广州新时期“三旧”顶层政策要来了！

7月6日，广州市住建局发布了《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（征求意见稿）（以下简称《实施办法》），这是广州市2016年“1+3”政策体系实施7年以来，最新的“三旧”改造顶层政策。律房律地研究院结合政策趋势、广州的实践探索，为大家深入解读新政。本文主要包括以下主要内容：

1、为什么要出台《实施办法》？

2、《实施办法》的亮点条文

3、《实施办法》的影响与作用

正文字数2500字，阅读大概需要5分钟。

一、为什么要出台《实施办法》？

自2009年以来，每个时期都有“三旧”的主旋律，本次《实施办法》就是新时期广州“三旧”改造的主旋律。

2009年、2012年、2016年广州市政府出台“三旧”领域重要的政策（图1），这也成为了广州市“三旧”改造阶段划分的里程碑。每次政策调整的时间约为3年左右，自穗府办〔2015〕56 号2016年施行以来已过了7年，已超过了其5年的有效期。目前广州“三旧”改造处于顶层政策空缺的尴尬期，甚至影响项目的推进与审批，5月市更新领导小组已对个别条款进行延期处理。

图1 广州市“三旧”改造顶层政策的历程

7月7日住建部网站公布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》，2021年3月1日《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》已生效施行。

因此，从落实省部级政策精神，完善地方立法工作以及新时期指导“三旧”改造工作的角度，都在呼唤新时期的“三旧”改造顶层政策出台。

二、《实施办法》的亮点条文

实施办法以归纳总结目前“三旧”改造实际做法为主。本次实施办法总共有六章五十条，包括总则、规划管理、策划实施、用地管理、监督管理、附则等。OK~ Come on~我们一起来看每个章节的主要内容与亮点：

图2 亮点条文的思维导图

1、总则：体现底线思维

《实施办法》第三条基本原则为“政府引导、市场运作、尊重历史、分类施策、合理补偿、统筹规划、共建共享的原则”。这与2016年56号文相比，将“政府主导”改为“政府引导”，这与目前国家的城市更新思路是一致的。此外，新增“尊重历史”的原则，体现兼顾发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。

第9条至第12条，均反映了对于住建部2021年63号文及最新30号文中对于“底线”的管控，分别从历史文化遗产保护、绿化保护、绿色发展、公众参与和专家论证等方面予以强调。

2、规划管理：明确国土空间规划的统领地位

实施办法明确了国土空间规划为首的规划体系（图3）。

其中，比较创新的措施为“‘三旧’改造单元详细规划实行‘单元详细规划+地块详细规划’分层分级管控模式…涉及修改地块指标的，属于局部调整和技术修正情形的，按照我市有关规定办理。”这体现了对于地块指标调整流程的简化方向。

图3 “三旧”改造规划体系

对于第21条、22条的容积率奖励及规划节余制度是延续《广州市城市更新单元详细规划编制指引》、《广州市旧村庄更新实施办法》中的相关提法，但在实践中，鲜有实施，在未来加强多项目统筹的角度是重要的政策工具，后续需要出台相关政策的细化指引。

3、策划实施：简政放权

本章节与2016年56号文基本一致，设立项目中长期规划、项目年度计划（新增储备库）、片区策划方案、项目实施方案。

最重要的调整是片区策划方案的地位与作用的调整。

一方面反映在片策与详细规划的编制顺序：在56号文中规定，“片区策划方案经市城市更新领导机构审定后，涉及控规调整的，依据片策编制控调论证报告，申请调整控规”，可见片策为控调的前提。而本次《实施办法》第二十五条则规定，在片区策划方案审定前应当完成详细规划审批。

另一个方面，反映在片策与实施方案的编制顺序：在56号文中，先有片策再有年度计划，纳入年度计划的项目才能编制实施方案，可见片策是实施方案的前提与依据。而在本次《实施办法》中，第29条同步联审中提出“需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交市城市更新领导机构审定。”

如果说片策体现的是市级更新主管部门对“三旧”改造项目的管控力度，那么《实施方案》则体现一种“简政放权”的思路，将编制的权限更多的落在区政府的层面。

4、用地管理：强调土地整备、连片开发

“三旧”政策是土地政策，《实施办法》专门设置了用地管理章节。与《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》罗列式的规定不同，《实施办法》更多通过提出“土地置换”、“土地整合的税收办理”等方式，鼓励“土地整备”“连片开发”。

对于土地整合税收办理，将“三旧”改造中的归宗行为或土地置换行为视为政府征收房产、土地行为来征税，是《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》的亮点之一，本《实施办法》予以落实。

《实施办法》第37条“产权注销与登记”是目前很多项目遇到的难点，这是由于原权属人的数量多且分散，其房屋产权问题复杂等问题（如继承关系不明确）造成的。政策借鉴深圳做法，提出“补偿安置协议中对房屋拆除后原权证办理注销登记及违约责任处理方式等内容有明确约定的，按照协议约定的注销方式申请办理。”这是较好的解决方式。由此，补偿安置协议中需要注意完善注销登记的处理方式、授权委托的内容规定等。

5、监督管理：发挥政府补位作用

《实施办法》中体现广州市“复建安置资金”、“先补偿后搬迁”、“公建配套建设优先”等多重保障的同时，落实广东省2019年71号文，新增“政府补位作用”——将“三旧”改造项目转为政府征收工作，并对市场主体前期投入费用进行核定后予以合理补偿。保障目前确实存在推进困难的项目落地实施，有效避免项目烂尾。

三、《实施办法》的影响与作用

《实施办法》的出台主要作用有三个：稳定军心、底线管控、简政放权。

1、稳定军心

2023年以来，广州市先后出台“统筹做地”政策，在业界掀起波澜，甚至有一种说法：统筹做地模式将取代“三旧”改造模式。

在此背景下，《实施办法》的立法工作一个重要的作用是：稳定军心。一方面，延续巩固“三旧”改造改革创新成果，另一方面，理顺了各项工作的关系——在改造模式中，将统筹做地作为“三旧”改造中的其中一种模式。

2、加强底线管控

2016年以来，广州“三旧”改造经历了一些风波，《实施办法》吸取经验，强调历史文保、绿化保护、绿色发展、公众参与与专家论证的底线管控。

3、简政放权

在底线管控基础上，实施简政放权，如提出片区策划方案与项目实施方案的同步编制，单元详细规划地块指标调整可简化审批流程，片区策划方案（不突破复建量总量）的调整由区政府审定，通过拆迁补偿协议约定产权注销等。

总的来说，《实施办法》明确“三旧”改造要继续干，且新时期广州“三旧”改造基本原则是“政府引导、市场运作”，政府有所为（底线管控）、有所不为（简政放权）。

四、总结

《实施办法》是新时期广州新时期“三旧”改造的顶层政策，以延续现有政策与做法为主。

未来，就落实住建部、广东省的新政、延续“1+3”的体系等方面着手，预期将在“城市更新体检”、“投融资制度”、“税收制度”、“规划调整制度”、“土地价值与成本评估”、“容积率奖励”、“退出机制”、“土地整备制度”、“做地系列政策”等方面进一步完善与细化。