2020年11月17日，自然资办发〔2020〕51号文件发布，自然资源部办公厅关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》的通知（下文简称《分类指南》）。

与会领导中，有我们熟悉且帅气的自然资源部副部长、党组成员庄少勤，还有自然资源部海域海岛司司长高忠文，自然资源部总规划师、新闻发言人吴海洋，自然资源部国土空间规划局局长张兵，自然资源部自然资源调查监测司司长苗前军，自然资源部国土空间用途管制司司长赵毓芳。

每位领导根据记者的提问都做出了具体的回答和阐述，各大规划类、自然资源类相关公众号也纷纷作了转发，殊不知距离这份文件的发布，已经过去了整整一年多。

以前我虽然知道这份文件，但一直没有深入了解它，直到现在才去研读。一方面是为了专业工作的需要，另一方面也是为接下来的【ArcGIS教程】专栏写作做铺垫。

下面我将根据公开的相关资料，结合个人的思考，尝试解读一下这份文件，如有不到之处，请各位同志多多指教！

文章可能有点长，限于人的阅读耐性，所以分为【上】、【下】两篇，建议先收藏，以后拿出来反复看。

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一、历史背景

在正式解读文件本身之前，有必要了解一下该文件的产生背景。城乡规划具有公共政策的属性，所以在做任何项目之前，第一件事就是去了解相关的法规政策。（即使不情愿，但不得不做。）

我将从一次会议、两份方案、两份意见出发进行解读，分别如下：

（一）一次会议

2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局的第六次集体学习。会议中特别指出“国土是生态文明建设的空间载体，从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”

这里的重点是【生态文明建设】，自十八大以来，习近平总书记在各种场合都提到保护生态环境的重要性，无论是政治局的学习会议，还是国际论坛、考察活动等。为什么？

引用2018年5月18日习总书记在全国生态环境保护大会上的讲话作为回答：“我之所以反复强调要高度重视和正确处理生态文明建设问题，就是因为我国环境容量有限，生态系统脆弱，污染重、损失大、风险高的生态环境状况还没有根本扭转，并且独特的地理环境加剧了地区间的不平衡。”

生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业，而国土空间规划和用途管制正好是保护生态环境的根本保证。搞明白这点之后，我们接着来看下面两份方案。

（二）两份方案

第一份方案：2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中指出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间体系。着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。”

在这份文件的指引下，全国部分地方省市围绕“多规合一”的统一国土空间规划体系做了不少试验，积累了经验，也取得了一定成效，但是治标不治本。

“多规合一“暴露出了很多问题，比如规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等。

其中最大的特点就是土规和城规打架，拿当年广州开展“三规合一”工作为例，“两规”一对比发现有29.4万多块图斑存在差异，项目落地涉及20多个部门，流程包括200多个行政审批环节，各个部门互为前置、来回调整、串联审批。

如此这般折腾，不仅严重影响行政管理效率，还非常考验编制单位尤其设计人员的耐性，最重要的是项目难以落地，对区域经济发展造成一定的阻碍。

究其背后的根本原因为“体制矛盾”，换言之是争夺管控土地发展权的权利，所以中央决定通过体制改革来解决这系列问题，于是便有了下面第二份方案。

第二份方案：2018年3月召开的第十三届全国人大第一次会议批准通过了《深化党和国家机构改革方案》。

该方案指出，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局，整合了原国土资源部、国家发展和改革委员会、住房城乡建设部、国家海洋局等相关部门在空间规划编制和管理方面的职能，至此自然资源部成立。

该方案明确指出了自然资源部“两个统一”和“多规合一”等重要职责，其中“两个统一”为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

单一制国家下中央统一领导、地方分级管理的土地发展权两级体系是我国土地发展权体系重要特征。在国家机构改革背景之下，开展国土空间用途管制的实质，就是为了实行土地发展权统一归口管理，明白这一点很重要。

（三）两份意见

第一份意见：2019年5月中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。提出了业内大家熟知的“五级三类四体系”即“四梁八柱”。

五级三类属于规划编制，五级分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级，这种自上而下传导、自下而上互动的编制体系，正好与我国单一制国家的行政管理体系高度契合。三类分别是总体规划、专项规划、详细规划。

四体系属于运作体系，分别是编制审批、法规政策、实施监督、技术标准。

不同层级和类型的规划具有特定的功能目标和作用机理，层级间和类型间具有传导性，而且侧重点各有不同，比如国家级侧重战略性，它是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。

第二份意见：2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。进一步提出了“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。（四个统一）

三线分别是城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。三区分别是城镇空间、农业空间、生态空间。

值得注意的是，该《意见》中强调了生态保护红线的优先地位，比如“三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。”等，这和习总书记的讲话精神一脉相承。

为此《分类指南》中把“湿地”正式纳入用地用海分类中的【一级类】，体现了生态空间保护和治理的重要性，有利于突出生态优先，加快生态文明建设，践行两山理论。（宁要绿水青山不要金山银山，既要绿水青山也要金山银山，绿水青山就是金山银山）

经过以上这样一番梳理，相信各位同志应该对《分类指南》产生的背景有了一个基本的了解，接下来聊聊它的意义所在。

二、重要意义

自《分类指南》发布已经过去一年多的时间，全国各地也在如火如荼地开展各项国土空间规划的工作，虽然在实践中遇到了很多头痛的问题，但是这份文件具有长远的历史意义。

一方面这是一份基础性的文件，作为实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的基础标准。

另一方面也是自然资源部履行“两个统一”和“多规合一”的基本要求，同时还是贯彻落实十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

三、编制过程

从2018年7月研究起草至2020年11月，历时2年多。正如庄少勤副部长在新闻发布会中所言“这充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也要实践基础。”

据相关消息可知，自2020年以来，坊间就已流传了多个版本。

从2020年2月的《国土空间规划用地用海分类指南（试行）》（征求意见稿）到10月的《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南（试行）》（征求意见稿），直到11月自然资办发〔2020〕51号文件。

制定这样一个重要的技术性文件不是一件易事，一方面相关部门在各自业务领域有各自的分类标准和实践基础，另一方面各个部门有各自的语言体系，管理目标、标准内涵、名词术语都不尽相同，所以建立一个统一的用地用海分类标准迫在眉睫。

《分类指南》既要体现统一性和先进性，也要有可操作性，还要有包容性。这四性是《分类指南》的基本原则，后面会在【具体内容】章节中再作详细介绍。共分为两个阶段，分别如下：

第一个阶段

以“多规合一”为目标制定分类标准，一方面总结上海、武汉、沈阳、广州、深圳等较早实现部门整合和推进“多规合一”的地方实践经验，另一方面借鉴国外先进做法。

在两者的基础上形成初步的技术方案，接着再交给厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门使用（这几个部门就是《分类指南》的【前言】中参与起草的单位）。

借鉴国外先进做法方面很有必要，比如鼓励土地混合使用和空间复合利用，在《分类指南》的【一般规定】下的2.2【使用原则】中第五条就提到“国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。”而在土地混合利用方面，我国经验稍微欠缺，所以需要积极地借鉴学习其它国家的做法。

值得一提的是，在项目实践中，我们会发现有些土地具有多重属性，如果用单一分区的标准去界定的话，就会产生矛盾，导致用地分类模糊，比如文化旅游用地就是典型代表。

举个例子，云南的“哈尼梯田”既是农用地，也是世界文化遗产。还有的居住或商业主导用途的规划分区同时也是历史街区，或者是地上与地下空间实际也是两种不同用途的功能用途等等。

其实在国际上，土地的多重定义已经应用得相当广泛，以新加坡的开发指导规划为例，对地下道路等无法通过扁平化的单一功能分类明确界定的土地用途叠加图层，附着在底图上，作为二次分类。

如图所示，在居住、商业、酒店等实际使用功能的地块上叠加“C”的标志，附加历史保护区的相关管制政策。再比如把“NP”（国家公园）标志和地下道路虚线叠加在公园上，通过分类叠加多次定义，赋予国家公园政策属性。

再比如，生态保护红线除了生态类用地，还有农业、农村居民点，甚至少量城镇建设类用地；城镇开发边界内也覆盖了除城镇建设类用地以外的生态、农业类用地等。

总的来说，通过引入土地用途的多重定义，就可以更加清晰地表达土地用途管制的意图。

 第二个阶段

按照“两个统一”和“全生命周期”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。

在多次的部长专题会议研讨中，决定把分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，做到陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，对各个环节进行生命全周期管理。

上篇暂时写到这，下篇未完待续，敬请期待！

【参考文献】

[1]自然资源部办公厅.《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》[Z].2020-11-17

[2]自然资源部办公厅.《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》[Z].2021-05-24

[3]自然资源部办公厅,农业农村部.《关于设施农业用地管理有关问题的通知》[Z].2019-12-17

[4]中共中央,国务院.《生态文明体制改革总体方案》[Z].2015-09-21

[5]第十三届全国人大第一次会议.《深化党和国家机构改革方案》[Z].2018-03-22

[6]中共中央、国务院.《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[Z].2019-05-23

[7]中共中央办公厅、国务院办公厅.《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》[Z].2019-11-01

[8]臧华.《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》技术讲解[R].自然资源部国土空间规划局，[2021-01-22].

[9]宁晶. 将分类指南贯穿自然资源全生命周期管理——《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》解读[J]. 资源导刊，2021(02):16-17.

[10]程遥,赵民. 国土空间规划用地分类标准体系建构探讨——分区分类结构与应用逻辑[J]. 城市规划学刊，2021(04):51-57.

[11]用地用海分类指南（试行版）终于盼来了，国地科技来帮您“捋一捋”[N].国地科技，2020-11-27.

[12]北京大学林坚教授：国土空间规划与用途管制[N].国地资讯，2022-03-03.

[13]学习与解读：《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》[N].经纬注考教研中心，2021-06-13.

[14]围填海形成的陆地按陆域用地进行分类！自然资源部新闻发布会解读《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》并答记者问[N].海洋知圈，2020-12-10.

[15]学加网分享：最新《用地用海分类指南》亮点解析[N]. 学加网园区必读，2020-12-24.

[16]《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要点解读[N]. 国地科技，2019-11-04.

[17]深刻把握习近平生态文明思想之“两山”理论[N]. 生态中国网，2021-06-25.

[18]《分类指南》与《土地利用现状分类》对比分析[N]. 卓越评估，2021-01-21.