北京经济犯罪辩护律师：关于行政机关出具的书面意见的认定
北京经济犯罪辩护律师：关于行政机关出具的书面意见的认定
一、行政机关出具的书面意见的性质
《刑事诉讼法》第五十条明确规定“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”根据该规定，相关的书面资料、实物以及言词陈述等，在成为证据之前，均被称为材料。
在对相关材料进行审查后，符合证据条件的，称之为证据。审查的标准是什么呢？就是证据三性，即合法性、关联性和真实性。
值得注意的是，具备前述三性的证据并不必然作为定案证据。庭审实质化要求所有证据必须经过庭审质证方可以作为定案证据。即“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”同时，《刑事诉讼法》第一百九十八条明确，“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。”
证据应当经过庭审质证，由控辩双方以及被告人充分质证，在经过法庭调查之后，才能作为定案的证据。
刑事证据阶层的划分，能够有效理清刑事证据在作为定案依据，使各办案单位能够坚守职责，实现刑事诉讼的任务。
（一）行政证据中不包含行政机关出具的书面意见
《刑事诉讼法》第五十条规定了八类证据。《刑事诉讼法》第五十四条第二款又规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。
该规定所述的行政机关收集的证据，依然属于八类证据中的一部分。而且，行政机关在刑事诉讼中得以出现的地位是其在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料。此证据资料不能当然直接作为刑事诉讼证据使用。若作为证据使用，必然需要符合刑事诉讼法的规定。比如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第七十五条规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。”根据规定，我们应当作如下理解，第一行政机关在行政程序中收集的作为刑事案件定案依据的证据类型仅限于客观证据，不应当包括言词证据等证据类型，更不应当包括自己的意见，即对“等”的解释应当限定于等内解释。第二行政机关收集的证据必须符合法定程序。第三，必须经过法庭查证属实。
（二）行政机关出具的书面意见是否属于刑事证据
暂且不论对此类材料转化为刑事证据的要求，仅就证据类型而言辩护律师认为，行政机关出具的书面意见并不属于行政证据，当然就不存在转化为刑事证据的基础。
“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”这是对证据的基本要求，即证明案件事实的材料才是证据。行政机关的意见是否属于证明案件事实的材料？
首先，行政机关书面意见肯定不属于物证、书证、视听资料等证据，唯一能够关联上的是“鉴定意见，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录。”
鉴定意见需要具备专业资质的机构出具，且必须以客观证据为依据。而勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录则由侦查机关作出。由此可见，行政机关出具的书面意见不属于刑事证据，不能够作为刑事判决的定案证据。
其次，在刑事诉讼中，行政机关可以就案件情况出具相关意见。但是，该意见应当结合其他证据使用，不应成为定案的直接依据。
比如，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（公通字[2014]16号）第一条规定，“……公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，对于案情复杂、性质认定疑难的案件，可参考有关部门的认定意见，根据案件事实和法律规定作出性质认定。”
再比如，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（高检会〔2019〕2号）第一条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关认定非法集资的“非法性”，应当以国家金融管理法律法规作为依据。对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以根据法律规定的精神并参考中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定。”
在涉及法定犯的案件中，必然需要依据前置法对行为的“违法性”“非法性”等进行审查，从而作出对案件性质的认定。
但是，行为人的行为是否具有刑事“违法性”“非法性”并不以行政机关的行政认定为前提，也不应当以行政认定为依据。而是由办案机关依据相关的行政管理法律法规等规范性文件依法认定。
客观讲，行政机关出具的书面意见列入辅助或者参考材料更合适，且也必须结合其他证据才能出现在刑事诉讼中。如果没有其他证据，行政机关出具的书面意见不可能出现在刑事诉讼中，更不可能成为证实案件事实的材料。由此可见，行政机关的书面意见不可以作为刑事证据使用，仅属于参考资料或者辅助资料。
二、行政机关出具的书面意见的内容
行政机关可以出具书面意见，但是书面意见的内容包含哪些？通常而言，意见是对事实的分析，虽然基于客观事实，但其本身必然存在主观性，且可能会因出具意见的机关所处地位不同而可能出现截然不同的结论。
暂不论对出具意见主体的资质要求，任何意见的出具主体必须是独立于案件之外，对案件结果没有利害关系，这是出具意见的基础。否则，就属于案件当事人一方的供述或者陈述，不具有客观性。
《最高人民法院关于进一步加强涉种子刑事审判工作的指导意见》（法〔2022〕66号）第七条规定，“依法解决鉴定难问题，准确认定伪劣种子。对是否属于假的、失去使用效能的或者不合格的种子，或者使生产遭受的损失难以确定的，可以依据具有法定资质的种子质量检验机构出具的鉴定意见、检验报告，农业农村、林业和草原主管部门出具的书面意见，农业农村主管部门所属的种子管理机构组织出具的田间现场鉴定书等，结合其他证据作出认定。”
种子问题是关系国计民生的大事件，所以，对伪劣种子的打击历来重视。同时，种子鉴定面临的同一性、因果关系等问题，错综复杂。在此种情形下，为了解决实践难题，最高人民法院规定在认定伪劣种子时，可以依据“农业农村、林业和草原主管部门出具的书面意见”。
如上所述，行政机关出具的书面意见不属于刑事诉讼证据，此处又可以依据该意见。实践中，究竟应如何处理？
首先，行政机关出具的书面意见不能直接作为定案证据，必须结合其他证据才能作出对案件性质或者具体行为性质的认定。其次，书面意见应当有检查、调查或者勘验的基础事实。在质证时应当审查调查事实材料是否全面、客观，收集程序是否合法等。这就相当于在对审计报告质证时，必然需要有依据基础材料一样，即基础事实材料必须客观真实。同样，行政机关出具书面意见亦然。第三，书面意见不应当作为定性依据。案件的定性应当由法院根据法律法规等规范性文件的规定认定，同时结合在案证据。
综上得知，即便行政机关作出了定性的书面意见，也要审查该意见的事实材料，其本身不能直接作为对案件性质或者事实性质的结论。
