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农村宅基地矛盾的源起与化解

2023-08-04 17:23 作者:律房律地官方  | 我要投稿

中共十九大提出乡村振兴战略,而农村土地利用是乡村振兴的重要组成部分,宅基地又是农村土地利用中的关键部分,直接影响农民的居住环境和乡村振兴战略的推进,所以宅基地改革尤为重要。

一、广州市宅基地现状

(一)缺乏规划导致乱搭乱建。

作为一线城市的广州,土地面积7434.4平方公里,至2023年人口1981.06万,其中户籍人口1011.53万,流动人口800多万,住房需求量很大。

商品房价格最高的珠江新城去到20多万一平方米,高房价催生租赁市场兴旺,不说城中村房租市场火爆,交通方便的郊区也住满了外地人,如白云区人和、太和,虽离市区较远,但在此居住的人很多,早上7点至9点上地铁要限流几次。

正因为商品房的高价格、宅基地房的低成本和火爆的租房市场,农民对宅基地房是情有独钟,想方设法建宅基地房,有的甚至铤而走险,在自己家的承包地上违建。据统计,2013—2018年有些区村民住宅违法用地达500亩。由于前期缺乏规划和管理,农村宅基地房乱搭乱建,多为握手楼,不通风、无采光、蚊虫多,消防隐患多。


(二)人口变化导致供需不平衡。

据调查,自上世纪80年代家庭联产承包责任制分田分地到户后,村集体就很少分配宅基地给村民了,基本上是村民自己找地,村集体只负责在报建材料上签字。虽然土地管理法和地方政府规范性文件都规定了农民建宅基地房可以申请农转用手续,但农转用批准很少,一般只批拆旧建新。

承包责任制到现在已有40多年,两代人的时间,家庭人口数量变化很大,人口多的家庭,原有的宅基地已远远不够用了,有的就在承包地或自留地上面违建,有的拆除原宅基地重建,兄弟一人一层,但还有很多兄弟多的家庭,一人一层都无法满足,因为按到规定宅基地房只能建三层半,不超过280平方米。


(三)经济利益导致资本流入。

广州地广人多,交通发达,至2021年,地铁总长550多公里,在高房价、高房租的大环境下,处于城乡结合地带的宅基地房特别受欢迎,当地镇街村干部勾结外地投资商开发村集体的建设用地建小产权房、厂房等,如白云、黄埔、番禺等经济较发达、近市区的区,小产权房特别多,但普通村民获利很少。外围的区,如南沙、增城、花都、从化等地因为环境好,也有人非法买地建房。


二、存在的矛盾

(一)乱搭乱建引发邻里纠纷严重。

在无序化发展过程中,寸土寸金,多占地等于多赚钱,个个都争,所以矛盾尖锐。

一是引发地界纠纷,邻里之间经常为地界吵架;

二是因通风采光引发的纠纷,各个农户都为了扩大自己的房间,把能建的地方全部占完,邻里之间墙挨墙,无法通风采光,居住条件差;

三是有些人利用宅基地房租给他人办小作坊,给邻居带来噪音、废气、污水排放等环保问题。


(二)村庄建设用地长期不变引起贫富差距扩大。

那些在村中有“影响力”的家庭,趁当时管理不严,能报建就报建,不能报建就违建,一栋建六层或以上,拿来出租获利。那些憋门小户的家庭,长期挤在一栋宅基地房里面,有些后来想分户扩建,因找不到农村建设用地不能建,有人在自家的果园地上违建,而被拆除。同在一个村集体,有的人靠收房租月入好几万,甚至几十万,有的人连自己的住房都解决不了,而征地补偿安置中,没有宅基地房就没有安置补偿和安置指标,几兄弟共一栋宅基地房也只有一个安置指标,如此大的贫富差距引起村民的严重不满。


(三)资本流入引发社会矛盾。

一是基层组织“黑恶”化。房地产市场的巨大利润也吸引资本流向农村土地。镇街村干部为了牟利,通过巧取豪夺把村集体的公共土地拿到自己手中,然后自己开发或找资本来开发,有的建小产权房,有的建厂房,赚取高额利润,对不服的村民采用威胁暴力手段,如某区近几年在打黑除恶中查处的几个案件都存在这样的现象,村委书记就是黑社会头子,其他村干部、社长都是他手下的打手,村干部占据村内大量的物业,造成严重的社会矛盾。

二是权力寻租严重。为了把违建房屋建大建好,不惜重金行贿,某区某镇曾经查处一个城管队长几年时间受贿上千万。

三是弱小村民越来越穷。弱小村民本来就穷,公共资源又被抢走,举报又怕被报复,所以这类群体只能蜗居在阴暗潮湿的小破房里或借居兄弟家,整天怨气重重,仇视政府和社会。


三、关于宅基地的一些建议

2020年7月广州市人民政府办公厅专门颁布了《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》(穗府办规[2020]18号)。这份实施意见是有利于解决农村宅基地紧缺的问题,但承包责任制推行几十年,绝大部分土地都分到了各家各户,在很多农民的认识中,土地早已私有化,很难集中起来统一分配利用,加上用地指标难以解决,所以该实施意见的实施效果差强人意,农民的宅基地仍然没有得到解决。宅基地是个重大复杂敏感的问题,甚至牵一发而动全身,但无论如何,法治应是新时代我们处理一切问题的基本依循。基于此,笔者认为,可以从以下三个方面着手破解当下的宅基地困局。


(一)做好村庄规划,整合村庄建设用地。

在充分尊重村民意愿的基础上,做好村庄规划,规划宅基地地块,坚决不允许乱搭乱建,对已经搭建的、影响四邻居住环境的也应该拆除。根据广州市目前宅基地紧缺的现状,结合村民的住宅需求,镇街要大力主导支持兴建农村非公寓式住宅。

农村非公寓式住宅可以极大地节约用地,较快的解决村民的住房难题。白云区为落实自然资源部、农业农村部《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》的文件精神,已在钟落潭镇陈洞村兴建农村非公寓式住宅,妥善解决20户村民的住房需求,收到良好的效果。

但兴建农村非公寓式住宅涉及到地块的整合、相关人员的利益、资金的集中、工程的开发等等多方面的问题,当地村社可能难以胜任,必须依靠街镇出面协调土地的整合,监测工程的质量和监督资金的使用等。


(二)落实农转用指标,保障村民的生存空间。

《广东省广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》明确要求强化用地保障,“新增建设用地审批所需计划指标在年度土地利用计划中统筹安排,应保尽保。”但实际操作中落实农转用指标力度不够,导致有些村民无法通过合法手续建房。特别是外围的区,土地资源比较充裕,更应根据当地村民建房需求预留农转用指标,确保村民有房可居。


(三)清理违法建筑,腾出土地空间。

一是清理农村违建厂房。改革开放后,广州的经济快速增长,由于利益的驱使,繁生出众多违建厂房。违建厂房既污染了环境,污水、废气、噪音对周边住户影响很大,又占用了本来紧张的村庄建设用地。清理违建厂房既可以改善环境,腾出村庄建设用地,还可以改善村容村貌。

二是清理外地人宅基地房。广州经济发达,气候宜人,吸引了很多人在此长居,市区太拥挤。有些喜欢农村休闲生活的人都想在广州郊区买块地,建个属于自己的宅基地房,种菜、养禽都方便,例如在白云、黄埔、番禺等区买地建房,成本比从化、增城、南沙的别墅要低很多,可距离市区要近很多,所以近市区的宅基地房很受外地人欢迎。在2018年至2020年,广东省自然资源厅组织了一次清查违建别墅的行动,重点清查外地人的违规建房。虽然取得了一定成效,但还有很多漏网之鱼。对于这种通过非法买卖土地违建的房子,可以考虑没收,然后再议价卖予本村无宅基地房的村民。

三是清理小产权房。首先坚决遏制再出现新的小产权房,其次将存量小产权房分类消化。在符合“三旧”改造项目中的小产权房,通过征收消耗掉;对不符合规划的小产权房坚决拆除;对符合规划的小产权房通过转变土地性,补缴土地出让金,将小产权房转变为商品房,或者通过市场成本价收归村社集体,再以此价卖予本村无房村民。


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