前 言

我们过去的文章中分享了许多征收拆迁评估的案例，那么我们今天要分析的评估案例与过往不同。

过去的许多案例中，咱们都是房子已经建好后房子要征拆了，在此基础上需要进行评估，而本期的案例则是，因为行政允诺的变更导致原本可以建的房子不能建了，那么这是否会造成行政相对人利益受到不利影响呢？

预期利益受损又应该谁来承担相应责任呢？相应的损失如何评估补偿呢？

我们一起来了解河南濮阳的这个案例！

案例

项目进行一半  规划突然调整

前些年，房地产事业发展的如火如荼，河南省濮阳市也通过了一批城中村改造项目。当地的安家置业公司（化名）正好承接了其中A村的城中村改造项目。

根据地块性质功能目的的不同，可以分为两个分项。其中规划村民安置用地14.218亩，建设4栋6层住宅；综合开发用地15.518亩，建设4栋7层住宅。

承接项目之后的9年里，安家置业公司按照项目规划单方筹资，在规划的村民安置用地上，建成了4栋6层168户、总建筑面积2.3万平方米的住宅安置楼，依约承担了包括该项目拆迁、安置、建设等方面的全部费用。

这时，另外一个地块的开发建设规划却被调整了。

开发商少盖一栋楼 损失3000余万元

2015年12月9日，濮阳市某城乡规划委员会会议对A村的城中村改造项目进行了调整本来还可以建设4栋楼的地块，现在只能再建设3栋楼了。

这一调整，安家置业公司的预期收益必定要受到不小的影响，随后当地相关行政部门也承诺会进行补偿。

1年后，河南某资产评估有限公司对安家公司在A村城中村改造项目规划调整造成的经济损失进行了评估，最终确定在评估基准日2015年12月9日因规划调整给安家公司造成的损失价值为3000余万元。

拿到评估报告后，安家公司向相关行政机关提出请示，要求按照评估结果确定的评估金额以现金方式给予补偿解决。

但是真到了补偿的时候，事情就没有那么顺利了。

半年后，当地某区ZF才“姗姗来迟”的作出行政补偿申请答复书，却仅同意补偿安家公司的直接损失，不同意补偿间接损失。

安家公司对此不服，遂提起行政诉讼，将濮阳市ZF和濮阳某区ZF一起告上了法庭，请求两被告按照评估报告进行补偿其损失及相应利息。

是否应该补偿，谁来补偿？

一审法院认为A村的城中村改造项目，最初在当地当地市ZF规划建设联席会议通过了改项目方案，可视为市ZF为鼓励房地产开发企业参与城中村改造而作出的行政允诺。该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。

项目规划调整，导致行政允诺变更后，在上述地块上较原规划减少了一栋商品住宅楼。安家公司也将因此相应减少了一栋商品住宅楼的履行利益，安家公司的预期利益受到不利影响。

因此作出行政允诺的相关行政机关应该承担相应责任，对安家公司的损失进行补偿。

从相关会议纪要和文件批复可以得知，濮阳市ZF是行政允诺的作出主体，某区ZF是行政允诺的组织实施主体， 结合相关证据可知，对于安家公司的补偿及补偿数额的确定，是由濮阳市ZF和濮阳某区ZF共同而为。因此两个主体应共同承担对安家公司的补偿责任。

是否应以评估报告作为补偿依据呢？

在一审中法院采信了上述评估报告，判决两个被告按照评估报告补偿安家公司34216642元及相应利息。

一审判决后，两被告不服一审判决，进行了上诉，对于评估报告的评估程序和评估方法等提出异议，最终被二审法院驳回了上诉申请。

那么二审法院对该评估报告是如何认定的呢？评估报告中使用收益法是否合适呢？

二审法院认为：

涉案评估报告系河南某评估公司作出，该评估公司及其资产评估师具备资产评估资质，且由双方共同参与选定，从资料收集、现场调查到对数据的分析、得出结论，整个评估程序符合法律规定。《评估委托书》、《资产评估业务约定书》、评估交费发票及评估公司的陈述等证据能够证明该评估公司接受**路办事处委托而启动评估程序的事实，该评估报告应当作为补偿的参考依据。该评估报告采用收益法对损失作出评估，符合信赖保护原则，一审法院据此判决濮阳市ZF和某区ZF补偿安家公司34216642元及利息并无不当。

至此，这个事情总算是尘埃落定了。

总结和分析

本案涉及一个法律问题，就是行政相对人基于行政允诺所产生的利益期待是否应予支持?笔者认为行政相对人合法的利益期待，包括直接损失和预期利益都符合信赖保护原则，都应予以保护。

1.信赖保护原则在我国法律体系中源于《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条的规定标志着我国法律首次对信赖保护原则的确认，有利于构筑诚信政府、树立法律的信仰，意味着行政诉讼中对授益性行政行为的审查，将更多遵循社会公益和个人权益之间的利益衡量，同时，信赖保护原则的确认，意味着行政补偿的法律确认，行政补偿的范围、补偿请求人和补偿义务机关、补偿程序、补偿的方式和计算标准等问题都成为人民法院进行裁判时的考量因素。

2.信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当了以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。主要内容包括四个方面：

第一，行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或变，即行政行为具有确定力和公定力。

第二，行政机关对行政相对人作出投益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人的过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。

第三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或者改变相应行政行为。

第四，行政机关撤销或改变违法作出的行政行为，如这种情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿或者补偿。

3.信赖保护原则的法理基础是基于公众对国家权力的信任，信任利益应予保护，目的在于维护法的安定性。行政许可法中的规定虽然不能扩展适用到其他行政行为的信赖保护争议案件中，其他信赖保护案件实际上没有成文法依据，但这并不等于信赖保护没有客观的司法实践需要。目前在行政诉讼实践中，行政行为相对人援引信赖保护原则来对抗行政机关作出的行政行为行政机关根据信赖保护的条件进行答辩回应，人民法院根据信赖保护的原则原理进行裁判，在司法实践中已经屡见不鲜。

4.信赖保护应当遵循无过错原则，就是说除非行政机关能够证明行政相对人存在过错，原则上其合法权益均应予以保护。理论上行政相对人的信赖不应被保护的有三种情形：

第一，行政相对人以欺诈、胁迫或贿赂方法取得的利益；

第二，行政相对人以严重不正确或不完整的陈述取得的利益；

第三，行政机关明知或者因重大过失造成该行政行为违法的。按照现行行政诉讼的举证规则，除了行政赔偿案件损失的举证之外，行政机关有责任举证证明行政行为的合法性和合理性。

信赖保护原则并非法律规定的行政机关在作出行政行为时所应考虑的因素，所以行政机关的行政行为和诉讼答辩一般不会主动涉及信赖保护。因此，看似合法的行政行为损害了行政相对人的权益，而行政相对人却很难在法律上找到其他有力的对抗理由。从公平的角度而言对于有必要保护相对人信赖利益的案件，如果不予保护是违背公平原则的也不符合司法救济权利的职能。所以在行政诉讼实务中，除了基于行政相对人的主张，很多时候也需要法官基于案情去主动审查发现值得保护的信赖利益，并适用信赖保护原则对其进行保护。

5.对于行政主体方来说，行政主体行使权力必须以一种明示的方式进行，以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。只有如此，行政相对人方能合理地安排自己的活动，社会才得以稳定和谐。法律规范之所以是社会的稳定器，就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用，还是对法律规范的遵守，都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范，就会得到应有的利益，违反了法律规范，就会受到相应的处置。行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害，就必须予以相应的补偿或赔偿。这个补偿不仅包括直接损失，也要包括预期利益。合法预期利益的保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求，也是现代法治实现法的安定性的必然要求。

6.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：被告变更、解除本法第十二条第一款第(十一)项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

从立法层面来讲，预期利益的保护符合立法精神。

本案中，安家公司在签订协议后如约完成了村民安置住宅楼建设，并对四栋商品住宅楼的利润产生了合理的利益期待。濮阳市ZF亦应按照允诺事项全面履行自己的义务，给予开发企业所期待的利益。但濮阳市城乡规划委员会对涉案项目进行调整，较原规划减少了一栋商品住宅楼，安家公司即相应减少了一栋商品住宅楼的应得利益，安家公司的损失应当得到补偿。

安家公司是基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的履行利益，安家公司因行政允诺被变更而产生的损失，是一栋商品楼的合理利润。因此，其得到的补偿不应低于政府最初向其承诺的利益。对于安家公司合法的预期利益进行保护，有助于促进诚信政府和法治政府建设，建立起政府与公民、法人和其他组织之间的和谐合作、良性互动关系，也符合党的十八届四中全会决定中关于建设守法诚信法治政府的相关要求。

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