美国贫困线简介（台大社會學系教授 薛承泰 台大心理系碩士 王安智）
http://jf.tao8go.com May 29, 2007
美國貧窮線簡介
台大社會學系教授 薛承泰
台大心理系碩士 王安智 關鍵字: 貧窮率 貧窮門檻 貧窮線
壹 前言
自從美國總統詹森於1963年繼位並延續甘迺迪總統政策,正式宣布對貧窮作戰:The War on Poverty:,以改善當時超過20,的貧窮人口。[1]至70年代,貧窮人口比率下降了十個百分點,此 後的三十年該比率一直處於11~15%之間,2000年時曾一度達到11.3,的新低。即便到了21世紀,根據當前人口調查(CPS),2005年美國仍 有12.6,人口相當於三千七百萬人仍生活於貧窮線以下:http://www.census.gov/hhes/www/poverty
/poverty05/pov05hi.html:。前述貧窮率即是根據美國普查局:US Census Bureau:所採用的「貧窮門檻」:poverty threshold:來計算的。另外,美國健康與人群服務部:Department of Health and Human Services,簡稱HHS:提供對低收入戶的社會福利,則是採用「貧窮標線」:poverty guidelines:作為判斷的標準。簡言之,前者主要用於貧窮相關統計與研究,後者多用於社會福利行政實務上。雖然兩者的用途不一樣,卻有著密切的關 係,甚至可以說,後者是前者的簡版;通常美國的「貧窮線」:poverty line:也就是指「貧窮門檻」。以下將進一步介紹貧窮門檻的定義以及貧窮標線的計算。
貳 貧窮門檻:poverty thresholds:
貧窮門檻的概念乃根源於,學者Mollie Orshansky於1963-1964年據1962年美國農業部:Department of Agriculture:「基本食品」:economy food plan:之市價乘上3,來設算3人以上家庭之貧窮門檻:兩人家庭與單人家庭則都是乘上3.7:,認為收入低於此門檻者生活將產生「不足」。[2] Orshansky的做法為社會安全署:Social Security Administration:所接受,於1965年美國經濟機會辦公室:Office of Economic Opportunity:採用Orshansky的貧窮門檻,作為準官方貧窮定義:quasi-official definition of poverty:,1969年預算局:Bureau of the Budget:,也就是管理與預算辦公室:the Office of Management and Budget:的前身,指定此貧窮門檻為美國聯邦政府的官方統計上的貧窮:official statistical definition
of poverty::http://aspe.hhs.gov/ poverty/faq.shtml#developed:。
然而,這不是說,美國每年的貧窮門檻都按此原則來計 算;事實上,從1964年之後的貧窮門檻僅是按照每年都市物價指數:CPI-U:來調整。多年來美國普查局:Census Bureau:仍是依此原則來處理,並且依照家庭人口數以及成員年齡:僅針對家庭人口為1或2人者,區分65歲以上或以下人口:的不同,將國內所有的家庭 區分成48個不同的組合,分別計算出貧窮門檻,同時也根據家庭規模計算出個別的加權帄均門檻
:weighted average thresholds:。貧窮門檻是為了統計的運用,因此適用於全美國,並不
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因為地域不同而有所差異:見表一:。以2005為例,表一顯示,一個三口之 家,若家中有一名十八歲以下子女,全家年所得低於15720美元,則為貧戶,戶內人口即為貧窮人口。
表一:美國的貧窮門檻:2005 年:
資料來源: U.S. Census Bureau.
:http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshld/thresh05.html:
除了貧窮門檻的定義與設算,一個人或家庭是否落入貧窮,其收入:income:的認定也很重要。根據美國人口普查局的規定,所得的認定範圍包括以下幾項:
(1)薪資:包含資遣費:
(2)社會福利相關之各項(in-cash)津貼
(3)退休金收入
(4)租金、利息收入
(5)不動產、股票或信託投資收入
值得注意的,非現金的收入:如政府的實物補貼:與投資所得並不在認定的範圍中。此外,在計算全家所得時,非親屬之共同居住者並不能計算在全家人口中。根據 每年普查局所公佈的貧窮門檻,美國近四十年來的貧民率:貧窮人口佔總人口的比率:與貧戶率:貧戶佔總戶數的比率:呈現同步的波浪狀,亦即先呈現下降到 1973年的最低點:貧民率11.1,,貧戶率8.8,:,1980年之後呈現明顯上升到1985年才略為下降,可是1990年又再度上升到1993年的 最高點:貧民率15.1,,貧戶率12.3,:,之後又呈
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現下降一直到2000年的新低點:貧民率11.3,,貧戶率8.7,:,之後又呈現緩慢上升現象 :見圖一:。
資料來源: http://www.census.gov /hhes/www/poverty/histpov/hstpov2.html,
http://www.census.gov/hhes/www/poverty/histpov/hstpov4.html
圖一 美國近40年:1966-2005:來貧窮率
叁 貧窮標線:poverty guidelines:
貧窮標線:poverty guidelines:是以貧窮門檻:poverty thresholds:為基礎的調整值;例如2007年的貧窮標線,是以2005年的貧窮門檻數據為基礎,然後參考2005與2006年物價指數的比率來 調整,並採相鄰組別差距之帄均來區分各家庭人口數之門檻值,最後用於2007年的貧窮標線和2006年的貧窮門檻相當接近。值得注意的,貧窮門檻考慮家庭 人口數與年齡,但不考慮地區差異,所以統計的應用全美一致;相對的,貧窮標線是HHS提供福利之參考標準,基於阿拉斯加與夏威夷位於美國大陸之外的兩個州 食品與日常生活成本較高,因此和其他48州分開,採用不同的貧窮標線:見表二:。
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表二 美國2007年 HHS 貧窮標線
資料來源: U.S. Department of Health & Human Services
(http://aspe.hhs.gov/poverty/07poverty.shtml)
貧窮標線計算過程包括以下幾個步驟:
a.取前兩年:如2007貧窮標線採用2005年之貧窮門檻:之各家庭人口數:1人到8人:
的加權帄均貧窮門檻:如 表三第2欄位:為基礎。
b.將第2欄位的加權帄均貧窮門檻乘上通貨膨脹係數調整數,2007年貧窮標線是按
2006CPI-U與 2005CPI-U之比率來調整:201.6/195.3=1.032:,計算結果列於第3欄位。
c.分別計算第3欄各相鄰家庭人口數組別之差額:共7個列於第4欄位:,再取其帄均
數,簡稱「帄均 差」:(2871+2912+…+3469/7)=3480::列於第5欄位:。
d.以四口家庭組別為準,將按物價指數調整後的數字:欄位3:,無條件以50為單位進
位:20610à20650:, 並按「帄均差」向上遞減與向下遞加,得出各組別的貧窮標線:列
於第6欄位:,如此一來,每相鄰組水準為等距:見表三:。
表三 美國2007年貧窮標線的計算過程
資料來源: U.S. Department of Health & Human Services
:http://aspe.hhs.gov /poverty/07computations.shtml:
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貧窮標線為HHS用來決定提供相關福利項目的依據,通常會按福利項目的性質,採用 HHS所提供的貧窮標線或其倍數:125,,150,,或185,:來判斷申請福利項目之個人或家庭的資格:即所謂的資產調查:。以下列舉較重要的項目簡 要說明之:
(1)0-5歲兒童出人頭地方案:Head Start Program:
是以低收入戶中5歲以下的兒童為對象,提供他們在教育與早期發展方面的相關補助,內容 包括醫療、心理衛生、營養以及親職教育等。
(2)食物券:Food Stamp Program:
主要目的為提供低所得者在飲食方面的基本保障,可在指定的商店換取食物券上所載項目食品及其數量,以滿足其之基本營養需求。
(3)學童午餐方案:National School Lunch Program:
方案目的在提供低收入戶,就讀於公私立學校與學前機 構學童免費營養午餐。 (4)低收家庭能源協助方案:Low-Income Home Energy Assistance Program :
此方案由聯邦政府出資、由各州政府主辦,目的是補助 低收入家庭,使其能取得足夠的能源:例如暖氣供應:,以保障其健康與安全。
(5)兒童健康保險方案:Children’s Health Insurance Program:
此方案以未接受任何醫療補助、且無力負擔私人保險之 低收入兒童為目標,提供其健康保險,由聯邦政府和各州政府共同負擔。
肆 結論
本文簡單介紹美國貧窮線的定義與測量,雖然有「貧窮門檻」與「貧窮標線」之區別:見表四「貧窮門檻」與「貧窮標線」的對照:,因為兩者之間關係密切,一般 學術論文所指稱「貧窮線」:poverty line:通常為「貧窮門檻」。其實,除了圖一所顯示美國近四十年之整體貧民率與貧戶率,這兩種貧窮率也會因年齡群:尤其是老人與孩童:、家戶型態:尤其 是女性單親家庭:、種族而有明顯的差異:可參考美國普查局網站以及Bianchi 1999; Lichter 1997; Rank 2001之整理與討論:。此外,貧窮動態現象不僅說明整體經濟狀況也象徵著脫貧政策的效能,例如美國家戶一但落入貧窮,通常貧戶當中有一半經歷一兩年的貧 窮狀態後即可能脫離一段時間:Blank 1997:,可是再次回到貧窮線以下機會也很高(Stevens 1994); 只有一小部分:約15%:的家庭會處在較長久:10年以上:的貧窮狀態:Blank 1997:。
表四 貧窮門檻與貧窮標線對照表
of poverty::http://aspe.hhs.gov/ poverty/faq.shtml#developed:。
然而,這不是說,美國每年的貧窮門檻都按此原則來計 算;事實上,從1964年之後的貧窮門檻僅是按照每年都市物價指數:CPI-U:來調整。多年來美國普查局:Census Bureau:仍是依此原則來處理,並且依照家庭人口數以及成員年齡:僅針對家庭人口為1或2人者,區分65歲以上或以下人口:的不同,將國內所有的家庭 區分成48個不同的組合,分別計算出貧窮門檻,同時也根據家庭規模計算出個別的加權帄均門檻
:weighted average thresholds:。貧窮門檻是為了統計的運用,因此適用於全美國,並不
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因為地域不同而有所差異:見表一:。以2005為例,表一顯示,一個三口之 家,若家中有一名十八歲以下子女,全家年所得低於15720美元,則為貧戶,戶內人口即為貧窮人口。
表一:美國的貧窮門檻:2005 年:
資料來源: U.S. Census Bureau.
:http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshld/thresh05.html:
除了貧窮門檻的定義與設算,一個人或家庭是否落入貧窮,其收入:income:的認定也很重要。根據美國人口普查局的規定,所得的認定範圍包括以下幾項:
(1)薪資:包含資遣費:
(2)社會福利相關之各項(in-cash)津貼
(3)退休金收入
(4)租金、利息收入
(5)不動產、股票或信託投資收入
值得注意的,非現金的收入:如政府的實物補貼:與投資所得並不在認定的範圍中。此外,在計算全家所得時,非親屬之共同居住者並不能計算在全家人口中。根據 每年普查局所公佈的貧窮門檻,美國近四十年來的貧民率:貧窮人口佔總人口的比率:與貧戶率:貧戶佔總戶數的比率:呈現同步的波浪狀,亦即先呈現下降到 1973年的最低點:貧民率11.1,,貧戶率8.8,:,1980年之後呈現明顯上升到1985年才略為下降,可是1990年又再度上升到1993年的 最高點:貧民率15.1,,貧戶率12.3,:,之後又呈
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現下降一直到2000年的新低點:貧民率11.3,,貧戶率8.7,:,之後又呈現緩慢上升現象 :見圖一:。
資料來源: http://www.census.gov /hhes/www/poverty/histpov/hstpov2.html,
http://www.census.gov/hhes/www/poverty/histpov/hstpov4.html
圖一 美國近40年:1966-2005:來貧窮率
叁 貧窮標線:poverty guidelines:
貧窮標線:poverty guidelines:是以貧窮門檻:poverty thresholds:為基礎的調整值;例如2007年的貧窮標線,是以2005年的貧窮門檻數據為基礎,然後參考2005與2006年物價指數的比率來 調整,並採相鄰組別差距之帄均來區分各家庭人口數之門檻值,最後用於2007年的貧窮標線和2006年的貧窮門檻相當接近。值得注意的,貧窮門檻考慮家庭 人口數與年齡,但不考慮地區差異,所以統計的應用全美一致;相對的,貧窮標線是HHS提供福利之參考標準,基於阿拉斯加與夏威夷位於美國大陸之外的兩個州 食品與日常生活成本較高,因此和其他48州分開,採用不同的貧窮標線:見表二:。
表二 美國2007年 HHS 貧窮標線
資料來源: U.S. Department of Health & Human Services
(http://aspe.hhs.gov/poverty/07poverty.shtml)
貧窮標線計算過程包括以下幾個步驟:
a.取前兩年:如2007貧窮標線採用2005年之貧窮門檻:之各家庭人口數:1人到8人:
的加權帄均貧窮門檻:如 表三第2欄位:為基礎。
b.將第2欄位的加權帄均貧窮門檻乘上通貨膨脹係數調整數,2007年貧窮標線是按
2006CPI-U與 2005CPI-U之比率來調整:201.6/195.3=1.032:,計算結果列於第3欄位。
c.分別計算第3欄各相鄰家庭人口數組別之差額:共7個列於第4欄位:,再取其帄均
數,簡稱「帄均 差」:(2871+2912+…+3469/7)=3480::列於第5欄位:。
d.以四口家庭組別為準,將按物價指數調整後的數字:欄位3:,無條件以50為單位進
位:20610à20650:, 並按「帄均差」向上遞減與向下遞加,得出各組別的貧窮標線:列
於第6欄位:,如此一來,每相鄰組水準為等距:見表三:。
表二 美國2007年 HHS 貧窮標線
資料來源: U.S. Department of Health & Human Services
(http://aspe.hhs.gov/poverty/07poverty.shtml)
貧窮標線計算過程包括以下幾個步驟:
a.取前兩年:如2007貧窮標線採用2005年之貧窮門檻:之各家庭人口數:1人到8人:
的加權帄均貧窮門檻:如 表三第2欄位:為基礎。
b.將第2欄位的加權帄均貧窮門檻乘上通貨膨脹係數調整數,2007年貧窮標線是按
2006CPI-U與 2005CPI-U之比率來調整:201.6/195.3=1.032:,計算結果列於第3欄位。
c.分別計算第3欄各相鄰家庭人口數組別之差額:共7個列於第4欄位:,再取其帄均
數,簡稱「帄均 差」:(2871+2912+…+3469/7)=3480::列於第5欄位:。
d.以四口家庭組別為準,將按物價指數調整後的數字:欄位3:,無條件以50為單位進
位:20610à20650:, 並按「帄均差」向上遞減與向下遞加,得出各組別的貧窮標線:列
於第6欄位:,如此一來,每相鄰組水準為等距:見表三:。
表三 美國2007年貧窮標線的計算過程
資料來源: U.S. Department of Health & Human Services
:http://aspe.hhs.gov /poverty/07computations.shtml:
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貧窮標線為HHS用來決定提供相關福利項目的依據,通常會按福利項目的性質,採用 HHS所提供的貧窮標線或其倍數:125,,150,,或185,:來判斷申請福利項目之個人或家庭的資格:即所謂的資產調查:。以下列舉較重要的項目簡 要說明之:
(1)0-5歲兒童出人頭地方案:Head Start Program:
是以低收入戶中5歲以下的兒童為對象,提供他們在教育與早期發展方面的相關補助,內容 包括醫療、心理衛生、營養以及親職教育等。
(2)食物券:Food Stamp Program:
主要目的為提供低所得者在飲食方面的基本保障,可在指定的商店換取食物券上所載項目食品及其數量,以滿足其之基本營養需求。
(3)學童午餐方案:National School Lunch Program:
方案目的在提供低收入戶,就讀於公私立學校與學前機 構學童免費營養午餐。 (4)低收家庭能源協助方案:Low-Income Home Energy Assistance Program :
此方案由聯邦政府出資、由各州政府主辦,目的是補助 低收入家庭,使其能取得足夠的能源:例如暖氣供應:,以保障其健康與安全。
(5)兒童健康保險方案:Children’s Health Insurance Program:
此方案以未接受任何醫療補助、且無力負擔私人保險之 低收入兒童為目標,提供其健康保險,由聯邦政府和各州政府共同負擔。
肆 結論
本文簡單介紹美國貧窮線的定義與測量,雖然有「貧窮門檻」與「貧窮標線」之區別:見表四「貧窮門檻」與「貧窮標線」的對照:,因為兩者之間關係密切,一般 學術論文所指稱「貧窮線」:poverty line:通常為「貧窮門檻」。其實,除了圖一所顯示美國近四十年之整體貧民率與貧戶率,這兩種貧窮率也會因年齡群:尤其是老人與孩童:、家戶型態:尤其 是女性單親家庭:、種族而有明顯的差異:可參考美國普查局網站以及Bianchi 1999; Lichter 1997; Rank 2001之整理與討論:。此外,貧窮動態現象不僅說明整體經濟狀況也象徵著脫貧政策的效能,例如美國家戶一但落入貧窮,通常貧戶當中有一半經歷一兩年的貧 窮狀態後即可能脫離一段時間:Blank 1997:,可是再次回到貧窮線以下機會也很高(Stevens 1994); 只有一小部分:約15%:的家庭會處在較長久:10年以上:的貧窮狀態:Blank 1997:。
表四 貧窮門檻與貧窮標線對照表
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貧窮門檻 貧窮標線
主責單位 普查局 健康與人群服務部
宗旨 用於貧窮相關統計 用於行政實務
特色 按家庭人數與小孩數量,以按家庭規模計算出標線,美國本土
及是否有65歲以上老人,形48州,阿拉斯加,夏威夷各一套
成48個單元的門檻;沒 有標線。
地區上區別,全美一致。
使用時間 每年按物價指數調整,通常貧窮標線則在當年二月左右就可
到八月份才完成該年之門以公告,因為計算基礎乃是兩年前
檻,並於次年發表。因此當的加權帄均貧窮門檻,並用過 去
年所採用貧窮門 檻,所能作這一年物價指數變化來調整。因
的統計實際上乃為前一年的此,當年的貧窮標線和前一年的貧
貧窮狀況。 窮門檻相當接近。
資料出處:http://aspe.hhs.gov/poverty/faq.shtml#chart
貧窮門檻在美國已有四十年之久,不僅政府部門經常在檢討,學術界也常提出批判,並提出各種不同的貧窮概念與測量:Citro & Michael 1995;Hagenaars & de Vos 1988:,基於貧窮測量的改變所帶來連鎖效應,政府尚未有萬全的準備,至今貧窮門檻仍然是美國官方的「貧窮線」。根據Seccombe(2000)的整 理,主要的缺點:1.因為是絕對貧窮標準,門檻上下即可能形成全有全無的:不公帄:情形。2.1950-1960年代基本食品消費佔收入之比為三分之一, 由於消費型態已經隨時代變遷,有必要重新檢視。3.全美國採用同樣門檻無法反映地區生活水準差異性。4.門檻的設計雖考慮家庭規模,但近四十年家庭型態的 變遷快速,卻沒有被納入考量。5.對於收入的範圍並沒有包括政府實物:in-kind:移轉部分:Seccombe 2000:1096-97:。
參考資料:
Bianchi, Suzanne M.
1999 "Feminization and Juvenilization of Poverty: Trends, Relative Risks, Causes, and Consequences."
Annual Review of Sociology 25:307-333.
Blank, R.M.
1997 It Takes A Nation. Preinceton, N.J.:Preinceton University Press.
Citro, C.F. & R.T. Michael
1995 Measuring Poverty: A New Approach. Washington, DC: National Academy Press.
Hagenaars, Aldi. & Klas de Vos
1988 “The Definition and Measurement of Poverty.” The Journal of Human Resources 23(2). Lichter, Daniel T.
1997 “Poverty and Inequality among Children.”Annual Review of Sociology 23: 121-45. Rank, Mark R.
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Journal of 2001 “The Effect of Poverty on America’s Families – Assessing Our Research Knowledge.”
22(7):882-903. Family Issues
Seccombe, Karen
2000 "Families in Poverty in the 1990s: Trends, Causes, Consequences, and Lessons Learned." Journal of
62:1094-1113. Marriage and Family
Stevens, A.H.
1994 The Dynamics of Poverty Spells: Updating Bane and Ellwood. 84:34-37. American Economic Review
參考網站:
http://www.census.gov/hhes/www/poverty/histpov/hstpov2.html http://www.census.gov/hhes/www/poverty/poverty05/pov05hi.html http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshld/thresh05.html http://www.census.gov/hhes/www/poverty/histpov/hstpov4.html http://aspe.hhs.gov/poverty/07poverty.shtml
http://aspe.hhs.gov/poverty/07computations.shtml
http://aspe.hhs.gov/poverty/faq.shtml#chart
〈本文謹代表作者個人意見〉
[1] 根據美國普查局所提供資料,1959年美國貧窮率(poverty rate)高達22.4,,1960年代
快速下降,1973年曾達到11.1,:http://www.census.gov/hhes/www /poverty/histpov
/hstpov2.html:。
[2] 美國農業部於1955年「家戶食物消費調查」:Household Food Consumption Survey:,
發現美國3人以上家庭帄常食物花費約為收入之三分之一:兩人家庭食物花費約為收入
3.7分之1:。
