新公共管理运动

（一）新公共管理是公共行政模式，于20世纪60年代以来兴起，开先河者是英国撒切尔内阁和美国里根政府。20世纪60年代以来西方民权运动风起云涌，经济滞胀初露端倪，失业以及公共安全、环境污染、社会保障等矛盾日益暴露，这与公共行政模式的预期形成很大的反差，变革成为国际社会普遍而迫切的要求。一场来自政府和公共部门内部的改革运动肇始于英国，随后在美国，进而扩大至西方主要发达国家，最后又波及许多发展中国家和转型国家，终于拉开帷幕。这场行政改革运动即新公共管理运动，与此前来自理论界的“新公共行政”运动有着根本性区别。“一方面它从一开始就是实践导向的，侧重于政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变，而其最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新服务供给方法，以更低的费用、更高的效率实现公共目标；另一方面其价值观预设、理论基础和方法来源与公共行政范式完全不同，它不是要补充和修缮公共行政范式，而是要彻底扬弃公共行政范式，实现范式革命而不是改良。”从”公共行政“到”公共管理“绝不仅仅是名称的简单变化，从拉丁词源来看行政（Administration）源于“minor”，而后演变为“ministrare”，意思是“服务”以及“统治”，强调遵从规则和程序；管理（Management）则来自“manus”，意思是“用手控制”，有经操作和控制达到目标的含义。由此可见公共行政注重的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得结果和为此负有的责任。新公共管理的开先河者是英国撒切尔内阁和美国里根政府，1979年撒切尔内阁掀起这场运动，直接目的是减少预算赤字、提高政府效率。该运动分四个阶段：（1）引入私人部门管理技术阶段，撒切尔内阁提出著名的3E标准，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作为衡量行政管理和公共服务的最终尺度。（2）公共服务私有化阶段，这使政府规模和活动范围大大缩小。（3）公共服务代理化阶段，决策部门只负责政策制定，不再掌管政策执行。（4）公共和私人部门伙伴关系阶段。美国里根政府崇尚市场至上、个人自由和政府最小化，其基本理念是：政府就应像一个大型公司那样予以组织和管理，公共部门和私人部门都需按照同样的经济参数和管理原则进行评价。尽管各国新公共管理运动的规模、深度还存在着差异，但作为一场世界范围的改革潮流，其主要做法是一致的。调整政府职能：主要措施有：减少对企业和社会的直接干预；通过打破垄断，引入竞争机制，实行公共服务社会化；推行国有企业民营化，从而减轻政府负担，缩小政府规模。创新管理方式：主要做法包括：充分借鉴企业管理手段，如项目招投标、质量管理、使用者收费、合同外包、人力资源开发等，实现政府管理创新；运用现代信息技术，推进电子政务，再造政府管理流程；开展政府绩效评估，如英国推行政府公共服务承诺制，美国实行联邦政府绩效管理，都取得积极成效。实行分权改革：即围绕决策权与执行权的分离，一些国家将政府部门分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机构，通过签订责任书等方式明确执行机构的责任范围、工作目标及考核标准，英国、澳大利亚、瑞典等都采取相关做法。

（二）英国学者费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为：“在当代西方政府改革运动中至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。”若干模式：效率驱动模式：这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学，在20世纪80年代初中期居于支配地位，但目前已经受到挑战。这种模式代表将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。这种模式的基本内容包括：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。小型化与分权模式：这种模式的影响力正在不断增强，地位日益重要，这与20世纪以来组织结构的变迁密切相关。即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，出现组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权；对组织灵活性的追求；脱离高度标准化的组织体制；日益加强的战略和预算责任的非中心化；日益增加的合同承包；小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门同样也出现在公共部门，这种模式的重要特征如下：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。追求卓越模式：这种模式与80年代兴起的企业文化的管理新潮相关，特别是受《公司文化》（Deal和Kennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）两本畅销书的影响，也部分反映那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝理性化的小型化与分权模式，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

（三）这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径，前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化，在由上而下的形式中努力促进组织文化变迁、管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用，并在新型的公共部门中应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种更具战略性的人力资源管理职能等。公共服务取向模式：这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命。但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想，它赋予新型的公共部门（它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留明确的认同感和目标使命）以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。20世纪70年代末80年代初一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起，这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼，如“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明重要的政府改革正在全世界进行，在很大程度上类似的改革也发生在其他不同的国家。这场运动从两个方面看是国际性的：首先它已经扩展了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家；其次改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如经济合作与发展组织所作的界定是：（1)）企业管理技术的采用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。原因：被财政危机逼出来的：“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的，西方国家的领导人上台前都要许下执政承诺，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机后西方经济不景气，人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”，另一方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。

（四）福利和税收上的左右为难：“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：“美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。”就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。被理论危机逼出来的：“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的，原有的科层制模式是与工业社会相适应的，现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题，管理理论到了非创新不可的地步。被科技革命逼出来的：“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的，这主要是指电脑的普及以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了，把地球变平了，什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。被经济全球化逼出来的：“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的，经济全球化对参与的国家来讲是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了，怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。“新公共管理运动”是被公共管理的对象逼出来的：公共管理的对象是现代人，现代人是地球人，现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难，管理好、服务好这种人更不容易，怎么办？仍然是要改革、改造、改进公共管理。霍姆斯和尚德认为新公共管理运动产生一种相对于传统的韦伯式科层制而言的新的范式，它有以下特点：决策方法：它是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法，强调效率、结果和服务质量。组织结构：分权式管理环境取代高度集中的等级组织结构，这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。公共产品：可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。竞争性的环境：在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境，加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度，宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。各国政府推进“新公共管理”的做法不尽相同，可是“新公共管理”的内容大体一样。学者的论述也是大同小异，内容：政府角色定位：新公共管理倾向于把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离的体制，为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。

（五）专业化管理：新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，因为在新公共管理者眼里管理是一项需要技能的职能。企业管理方法的引入：基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现公私部门管理在理论和方式上的融合。绩效管理：绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估，内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。产出控制：用绩效和计划预算取代原有的预算制度，计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成计划预算的一部分。同时战略管理受到政府重视，这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度、组织在该环境中的优势与不足以及环境带来的机遇和挑战，这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。竞争引入：新公共管理主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率，竞争机制的引入带来公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。以顾客为中心：新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨，并且强调政府对顾客的有求必应、行政的可理解性与可接近程度、行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。二十年来尽管“新公共管理运动”也受到各种指责和批评，但它还是像一股旋风从现代政治理论的发源地英国渐渐刮遍大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流，对公共管理的理论和实践都产生重大影响。从理论上讲“新运动”打破传统公共行政理论的政治、行政二分法模式，引进公共选择理论和新制度主义等方法。西方人做事大概总是爱考虑成本和收益，最后把这一套做法干脆也引入政府公共管理中来，令人耳目一新。这场运动对西方政府公共管理实践成效显著，首先这场政府改革运动不同程度解决发达国家面临的财政危机和信任危机，提升政府运作能力，回应在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为：（1）降低政府财政支出和行政成本：加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%。政府实施一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权，弥合财政分裂的状况。他们在3年内消除赤字，实现连续6年的预算平衡。

（六）通过运用具有高度透明性和参与性的模式，政府实现减少20%开支的目标，“新公共管理运动”在一定程度上达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标。确立为顾客服务的崭新行政理念：政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人，而不是划船者，这样就超脱于具体事务之外，集中精力参与政府决策的制定，对一些能够外包的公共事务可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任，引入激励机制，对人员实行聘任或合同制，大大缓和政府内部管理的紧张，用成绩来决定升迁去留，用市场的办法来解决行政问题，这些都在一定程度上改变西方国家公民对政府效率低下、机构臃肿、办事拖沓的印象。“新公共管理运动”不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家提供当代公共部门管理的新模式，这个模式也就是奥斯本在《改革政府》一书中所描绘的“企业化政府”的诸多特点。如在服务提供者之间展开竞争，把政府的控制权从官僚机构那里转移到社区，授权给公民，把评估放在效果上，而不是投入上，采用参与式的管理等。也就是彼得斯在《治理的未来》中提出的新的公共管理模式，即市场化政府、参与型政府和多元性政府，这些概念和实践是人类管理历史上的突破。人们的印象中一提行政管理就会和官僚体制、和组织制度以及和人事管理、财务行政和行政法规联系起来，这股新运动为人们带来崭新的理念和创新的实践，它把新制度主义经济学、公共选择理论乃至管理科学和政策研究，还有社会学、政治学等学科的一些重要概念、理论、原理和技术、方法等引入公共管理中，为人类管理文明的历史涂一笔重彩。在政府部门内部的管理体制的改革上也做了积极有效的探索：比如它克服原官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法，而是采取分权和权力下放，实行组织机构变革和人事制度改革，改善公共管理机构的形象对人员的管理。建设优质政府主要内容包括：建立“一站式政务超市”；了解民众对政府服务的需求和期待；根据公民的建议来改善官僚机构的组织和行为；公开政府的服务标准；以标准来衡量绩效；因人设岗；培训政府雇员为客户服务的理念，制定根据服务标准的完成情况为核心的内部奖励制度。1998年澳大利亚政府重组涉及7千多个服务对象的78个不同的社会服务项目，应对信息社会的广泛需求，建立电子政府调查表明，世界上有89%的政府利用互联网来传递信息。信息技术可以在帮助政府更好地服务民众的同时节省交易成本，还可以增加政府的透明度以抑制腐败。美国所有的联邦法律都须经公开讨论，几年前美国农业部将有机农场法案的意见稿放到网上，供农场主、环保主义者和各界人士讨论。通过电脑后公民就可以实现自己的民主权利，农业部因此获得美国政府创新奖。中国的改革首先是总结自己的经验，依靠自己的摸索，在三十年的改革开放中也确实积累不少经验。但是积极向别国学习，借鉴发达国家在市场经济和信息社会环境下是如何进行公共管理和政府改革的，对建设市场经济条件下灵活、高效、廉洁的政府，处理好政府与市场、政府与企业、企业与社会的关系不无益处。

（七）它在人、财、事三个方面对中国产生以下启示：事的方面：不管是计划经济，还是市场经济时期，中国政府面临着诸多的建设国家、发展经济等重大任务，一直是紧张而又忙碌地操持着政治、经济、社会诸多方面的事务。始终处于中心的位置，但也产生很多问题，比如政府包揽的事务太多、直接管理企业、条块的职能相互交叉分割等。一些问题在市场经济环境下也没有理顺，比如政府在转变职能方面一直是坚持计划经济环境下垄断公共物品供给的做法，没有能尽快建成市场经济条件下灵活高效的政府管理体制。所以从新中国成立仅仅是大的机构改革中国政府就开展不下七八次，这还不算地方政府进行的规模较小的机构调整。这方面的经验教训一总结一对比就会发现政府机构改革不仅仅是机构的撤并和人员的裁减，而是彻底转变政府职能。从这个意义上来讲可以借鉴“新公共管理运动”的经验，可以考虑将部分公共服务的职能转交给社会和企业，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与到公共物品的供给和服务中来。政府明确自己的定位，即只充当“掌舵”，而非“划桨”的角色。建设服务型政府的实质就是要以人为本、执政为民，这不仅需要转变政府职能，而且对于必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，也必须强调社会公众至上，以效率、服务、责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。为此必须做到：政府理念的创新，应更好地适应经济市场化、国际化、多元化的要求，在和谐中求发展；政府职能的创新，以实施行政许可法为契机，按照公民和法人自主决定优先、市场竞争优先、社会自律优先的“三优先”原则，切实解决好政府职能的越位、缺位、错位问题；政府机制的创新，把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，促进政府工作效率的提高。财务方面：“新公共管理运动”对人们也有所启发，西方人有限制政府财务冲动的习惯和文化表现在公共管理中，就是把政府行政也当成公司来考核，把成本效益的思维方式引入到公共产品的供给上。东方人在传统文化上讲凡事依赖政府，政府的权力很大，花钱也没有监督，表现在公共事务上，就是把企业也当成政府来办。尽管现代政府的财政支出都要经过人代会的财经预算，可是真正监督起来也是很难。“新公共管理运动”的一个重要启示，用句通俗一点的话讲就是把政府的运作当成企业来对待，讲究成本和效益，引入竞争机制。政府再造，怎么再造？就是用市场力量来提高政府的工作效率，遏制住政府大手大脚花钱的习惯。把那些不必要的形象工程、面子工程拿下来，在公共物品的供给上采用诸如合同承包、代理制、拍卖、招标等市场办法或准市场办法，确立节约成本、提高效益的激励机制，可以最大程度地约束政府的财务冲动，把纳税人的钱用在最有效益的地方。开放一些公共服务的市场如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

（八）现在很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程，力图扭转20多年来在经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬，其中最普遍的就是公共事业单位的市场化改革。如何再造政府的公共服务职能，降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。只能是提高政府的公共服务水平，把计划体制下养成的那种政府和社会的关系转到管理与服务的角色上来。建立新型的政府和社会关系，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力，政府由过去的官僚机构真正变成公共服务的管理机构，在这些方面“新公共管理运动”对建设市场经济条件下的高效政府是有其借鉴意义的。人的问题：既然引入竞争机制，那么在人事管理上必然会出现一个改革。干部管理制度现在还是沿用计划体制下的那套老办法，现在已经远远不能适应市场经济的需要，必须推进干部人事制度的改革。但是人的问题又是个棘手问题，在这方面“新公共管理运动”也可以给人们提供有益启示。“新管理运动”推崇弹性人事制度，一改过去在西方也盛行的文官终身制，加强在人员录用、任期、管理上的灵活性，主张采用私营部门的制度按业绩奖励考核的做法。这些已经影响到中国的一些部门，在国有大中型企业中国资委也已经采用这种办法开始录用考核高管干部，正在逐步地从以物为本向以人为本转变。这一步现在还没有深入到行政部门，应该认识到这是一个趋势。在这方面还有一个问题，20世纪90年代中国学习公务员制度，刚刚确立公务员只要不犯错误就可以终身永业，是否现在又要改回去？这个问题应当以人事立法的形式确立下来，以保证人事制度的规范化。政府重塑是美国在20世纪90年代由学术界与政府共同推动、以企业精神改革公共部门为主要内容的运动，1992年美国学者奥斯本和盖布勒发表《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》，提出“重塑政府”的概念。书中总结发生于美国各级公共部门运用企业管理经验来提高公共行政和公共服务效益的试验，提出用企业精神改革公共部门的一系列观点和主张。美国总统克林顿（1993～2001年在任）评价此书：“美国每一位当选官员应该阅读这本书。”并与副总统戈尔于1993年7月在白宫宣布改革政府的总计划，同时设立总统管理委员会，负责领导重塑各级政府、重点是联邦政府的改革运动。重塑遵循的是奥斯本和盖布勒在书中所提出的著名的10条原则：起催化剂的政府、社区拥有的政府、竞争性的政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府及以市场为导向的政府。这一运动对许多国家产生广泛影响，而学术界部分学者对重塑政府持审慎的态度，主要是认为公共部门毕竟同私人部门有着本质的区别。新公共行政学也称为新公共行政运动，是相对传统公共行政学而言的，但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。它是60年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”理论，它强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联。

（九）重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。然而由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政认为应当研究与动荡不安时代与公众的日常生活和与公共行政管理者实践相关的议题，它强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标。强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责以及公共项目应当对决策和执行负责，它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，如社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等，推动公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做理论准备。1968年9月由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中，该书被称为“新公共行政学”的宣言，其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书集中体现“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其它强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。他们的基本思想是要以社会公平作为核心价值，建构一种入世、改革、具有广泛民主的新公共行政学，其主要观点是：核心价值：社会公平和社会正义是公共行政的核心价值，新公共行政学认为传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价。而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。关于社会公平作为公共行政核心价值的意义，弗里德里克森曾做出高度概括：“社会公平是我们用一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性，社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，社会公平强调公共行政管理的变革。社会公平强调对公众要求做出积极的回应，而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待，总之倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持及处于劣势境地的人们。”

（十）据此新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。社会公平：以社会公平为核心，致力于突破传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“政治中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。对行政人员的决策地位的认识采取积极态度有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外更以主动的态度设计政策议程，并使用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。新的政府组织：新公共行政学认为组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制已经造就一种超稳定的能力，使政府失去必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。因而需要寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态，这样分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。他们还主张用诸如行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有科层制组织体系尤其是组织结构进行改造。研究范围和内容：对于公共行政学的研究范围和内容，新公共行政学认为两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事以及大量其它中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。因而过于狭窄，过于以“组织内部”为取向，理论上过于空洞。这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程、整和过程、边际交换过程和社会动机过程来适应和改善公共行政学。主张民主行政：新公共行政学认为民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。他们期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即建立民主行政的模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。新公共行政学的理论主张对公共行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张一直是当代公共行政的中心议题。新公共行政学的研究重心在公共行政学的“公共部分”，倡导公共服务的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中，即要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持及处于劣势境地的人们。尽管由于新公共行政学自身的一些原因，例如缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等，它没有成为行政学研究的主导范式。然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段。

（十一）新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强公务员的内省伦理道德意识等。它扩大公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展公共行政学。公共管理是针对政府管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式，它一方面强调管理目标的“公共性”，即公共权力必须履行公共职能；另一方面强调对公共权力的监督、制约和规范，强调运用公共权力的科学方法。公共管理从学科意义上的内容包括政府管理、行政管理、城市管理、公共政策、发展管理、教育经济管理以及劳动社会保障等方向，公共管理学的兴起得益于全球化新公共管理运动，但进入21世纪后新公共管理学在实践中不断遇到新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理概念：它是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其技术、方法的学问。公共管理含义：公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别与分支学科是80年代中后期在当代社会科学与管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践（特别是“新公共管理”运动的推动下）以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架，公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理目标等一些基本的原则和管理理念方面仍然与公共行政保持一致。特征：公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类；作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势；公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现；公共管理的职能是调节和控制；公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。特点：公共管理承认政府部门治理的正当性；公共管理强调政府对社会治理的主要责任；公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；公共管理强调多元价值；公共管理强调政府绩效的重要性；公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；公共管理以公共福利和公共利益为目标；公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为职业的实践者。公共管理主体：公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部分，所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一般可称为非营利组织或者第三部门。公共管理对象：公共管理以社会公共事务作为管理对象，社会公共事务的具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。

（十二）公共资源：公共设施、产品：即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须是劳动产品，如能源、城市道路、路灯、桥梁、交通标志等。公共信息资源：即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。人力资源：社会人力资源也就是一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源，它是人的因素，在种种社会资源中人力资源是最活跃和最宝贵的财富。自然资源：即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等等。公共项目：公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，这些政策通常是由公共管理机构根据社会问题的需要而制定出来的一系列行为准则。因此政策还不是行为，仅仅是行为的指导原则，有时候也成为行为的标准。而把政策具体化的就是各种各样的公共项目，公共项目是依据政策而采取的一系列行为及其过程，于是公共项目成为公共管理中最直接的对象。社会问题：在任何社会和任何时代都要面临着这样或那样需要重视和解决的问题，如公共交通、公共安全、公共设施等，这些就是社会问题。但是社会问题又是多种多样的，而且不断得到解决的同时又不断发生新的问题，因此公共管理不可能去解决所有社会问题。社会问题只有在属于公共管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的情况下才成为公共管理的对象，尽管如此，但公共管理面对的社会问题仍然是相当广泛的，诸如文化、教育、福利、市政、公共卫生、交通、能源、住宅、生活方式等等。公共管理目的：公共管理的目的是实现公共利益，所谓的公共利益是为社会成员共享的资源与条件，公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如公共场所、公共设施、公共道路交通；也可指无形的产品和服务，如社会治安、社会保障、教育、医疗等。公共管理发展：自20世纪80年代以来西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字均开始大规模的政府改革，政府管理的运作发生变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为 “新公共管理 ”。关于新公共管理问题，著名的公共管理专家胡德曾归纳新公共管理的七个要点：（1）即时的专业管理，这意味着让公共管理者管理并承担责任；（2）标准明确与绩效衡量，管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量；（3）强调产出控制，用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序；（4）转向部门分权，打破公部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络型组织；（5）转向竞争机制，引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质；（6）强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；（7）强调资源的有效利用。

（十三）此外法汉姆及霍顿综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：（1）采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用；（2）重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位；（3）改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现，依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；（4）发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考；（5）改变现行的政策，使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中转换成为“新公共服务模式” ，强调与市场及企业价值相适合的文化；（6）运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革；（7）试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的“ 公共服务导向”，公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务；（8）以契约关系来取代传统的信托关系。公共管理要点：公共政策领域中的专业化管理：这意味着让管理者管理，或如胡德所言：“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制。”对此最为典型的合理解释是：委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分。绩效的明确标准和测量：这需要确立目标并设定绩效标准，其支持者在论证时提出委以责任需要明确描述目标，提高效率需要牢牢盯住目标。格外重视产出控制：根据所测量的绩效将资源分配到各个领域，因为需要重视的是目标而非过程。公共部门内由聚合趋向分化：这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的合作性单位”，它们的资金是独立的，彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。在公共部门的内部与外部既可对这些单位进行管理，又可以获得特定安排所带来的效率上的优势，其必要性证明这种做法的合理性。公共部门向更具竞争性的方向发展：这包括“订阅合同条款以及公开招标程序”，其合理性则在于竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。对私营部门管理方式的重视：这包括不再采用“军事化”的公共服务伦理观，在人员雇用及报酬等方面更具有弹性，这种转变的合理性在于需要将私营部门“经证实有效的”管理手段转到公共部门中加以运用。强调资源利用要具有更大的强制性和节约性：烽火猎头将这看做是：压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低使职工顺从企业的成本，“对公共部门的资源需求进行检查，少花钱多办事”的必要性证明这种做法是合理的。从总体上来看新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的。其核心点在于：强调经济价值的优先性，强调市场机能，强调大规模地使用企业管理的哲学与技术，强调顾客导向的行政风格。

（十四）新公共管理毕竟代表着现实世界中人们不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向，它是否意味着意味着一个政府治理的典范时代的到来，下结论还为时过早。公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，这一定义的含义包括： 首先公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构；其次这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属；第三作为一种活动时它必须依法举行，而且必须是有效的，有效包含两层含义，即有效性和效率。主体：基本概念：公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，立法机关与司法机关不属于公共行政的主体，公共管理组织除国家行政机关外还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。国家行政机关是依法成立的公共行政机关，由不同的层级组成，包括中央政府和地方各级政府。政府的不同层级构成不同的公共行政的主体，发挥不同的政府作用。一般而言中央政府负责全国性公共产品的提供，如国防、外交、货币、银行、全国铁路、国道等全国性的公共事务。而地方政府则负责地方性公共产品的提供，如地方铁道公路、地方基础设施、地方医疗与教育等地方性公共事务。中国居民委员会和村民委员会是基层性群众自治组织，负责本居住地区的公共产品的提供，如人民调解、治安保卫和公共卫生等。基本分类：从名义上享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种：（1）政府（包括中央政府和地方政府）；（2）政府各行政机关，政府各行政机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定下的政府内部授权获得；（3）独立行政机构；（4）授权和委托型行政主体。客体：基本概念：公共行政的客体即公共行政的对象，也就是公共事务。公共事务依其范围的大小可分为国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。在市场经济条件下，公共行政的主要责任是生产和提供公共产品。政府的公共产品体系构成政府所管理公共事务的范围，包括经济类公共产品，政治类公共产品，社会类公共产品，科技、教育与文化类公共产品。国家公共行政管理客体包括行政机关内部事务和社会公共事务。特别是政府通过行使公共行政权，对社会公共事务进行管理，由此与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行为主体是指具有法人和自然人的资格和地位、且具有移动行为能力的公民、公民团体、社会组织。政府的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。

（十五）基本分类：概括地说国家公共行政管理的外部客体大致可以分为以下六类：（1）经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以营利为目的的组织。（2）社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切以非营利为目的的组织。（3）政治性组织，包括正当和一切以政权或政治性权力为目的的组织。（4）教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。（5）新闻性组织，包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。（6）公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。在对公民实施公共行政管理方面政府可能采用的行政手段是多种多样的，功能：提供产品：公共产品是和私人产品相对而言的是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有，它与私人产品能够加以分割，并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征，公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等都属于公共产品的范围。政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。实现公平：社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准；第二是需求标准；第三是机会均等标准。实施管制：政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用，管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范，管制可以是经济方面也可以是社会方面的。市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要，政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。宏观调控：政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业，是指非自愿失业者都能够就业；（2）稳定物价，是指一般价格水平的稳定；（3）经济持续均衡增长；（4）国际收支平衡；（5）收入公平分配，保障最低生活需要；（6）控制人口；（7）保护和改善生态环境；（8）合理配置资源；（9）控制外部性。现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是：法制原则：依法行政是依法治国的一个核心内容。服务原则：服务原则除了涉及一种意识之外还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。效率原则：这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性；二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。责任原则：责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难；二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。

（十六）西方的公共行政理论：古典学派：也称程序学派和制度学派，古典学派有三位重要的代表人物。首先被称为程序学派创始人的法国人亨利.法约尔，他的贡献在于首先提出管理有五大功能，即计划组织指挥协调和控制。其次他提出著名的14项管理原则，再者他提出著名的“法约尔跳板”原理。德国社会学家马克斯.韦伯是古典学派的又一位重要代表人物，他第一次比较系统地论述了官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒，他的科学管理思想及管理主义对管理理论与实践产生的影响是首屈一指的。行为学派：该学派经历一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。决策学派：西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创对决策的研究，西蒙认为“管理就是决策”，另一个有影响的决策理论是林德布罗姆的渐进决策理论。系统学派：切斯特巴.纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。经济学的贡献：20世纪80年代和90年代经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生极为重要的影响，西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行大刀阔斧的改革，这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，有以下几方面特征：（1）将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任；（2）以市场运作方式消解官僚组织的弊端；（3）引入私人部门的管理方法；（4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；（5）把公众视为公共管理机构的客户；（6）在资源使用中强调削减直接成本；（7）在公共部门中引入更多的竞争。转型时期的中国行政：中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今经历一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致许多方面的变化：首先是政府与人民关系的变化，其次是政府职能和角色的变化，最后是政府观念的变化。在整个转型时期中国的公共行政必须处理好以下几个问题：政府定位问题：政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。政府官员问题：官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。制度建设和创新问题：制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。依法行政问题：转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理仍然是法制建设面临的一个问题。观念更新问题：市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种全新的思维，这首先要求进行观念的更新，其次要有世界眼光。知识经济社会与公共行政：知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化：从等级行政向网络行政的发展，网络行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速且面广。其次网络行政的公开度将得到极大的提高，从精英行政向大众自治发展，精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与的运作所取代，这是一个社会最终走向民主的必然要求，从官僚式行政向企业式运作的发展。

美国选举制度

（一）在美国刚建国时美国的创建者们就设计选举人制度，当时主要目的是为了防止政客向选民虚假承诺骗取选票，由“选举人”间接选总统，以避免弊端，但是这层意义已消失。这种制度主要是为了尊重各州的权利，它是美式民主的放权、尊重地方州权的体现。美国全部“选举人票”共538张，是参议员（100名）、众议员（435名）、华盛顿特区代表（3名）的总数。参议员按州分配，50州每州2名。众议员按人口产生，约50多万人选出一名。例如纽约州约有1600多万人口，就有31名众议员，再加上2名参议员，总共有33张选举人票。除缅因州、内布拉斯加州外任何一个总统候选人如果赢得这个州的多数人投票，即赢得这个州的所有选举人票，被称为“赢者通吃”，按照选举人团制度时候选人在各州赢得的选举人票累计超过538票的一半（270张）就当选总统。由于是采用赢者通吃的计算方式，那么就可能出现候选人赢全国按人头计算的普选票，却因选举人票没过半而输大选的现象。例如2000年大选时在全国人头票中民主党候选人戈尔比共和党候选人小布什多出50万张，但后者以500多张普选票的优势赢下佛罗里达州，按赢者通吃原则时从而获得该州的所有选举人票，最终以5张选举人票的优势赢得大选。选举介绍：选举资格：凡年满18周岁的美国公民有选举权，除北达科他州外其他州都规定选民必须事先办理登记手续，方能参加投票。候选资格：宪法规定凡年满25周岁、成为美国公民已7年者均可竞选国会众议员，凡年满30周岁、成为美国公民已9年者均可竞选国会参议员，但是候选人在参选时必须在选区居住。产生办法：候选人的产生有许多方式，如党组织推荐、政治权势人物点名、利益集团推举，不过多数情况是毛遂自荐。如属于某一政党的候选人，则必须在某一党内的预选中击败党内其他对手，方赢得该党提名。在某些一党占压倒优势的国会选区内，赢得该党提名差不多就赢得竞选，一般候选人通过预选的方式获得党内提名。预选制度的形成经过一个多世纪的时间，美国在19世纪30年代形成由政党代表大会提名候选人的制度，从那以后大多数议员都由党内的秘密会议提名产生，而这种制度使议员人选往往由党魁所控制。1867年宾夕法尼亚州的克劳福县首先采用直接预选的方法提名地方的公职候选人，即由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人。20世纪初直接预选制度得到推广，到1917年全国48个州中已有44个实行某种形式的直接预选制，美国所有50个州都采用直接预选的方法提名政党候选人。参议选举：国会参议员由各州直接选举产生，每州选举出2名参议员，共100人，任期6年。每两年改选三分之一，具体做法是将参议员分为3组，1组两年后改选，1组4年后改选，1组任满6年改选，基本分配原则是保证一个州的2位议员不要在同一年任期届满。

（二）如参议员在任期内死亡或辞职，州长应组织补选，除非该州立法机构授权州长指定一位参议员继任者，继任者可一直任职到下次大选。但大选中继任者只竞选其前任余下的任期，如一位参议员任期为6年，在第3年去世，继任者继任一年后参加大选，获选者任期只有2年。50个州中有49个州都授权州长指定参议员继任者，只有俄勒冈州是例外，必须经过补选选出参议员继任者。1866年以前美国没有统一的联邦参议员选举制度，各州自行其是，大约半数州使用两院表决，即州议会两院以院为单位分别选举，直到两院各以过半数票选出同一人士为联邦参议员。这种制度的弊端是两院常常陷入僵局，以致国会开会后几个月内参议院的有些州议席还空缺。另外半数州使用“联席投票制”，即州议会两院议员一起投票，获多数票者当选。各州自行其是的选举制度给国会选举带来不少混乱，1866年7月参议院司法委员会向全院提交报告，建议国会通过法律，统一参议员选举制度。国会两院迅速通过有关议案，新的参议员选举方式为：州议会两院分别投票，采用口头表决方式选举参议员。次日两院应举行联席会议，清点两院表决结果，如果两院分别以过半数票选举同一人为联邦参议员，应即行宣布该人当选；如没有一个同时获得两院过半数者，该州议会两院应在同一会期每天中午12点，至少每日一次地举行联席投票，直至选出联邦参议员，这种通过间接选举的办法选举联邦参议员的做法一直沿用到1913年。1913年三分之二的州批准宪法第17条修正案，规定合众国参议员由每州人民选举，即在州议会选举参议员前先由该州选民预选，州议会的选举实质上只是对预选结果加盖公章。目前美国有48个州参议员选举只须一次投票，获得简单多数者就可以当选，只有佐治亚州和路易斯安那州是例外，参议员选举投票是非强制性的。众议选举：美国宪法将众议员的选举原则规定为：国会众议员依据各州人口比例分配名额选出，众议员与人口的比例不得超过1∶3万（即每位众议员至少须代表3万选民），但每个州至少应有1名众议员。美国人口普查每10年进行一次，依普查结果重新分配众议院议席，如按此比例时美国国会议员数将高达7000人，现在的435位议员数是按1910年第13次人口普查结果定下的。在第87届国会时曾又给阿拉斯加和夏威夷各一个名额，使众议院有437名议员。但人们普遍认为像英国平民院那样拥有650个议员的立法机构太庞大、太笨重了，不希望再增加众议员数额，因此1929年国会将众议员总数固定为435名后不再随人口增加名额。美国宪法规定众议员所代表的选民数不得少于3万，但实践中发现这个规定范围太宽，与最高法院通过案例确定的“尽量使每一位议员与其他议员所代表的选民数相当”原则不相符，因此最高法院又通过一个案例裁决划分选区时要使各选区人口比例差额不超过3.1%。

（三）1967年美国又通过法律取消所有以州为单位选举众议员的办法，即如果给某一州分配3个名额，该州必须在本州划分3个选区，每个选区选出一位议员，而不得全州选民集体投票选出3名议员，当然若该州只有一个名额的除外。现行的众议院议席分配中加利福尼亚州的议席数最多，为52席；纽约州其次，为29席；阿拉斯加等7个州各有1席；仅有14个州的议席数超过10席。众议院除有各州选出的议员外还有从波多黎各自由邦来的属地代表，哥伦比亚特区、美属萨摩亚、关岛、美属维尔京群岛的列席代表，这些派驻众议院的代表享有大部分众议员的权力，只是不能投票表决。选举管理：联邦竞选法规定由联邦选举委员会管理有关选举事务，联邦选举委员会由6人组成，他们经总统提名，由参议院认可产生。联邦选举委员会专门执行联邦选举管理法，对违法行为提起公诉。根据联邦竞选法规定任何个人在同一年内对同一竞选人的捐款不得超过1000美元，对所有候选人的捐款不得超过2.5万美元，对同一政治行动委员会的捐款不得超过5000美元，对同一政党的全国委员会捐款不得超过2万美元。任何政治行动委员会在一年内对同一候选人的捐款不得超过5000美元，对同一政党的全国委员会捐款不得超过1.5万美元，参议院的民主党、共和党两个参议员选举委员会对同一候选人的捐款不得超过1.75万美元。虽然法律对竞选经费进行严格的控制，但实际中还是存在着很大的漏洞。捐赠者往往通过捐软钱的方式回避法律的约束（美国法律对选民将钱捐赠用于支持某一政策的数额没有限制，但实际上一项政策很可能就是某一位候选人倡导的，因此捐钱支持一项政策与支持该候选人并无区别）。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和竞选开销，其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通讯处和职业。选举种类：选举分大选年选举、中期选举和补选等：大选年选举为4年一度的总统大选年的国会选举，届时总统选举和国会选举同期举行；中期选举指两次大选年之间的第二年举行的国会选举，议员任期未满而辞职、死亡或被所属议院驱逐等形成空缺时举行的选举为补缺选举。议员构成：在现任参议院100席中共和党占55席、民主党占45席，众议院435个席位中共和党占223席、民主党占211席、独立候选人占1席。参议院中共有9名女议员，众议院有58名女议员，40名黑人议员。绝大多数国会议员为男性，白人，受过良好教育，中年，中等或中上等收入家庭出身。按职业划分时出身律师的最多，在众议院占40%以上，在参议院占60%以上。其次是企业家和银行家，真正来自工会的或蓝领的议员很少。连选连任：美国对总统的任职规定连选连任不得超过两届的限制，但对议员的任期未作任何限制。事实上美国议员的连选连任率相当高，众议院有92%再度竞选的议员获得连任，参议院也有75%，在普通的大选中众议院有50～70个席位的议员几乎不需作任何竞选努力就可当然连任。

（四）在任者能较容易地连任成功的原因主要有：（1）可利用的资源较对手多，可以在电视、广播、集会上发表演讲，让选民了解、熟悉（选民在投票时往往会更倾向于投给自己比较了解的人）。也可通过助手向选民发信，加强联系，让选民记住。更可以利用自己的职位为选区谋福利，让选民感激；（2）在任者较其对手更容易获得竞选资助。选举时间：美国人为什么不像一些国家，大选投票在星期天举行？因为美国是个多民族国家，很多人都不习惯在周末工作，大选也不例外。美国人把总统选举日定在11月的第一个星期一后的第一个星期二，听起来有点拗口，可人家就是这么规定！那么为什么不选择星期一呢？这是因为1845年确定这个日子的时候美国还是一个农业国，当天有人很难赶到投票点，又不能让人星期天就启程，于是就给大家预留一天的“赶路时间”。选举制度：总统选举：根据美国宪法的规定时美国实行总统制，行政权属于总统，国家元首和政府首脑职权集中于总统一人。总统兼任武装部队总司令，总统不对国会负责。总统由每四年举行一次的大选选出，任期四年，并可连任一次。美国总统选举的过程漫长而复杂，主要包括预选、总统候选人提名、竞选运动、全国选举、选举团投票表决以及当选总统就职仪式。预选阶段通常于大选年2月份的第3个星期二在新罕布什尔州拉开帷幕，到6月份结束。此后美国民主、共和两大政党将分别在全国大多数州选出参加本党全国代表大会的代表，在少数不举行预选的州则由两党的州委员会或代表大会选拔代表。因新罕布什尔州率先进行预选，其选举结果对其他各州影响很大。美国两大政党的全国代表大会通常在7月和8月分别举行，届时参加代表大会的各州代表将投票选出本党总统候选人，然后通过由总统候选人提名的副总统候选人，并正式选举出竞选纲领。大会往往长达数天，投票上百次。代表大会结束后选出的总统候选人即开始在全国展开历时数月的争取选票的竞选运动，其中包括到各州作竞选旅行、广泛会见选民、发表电视演说、进行电视辩论等。总统候选人为竞选而耗费巨资，使尽各种招数。美国法律规定：在全国选举时选民要在大选年的11月第一个星期二到指定地点投票，在两个总统候选人之间作出选择。全国选举还要通过选举团的投票表决，在一个州中获得选票最多的总统候选人便赢得该州全部选举人票。副总统：在美国政治中副总统不担任实际工作，他的公务是担任国会参议院主席，但这主要是礼仪性的，因为他只有在参议院表决时赞成票和反对票相等情况下才投票。副总统的日常工作通常根据总统的要求而定，一般无足轻重，如代表总统参加外国领导人的葬礼活动等。根据美国宪法时如果总统去世或失去工作能力，副总统接任总统职位。先当副总统是登上美国总统宝座的途径之一，第二次世界大战以来有三位副总统在总统任期内接任总统职务，杜鲁门因罗斯福去世、约翰逊因肯尼迪遇刺、福特因尼克松下台而分别继任总统。

（五）此外有几位副总统还当过总统候选人，其中包括尼克松、汉弗莱、蒙代尔和布什。美国副总统不是由美国公众直接选出的，而是由民主党和共和党的总统候选人挑选，并经两党全国代表大会选举产生。总统候选人在选择副总统候选人时首先要考虑此人的政治资历和条件，但主要看他在党内代表哪部分势力以便取得平衡，尽可能争取最大多数选民的支持。但大选结果不取决于总统候选人对副总统的选择，而是取决于总统候选人。1988年美国大选期间许多美国人认为共和党总统候选人布什的竞选伙伴奎尔太年轻、不老练而不值得考虑，而认为民主党总统候选人杜卡基斯的竞选伙伴本特森经验丰富、深孚众望，但大选结果是布什获胜当上总统，奎尔自然也成为副总统。副总统候选人通常是国会议员，但参议员被挑选为副总统候选人的机会较大，原因是参议员一旦当选副总统就担任参议院主席，这可加强总统与参议院的联系。预选阶段：预选即初选，是美国总统选举的第一阶段，通常从2月到6月为预选阶段。在这一阶段里主要是选举出参加各党的全国代表大会的代表，各党的总统候选人最后在党的全国代表大会上产生。目前美国大多数州实行直接预选的方式，通过选民投票的方式直接选出参加该党全国代表大会的代表，选民也可以直接对总统竞选人表态。由于全国代表大会的代表明确表示支持哪位总统竞选人，所以投票结果就能清楚地知道各位总统竞选人的支持率。另一种预选形式叫“干部会议”（或称“基层会议”），由两党在一个州的各个选举点分别举行党的基层会议，由支持本党的选民当场表态支持谁当本党总统候选人，并选出出席县一级代表会议的代表。然后县代表会议选出州代表会议的代表，州代表会议选出全国代表大会代表，最终由全国代表大会决定本党的总统候选人。1月24日在艾奥瓦州举行的就是这种预选，艾奥瓦是全国第一个召开党的代表会议的州，新罕布什尔是第一个举行直接预选的州。两州的预选起着“风向标”和“晴雨表”的作用，选举结果将影响以后其他各州的预选，因此对候选人的成败至关重要。每个州的预选活动不管是采取预选，还是预选会议的形式，一般都只允许明确表示自己是民主党人或共和党人的选民参加，不明确自己党派立场的选民不能参加。即使是前一部分选民，实际上也只有一小部分参加。选举含义：美国大选常常涉及到美国总统的“届”、“任”和“位”这三个含义不同的概念：关于“届”，美国宪法规定总统选举4年一次，总统任满4年为一届。如果总统在任期内因故未能满任，另由他人接任，这两位总统为同一届总统；关于“任”是指担任总统职位的次数，一人连续担任几届总统职务，仍为一任。但一人在不连续的几届总统选举中先后几次当选，当选几次就算几任；关于“位”指担任过总统的实际人数，美国从开始选举总统至今不论是连选连任，还是先后几次当选，不重复计算，有几位算几位。

美国总统选举制度（上期）

（一）美国实行总统制，总统选举每四年举行一次。美国总统选举制度复杂、过程漫长，选举的主要程序包括预选、各党召开全国代表大会确定总统候选人、总统候选人竞选、全国选民投票选出总统“选举人”、“选举人”成立选举人团投票表决正式选举总统和当选总统就职典礼等几个阶段。根据美国选举制度时美国总统由选举人团选举产生，并非由选民直接选举产生，获得半数以上选举人票者当选总统。选民在大选日投票时不仅要在总统候选人当中选择，而且要选出代表50个州和华盛顿特区的538名选举人，以组成选举人团。绝大多数州和华盛顿特区均实行“胜者全得”（又译作赢者通吃）规则，即把本州或特区的选举人票全部给予在本州或特区获得相对多数选民票的总统候选人。当选的选举人必须宣誓在选举人团投票时把票投给在该州获胜的候选人，因此大选结果通常在大选投票日当天便可根据各州选举结果算出。根据程序时美国参众两院还要举行联席会议，清点选举人团投票结果，宣布获胜者，至此新总统当选程序才算全部完成。但长期以来美国总统选举结果通常在大选投票日就已成定局，选举人团投票和国会点票只是礼仪性的程序，并无实际意义。美国有17个州开创总统大选投票规则先例，通过相关立法美国总统大选时首次实施多项投票限制，其中的11个州都将要求选民在投票时必须出示带有照片的身份证件，否则将无权参与投票。预选是美国总统选举的第一阶段，通常从大选年的年初开始，到年中结束。预选有两种形式，分别是政党基层会议和直接预选。前者是指两党在各州自下而上，从选举点、县、选区到州逐级召开代表会议，最终选出代表本党在本州的选民参加全国代表大会的代表；后者在形式上如同普选，一个州的两党选民同一天到投票站投票选出代表本党在本州的选民参加全国代表大会的代表，这是大多数州采用的预选方式。预选结束后两党通常将分别在七、八月份召开全国代表大会，会议的主要任务是最终确定本党总统、副总统候选人，并讨论通过总统竞选纲领。全国代表大会之后总统竞选活动便正式拉开帷幕，这一过程一般要持续8至9周。在此期间两党总统候选人将耗费巨资，穿梭于全国各地，进行广告大战、发表竞选演说、会见选民、召开记者招待会以及进行公开辩论。此外候选人还将通过多种形式阐述对国内外事务的政策主张，以赢得选民信任，争取选票。全国选民投票在选举年11月份的首个星期一的翌日，这一天被称为总统大选日，根据选举团制度时每个州的选举团成员（也称选举人）人数与每个州的联邦议员人数相等。华盛顿哥伦比亚特区也拥有3张选举人选票，全国一共有538张选举人选票，总统候选人必须赢得其中至少270张选票才能当选。除了缅因和内布拉斯加两个州是按普选票得票比例分配选举人票以外所有其他州都实行赢者囊括全票，即在这个州赢得多数选民选票的候选人获得该州选举人的全部选票。在大多数州中选举人经地区和州级政党代表大会产生，得胜候选人所属政党的选举人参加该州选举团的最后投票，选举人通常于12月在本州首府聚会投票表决。

（二）选举团投票结果随后送报华盛顿，1月在国会两院联席会议上进行计票。尽管国会不时会出现一些提案，要求取消选举团制度，代之以选民直接投票选举总统，但这类提案往往没有得到多少响应。另外在总统大选日中选民还要在联邦范围内进行参议院和众议院选举，根据美国1787年宪法时参议员由各州选民直接选出，每州两名，任期六年，每两年改选三分之一；众议员由各州按照人口比例选出，任期两年，期满后全部改选。这样美国国会有100参议员（任期6年，每两年改选三分之一）、435名众议员（任期两年，期满后全部改选），加上华盛顿哥伦比亚特区的3票后总统选举人票总共为538票，一位候选人赢得的选举人票超过总数的一半（270张）即当选总统。真正的总统选举是在12月第二个星期三之后的第一个星期一举行，届时各州和哥伦比亚特区被推选出的“选举人”将前往各州的首府进行投票。获270张选票以上的候选人将当选总统，并于次年1月20日宣誓就职。就职典礼是美国总统选举的最后一道程序，只有到当选总统于次年1月20日手抚《圣经》（历史上除西奥多·罗斯福）宣誓就职时美国的总统选举才告结束。在美国政治中副总统不担任实际工作，他的公务是担任国会参议院主席，但这主要是礼仪性的，因为他只有在参议院表决时赞成票和反对票相等情况下才投票。副总统的日常工作通常根据总统的要求而定，一般无足轻重，如代表总统参加外国领导人的葬礼活动等。根据美国宪法时如果总统去世或失去工作能力，副总统接任总统职位。先当副总统是登上美国总统宝座的途径之一。第二次世界大战以来有三位副总统在总统任期内接任总统职务，杜鲁门因罗斯福去世、约翰逊因肯尼迪遇剌、福特因尼克松下台而分别继任总统，此外有几位副总统还当过总统候选人，其中包括尼克松、汉弗莱、蒙代尔和布什。美国副总统不是由美国公众直接选出的，而是由民主党和共和党的总统候选人挑选并经两党全国代表大会选举产生。总统候选人在选择副总统候选人时首先要考虑此人的政治资历和条件，但主要看他在党内代表哪部分势力以便取得平衡，尽可能争取最大多数选民的支持。但大选结果不取决于选民对副总统的选择，而是取决于总统候选人。1988年美国大选期间许多美国人认为共和党总统候选人布什的竞选伙伴奎尔太年轻、不老练、不值得考虑，而认为民主党总统候选人杜卡基斯的竞选伙伴本特森经验丰富、深孚众望，但大选结果是布什获胜当上总统，奎尔自然也成为副总统。副总统候选人通常是国会议员，但参议员被挑选为副总统候选人的机会较大，原因是参议员一旦当选副总统就担任参议院主席，这可加强总统与参议院的联系。

（三）选举详情：美国总统选举第一阶段——“预选”：四年一度的美国总统选举过程漫长而复杂，主要包括预选、各党召开全国代表大会确定总统候选人、总统候选人竞选、全国选举、选举人团投票表决和当选总统就职。预选是美国总统选举的第一阶段，被视为美国大选的前奏，该阶段通常于大选年2月开始，至6月结束。党内预选绝大多数是在星期二举行，在预选阶段中美国民主、共和两大政党将分别在全国大多数州选出参加本党全国代表大会的代表，少数不举行预选的则由两党的州委员会或州代表大会选拔参加本党全国代表大会的代表。这些代表将在党代会上提出本党的总统候选人，因此预选实际上是对总统候选人资格的争夺。各州的预选制度是1902年以后才逐渐发展起来的，预选有两种形式，分别是政党基层会议（或译为“党团会议”）和直接预选。“初选”在形式上如同普选，一个州的两党选民在同一天到投票站投票选出各自出席本党全国代表大会（提名大会）的“承诺代表”（或译为“宣誓代表”，须在全国党代表大会即提名大会前宣誓，以地方意愿作为投票依归），并表示支持本党的某一竞选人。“初选”这种形式比较正规，美国大多数州都采用这种形式的预选。各州总统预选将产生本州参加全国代表大会的“承诺代表”，他们以预选结果为依据，承诺支持本党的某一竞选人。两党“承诺代表”的名额和分配机制有所不同，民主党一般根据预选中各竞选人的支持率来分配代表数额，共和党在一部分州按竞选人支持率来分配代表数额，在其他州则执行“胜者全得”的规定。除“承诺代表”外参加党代会的还包括少数“未承诺代表”（民主党称“超级代表”），他们主要是党内知名人士，如党的全国委员会成员、参议员或州长以及党派领导人等。他们并非经由初选表决推举，可以在党代会前不承诺支持某位候选人。衡量竞选人在预选中的表现主要是看竞选人获得的本党“承诺代表”支持的比例，而不取决于其获得支持率的高低。两党竞选人如要确保赢得总统候选人提名，至少需要获得全国党代会半数以上代表的支持。在民主党方面各州都有一定的代表名额，参选者可根据在预选中的选民支持率分得相应代表数额。在2008年4049个代表名额中3253个产生于州预选，其余796个“超级代表”则由民主党全国委员会成员、民主党参议员或州长以及党派领导人自动获得，在8月底于丹佛举行的提名大会上获得2025名以上代表支持的竞选人将代表民主党竞选总统。在共和党方面有的州像民主党一样按参选者的支持率来分配代表数额，有的则是执行“胜者全得”的规定（如新泽西、纽约、弗吉尼亚等15个州）。在共和党于2008年9月初在明尼阿波利斯举行的提名大会上共有2380名代表投票选举总统候选人，其中包括1917名“承诺代表”，即在会前就表明他们支持哪位参选者的代表。

（四）还有463名“未承诺代表”，其中123人属于共和党全国委员会成员，最终获得1191名以上代表支持的参选者将获胜。数十年来艾奥瓦州和新罕布什尔州一直分别是美国大选年举行首个政党基层会议和首次初选的州，在预选阶段中一个州的面积大小和人口多寡与该州对整个选情的影响力并不成正比，而最重要的是预选日期，往往日期越早，影响越大。因此尽管艾奥瓦和新罕布什尔是小州，但对整个预选阶段具有“风向标”和“晴雨表”的作用，受到两党竞选人和各路媒体的高度关注。预选结束后两党通常将分别在7、8月份召开全国代表大会确定本党总统候选人，在两党全国代表大会上哪位竞选人得到最多出席者支持，就能被推举为该党总统候选人。美国总统选举——选举人团制度：根据美国宪法时美国总统选举实行选举人团制度，选举人团制度自1788年第一次实行以来已经经历200多年的发展与演变。选举人团制度规定美国总统由各州议会选出的选举人团选举产生，而不是由选民直接选举产生，总统候选人获得全国50个州和华盛顿特区总共538张选举人票的一半以上（270张以上）即可当选。根据法律规定时全国选民投票是在选举年11月份的第一个星期一的下一天（星期二）举行，全国选民投票日也叫总统大选日。由于美国总统选举实行选举人团制度 ，因此总统大选日实际上是选举代表选民的“选举人”。美国各个州拥有的选举人票数目同该州在国会拥有的参、众议员人数相等，根据规定时美国国会参议院由每个州选举出的2名议员组成，而众议院议员人数则根据各州人口比例来确定，每10年调整一次比例。因此人口多的州产生的众议院议员人数就多，同时在总统选举时拥有的选举人票也多。如人口最多的加利福尼亚州的选举人票多达55张，而人口较少的阿拉斯加州只有3张选举人票。鉴于这种情况，在历届总统竞选中人口众多的州都成为总统候选人争夺的重要目标。选举人票的数量体现州权平等原则，根据各州在国会的议员数量而定。例如每个州都在国会有2名参议员和至少1名众议员，所以任何州都至少有3票。但人口多的大州除了这3票以外众议员人数越多，选举人票数也就越多。1961年美国宪法修正案批准华盛顿特区可以像州一样有总统选举人，这样美国国会有100参议员、435名众议员，加上华盛顿哥伦比亚特区的3票后总统选举人票总共就是538票。选举人团制度还规定除了缅因和内布拉斯加两个州是按普选票得票比例分配选举人票外其余48个州和华盛顿特区均实行“胜者全得”制度，即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。由于各州选举人票的数量相差较多，这样就可能出现在全国普选中累计得票多的总统候选人不能赢得总统选举的情况。美国历史上曾多次发生上述情况（1876年、1888年、2000年、2016年），一些总统候选人虽然在大选中获得的普选票少于竞争对手，但却因得到的选举人票多而当选。

（五）美国宪法还规定如果所有候选人都未能获得半数以上的选举人票，则由国会众议院从得票最多的前三名候选人中选出总统，1824年约翰·昆西·亚当斯就是在这种情况下最后由众议院投票表决后被指定为总统的。选举人团制度是美国共和制、联邦制和分权与制衡原则结合的产物，同时也是多种利益间妥协与协调的结果，因此必然存在着自身难以克服的缺陷与弊端。美国要求改革选举人团制度的呼声不断，但由于多种因素阻碍，改革始终无法进行。选举人票：美国总统由全国选民投票选举，但并非选民直选产生，而是实行选举人团制。选民投票产生的是代表50个州和哥伦比亚特区的538名选举人，总统候选人获得超过半数选举人票（至少270张）即可获胜。美国各州拥有的选举人票数量同该州在国会参、众议员人数相等，参议院由每个州选举出的2名议员组成，而众议院议员人数则根据各州人口比例来确定。人口多的州产生的众议院议员人数就多，同时在总统选举时拥有的选举人票也多，如人口最多的加利福尼亚州的选举人票多达55张，而人口较少的阿拉斯加等州只有3张选举人票。哥伦比亚特区虽没有参、众议员，但仍拥有3张选举人票。除缅因和内布拉斯加两个州按得票率分配选举人票外其余48个州和哥伦比亚特区均实行“胜者全得”制度，即把本州的选举人票全部给予在该州获选民票最多的总统候选人。投票时间：美国大选投票日是11月首个星期一的翌日（也即11月2日－11月8日之间的星期二），由于美国横跨6个时区，且有些州跨时区，因此各州、甚至同一州的东西部投票开始和结束时间都有所差别。位于美国东北部的新罕布什尔州两个小镇美国东部时间00:00开始投票，最晚投票的是阿拉斯加州和夏威夷州，约于半天之后开始投票。各地投票站一般开放12个小时，美东部时间18:00印第安纳州大部分地区和肯塔基州东半部最早结束投票，美东部时间次日00:00时阿拉斯加州最晚结束投票。各地计票结果可在投票站关闭后开始宣布，全国性初步投票结果一般在东部时间22:00时后产生。战场州：每次美国总统选举中“战场州”的选情都尤其令人关注，“战场州”也称“摇摆州”，是指两党候选人支持率差距不大的州，战场州包括印第安纳、弗吉尼亚、俄亥俄和佛罗里达等。相对于“战场州”时如果候选人在某州优势明显，则该州被称为“安全州”。在竞选期间候选人通常会把重点放在“战场州”上，以尽力扩大优势。投票方式：据美国媒体报道称三分之二选民将手工填写纸质选票，然后由机器扫描统计，其余三分之一选民将通过机器投票。两种投票方式各有利弊，纸质选票被认为更为可靠，但扫描器有时会出问题，导致投票进程缓慢、因涂选不当造成废票等问题。

（六）机器投票分电子投票和触摸式屏幕投票两种，大约四分之一选民采用电子投票，由于没有书面记录，选民无从得知他们的投票是否得到记录，印第安纳、肯塔基、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、得克萨斯、田纳西这些州采用电子投票。佐治亚、新泽西等8个州采用触摸式屏幕投票，这种投票方式存有书面记录，但有时机器会出问题，导致记录出错。美国有17个州开创总统大选投票规则先例，通过相关立法以在2美国总统大选时首次实施多项投票限制，其中的11个州包括威斯康辛州、北卡罗来纳州和德克萨斯州等都将要求选民在投票时必须出示带有照片的身份证件（带照片的证件中驾照最为常用，不会开车的人可以办理各州自行颁发的“州身份证”替代），否则将无权参与投票。2012年据统计全美选民中大约有2100万人没有任何由政府颁发的照片证件，这些人绝大多数属于既买不起车，也没有机会坐飞机的低收入阶层，尤其是大量社会底层的少数族裔。1993年美国选民登记法规定政府在提供日常公共服务的过程中必须随时对接受服务的合格选民登记造册，到了选举日选民需要首先在选民登记表上找到自己的名字。接下来多数州要求选民以照片证件、社会安全号码卡、电费账单、银行证明、社会福利支票等任意一种方式，核对姓名后投票。也有十几个州完全不要求任何身份证明，只需要选民在登记表的名字上打钩，签字确认相应的法律责任即可。投票率：目前据美利坚大学美国选民研究中心预测显示美国大选投票人数有望达到1.35亿，选民投票率可能接近65%，从而达到1960年以来的最高水平。2004年美国选举投票人数为1.22亿，投票率为55%。出口民调：总统选举投票结束不久通常就有民调机构或媒体在投票站出口对投票者进行调查，大多数民调与最终选举结果吻合。出口民调以其时效和准确度获得各大媒体青睐，民调机构派出的访问员将出现在全美1300多个投票站前，调查取样选民将超过10万人。为避免偏见，访问员根据投票站人数多少，选择从每5个选民或每10个选民中挑选一人询问。访问员将记录下他们的年龄、种族、性别和其他特征，以供专家分析他们的投票意向。总统职位概述：行政职权：美国是总统制的国家，美国总统的职权依美国宪法第二条规定。在行政方面总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作，他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可）以及其它数百名联邦政府高级官员。立法权限：在立法方面总统可以否决国会通过的任何法案，但需要于法案通过后10日（星期日除外）内提出。如果法案获国会两院均以2/3票数通过，总统的否决权将会被推翻，总统亦都可以于国会休会的时候单方面否决任何获国会通过的法案。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法，这是总统影响立法的一个重要手段。此外总统还享有委托立法权，据此总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。