环境和根基所在，如果数字生态受到污染和扭曲，那么数字中国建设就难以有效推进。数字生态的强大动力，不仅像之前传统IT时代是作为用户企业的辅助支撑系统，而更是成为这些企业提能增效，甚至是商业模式转型的核心驱动力。

从制定数字领域立法看。在数字经济浪潮下，推动数字经济更好服务和融入新发展格局的必然要求，国内不同地区、群体、产业部门之间存在发展不平衡现象，利益纠纷特征明显，需要用法治手段调节，以法治思维化解，实现在发展中规范、在规范中发展，而且要从制度上健全法律法规，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。

从构建技术标准体系看。编制数字化标准工作指南，加快制定修订各行业数字化转型、产业交叉融合发展等应用标准，提升数字经济和数字社会的发展水平，推进数字化治理，增强中国在数字化领域的国际竞争力和话语权，也是中国加强数字化领域国际合作、参与全球数字治理的重要步骤。

从健全网络治理水平看。提升全方位多维度综合治理能力，构建科学、高效、有序的管网治网格局，净化网络空间，深入开展网络生态治理工作，推进“清朗”、“净网”系列专项行动，创新推进网络文明建设。

二是构建开放共赢的数字领域国际合作格局。

统筹谋划数字领域国际合作，建立多层面协同、多平台支撑、多主体参与的数字领域国际交流合作体系，高质量共建“数字丝绸之路”，积极发展“丝路电商”。

从提出数字经济国际合作“中国方案”看。推动政、企、学界联合共同研提数字经济中国方案，包括数据跨境流动、数据主权等内容，根据我国国情、监管能力和产业演进趋势，明确多双边谈判中我国底线和立场。在确保国家安全前提下，就数据跨境流动相关问题进行探讨和尝试，通过现有自贸协定升级及未来自贸协定谈判等途径输出中国智慧， 探索发展数字经济国际发展的新路径新模式，先行先试数字经济相关规则，适当推广先进、成熟经验，带动更多地区实现数字经济创新发展。

从提升企业技术水平和创新能力看。推进企业技术创新才能使企业进一步得到发展，将企业已有的科技成果进行内部转化，形成企业独有的核心科技系统，同时还要不断创新，不能满足现状，要推动企业的核心技术发展，让企业赢得市场，并立足于市场，鼓励企业参与数字基建的国际合作，推动引导更多企业参与以“一带一路”为主要建设方向的数字基础设施建设，以此为桥梁优化跨境通信交流，促进企业核心技术的发展，提高企业的生存能力。

从拓展数字领域国际合作空间看。积极参与联合国、世界贸易组织、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家、上合组织等多边框架下的数字领域合作平台，高质量搭建数字领域开放合作新平台，积极参与数据跨境流动等相关国际规则构建。

从积极建立国际数字经济新秩序看。依托G20、APEC、WTO等综合性多边机制以及RCEP、“一带一路”等区域性合作机制，积极、主动、全面地参与多边、区域数字经济规则制定，倡导建立公平合理的国际数字经济新秩序，为我国数字经济发展营造良好的国际环境。依托ITU等国际标准机制，积极参与修订和完善数字技术相关国际标准，联合部分成员提出符合发展中国家诉求的国际标准化合作提案。

结束语

数字经济奔涌而来，数字经济发展凭借其特有速度快、覆盖广、影响深的优势，成为“现代化产业体系”高质量发展的重要方向。《规划》“2522”的整体框架构建起了数字中国建设的“四梁八柱”，也为未来发展指明了方向，大力发展数字经济争夺云计算、大数据、人工智能等高新技术前端领域，强化企业科技创新主体地位，构建自主可控的产业生态。

作者：远光软件王成岩