第一章  地方政府的权力与事务 

要理解政府治理和运作的模式，首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则。

 

影响行政区划的首要因素是“外部性”。公共物品和服务的边界；人口密度、地理与文化差异都属于外部因素。

 

事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。

 

我国经济中有个现象：处在行政交界处（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后。这一俗称“三不管地带”的现象（这些因素在民国时期已经存在，所以“三不管地带”才为革命时期的中国共产党提供了广阔空间），也可以用公共物品规模效应和边界的理论来解释。

• 首先，一省之内以省会为政治经济中心，人口最为密集，公共物品的规模经济效应最为显著。

• 其次，省边界的划分与地理条件相关。诸多省界县位于山区，坡度平均要比非省界县高35%，不利于经济发展。

• 再次,省界划分虽与方言和地方文化有关，但并不完全重合。一省之内主流文化一般集中在省会周围,而省界地区往往是本省的非主流文化区,其方言也有可能与主流不同。

撤县设区扩张了城市面积，整合了本地人口，有利于充分利用已有的公共服务，发挥规模收益。

 

有信息优势的一方，后者能以更低代价获取信息的一方，自然有决策优势。实际权威来自信息优势。

如果一方想做的事，另一方有意愿也有能力做好，就叫激励相容。从激励相容的角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。

 

从经济学的合同理论出发，合同不可能事先写清楚所有情况，所以权利的实质就是在这些不确定情况下得决定权，可称为“剩余控制权”。

 

地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一些列初期开发，如通电、通水、通暖、通气、给水、排水、通信以及平整场地。

第二章  财税与政府行为

财政承包制下,交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。一种做法就是大力兴办乡镇企业。乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入。第一是交给县政府的增值税(增值税改革前也叫产品税)。企业只要开工生产，不管盈利与否都得交增值税，规模越大缴税越多，所以县政府有很强的动力做大做多乡镇企业。20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，纳税总额也急速增长。乡镇企业为地方政府贡献的第二类收人是上缴的利润，主要交给乡镇政府和村集体作为预算外收人。当时乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税都很低，1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%，所以企业税后利润可观，给基层政府创造了不少收入。

 

财政包干造成“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。中央占比降低很容易理解，地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央收入占比自然不断下降。

至于预算总收入占GDP比重不断降低，原因则比较复杂。一方面，这跟承包制本身的不稳定有关。央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次，若地方税收收入增长很快，下次谈判时可能会处于不利地位，落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。为避免“鞭打快牛”，地方政府有意不让预算收入增长太快。另一方面，这也跟当时盛行的预算外收入有关。虽然地方预算内的税收收入要和中央分成，但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税，“藏富于企业”再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来，就可以避免和中央分成，变成可以完全自由支配的预算外收入。地方政府因此经常给本地企业违规减税，企业偷税漏税也非常普遍，税收收入自然上不去，但预算外收入却迅猛增长。

 

1994年分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。分税制改革之前，增值税(即产品税)是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%,留给地方25%。假如改革前的1993年,地方增值税收入为100亿元,1994年改革后增长为110亿元，那么按照新税制，地方拿25%，收入一下就从1993年的100亿元下降到了110*25%=27.5亿元。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。1994年,地方可以拿到100+（110-100）*25%=102.5亿元,而不是27.5亿元。因此改革后增值税占地方税收收收入的比重没有急速下跌,而是缓慢地逐年下跌。

 

分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口，但发展经济所需的诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等,就需要另筹资金了。一方面，地方可以努力增加税收规模。虽然需要和中央分成，但蛋糕做大后，自己分得的收入总量也会增加。另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。

 

改革前，企业的大多数税收按照隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴，这自然会刺激地方政府招商引资。

 

因为绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，所以地方政府重视企业而相对轻视民生,重视生产而相对轻视消费，以增值税为例，虽然企业可以层层抵扣，最终支付税金的一般是消费者，但因为增值税在生产环节征收，所以地方政府更加关心企业所在地而不是消费者所在地。这种倚重生产的税制，刺激了各地竞相投资制造业、上马大项目，推动了制造业迅猛发展。

 

总的来看，分税制改革后，地方政府手中能用来发展经济的资源收到几方面挤压。“土地财政”就此登场。

• 首先，预算内财政支出从重点支持生产建设转向了重点支持公共服务和民生。

• 其次，分税制改革前，企业不仅要缴税，还要向地方政府缴纳很多费用，这部分预算外收入在改革之后大大减少。90年代中后期，乡镇企业也纷纷改制，利润不再上缴。

• 再者，2001年税改中，中央又拿走所得税的60%，加剧了地方财政压力。

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅，所以国有土地的价值远远高于农地。——2019年有修改。

 

所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地增值而猛增。

 

这些年出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但是出让价格极低，而商业用地和住宅用地虽然面积只占出让土地的一半，但是贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。所以土地财政的实质是“房地产财政”。

 

土地的资本化运作，本质是她未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那么债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，过度借债搞大工程。如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重。

 

如果竞争不能让资源转移到效率更高的地方，那这种竞争就和市场竞争不同，无法长久提高整体效率。一旦投资放水的闸门收紧，经济增长的动力立刻不足。

 

中央对地方的转移支付可以分为两类：均衡性转移支付和专项转移支付。前者附加条减少，地方可以自行决定用途，后者必须专款专用。

第三章  政府投融资与债务

法律规定，方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业,一般统称为“地方政府融资平台”。

这些公司的正式名称可不是“融资平台”,而大都有“建设投资”或“投资开发”等字样,突出自身的投资功能，因此也常被统称为“城投公司”。还有一些公司专门开发旅游景点，名称中一般有“旅游发展”字样，比如成都文化旅游发展集团，也是成都市政府的全资公司，开发过著名景点“宽窄巷子”。

 

政府融资平台类公司的典型特征：

• 持有从政府取得的大量土地使用权；

• 盈利状况依赖政府补贴——融资平台类公司的大多数项目都有基础设施属性，项目本身盈利能力不强，这类投资的回报不能只看项目本身，还要算上其带来的经济效益和社会效益；

• 政府隐形的担保可以让企业大量借款。

一块划出来的“生地”平整清理后才能成为向市场供应的“熟地”，这个过程称为“土地一级开发”。“一级开发”投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，一般由政府融资平台公司完成。之后的建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司来做。

 

兆润集团是一家典型的融资平台公司。这家国有企业由园区管委会持有100%股权，2019年注册资本169亿元,主营业务是典型的“土地金融”：管委会把土地以资本形式直接注人兆润,由它做拆迁及“九通一平”等基础开发，将“生地”变成可供使用的“熟地”，再由管委会回购，在土地市场上以招拍挂等形式出让，卖给中新集团这样的企业去招商和运营。兆润集团可以用政府注入的土地去抵押贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款,还可以发债,而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴。

 

按照法律，政府不能直接和企业分享税收，但可以购买企业服务，以产业发展服务费的名义来支付约定的分成。

 

政府付费使用私营企业开发建设的基础设施（如产业园区），这种模式叫“政府和社会资本合作”（Public-Private-Partnership，PPP）。

要想在城市建设开发中引入银行资金,需要解决三个技术问题。第一,需要一个能借款的公司,因为政府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复,包括自来水、道路、公园、防洪等等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款,最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债要能把跟土地有关的收益用起来。

为解决这三个问题，城投公司就诞生了。发明这套模式的是国家开发银行。1998年,国家开发银行(以下简称“国开行”)和安徽芜湖市合作，把8个城市建设项目捆绑在一起，放入专门创立的城投公司芜湖建投，以该公司为单一借款人向国开行借款10.8亿元。这对当时的芜湖来说是笔大钱，为城市建设打下了基础。当时还不能用土地生财,只能靠市财政全面兜底,用预算安排的偿还基金做偿债来源。2002年，全国开始推行土地“招拍挂”，政府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年，在国开行和天津的合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来就成了全国城投公司的标准模式。

 

城市商业银行为融资平台贷款存在两大风险。其一，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。国开行是政策性银行，有稳定的长期资金来源，但商业银行的资金大多来自短期存款，与中长期贷款期限不匹配。其二，四大行存款来源稳定，可以承受一定程度的期限错配。城商行存款来源不稳定，自身资本薄弱，风险较大。

 

城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即城投债——大多数在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有。

 

对地方债务的治理始于2010年，重大改革包括四项。

• 债务置换：用地方政府发行的公债替换一部分（存在限额）融资平台公司的银行贷款和城投债。这么做有三个好处。其一，利率从之前的7%一8%甚至更高,降低到了4%左右,大大减少了利息支出,缓解了偿付压力。低利率也有利于改善资本市场配置资金的效率。融资平台占用了大量银行贷款,也发行了大量城投债，因为有政府隐性担保，市场认为这些借款风险很低，但利率却高达7%-8%，银行当然乐于做大这个低风险高收益的业务，不愿意冒险借钱给其他企业,市场平均利率和融资成本也因此被推高。这种情况严重削弱了利率调节资金和风险的功能。其二，与融资平台贷款和城投债相比，政府公债的期限要长得多。债务置换为项目建设注入了长期资金，不用在短期债务到期后屡屡再融资，降低了期限错配和流动性风险。其三，至少从理论上说，政府信用要比融资平台信用更高，债务置换因此提升了信用级别。

• 推动融资平台转型，剥离其为政府融资的功能，破除政府的隐性担保（在近几年的多起法院判例中，地方政府提供的担保函均被判无效）。

• 约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台——难点在于各类影子银行业务。

• 问责官员，对过度负债的行为终身追责。

第四章  工业化中的政府角色

若资源不能流动和重组，市场竞争、优胜劣汰及比较优势等传统经济学推理的有效性,都会受到挑战。

 

市场经济的根本优势不是决策优势。市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。

 

行政手段造成的扭曲往往只有行政力量才能破解，但这并不意味着政府就一定该帮助国内企业进入某个行业，关键还要看国内市场规模。在一个只有几百万人口的小国,政府若投资和补贴国内企业，这些企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本，必须依赖出口，那政府的投入实际上是在补贴外国消费者。但在我国,使用液晶屏幕的很多终端产品比如电视和手机，其全球最大的消费市场就在国内，所以液晶显示产业的外溢性极强。若本国企业能以更低的价格生产(不一定非要有技术优势，能够拉低国际厂商的漫天要价也可以)，政府就可以考虑扶持本国企业进入，这不仅能打破国际市场的扭曲和垄断，还可以降低国内下游产业的成本,促进其发展。

 

“东亚经济奇迹”一个很重要的特点就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。

 

进入全球市场会提升本国企业效率，不仅是由于基于比较优势的国际分工可以提升效率，也是由于更大规模的市场会提升高效企业的市场份额，压缩低效企业的生存空间，这便是经典贸易理论“Melitz模型”的核心思想。

 

产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话。“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。

 

 “破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业(尤其是大企业)走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。

 

下图描绘了私募基金的基本运作方式。出钱的人叫“有限合伙人”(limited partner，以下简称LP)，管钱和投资的人叫“普通合伙人”(general partner，以下简称GP)。LP把钱交给GP投资和运作，同时付给GP两种费用：一种是基本管理费。一般是投资总额的2%，无论亏赚，每年都要交。另一种是绩效提成，行话叫“carry”。若投资赚了钱，GP要先偿还LP的本金和事先约定的基本收益(一般为8%)，若还有多余利润，GP可从中提成，一般为20%。

举个简化的例子。LP投资100万元，基金延续两年，GP每年从中收取2万元管理费。若两年后亏了50万,那GP就只能挣两年总共4万的管理费，把剩下的46万还给LP，LP认亏。若两年后挣了50万，GP先把本金100万还给LP，再给LP约定的每年8%的收益，也就是100*8%*2=16万。GP自己拿4万元管理费，剩下50-16-4=30万元的利润，GP提成20%也就是6万，剩余24万归LP。最终，GP挣了4万元管理费和6万元提成，LP连本带利总共拿回140万元。

在实际运作中，LP也会设计各种各样的机制来监督和激励GP，使其行事符合LP利益。比如出资较多的LP可能要求参与GP的投资决策，在GP的投资决策委员会中有一席投票权或否决权，或者派出观察员。再比如在组建基金时，GP通常也会象征性地投入一些钱，以示与LP利益绑定，一般就是LP出资总额的1%-2%。

 

GP的投资对象既可以是上市公司公开交易的股票(二级市场)，也可以是未上市公司的股权(一级市场)，还可以是上市公司的定向增发(一级半市场)。若投资未上市公司的股权，那最终的“退出”方式就有很多种，比如把公司包装上市后出售股权、把股权出售给公司管理层或其他投资者、把公司整体卖给另一家并购方等。

 

股份公司在注册时默认是永续经营的，但私募基金却有固定存续期，一般是7-10年。在此期限内，基金要经历募资、投资、管理、退出等四个阶段(统称“募投管退”)，到期后必须按照合伙协议分钱和散伙。

 

国内最大的一类LP就是政府产业引导基金，其中既有中央政府的基金比如规模庞大的国家集成电路产业投资基金(即著名的“大基金”)，也有地方政府的基金， 与地方政府投资企业的传统方式相比，产业引导基金或投资基金有三个特点。

• 第一，大多数引导基金不直接投资企业，而是做 LP，把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。一支私募基金的LP通常有多个，不止有政府引导基金，还有其他社会资本。因此通过投资一支私募基金,有限的政府基金就可以带动更多社会资本投资目标产业，故称为“产业引导”基金。同时，因为政府引导基金本身就是一支基金，投资对象又是各种私募基金，所以也被称为“基金中的基金”或“母基金”(fund of funds，FOF)。

• 第二，把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金。

• 第三，大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业”，比如芯片和新能源汽车，而不允许投向基础设施和房地产，这有别于基础设施投资中常见的政府和社会资本合作的PPP模式。

政府不可以直接去资本市场上做股权投资，所以设立引导基金之后，还要成立专门的公司去管理和运营这支基金，通过这些公司把基金投资到其他私募基金手中。

 

政府的钱以“股权”形式进入还未上市的企业之后，如果有一天企业上市，这些“国有股份”怎么办?要不要按照规定在IPO(首次公开募股)时将10%的股份划转给社保基金？如果要划转，那无论是地方政府还是其他政府出资人，恐怕都不愿意。因此，为提高国有资本从事创业投资的积极性，2010年财政部等部门规定：符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金，可在IPO时申请豁免国有股转持义务。

 

引导基金的困难：有些地方为吸引企业，把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。比如说，引导基金投资一亿元，本应是股权投资，同赚同亏，但基金却和被投企业约定：若几年后赚了钱，企业可以低价回购这一亿元的股权，只要支付本金再加基本利率(2%--5%)就行：若企业亏了钱，可能也需要通过其他方式来偿还这一亿元本金。这就不是股权投资了，而是变相的低息贷款。再比如，引导基金为吸引其他社会资本一起投资承诺未来可以收购这些社会资本的股权份额，相当于给这些资本托了底，消除了它们的投资风险，但同时也给本地政府增加了一笔隐性负债。