名家 | 翟东升等：从接轨走向引领：双层博弈视角下中国特殊经济功能区的制度试验研究
作者简介
翟东升，中国人民大学国际关系学院副院长、教授；
朱煜（通讯作者），中国人民大学国际关系学院博士研究生；
王雪莹，中国人民大学国际关系学院博士研究生；
魏子龙，中国人民大学国际关系学院硕士研究生。
内容提要
中国特殊经济功能区是国家应对当前国际经贸规则高标准重构，加快推进制度型开放的试验平台。制度试验的具体实施面临高标准经贸规则的国际议价、国内政治的政策协调过程两个层次博弈互动关系。本文基于中国外资管理体制改革的分析，指出特殊经济功能区制度试验和国际经贸规则演变两个进程的联动不足问题。中国在超大规模市场优势、产业链供应链自主可控、治理制度绩效吸引力等综合优势的加持下，未来要进一步赋予特殊经济功能区更多自主权，最大限度降低国内政治过程对改革的损耗，对多种经济制度类型充分试验和碰撞，代表国家参与国际经贸规则建构的话语竞争，并能创设带有中国自身利益诉求和价值理念的规则议题。
【关键词】：双层博弈；国际经贸规则重构；特殊经济功能区；制度试验
【来源】：《世界政治研究》2021年第4期
【关键词】：《体制改革》2022年第9期
一、引言
（一）问题的提出
特殊经济功能区建设是中国改革开放以来融入世界经济体系的开放平台，对中国发展社会主义市场经济，引进外资、国外先进技术和管理经验起到了重要作用。特殊经济功能区“境内关外”的空间属性使之处在国际经济和国内市场联系交汇点的有利位置。第二次世界大战后美国主导全球化，世界范围内涌现出自由港（Free Port）、自由贸易园区（Free Trade Zone）、出口加工区（Export Processing Zone）等诸多类型的特殊经济功能区。这些区域实行更加特殊、宽松的监管政策，往往成为快速城市化的成功范本和自由开放经济体的标杆。中国倚重特殊经济功能区的战略价值，从最初注重“大进大出”外向型制造业的发展功能，逐渐转向更多发挥制度试验功能，为中国避免被西方大国有意挤出国际经贸规则重构主流平台，能够在国际规则制定权竞争中留有余地。但目前国内的国际政治经济学研究议题中，对这种处于主权国家之下的开放型功能区域关注不足。
特殊经济功能区这种开放型、国际化平台如何串联起国际经济、国内政治两个层次的博弈互动？在持续加剧的中美之间的战略竞争、国际规则话语权竞争趋势下，中国应如何更好地利用这类制度试验的开放平台，适应运用和参与构建国际高标准经贸规则体系？本文从国际经贸规则高标准重构的背景出发，运用双层博弈模型分析框架，探讨国际高标准经贸规则体系谈判与中国国内政治的中央、地方政府政策协调过程的双向互动。以当前国际经贸规则中有关外商投资政策的议题为切入点深入分析这种互动关系，分析得出的结论是，国际协定谈判和国内特殊经济功能区的制度试验之间的联动性不足，对标国际高标准经贸规则议题，跟跑为主，引领不足。中国决策层深刻意识到国际经济秩序主要反映主导国的利益偏好和价值规范，强调美国等西方国家不能代表国际舆论。但中国亟须提出自己的原创性规则议题，未来在超大规模市场优势、产业链供应链自主可控、治理制度绩效吸引力等综合优势的支持下，特殊经济功能区可以更加大胆、充分地试验高标准议题，为国家增强国际经贸规则体系的议题设置、话语形塑能力做出应有贡献。
（二）特殊经济功能区的概念解释
改革开放以来，中国先后设立的特区、新区、园区、试验区等名目众多的开放平台不能一概归纳为特殊经济功能区。后者有相应的条件门槛，以体现出这种功能区域的特殊性。《中华人民共和国外商投资法实施条例》第十条做了概念界定，特殊经济区域是指经国家批准设立、实行更大力度的对外开放政策措施的特定区域。但该定义没有明确哪些平台类型属于特殊经济功能区，以及需具备哪些核心要素。
一个经济区域要达到特殊经济功能区的标准需要满足以下必要条件：（1）国家设立。这是由中央政府批准设立，服务国家对外战略目标的开放平台，具有国家意志投射的特征。（2）空间场所。既是特定区域，就要有国境内的空间支持，在领土内设置次级边界，为全球产业分工和要素跨境流动提供便利。（3）特殊政策。国家赋予这些特殊区域某些制度创新功能和特殊优惠政策，通常在税收、土地、外汇、投融资、出入境、通关等方面有一些特殊政策，给予法律、监管、权限、保障机制等方面的制度优势，支持在生产要素自由便利流动、产业开放、营商环境等方面实行更大力度的试验性政策措施。（4）特殊监管。这是特殊经济功能区的核心特征。该区域一般有物理围网或天然的地域阻隔（例如，离岛），往往被定位为“境内关外”性质。其中，“境内”是主权国家的边境线之内，特殊经济功能区不是治外法权之地，不能脱离母国的政治领导和司法管辖；“关外”主要是关境外地区，意指关税的适用豁免，或免于实施惯常的海关监管制度。由于特殊经济功能区经国家授权，实施有别于其他地区的高度开放政策和制度，因此需要借助地理阻隔，最大限度地过滤或屏障开放风险。例如，经济特区是中国经济体制改革的“试验田”和对外开放的重要窗口，当时实行特殊政策和灵活措施，设立之初便划了特区管理线。（5）城市综合功能。这一特征有别于传统经济功能区只有单一的生产或贸易功能，强调了公共服务和社会治理功能。特殊经济功能区会进一步改善生活和服务设施，促进形成产城融合、职住平衡、交通便利和生产、生活、生态有机统一的国际化城市。
由于特殊经济功能区具备有别于国内其他地区的开放制度和政策特殊性，地域的隔离性便于特殊监管，而区域功能的综合性，决定了特殊经济功能区在全国范围内的稀缺性。按上述标准看，自由贸易港作为设在一国（地区）境内关从接轨走向引领：双层博弈视角下中国特殊经济功能区的制度试验研究外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。海南作为中国内地唯一的自由贸易港，国家要求试验全球最高水平的开放政策，可归类于特殊经济功能区。2013年后陆续设立的自由贸易试验区（简称“自贸试验区”），是中国目前比较接近特殊经济功能区标准的开放平台，具备国家设立、制度创新和政策先行先试权、综合城市功能等特征。但自贸试验区在特殊监管方面只能算部分区域符合，原因在于自贸试验区采取“围网内＋围网外”划区方式，物理空间包括有物理围网的海关特殊监管区域，以及没有纳入海关特殊监管的新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、交通物流枢纽等其他功能区域的部分面积。自贸试验区对标“试验”的参照物自然是特殊经济功能区，尤其是上海自贸试验区临港新片区，发展定位直接就明确为“参照经济特区管理，对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实行具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大风险压力测试，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”。至于海关特殊监管区域，虽符合特殊监管的构成条件，但主要局限于货物贸易自由化便利化的制度安排，未达到“境内关外”开放标准。
（三）文献回顾
目前研究特殊经济功能区的文献，主要基于经济福利效应、制度政策体系、政治经济分析，从国际—国内互动政治经济学理论角度研究的成果相对较少。
诸多文献主要从特殊经济功能区的经济影响研究切入，比如经济增长、投资贸易促进、财政收入、增加就业、工业化、服务业开放等静态经济收益，以及发展溢出、技能升级、技术转移和再创新、本土企业生产力提升等动态收益。这些实证研究侧重于特殊经济功能区带来的经济福利效应，没有挖掘背后的政治经济内涵。赫希曼（Albert O. Hirschman）从“不平衡增长”理论角度论述了特殊经济功能区对国家的发展溢出效应，认为特殊经济功能区率先实现与世界经济体制和国际惯例的快速接轨，有助于发展中国家突破贸易保护主义束缚，提高本国居民的实际收入和生活水平。
特殊经济功能区的制度政策体系也是重点研究方向，研究集中在特殊经济功能区的事实知识介绍。刘恩专从投资贸易自由与便利、服务业开放、金融改革创新、人员自由流动、管理体制和法制建设等方面，深入剖析中国特色自由贸易港政策体系的核心内容。一些学者从国家专门立法角度研究赋予中国特殊经济功能区综合授权的重要性，扩大地方改革自主权。佟家栋指出了改革授权传统路径的弊端，中国特殊经济功能区制度创新“一事一议”授权方式导致协调和审批的时间成本较高，一些急需的、关键性的创新设想落实缓慢，影响整个试验进程的配套和落地。周阳对特殊经济功能区是否具备“境内关外”属性做了翔实的文本分析。有学者梳理国际经验介绍特殊经济功能区成功的发展模式，如迪拜的“1+N”模式、中国香港的港城融合模式、荷兰鹿特丹的港口—工业模式、新加坡自贸港的专门立法和集约管理体制。
目前对特殊经济功能区的政治经济研究更多是创造概念式的路径，尚未搭建起国际经济－国内政治互动的分析框架。比如，Ding Fei用“走向世界的发展主义”（Worlding Development）分析特殊经济功能区对中国对外经济的独特作用，认为其取得成功后成为国家输出软实力的重要组成部分，对“一带一路”沿线国家和地区以及发展中国家产生了一些吸引力。这一观点描绘了中国特殊经济功能区的政治逻辑和经验输出，但缺少对设立特殊经济功能区的国内政治互动分析。布劳蒂加姆（Deborah Brautigam）和唐晓阳注意到了中国特殊经济功能区的“经验出海”问题，提到了特殊经济功能区对东道国的结构转型的影响，体现在创造就业和构建制造业，促进本土化创新和技术转移、技能改进、基础设施建设和城镇化以及政策试验等方面，这是中国发展方案走向世界的重要体现。但该文对特殊经济功能区的制度创新功能研究明显不足。哈特维尔（Christopher A. Hartwell）则注意到特殊经济功能区和制度升级之间的关系。他把特殊经济功能区形容为现有制度结构中创设的一个小型特殊政治实体，享有一些国家权力下放，更容易开展关键的制度创新，但缺乏对国际—国内互动和国内政治过程的分析。格鲁伯（Hebert G. Grubel）认为特殊经济功能区是国家选择性放松规制的政策应用，必须满足两个条件：有实际需求，在技术上能够对不同制度的市场进行分离。放松规制涉及利益再分配，特殊经济功能区有利于将这种分配效应局限在小范围内，使收益集中在特定群体，能够动员起来游说政府支持特殊经济功能区。但这种交易成本又局限在特定区域，不会招致全国性强大利益集团的反对。他虽然提供了特殊功能区的区隔属性和协调国内利益分配作用研究视角，但同样缺乏国际—国内互动的研究视角。科瑞恩（George T. Crane）用“国家经济身份”（National Economic Identity）的术语解释国家和特殊经济功能区的互动关系。作者认为，中国领导人受到“东亚奇迹”的鼓舞，对国家经济身份的认知有了改变，特殊经济功能区正是这种转变的产物。中国构建了特殊经济功能区，后者也在塑造中国的“国家经济身份”。这一观点着重研究国家与特殊经济功能区之间在经济身份构建的互动关系，但明显忽略了国际因素的动态影响。朴泰均（Bae-Gyoon Park）使用“分级主权”（Graduated Sovereignty）分析视角，指出特殊经济功能区是国家主权边界刚性（the Sovereign Territoriality）在特定空间的选择性弱化，允许特殊经济功能区实行新自由主义政策。作者认为这种空间选择性的开放是在既有国家体制、发展型国家政策框架和经济自由化力量的竞争性互动背景下展开的，但既有制度安排的路径依赖效应限制了新自由主义政策的扩散规模和路线。这一研究虽然指出了特殊经济功能区在主权国家内的制度异质性，以及全球化如何推动国家设立特殊经济功能区的动机；不过在讨论全球化影响下的国内政治过程时，主要基于“社会中的国家”视角，没有从国内政治制度框架解释这种互动关系。莫伯格（Lotta Moberg）建立了一个关于特殊经济功能区的政治经济分析框架，从信息不充分和决策者自利动机两个关键要素开展特殊经济功能区的比较制度研究，认为权力下放，以及建立一个激励协议和对企业可信承诺的透明制度能够分别解决这两大难题。但这也并非国际—国内互动的分析视角。
二、中国特殊经济功能区的
双层博弈：规则竞争和央地互动
国际—国内互动政治经济学理论是国际政治经济学研究密集耕耘的学术阵地，主要探索“国际政治经济—国内政治”的互动关系。这一分析框架涉及两个核心概念，国际结构和国内结构。这两种结构的互动机制研究大体可概括为3种模式：一是“国际影响国内”的“颠倒的第二意象”（Second Images Reversed）；二是研究国家对外经济政策国内根源的开放经济政治学（Open Economy Politics，OEP）；三是探讨国际、国内相互影响、共同发生作用的双层博弈模型。本文借助双层博弈模型来分析中国特殊经济功能区制度试验过程中国际、国内两个层次的互动关系（图1）。
特殊经济功能区具有开放型、国际化平台属性，其实践过程充分体现了国际政治经济、国家和国内政治的博弈关系。中国政治经济体制语境下的双层博弈模型，有两点修正：（1）对国家角色有所调整，找回了国家自主性的作用。（2）对国内政治的分析，中央—地方关系可视为中国国内结构的重要内涵，也是国家追求对外战略目标的国内约束条件，因为很多政策落实需要地方政府提供落地支持。这一研究剖面不同于以往研究国内政治的阶级分化、行业分化、国家—社会关系、国内偏好结构的整体视角，而是向国境内的功能区域下沉。这个国际—国内互动过程包括自由贸易协定、双边投资协定等形式的国际议价过程；以及国内要履行协定开放承诺和推动自主开放的政治决策者—部委—地方政府政策协调过程。中央、部委、地方政府构成国内政治的参与主体，实际上这层权力关系的主线也贯穿了中国改革开放历程。中央是扩大对外开放的决定性力量，代表中国与世界经济关系的全局性、长远性利益，但特殊经济功能区制度试验的具体政策设计权由部委执行，地方政府主要提供国境内的在岸支持，共同落实中央的扩大开放措施。
（一）中国与世界经济：议题扩散、地区主义和规则竞争
中国与世界经济的关系今非昔比。改革开放之初恰逢新自由主义全球化席卷世界，中国是以后来者的姿态积极参与国际分工体系，设立经济特区是为了发展“两头在外、大进大出”外向型制造业经济，注重发展功能，积累中国经济的“家底”。中国充分吸收了这波时代红利，取得了巨大成就，从游离于国际经济体系之外跃升为世界第二大经济体。时至今日，以美国为首的西方国家不再愿意让中国继续在既有WTO规则体系内发展，发起新一轮国际经贸规则重构进程。中国自身也具备了参与规则制定的实力，但中国的国际制度性话语权地位与国家实力极不匹配。党的十八大以后新设立的特殊经济功能区不同于经济特区设立时的积累发展导向，是要为国家扛起争夺全球经济治理制度性话语权的历史责任，在制度试验上发挥战略作用。目前的国际政治经济形势主要是“零关税、零壁垒、零补贴”高标准经贸规则议题的扩散、国际经贸规则重构的主流平台从多边主义的WTO转移到地区主义的自由贸易协定谈判、拜登政府重拾国际主义政策应对中国崛起等挑战，这些构成中国对外经济政策选择的外部约束条件。
一是高标准规则议题逐渐形成全球经济治理规则的主导话语。国际分工的变革产生了新的制度需求。新自由主义范式的全球化浪潮，运输及通信成本降低使跨国公司能够掌控全球价值链，在不同国家供应商网络寻找比较优势，国际分工体系出现了大量的产业内贸易、企业内贸易。全球贸易总额的80%与零部件、原材料和中间投入品相关的供应链贸易有关，横跨产品研发设计，原材料、零部件采购，组装，运输，营销，客户服务等不同环节，中间品到最终消费品形态转变过程中不断进行跨境转移，对“零关税、零壁垒、零补贴”原则下的新一代国际经贸规则议题产生了强烈需求。“零关税”原则日益成为区域自由贸易协定谈判的基本操作，主要削减中间品的关税。“区域全面经济伙伴关系”协定（RCEP）要求分阶段实现90%货物贸易在成员国之间零关税，全面与进步“跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）更是要求成员国之间达到95%以上零关税的贸易品比例。当前出现的国际经贸规则高标准重构更重要的是体现在投资政策、跨境服务贸易领域的“零壁垒、零补贴”边境内措施，协商解决市场准入、边境管理、运输和通信基础设施、行业标准、营商环境等方面的跨境供应链贸易壁垒。国家间的生产分工伴随着资源要素在跨境供应链上的流动和布局，技术变迁加速了生产性服务业市场边界的扩张，中间品贸易过程附着航运物流、专业服务、金融、研发设计等服务贸易，在全球供应链贸易中起到黏合各环节的作用。产业体系、制度环境、劳动力素质取代要素成本成为吸引投资更为重要的竞争优势。在此背景下，“零壁垒”原则要求成员国提高本国服务业开放水平，内部形成统一规则标准体系和营商环境大体一致，提高成员国在跨境服务贸易、知识产权保护、金融和电信业开放、出入境便利、劳工标准、环境标准等领域的遵约要求，增加了市场准入后有关行政程序和监管措施的非歧视、透明度条款。国际高标准经贸规则的价值规范加速向主权国家境内的政治经济体制延伸，寻求国内规制政策和国际投资贸易规则标准之间的协调与融合。“零补贴”原则体现了国际经贸新规则对公平竞争政策的高度关注。该原则指出市场经济中不能存在一个实体因所有制性质而享有不正当的竞争优势或劣势，避免国家提供给企业的非普惠性补贴行为对跨境产业链的资源配置产生扭曲。目前以CPTPP为代表的当今全球最高标准的自由贸易协定，公平竞争条款的内容涵盖8大核心诉求：简化国有企业运营方式、核算特定职能成本、给予商业化回报、厘清公共服务义务、税收中立、监管中立、债务及补贴中立、公共采购中立，这些涉及国有企业竞争中立、科技政策和产业政策、政府采购、融资条件等方面。
二是东亚、北美、欧盟三大全球产业链重心区域小范围实践“三零”规则。全球生产网络走向区域性国际生产网络，三大区域经济集团率先签署超大型区域自由贸易协定，先行推动内部相互“零关税、零壁垒、零补贴”，实现跨境生产—贸易规则的区域化，继而对域外贸易产生挤出影响。麦肯锡全球研究院的相关研究指出，全球制造业价值链出现“缩短”的态势，跨国产业链布局有本地化、近岸化、区域化的趋势。几乎所有商品生产价值链中的贸易强度（总出口与总产出的比率）都有所下降，而且在那些最复杂和交易量最大的价值链中，贸易强度的下降尤为明显。欧盟历经数十年的一体化进程，已形成共同市场，实现内部的商品、劳务、人员和资本自由流通。“美墨加协定”（USMCA）是北美自由贸易最重要的国际机制。亚太地区经济整合原本由美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）引领，美国退出TPP之后，无形中为中国深度参与国际经贸规则重构创造了回旋余地。没有美国参加的CPTPP体量规模和影响力无法和RCEP较量，后者囊括了整个东亚生产网络，从而成为东亚地区经济合作的主要机制平台。欧盟共同市场、USMCA、RCEP构成了欧盟、北美、东亚的三大制度支柱，当然三大区域经济集团之间也有诸如“跨太平洋伙伴关系协定”（TTIP，美欧之间）、CPTPP（亚太地区）和双边自由贸易协定、投资协定等联系纽带。
三是拜登政府实行国际主义外交政策应对日益加剧的中美竞争。拜登政府的战略意图仍然是谋求建立一个继续由美国主导、基于规则的国际经济秩序，美国继续将中国视作战略竞争对手以及实行高科技领域对华脱钩的政策；但拜登政府更重视运用美国的政治领导力、联盟一致行动，更侧重渲染西方资本主义市场经济制度与中国经济制度之间的意识形态竞争，持续挤压中国参与构建全球经济治理制度的空间。因此，美国会更加积极领导国际经贸规则谈判，甚至进一步复制试用植入“美墨加协定”的毒丸条款（Poison Pill Clause），限制中国参与国际经贸规则体系重构的行动自由。有学者指出，目前这些高标准规则议题已形成了特定的核心国家集团和内部共识，后续将是继续推动多边协调和谈判，形成最终的“制度秩序”向全球推广。RCEP的签署和“中欧全面投资协定”（中欧CAI）谈判结束，目前可稍微缓解中国在国际经贸规则高标准重构被西方国家挤出的困境。
（二）国家设立特殊经济功能特区：国际压力传导和价值规范内化
特殊经济功能区是党中央和国家意志的决策产物，从最初基于发展导向的外向型经济功能转向制度型开放的压力测试平台，背后有两大机制推动——国际压力传导和全球化价值规范内化。一方面，国家设立特殊经济功能区是为了回应国际经贸规则高标准重构的压力。全球经济治理制度性话语权的竞争是中美战略竞争的一个侧面。美国从“重返亚太”开始便构思重建一套继续由美国主导，基于高标准边境内规则的国际经济秩序，并且排斥中国参与，待规则体系成型后设定严苛的准入标准，进而抬高对中国要价：要么通过谈判接受已达成的规则，要么自我边缘化，借此达到遏制中国发展的目标。实际上，中国经济结构在这十多年来也发生了很大变化：服务业超过工业占GDP的50%以上；中国对外直接投资流量和存量位居世界前三，对外直接投资存量的80%集中在服务业领域；2020年中国也成为世界最大的外资流入国，中国实际利用外资金额的77.7%投向服务业领域。因此，加快构建与国际通行规则衔接的跨境服务贸易、国际直接投资扩大开放基本框架，也是中国经济发展进一步适应国际分工变革的客观需要。国家处于世界经济和国内政治的交界面，能够直接感知并回应国际压力。作为一种调整和适应行为，中国在国际体系层面积极承诺协定开放，如RCEP的签署和中欧CAI完成谈判；在国境内设立特殊经济功能区，划出特定区域有针对性开展国际高标准经贸规则的试验，为接下来全国范围履行协定开放义务做好准备。国内自主改革的新理念、新思路也要在特殊经济功能区内率先植入，转化为制度经验，为中国更深层次地适应运用并参与制定国际经贸规则提供试验平台。可以说，特殊经济功能区是世界经济体系新思潮、新规则冲击国内制度环境的缓冲区，是国内改革和国际压力相互冲撞的交汇点。
另外，全球化价值规范的内化对国家采取何种对外经济政策产生重要影响。国际规范的国内化受到两种条件限制：前者必须有渠道进入目标国的国内结构中，而且能够在国内产生支持力量或有助于培育这种支持力量。对中国这种国家主导型国内结构而言，国际规范与国内政治决策者理念的文化匹配（Culture Match）程度会直接影响国家看待国际经贸规则高标准议题的态度。也就是说，只有在国际经贸规则变迁和国家对自身利益认知一致的情况下，国家才会积极加入这个重构过程，并自觉将一些国际普遍规则移植到国内。从利益分配而言，中国是这班新自由主义全球化快车中最成功的付费搭车者（Paid Rider）。在全球价值链分工体系中，中国建立起了完善的产业链，创造了足够的就业机会，同时提供了物美价廉的消费品，付出了相应代价。中国通过贸易顺差、利用外资所获得的外汇储备，大部分用于配置美国国债资产，收益率大概在2.5%，这点收益又因美元霸权的铸币税被不断稀释。美国可以无限制地用近乎零成本的印制美元来支付大额的贸易逆差，相当于中国变相“补贴”了美国财政。过去几十年受惠于中国的要素成本、基础设施、市场规模优势以及政府亲商政策，美国跨国公司又能从中国获得10%-15%的年复合收益率。这庞大的利差就是中国搭上这趟全球化列车的车票，价格不菲。总体而言，中国崛起与过去一轮全球化深度参与国际产业分工是密不可分的。改革开放乃至经济全球化的一些价值规范已经内化为国家总体共识，深刻影响到中国与世界的交往方式。国家决策者认识到一个开放的中国，符合自身的发展利益，并将对外开放确立为长期基本国策。国家积极扩大产业开放，愿意推进知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购、国有企业等规则议题谈判。但中国改革开放的推进路径是增量渐进式的，与当初设立经济特区“摸着石头过河”的意图相似，有意避免一开始全面触及国内体制变革，造成系统性影响和排浪式反弹，而是小范围试验，形成示范效果后再向更大范围复制推广。这种开放策略弹性较强，有利于控制风险，体现了中央节奏控制和地方自主探索的有机结合。中国政府利用特殊经济功能区率先加快推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，积极对外释放中国主动衔接更高投资贸易标准、自觉融入国际经贸规则、自动降低保护壁垒的信号。
（三）上情下达的部委：制度试验的政策设计者
部委作为中央政府的组成部门和直属机构，是国家职能的具体执行者、中央与地方互动的中间层。这类角色在国内政治制度框架中被赋予行业监管权、国家重要项目审批和资金分配权；还有宏观政策研究及相关领域的法律提案起草权，可以基于相关国家法律条文制定行政法规、部门规章、实施条例行使执法权。构成政治过程中的关键一环。格雷厄姆·艾利森（Graham T. Allison）的组织过程模式强调了国家之下政治家和官僚部门在利益界定和政策偏好的差异性；认为政策制定权是分享的，不存在一个压倒性的角色，即便影响力是最大的；最终政策选择是国内政治过程中谈判形成的折中结果；正式的决策方案和政策执行之间总是存在较大的差异。
政策过程是观察中国国内政治运转的一个窗口。中国特殊经济功能区开展制度试验的政治过程中，往往是中央决策、做好顶层设计，再由部委承担具体事务。地方政府是特殊经济功能区的实际建设者，负责起草制度试验的总体方案，经省级政府审议后上报部委，由主管部委对口司局审核评估以及相关部委会签，再由中共中央、国务院审议批复后正式成为国家战略决策。这是第一轮政策过程，政策试点获得了国家决策者的原则性同意和支持（见图2）。但是，这些总体方案内容主要是对开放政策试验措施的列举，属于任务清单。由于授权放权不明确，真正落地需要相关部委出台实施细则或专项政策等配套措施。地方政府在第一轮政治过程中仅是获得决策者赋予的“试点帽子”，具体政策设计权和自由裁量权仍在相关部委手中。这就引发了第二轮“跑部”过程，要求地方政府与相关主管部委“一事一议”进行频繁的沟通和协调，层层审批、逐项审核，明确政策最终的落实标准和操作程序，以部委文件落实中央文件。这种长链条的政治过程导致的结果是，央地互动的制度性交易成本高，试验在时间上形成明显的滞后效应，也可能产生开放授权的“中梗阻”现象。站在全国通盘考虑的立场，部委在行使国家职权上往往强调程序、要求、标准的统一，讲究依法合规、风险可控以及法律法规的刚性约束。部委担心的是“一放就乱”，产生监管风险，还会引发地区间的政策攀比，而且一些核心权力下放可能削弱其在该领域的行政权力和话语权。部委审批会签阶段由于立场差异或部门利益，很难协调一致，最后只好把有分歧的问题从文件中拿掉，而这些有分歧的内容恰恰是当前急需推动解决的重点难点问题。这些因素都会导致特殊经济功能区开展制度试验方案批复进程缓慢，“自上而下”的改革授权缺乏连贯性和系统性，放权力度与特殊经济功能区实际需求之间出现偏差，从而与国际谈判的进程联动不足。
（四）单一制地方政府的二重性：政策执行者和独立利益主体
“所有的政治都是地方的”。美国前众议院院长奥尼尔这句名言道出了地方政治的重要性。特殊经济功能区的制度试验任务“一分部署，九分落实”，地方政府的作用非常关键。地方政府在分权、分税制背景下扮演双重角色：既是中央政府决策执行者，也是独立的经济利益主体。单一制国家的地方政府必然要服务国家利益、服从国家意志。设立特殊经济功能区是国家行为，由中央进行顶层设计和权力下放，但政策执行得依靠地方政府部门在其辖区范围内提供落地支撑。特殊经济功能区通常是地方一级政府的直属机构来主导开发建设。同时，地方政府能够从辖区经济发展中获取剩余索取权，自主安排人、财、物等资源要素。目前的中央—地方关系的制度结构中，地方领导干部一方面面临分税制、中央事权选择性定向下放等激励因素，另一方面会受到上级部门的晋升考核评价、巡视和纪律审查等约束，确保地方官员对中央指令的遵从，促进中央政策偏好与地方政策偏好的有效衔接。GDP、财政收入是地方官员升迁考核的重要指标，地方政府的利益是“为本地谋发展”，带有属地化、任期制、发展导向的核心特征。特殊经济功能区获得了一定的特殊政策和制度优势后，出入境、海关、外汇、税收等环节管理服务的开放进度会快于国内其他地区。积极向国家争取这种政策含金量较高、稀缺性强的开放平台，便成为地方政府的政策偏好，使之能够在地方竞争中获得“先行一步”的机会。这种竞赛体制强化了地方政府在制度创新方面的主观能动性，其利益和偏好深嵌于市场经济和地区横向竞争之中。人事任命和纪律约束，也能约束地方官员必须在中央的战略导向下行动。基于中国特色的央地关系分析，中央、地方政府对特殊经济功能区的利益界定虽不尽相同，但政策偏好大体一致。
三、国家承诺与事权配置：
中国特殊经济功能区外资管理体制改革
当前国际经贸规则重构中出现的高标准议题主要是投资、跨境服务贸易领域的“零壁垒、零补贴”边境内措施，对国内体制改革的要求集中在放宽市场准入，以及促进准入后的国民待遇、公平竞争议题。中国特殊经济功能区针对外商投资政策的制度试验包括了两个层次的博弈互动。一方面，特殊经济功能区是国家意志投射的空间载体，制度试验任务主要来自于国际层面的协定开放义务，国家通过签署自由贸易协定和投资协定，基于互惠或对等原则做出开放承诺；以及国家立足于吸引更多全球高端资源要素，提升自身营商环境国际竞争力的需要，单边承诺采取更大力度的自主开放措施。这体现了国家与国际体系的互动过程。另一方面，特殊经济功能区承担的制度试验任务由部委、地方政府合作实施，部委是政策供给者，向地方政府授权使政策落地，这需要经历国内政策协调过程。外商投资领域的规制链条嵌套于这种国内政治互动过程中，各业务环节、领域的事权配置差异会直接影响特殊经济功能区制度试验的有效性。
（一）外资准入后的链式规制
中国对外商投资的管理体制可视为链条式规制体系，贯穿市场准入、商事登记、投资审批和监管服务等不同环节，投资管理链条不同环节的事权在部委、地方政府之间配置。这就能解释国家扩大对外开放的背后为何仍存在“大门开小门不开”“准入后准营”隐性壁垒、“政策落实变形走样”等操作性、程序性问题。当中既有投资管理权力分散在部委之间，需要部门间政策协调的原因，但更主要的矛盾在于部委和地方政府之间纵向的权力收放拉扯博弈，不同管理环节的权力分配差异，都会直接影响特殊经济功能区的改革自主性空间。
首先是市场准入。这是国家向外资开放本国市场的第一道门。外商投资准入负面清单由部委主导设计或国家授权地方政府编制，不允许地方政府单方面自行发布负面清单或增减负面清单条目，从而确保“全国一张单”的统一性和权威性。在国家对外经贸谈判中，市场准入的开放措施包括实施准入前国民待遇和外商投资准入负面清单。准入前国民待遇原则，要求除了明确若干不开放的部门外，其他部门都开放，签约国需要全面清理对外资单独设置的准入限制，确保市场准入阶段内外资标准一致。这是外资公平进入该国市场开展业务的重要前提，没有该前提，准入后的国民待遇无从谈起。对外资投资准入实行负面清单管理，利用“法无禁止即可为”原则约束政府对外资准入的自由裁量权，通常引入“棘轮条款”来锁定国家间谈判成果。RCEP是中国签署的首个对投资做出负面清单管理安排的区域自贸协定。在自主开放中，中国相应制定了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，对不同行业分类采取放开、放宽或有序开放的差异化措施。此外，国家发展改革委、商务部专门制定了市场准入负面清单。这是针对境内外投资者的一致性管理措施，将中国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容整合纳入，为各部门事权范围内的政策协调提供一张“参照表”。这意味着，外资要进入国内市场，在经过外商投资准入负面清单筛选后，还要通过市场准入负面清单这一关，才能获准进入。
其次是商事登记。外资通过负面清单的筛查进入国内市场后，进入商事登记环节。这一阶段涉及外资“证”和“照”的行政许可，外资企业要获得营业执照和所从事业务的经营许可证，才能具备在国内经营的资格。当中的事权分配是，工商注册登记权限一般由地方政府的市场监管部门执行，涉企业务经营许可权限则由中央、地方政府分享，其中一些重点领域的审批权限仍由部委把持。外资目前能够较快进行工商登记注册并取得营业执照，成为市场主体，但要获取工业品生产许可、强制性产品认证、机构资质认定、职业资格管理、业务牌照等行业许可，仍需通过相关主管部门的审批。这些审批权限高度分散，尤其是服务业因在表现形式、依托载体、交易方式等差异性，不同服务业的规则、标准各异，针对机构设立、资质要求、股权比例、经营范围、高管资格有各自行业管理要求。如果说市场准入是开放本国市场的“大门”，行业许可等实质性运营要求就成为外资准入后准营的“小门”。
再次是投资审批。外资进行商事登记后，有了市场主体地位和指定业务经营许可权，经常要有一些投资项目的落地。这时，外资企业将会面对中国投资主管部门—发展改革委以及其他有投资管理职能的部门。中国目前对企业不使用政府投资建设的项目，视情况实行核准制和备案制两种管制干预方式，对属于《政府核准的投资项目目录》内的项目实行核准制。中国的投资管理是全过程横向和纵向的分权，碎片化特征明显，统筹协调不足。投资管理权限通常按照投资金额和项目类别由中央政府和地方政府分层执行，而且由于投资周期长、环节多，项目前期筹备、决策和实施存在职能交叉，投资审查许可的权力横向上流散于职能部门之间。比如，发展改革部门在对投资项目进行核准前，程序上要求先履行规划选址、环保评价、设计审查、用地预审、施工许可等前置审批。而且，在投资项目审批或核准的过程中，相关职能部门审批的自由裁量权较大。这是外资长期要求提高中国政策透明度的主要诉求之一。
最后是要素监管和企业服务。政府对生产要素自由便捷流动的监管包括利润转移便利性、外商投资安全审查、通信网络数据交换、互联网接入自由权、人员出入境便利、对知识产权和技术转让的保护等问题。在中国境内，这些生产要素的监管权也分散在多个职能部门（见图3）。政府对企业的服务通常体现在国际仲裁、科技政策、产业政策、行业标准和技术规范的制定、认可认证检验检测等方面，外资也同样需要东道国为外资提供国民待遇，确保公平竞争。
从以上4个外商投资管理体制的主要环节看，当前国际经贸谈判议题的主要关切点还是市场准入、生产要素流动监管、政府对企业服务的国民待遇等。一方面要求持续压缩投资准入的负面清单，扩大国外企业进入本国市场的广度；另一方面要求将劳工标准、环境标准、竞争中立、国有企业、争端解决机制等高标准规则移植到主权国家内部，延伸了国际通行规则的长臂管辖纵深。
（二）对标国际高标准经贸规则的外资管理体制改革
市场准入环节，中国于2013年7月就确定以“准入前国民待遇加负面清单”为基础开展中美双边投资协定实质性谈判。国际议价出现的新情况，推动了中国正式启动外商投资准入负面清单管理制度改革。目前外商投资准入负面清单修订发布至第七版，负面清单长度（特别管理措施）压缩至30条，全国所有自由贸易试验区统一适用，额外允许海南自贸港版的负面清单进一步压缩至27条。经过几年试验后，《中华人民共和国外商投资法》最后以法律条文将这项开放措施固化。党的十八大以来，中国在RCEP、中欧CAI谈判中，均承诺实行负面清单管理的产业开放模式，中欧CAI的负面清单承诺更是覆盖所有行业开放。针对国际高标准经贸规则普遍涉及的金融服务、电信、跨境服务贸易的开放议题，中国在海南自贸港、上海自贸试验区临港新片区建设总体方案中，相应布置了一些先行先试的开放任务。以比较敏感的跨境数据传输领域为例，国家允许海南、上海临港针对跨境电商、跨境寄递物流、跨境支付和供应链管理等应用场景，构建国际互联网数据专用通道和国际化数据信息专用通道。这些是国家对特殊经济功能区放宽市场准入的任务要求。实际上，由于市场准入负面清单制定权在部委手中，特殊经济功能区所在地政府可自行操作的空间极其有限。因此，这些纲要式任务最终转为政策措施还需要一个周期较长的政治过程。比如2020年6月印发的《海南自由贸易港建设总体方案》提及“允许探索实行服务贸易‘既准入又准营’更大力度开放模式，放宽市场准入，建立跨境服务贸易负面清单管理制度”的内容，但直到2021年4月有关部委才发布《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》。允许海南自贸港实行服务贸易“既准入又准营”和建立跨境服务贸易负面清单管理制度等开放措施目前仍然处于部委制定和报批阶段。
商事登记环节，地方政府拥有商事登记注册的管理权限，特殊经济功能区最初能够在权限范围内通过建立数据交换平台和信息共享机制，力图打通各部门的政务数据，借此推行“多证合一、一照一码”和“先照后证”、商事主体登记确认制等程序性优化举措，有些地区甚至喊出了“让数据多跑路，群众少跑腿”的改革口号，着力解决市场准入多头审批问题。国家为更好解决“大门开小门不开”的堵点，进一步改革涉企经营许可。国务院授权特殊经济功能区开展“证照分离”改革试点。改革内容是中央层面设定了523项改革清单，涉企经营许可事项按照审批权下放、直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式分类推进，涉及事权调整的国家主管部门达43个。许可类事项有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求以清单形式列出，由此降低外资准入后准营的制度性交易成本。
投资审批环节，改革主要从精简投资项目前置审批事项、审批标准化、全流程电子化审批、规范投资审批中介行为等方面入手。投资审批是分层审批的事权，中央和省市陆续下放了一批投资管理权限，使投资审批制度改革既有国家顶层设计，也有地方自主探索的成果。比如，海南自贸港打造了国际投资“单一窗口”，试点推行“极简审批”投资制度，全面整合相关部门业务系统和功能模块，为外商投资提供“一站式”服务，将投资项目核准前涉及的前置审批部门，如规划、国土、发改、住建、交通、环保整合为“一个窗口对外”，审批环节由70个减少到了4个，投资项目审批办理时间大幅压缩。上海自贸试验区临港新片区为特斯拉超级工厂特大投资项目的顺利落地“大开绿灯”。项目于2018年签约，当年便取得土地使用权、获取施工许可证，从动工到交付，特斯拉上海工厂用了不到一年时间，创下了特斯拉审批速度。在这次实践过程中，上海自贸试验区临港新片区允许特斯拉的某些审核材料在规定时间内暂时缺少，然后按照承诺时间后期补上即可。政府在非主审要件缺项的条件下依然受理和审批特斯拉项目，允许特斯拉项目的资料准备、行政审批两个步骤交互运行。随后上海方面将这项工程建设领域审批创新经验提炼为制度创新措施，发布了《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》，从准入立项、用地管理、规划许可、开工手续、竣工验收和服务效能等6方面提出23条改革措施。
政府的监管服务环节，此处国际高标准经贸规则的议题密度最高，体现在政府采购、竞争政策、国有企业、知识产权、劳工、环境、透明度和反腐败相关规定等方面。这是投资准入后的国民待遇、公平竞争、自由开放等营商环境要求，超出了属于简化程序、优化服务的机制性问题范畴，涉及了深层次的结构性、体制性矛盾，需要从国家层面统筹安排和部委系统设计政策体系。总体来说，中国特殊经济功能区对这些重要条款的试验深度是不够的，与国家对外经贸谈判联动性不足。甚至于中国在签署RCEP、中欧CAI时，前所未有地对电子商务、知识产权、竞争、政府采购等高标准议题跨领域地做出了承诺，特殊经济功能区试验步伐仍落后于国际谈判进度，遑论提供托底经验。目前在中央政府顶层设计中，中国内地最高开放水平的特殊经济功能区政策体系开始往投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、跨境数据有序流动便利方向演化。比如国家允许海南、上海临港地区部分园区建设国际互联网数据专用通道，开展国际互联网数据交互试点；对海南自贸港、上海自贸试验区临港新片区税收政策做了规定，对海南自贸港的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，上海自贸试验区临港新片区的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业实行优惠税率，以及对境外人才个人所得税税负接轨国际最具竞争力自由港的标准；支持跨国企业在特殊经济功能区建立国际结算中心、研发中心及功能性总部，培育全球价值链的结算、研发、销售、贸易、数据等高端资源配置中心功能。这些高标准开放措施旨在鼓励高端产业要素、专业技术人才往特殊经济功能区集聚流动。但这些放宽要素流动限制的开放政策产生的效果需要较长时间检验。海南自贸港、上海自贸试验区临港新片区税收政策做了规定，对海南自贸港的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，上海自贸试验区临港新片区的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业实行优惠税率，以及对境外人才个人所得税税负接轨国际最具竞争力自由港的标准；支持跨国企业在特殊经济功能区建立国际结算中心、研发中心及功能性总部，培育全球价值链的结算、研发、销售、贸易、数据等高端资源配置中心功能。这些高标准开放措施旨在鼓励高端产业要素、专业技术人才往特殊经济功能区集聚流动。但这些放宽要素流动限制的开放政策产生的效果需要较长时间检验。
从外商投资领域的制度试验成效看，受制于法律地位和自主权限等制度约束，中国特殊经济功能区对标国际高标准经贸规则以跟跑为主，引领不足。这突出表现在，一是对敏感议题的试验进度落后于中国对外经贸谈判的开放承诺进展；二是即使是中国最高开放度的区域自由贸易协定和投资协定内容总体上未能跳出原来TPP的议题框架。特殊经济功能区未能充分为国家提出原创性规则议题，在国际经贸规则重构中的议题引领、愿景设置的作用亟待加强。
四、中国特殊经济功能区核心使命：
争取国际经贸规则的话语权
特殊经济功能区是中国深度参与国际经贸规则制定，争取全球经济治理制度性权力的试验空间。中国要从国际经济秩序的旁观者、跟随者，转向参与者、引领者的角色，需要向世界贡献自己原创性规则议题，继而进一步转化落实为国际组织、国际机制中诸如代表权、发言权、投票权，以及领导规则制度的制定、实施、评估、修订、程序设计等具体的制度性权力。不可否认，目前以CPTPP为代表的国际高标准经贸规则一些条款遵约要求大大超出中国当前发展阶段的承受能力，贸然全盘接受甚至可能损害自身的经济体制优势。
知识性权力属于国际体系基础性权力之一。实际上，对国际规则制定主导权的争夺在某种程度上也是国家间对知识结构领导权的竞争。无论是国有企业竞争中立，还是劳工标准，目前的具体条文都是西方发达国家结合自己国内的经济社会运行方式，以西方政治制度、意识形态为基础建构的，并依仗其在全球经济治理的权势向世界推销。在自由主义市场经济看来，国有企业似乎天然与市场经济、公平竞争格格不入。国企本身不存在价值判断的对错，西方国家也有国企。国有企业可视为国家财政体制的重要组成部分，既是财政税收的主要来源，也可将利润计提划拨填补国家的社会保障基金。国企还可协助政府发挥利益再分配的社会调节职能，比如替代政府直接提供一些廉价的公共产品；或是利用国有企业资金跨越自主创新的“死亡陷阱”，帮助国家解决原始创新的市场失灵问题，实现关键核心技术的赶超等。中国在今后的国际经贸谈判中，在接受“竞争中性”原则的同时，也要嵌入“所有制中性”的理念，反驳西方自由市场经济的有色眼光评判国有企业。关于劳工标准，西方发达国家忽视了世界各国发展阶段的差异性，提出结社自由和集体谈判，以及设立独立工会的核心诉求，无异于披着价值观外衣的伪善。实际上，发达国家已进入后工业时代，早已经历过“剥削劳工、补贴资本”的发展阶段，狄更斯笔下的“黑暗时代”，曾生动描述了那时西方资本主义社会尖锐的劳资阶级矛盾。步入生产国际化阶段，发达国家考虑到本国资本过剩和竞争性选举的因素，鼓励资本跨国流动，去攫取发展中国家廉价劳工的剩余价值，然后再通过财政税收和社会福利体系的二次分配对内补贴本国劳工，借此缓解全球化资本流动和劳动力就业岗位流失的利益不平衡矛盾。美欧等西方国家妄图制定基于自身话语、过于超前的国际标准，打乱中国国家主导型的集体谈判和单一工会制建构秩序。因此，未来中国势必要在国际经贸规则重构中增强规则塑造、议题设置能力，打破西方国家对话语权的单一垄断。
中国有自身的优势支撑特殊经济功能区率先接轨并引领国际经贸规则议题。中国的超大规模市场优势、产业链供应链自主可控、治理制度的吸引力将是提升中国国际议价能力的实力基础.中国消费市场还处于发展壮大阶段，蕴含大量投资机会。美国要让大型跨国公司主动放弃不断增长的中国市场，这种高昂代价是无法令人接受的。这就可以降低美国成功推动对华“脱钩”乃至经济封锁的有效性。市场是当今世界重要稀缺资源，美国敢于利用毒丸条款来限制中国与其他经济体开展国际规则谈判的自由，部分得益于其他国家对美国庞大消费市场规模的依赖，美国方能胁迫其他国家在中美之间“二选一”。倘若中国能补齐产业链中关键核心技术短板，实现关键供应链自主可控，同时拥有市场资源和技术能力，在世界经济体系的话语权会更加强大，也就具备引领新一轮国际经贸规则重构的硬实力。中国此时也面临一个有利于塑造自己规则话语权的外部环境。特朗普政府时期的“退群”外交已严重损害了美国国际信誉和政治领导力，即便当前的拜登政府会重拾国际主义政策，但保护主义、单边主义的国内政治生态仍有传统基础，国内政治的撕裂严重影响了美国整合国内政治资源贯彻国家意志的能力。国会中期选举和下届总统大选结果，都会对美国对外经济政策走向产生很大不确定性。盟国自然不会将自身利益完全捆绑在美国的大选周期上。反而是中国改革开放尤其是加入WTO以来支持全球化的策略一以贯之，态度鲜明，对外开放承诺更具有可信性、延续性。国家发展的成功经验也是一种软实力体现，中国经济特区和五年期发展规划的丰富实践，也会对一些后发国家产生吸引力。实际上，面对新冠肺炎疫情这样的“黑天鹅”事件，中国已向世界充分展示了集中力量办大事的体制优势。“一带一路”沿线国家和地区、RCEP可作为中国对外提供原创性制度模式、规则话语的首要国际空间。中国在输出产能、资本的同时，可以加强对发展中国家的制度示范和话语引领。中国有条件去推动多方认可的国际经济秩序愿景，适时推出带有自己发展诉求和价值理念的议题植入到国际规则重构进程之中，系统地引导和影响全球经济治理的重大议程、发展方向，以及相关决策和实施过程。
展望“十四五”时期乃至2035年远景，中国特殊经济功能区将在“双循环发展格局下充当汇聚高端要素资源，促进双向开放的枢纽节点。国家设立上海临港、海南自贸港这类高水平开放的特殊经济功能区，初衷是对标国际高标准经贸规则，加快推进制度型开放，协助中国增强国际经贸规则体系的塑造能力，下一步应该加强特殊经济功能区对标最高标准的国际经贸规则的力度。
五、结语
特殊经济功能区是中国加快推进制度型开放的试验田，未来应对西方国家对华脱钩，走向两个平行体系的战略要冲，代表国家竞争占领国际经贸规则重构的话语高地。对国际经贸规则的接轨和引领，是特殊经济功能区时序上、战略层级上递进的任务。与国际高标准接轨是前提，首先应该最大限度接受已经达成共识的国际规则体系，进入主流谈判圈。中国领导人明确提出积极考虑加入CPTPP。此举能阻碍美国顺利推行对华脱钩，避免让其他国家在中美之间“二选一”，因为中国尚不具备与美国实行两个“平行市场”的实力地位，这样也不符合中国长远发展、安全利益。因此，美国等西方国家提出的规则议题完全可以成为中国特殊经济功能区大胆进行压力测试的现成菜单，积极衔接，充分试验，谋求主要贸易伙伴的信任，争取与主要大国形成一些利益交汇点，引领国际规则话语和议题设置是最终目标。完成接轨之后，中国才有机会更进一步向世界展示自身制度特色和治理经验，适时提出带有中国利益诉求、价值理念、发展经验的规则议题，要能够对多种经济制度类型充分试验和碰撞，比对哪种效果最优，哪种模式更符合广大发展中国家的利益，从而吸引新兴市场国家和发展中国家群体的普遍理解、认可和自愿接受。
为增强特殊经济功能区这种国际高标准规则议题的试验能力和话语形塑能力，需要在国内政治制度架构中采取一些配套措施，让特殊经济功能区能够充分贯彻国家意志，为特殊经济功能区大胆试、大胆闯、自主改，创造更加宽松的制度环境。因此，应该在国家专门立法中进一步突出海南自贸港、上海临港等特殊经济功能区“境内关外”的法律地位，实行基于国家综合授权的集约管理体制，改变自上而下的“一事一议”的改革授权逻辑，推动对既有国内政策规制体系的“跨越”，最大限度减少来自部委—地方政府行政管理体制的掣肘，充分赋予自贸港等特殊经济功能区有关行业许可、要素监管、资源配置的政策设计权，以此维持这些功能区域的改革自主权、职能完整性。特殊经济功能区管理机构内部可设立专职跟踪研究国际经贸规则前沿和发达国家行业标准、监管规制变化趋势的部门和人才队伍，同步深度参与到国家对外经贸谈判之中。特别是，要尽快建立制度化的创新容错机制，鼓励大胆试验，消除创新者过失担责的顾虑。
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